[Jurisprudence] Le plafonnement de la garantie des créances par l'AGS n'est pas contraire à la Constitution

La QPC apparaît trop souvent non pas comme un instrument de protection des libertés, mais comme l'ultime manoeuvre d'un justiciable qui ne sait plus comment échapper à l'application de la loi. Le juge est alors saisi de questions plus ou moins fantaisistes qui finissent, dans l'immense majorité des cas, dans la poubelle de la Cour de cassation, le seul intérêt de la procédure étant de préciser les racines constitutionnelles des dispositions contestées. C'est le sort qui est réservé ici à une QPC mettant en cause le principe légal selon lequel la garantie de l'AGS peut être limitée par voie réglementaire (I), et qui n'a pas convaincu la Chambre sociale de la Cour de cassation qui refuse logiquement de la transmettre (II).

Résumé La Chambre sociale de la Cour de cassation refuse de transmettre une QPC mettant en cause la constitutionnalité de l'article L. 3253-17 du Code du travail (N° Lexbase : L5782IAE) relatif à la limitation de la garantie de l'AGS, la Haute juridiction considérant que l'institution d'une limitation à la garantie accordée par l'Assurance de garantie des salaires ne porte pas atteinte aux principes d'égalité et de responsabilité, ni au droit à un recours effectif et ni au droit à l'emploi, dès lors que ce plafond de garantie procède d'un nécessaire équilibre entre les droits des assurés salariés et les charges supportées par les entreprises contribuant au financement de cette assurance, et que cette restriction ne crée pas une atteinte disproportionnée aux droits des salariés.

Commentaire

I - La remise en cause du plafonnement de la garantie de l'AGS

Cadre légal. A la suite notamment de l'affaire "LIP", il est apparu que les garanties accordées traditionnellement aux créances salariales n'étaient pas suffisantes ; une loi n° 73-1194 du 27 décembre 1973 est venue organiser un mécanisme d'assurance obligatoire administré par les partenaires sociaux, et dont la gestion a été confiée aux institutions en charge de l'assurance chômage. C'est pour limiter les abus et préserver l'équilibre financier de ce régime que la loi limita le montant de la garantie. Ce principe figure aujourd'hui à l'article L. 3253-17 du Code du travail, aux termes duquel "la garantie des institutions de garantie mentionnées à l'article L. 3253-14 (N° Lexbase : L5777IA9) est limitée, toutes créances du salarié confondues, à un ou des montants déterminés par décret, en référence au plafond mensuel retenu pour le calcul des contributions du régime d'assurance chômage". Ces plafonds ont été sensiblement réduits en 2003 (1), et sont déterminés par l'article D. 3253-5 du Code du travail (N° Lexbase : L4410IAL) "à six fois le plafond mensuel retenu pour le calcul des contributions au régime d'assurance chômage" pour les salariés ayant au moins deux ans d'ancienneté à la date du jugement d'ouverture de la procédure collective, à "cinq fois ce plafond lorsque le contrat de travail dont résulte la créance a été conclu moins de deux ans et six mois au moins avant la date du jugement d'ouverture de la procédure collective, et à quatre fois ce plafond si le contrat dont résulte la créance a été conclu moins de six mois avant la date du jugement d'ouverture".

La QPC. Ce sont ces plafonds, plus exactement le principe légal selon lequel la garantie peut être plafonnée, dont un salarié contestait, par le biais d'une QPC, la constitutionnalité, dans le cadre d'une question ainsi formulée : "l'article L. 3253-17 du Code du travail, qui prévoit que la garantie de l'AGS est limitée, toutes créances du salarié confondues, à des montants déterminés en référence au plafond mensuel retenu pour le calcul des contributions au régime d'assurance chômage, porte-t-il atteinte aux principes de responsabilité, d'égalité entre les citoyens et devant les charges sociales, au droit d'accès au Juge, garantis par les articles 1 (N° Lexbase : L1365A9G), 6 (N° Lexbase : L1370A9M) et 16 (N° Lexbase : L1363A9D) de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen du 26 août 1789 ainsi qu'au droit à l'emploi garanti par l'article 5 du préambule de la Constitution de 1946 (N° Lexbase : L1356A94) ?" (2).

Justification du caractère non sérieux de la question. Pour la Chambre sociale de la Cour de cassation, le plafonnement de la garantie "procède d'un nécessaire équilibre entre les droits des assurés salariés et les charges supportées par les entreprises contribuant au financement de cette assurance", ce qui justifie l'atteinte réalisée à ce qui pourrait s'apparenter à un "principe" de "garantie intégrale des créances" (qui n'est bien entendu ni visé, ni consacré par la Haute juridiction), et "cette restriction ne crée pas une atteinte disproportionnée aux droits des salariés", ce qui démontre son caractère raisonnable.

II - Une solution classique et inédite

Confirmation des contours du principe constitutionnel de responsabilité. S'agissant du principe de responsabilité, la Cour de cassation rappelle que "le principe de responsabilité ne fait pas obstacle à ce que le législateur aménage, pour un motif d'intérêt général, les conditions dans lesquelles la responsabilité peut être engagée [...], qu'il peut ainsi, pour un tel motif, apporter à ce principe des exclusions ou des limitations à condition qu'il n'en résulte pas une atteinte disproportionnée aux droits des victimes d'actes fautifs ainsi qu'au droit à un recours juridictionnel effectif qui découle de l'article 16 de la Déclaration de 1789".

La formule est directement empruntée au Conseil constitutionnel qui a développé, depuis 1982 et sa décision sur l'immunité civile des syndicats et grévistes, une jurisprudence relative au principe constitutionnel de responsabilité (3). De ce point de vue, la décision témoigne de la volonté de la Haute juridiction d'inscrire le contrôle de constitutionnalité qu'elle opère nécessairement à travers la vérification du caractère sérieux du grief, dans le cadre défini par le Conseil constitutionnel, reconnaissant ainsi, ce qui est d'ailleurs pleinement conforme à la Constitution, l'autorité du Conseil (4).

Le dernier état de cette construction remonte à la décision rendue en 2010 concernant le régime d'indemnisation des victimes d'accidents du travail et de maladies professionnelles où le Conseil consacra, pour la première fois, un droit à la réparation intégrale des victimes d'actes fautifs (5). Le principe a d'ailleurs été repris depuis, en 2011 (6), puis dernièrement, dans une décision du 26 septembre 2014 concernant la constitutionnalité de l'article L. 651-2 du Code de commerce (N° Lexbase : L8961IN9) relatif à l'action en responsabilité pour insuffisance d'actif d'une entreprise en liquidation judiciaire, où le Conseil a repris sa formule et indiqué que "ces aménagements aux conditions dans lesquelles le dirigeant responsable d'une insuffisance d'actif peut voir sa responsabilité engagée répondent à l'objectif d'intérêt général de favoriser la création et le développement des entreprises" (consid. 9) et que "les dispositions contestées n'ont pas pour effet de conférer à la juridiction saisie un pouvoir arbitraire dans la mise en oeuvre de l'action en responsabilité pour insuffisance d'actif ; que, d'autre part, les limitations apportées par ces dispositions au principe selon lequel tout fait quelconque de l'homme qui cause à autrui un dommage oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer sont en adéquation avec l'objectif d'intérêt général poursuivi ; que ces dispositions ne portent pas d'atteinte disproportionnée aux droits des victimes d'actes fautifs ni au droit à un recours juridictionnel effectif ; que les différences de traitement entre dirigeants qui en résultent sont en rapport direct avec l'objet de la loi ; que, par suite, les griefs tirés de ce que ces dispositions seraient contraires aux articles 4 (N° Lexbase : L1368A9K), 6 et 16 de la Déclaration de 1789 doivent être écartés" (consid. 11) (7).

La Chambre sociale rejoint ici le Conseil d'Etat (8) et la Chambre commerciale de la Cour de cassation qui, saisie d'une QPC contestant la constitutionnalité des articles L. 5121-1 et suivants du Code des transports (N° Lexbase : L7238INE) et l'article L. 173-24 du Code des assurances (N° Lexbase : L0232AAT), avait également validé ce dispositif de limitation de l'indemnisation due aux victimes, après avoir rappelé les termes constitutionnels du débats, tels qu'ils ont été précisés par le Conseil constitutionnel en 2010, et affirmé singulièrement "que répondant au motif d'intérêt général de la préservation et du développement des activités nautiques de loisir, le législateur n'a pas porté une atteinte disproportionnée aux droits des titulaires de créances maritimes en limitant leur indemnisation, tout en leur permettant d'obtenir réparation intégrale de la personne responsable, s'il est prouvé que le dommage résulte d'une faute inexcusable" (9).

Justification au regard du droit à réparation. Pour bien comprendre le raisonnement qui s'applique ici, il faut partir du principe que le placement de l'employeur en procédure de redressement ou de liquidation judiciaire et l'adoption d'un plan d'apurement du passif portent atteinte aux droits des créanciers, ici des salariés, qui verront leurs créances réduites, dans des proportions plus ou moins importantes. C'est en cela que la procédure porte atteinte au principe de responsabilité dans la mesure où elle permet à l'employeur d'échapper en tout ou partie à ses obligations, et au principe d'égalité devant les charges publiques puisque les salariés dont l'entreprise est soumise à une procédure collective se verront également privés d'une partie de leurs créances.

On pourrait s'étonner de la mobilisation du principe constitutionnel de responsabilité dans cette affaire. Du point de vue de l'employeur, il peut s'agir de cela lorsqu'il est condamné à des dommages et intérêts en raison d'une absence de cause réelle et sérieuse ou du non-respect de la procédure ; mais on sait que la liste des créances couvertes est bien plus large, et porte, par exemple, sur "les sommes dues aux salariés à la date du jugement d'ouverture", ce qui vise bien entendu, d'abord et avant tout, le salaire et tous les éléments de rémunération (10) ; or, si l'employeur ne paie pas ces sommes, il ne peut être condamné qu'à des dommages et intérêts moratoires, et non compensatoires, car, faut-il le rappeler, la condamnation à verser les salaires constitue une action en exécution forcée, puisqu'elle porte sur une somme d'argent, et non une action en responsabilité. Il suffit d'ailleurs d'observer les types de contentieux dans lesquels le principe de responsabilité a été dernièrement invoqué pour s'en convaincre, comme dans celui des victimes de l'amiante (11). Dans ces conditions, il aurait été plus judicieux de viser le principe de propriété qui sert de rattachement, grâce à l'assimilation des créances au bien, aux mécanismes de garantie des créances.

L'analyse n'est pas plus convaincante si on observe la situation du point de vue de l'AGS. L'association intervient, en effet, non pas comme responsable du fait de l'employeur, mais comme garant de ses dettes, ce qui n'est pas du tout la même chose.

La Cour de cassation aurait donc pu écarter le grief comme étant mal fondé, le principe visé n'étant pas applicable au texte contesté. Mais sans doute la Haute juridiction aura-t-elle voulu répondre tout de même pour régler la question une bonne fois pour toutes.

Conformément aux principes dégagés dès 1982, l'atteinte au principe de responsabilité peut être admise si elle est justifiée et que les créanciers se voient accorder, en compensation, le bénéfice d'un régime d'indemnisation qui garantisse de manière suffisante leurs intérêts. C'est le cas de la Sécurité sociale qui se substitue à l'employeur en présence d'un accident du travail ou de maladie professionnelle, et qui doit garantir la réparation intégrale des préjudices en cas de faute inexcusable (12), et c'est le cas de l'AGS en cas de redressement ou de liquidation judiciaire. Comme c'est également le cas en cas d'accident du travail ou de maladie professionnelle, la garantie est plafonnée, pour des raisons d'équilibre des comptes et de préservation des capacités contributives de l'institution, et de ses bailleurs, ici les entreprises. Le "grand deal", pour reprendre l'expression de Jean-Jacques Dupeyroux pour décrire l'économie générale de la loi du 9 avril 1898 sur la responsabilité de l'employeur en cas d'accident du travail, a également conduit au principe de plafonnement de la garantie introduit en 1975.

Reste à apprécier le caractère proportionné de l'atteinte aux droits des salariés. Dans son arrêt, la Cour de cassation la qualifie de "proportionnée", ce qui semble assez audacieux dans la mesure où rien, dans l'article L. 3253-17 du Code du travail, ne vient garantir que le plafonnement réglementaire respectera ce principe de proportionnalité. Certes, il n'est pas possible de contester, directement ou indirectement, la constitutionnalité d'une disposition réglementaire, ce que rappelle régulièrement d'ailleurs la Cour de cassation (13). Mais il est possible de considérer qu'en n'imposant au pouvoir réglementaire aucune limite (inférieure) dans la détermination du ou des plafonds de la garantie, le législateur n'a pas épuisé la compétence qu'il tire de l'article 34 de la Constitution (N° Lexbase : L1294A9S), et qu'ainsi il ne protège pas effectivement les droit des salariés privés de leur rémunération à la suite du placement de leur employeur en redressement ou en liquidation judiciaire.

Par ailleurs, il est possible de s'interroger sur le sort des créances des salariés lorsque l'insolvabilité de l'employeur a été provoquée par des fautes de gestion, et ce au regard du principe même dégagé en 2010 par le Conseil constitutionnel pour les victimes d'accidents du travail ou de maladies professionnelles provoqués par une faute inexcusable ; ne faudrait-il pas ici prévoir le principe d'une garantie intégrale des créances des salariés, et écarter le plafonnement ?

Confirmation du cadre constitutionnel du principe d'égalité. S'agissant du principe constitutionnel d'égalité, la Chambre sociale de la Cour de cassation rappelle que celui-ci "ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit", ce qui est également la reprise fidèle de la jurisprudence du Conseil, dans la formule retenue depuis 1988 (14), et dont toutes les juridictions font également application. La Chambre sociale avait d'ailleurs déjà été saisie de différences de traitement introduites entre salariés licenciés en fonction de leur ancienneté et de l'effectif de leur entreprise (15), voire selon qu'on leur oppose ou non la prescription des gains et salaires (16).

Il n'est pas inutile de rappeler que les entreprises placées en situation de cessation de paiement, et soumises à une procédure de redressement ou de liquidation judiciaire, ont été reconnues, à juste titre, par le Conseil constitutionnel, comme se trouvant dans une situation particulière justifiant qu'elles soient soumises à des règles elles-mêmes particulières, allégeant les contraintes juridique et financières qui pèsent sur elles (17).

Validité au regard du droit à l'emploi. L'argument était particulièrement mal choisi, dans la mesure où on ne voit pas en quoi le fait de limiter la garantie de l'AGS porterait atteinte au droit à l'emploi car, de deux choses l'une : ou le contrat de travail n'a pas été rompu, et le droit à l'emploi n'est pas en cause ; ou il l'a été et l'objet de la garantie est étranger à la décision de rompre le contrat.

Validité au regard du droit d'accès au juge. Ici encore l'argument ne pouvait prospérer dans la mesure où la garantie de l'AGS n'entraînait aucune privation du droit de saisir le juge.

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(1) Décret n° 2003-684 du 24 juillet 2003, modifiant l'article D. 143-2 du Code du travail (N° Lexbase : L1124BIH), voir nos obs., A propos de la réforme de l'AGS : attention à vos créances, plafonds surbaissés !, Lexbase Hebdo n° 84 du 4 septembre 2003 - édition sociale (N° Lexbase : N8570AAN).
(2) Le juge, saisi du litige, avait malencontreusement reformulé la QPC, mais on sait que seule la question formulée dans le mémoire distinct présenté par les parties devant la Cour de cassation fait foi : Ass. plén., 20 mai 2011, n° 11-90.033, P+B+R+I (N° Lexbase : A2729HSU) ; Gaz. Pal., 2012, n° 295-297, p. 13, note D. Rousseau, n° 156-158, p. 11, note G. Drago ; Dr. adm., 2011, n° 11, p. 35, note F. Melleray ; D., 2011, p. 1775, note N. Maziau ; Dr. pénal, 2011, n° 7, p. 52 s., note J.-H. Robert.
(3) Sur ce principe, nos obs., "Liberté, égalité, responsabilité" dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, Les cahiers du Conseil constitutionnel, n° 16, 2004, pp. 111-122 ; P. Deumier et O. Gout, La constitutionnalisation de la responsabilité civile, Les nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel, n° 31, 2011, pp. 21-33.
(4) Même si, formellement, l'article 62, alinéa 3, de la Constitution (N° Lexbase : L1328A93), aux termes duquel "les décisions du Conseil constitutionnel [...] s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles", s'inscrit dans la logique de l'autorité relative de la chose décidée par le Conseil, on peut considérer qu'il constitue le siège de l'autorité institutionnelle du Conseil sur les juridictions administratives et judiciaires.
(5) Cons. const., décision n° 2010-8 QPC du 18 juin 2010 (N° Lexbase : A9572EZK) ; nos obs., Le Conseil constitutionnel et les victimes d'accidents du travail et de maladies professionnelles, Lexbase Hebdo n° 401 du 1 juillet 2010 - édition sociale (N° Lexbase : N4393BPE) ; Revue Juridique de l'Economie Publique, 2011, n° 684, p. 26, note O. Dutheillet de Lamothe ; Dr. ouvr., 2010, p. 639, note M. Badel.
(6) Const. const., décision n° 2011-116 QPC du 8 avril 2011 (N° Lexbase : A5886HMX) : validité de l'article L. 112-16 du Code de la construction (N° Lexbase : L1891DKA) qui "ne fait pas obstacle à une action en responsabilité fondée sur la faute" (consid. 7). Cons. Const., décision n° 2011-127 QPC du 6 mai 2011 (N° Lexbase : A7886HPR), voir les obs. de Ch. Willmann, Réparation de l'amiante : les marins peuvent aussi bénéficier d'une réparation intégrale en application de la décision n° 2011-127 QPC du 6 mai 2011, Lexbase Hebdo n° 456 du 6 octobre 2010 - édition sociale (N° Lexbase : N8002BS8) : cette décision concernait le régime d'indemnisation des marins victimes d'un accident du travail ; le Conseil admet la possibilité de les soumettre à un régime particulier mais impose, dans le cadre d'une réserve d'interprétation, qu'ils puissent "demander, devant les juridictions de la Sécurité sociale, une indemnisation complémentaire dans les conditions prévues par le chapitre 2 du titre V du livre IV du Code de la sécurité sociale" (consid. 9). Cons. const., décision n° 2011-167 QPC du 23 septembre 2011 (N° Lexbase : A9487HXN). La décision concernant l'article L. 455-1-1 du Code de la Sécurité sociale (N° Lexbase : L5306ADU) limite le bénéfice complémentaire de la loi n° 85-677 du 5 juillet 1985 (N° Lexbase : L7887AG9), pour les victimes d'accidents du travail, aux seuls accidents survenus sur une voie ouverte à la circulation publique. Le Conseil a considéré "que le législateur a ainsi entendu établir une distinction entre les risques, selon qu'ils sont essentiellement liés à l'exercice de la profession ou à la circulation automobile" (consid. 4).
(7) Cons. const., décision n° 2014-415 QPC du 26 septembre 2014 (N° Lexbase : A0926MXL) ; Rev soc., 2014, p. 753, note P. Roussel Galle.
(8) CE 3° et 8° s-s-r., 19 janvier 2011, n° 344011 (N° Lexbase : A1574GQD) : "l'objectif d'intérêt général qui s'attache au droit à réparation due aux militaires, aux victimes de la guerre et aux victimes d'actes de terrorisme ainsi qu'à leurs ayants droit institué par le régime des pensions militaires d'invalidité est de nature à justifier, d'une part, l'exclusion de certaines infirmités ou maladies n'entraînant pas d'invalidité au-delà d'un seuil défini par le législateur et, d'autre part, l'individualisation de la réparation lorsque le militaire y a droit, en fonction du degré d'invalidité".
(9) Cass. com., 9 octobre 2014, n° 14-40.036, FS-D (N° Lexbase : A2075MYI) : RGDA, 2014, p. 611, note F. Turgné ; Dr. mar. fr., 2014, p. 993, note L. Briand.
(10) C. trav., art. L. 3253-8, 1° (N° Lexbase : L0711IXM).
(11) Cass. soc, 5 octobre 2011, n° 11-40.052, FS-P+B (N° Lexbase : A6052HYS). Cass. soc., 27 juin 2013, 12-29.347, FS-P+B (N° Lexbase : A3895KI4), voir les obs. de Ch. Willmann, Indemnisation du préjudice d'anxiété : la Cour de cassation refuse de transmettre une QPC, Lexbase Hebdo n° 537 du 25 juillet 2013 - édition sociale (N° Lexbase : N8173BTU) ; LSQ, n° 123, juillet 2013 ; SSL, n° 1593, 2013 ; RCA, n° 10, octobre 2013, comm. 304 ; JCP éd. S, n° 31, 30 juillet 2013, 1330 ; W. Fraisse, Amiante : constitutionnalité de l'allocation de cessation anticipée d'activité, D. actualité, 20 septembre 2013. Cass. QPC, 12 mars 2014, n° 13-23.174, FS-P+B (N° Lexbase : A9315MG4), voir les obs. de Ch. Willmann, Préjudice d'anxiété : la Cour de cassation refuse, à nouveau, de transmettre une QPC, Lexbase Hebdo n° 564 du 27 mars 2014 - édition sociale (N° Lexbase : N1476BU9) ou indemnisation des victimes de l'amiante.
(12) Cons. const., décision n° 2010-8 QPC du 18 juin 2010 (N° Lexbase : A9572EZK).
(13) En tout dernier lieu, Cass. soc., 11 décembre 2014, n° 14-17.394, FS-P+B (N° Lexbase : A5824M7T).
(14) Cons. const., décision n° 87-232 DC, du 7 janvier 1988 (N° Lexbase : A8176ACS). Sur ce principe constitutionnel d'égalité en droit du travail, nos obs., La question prioritaire de constitutionnalité et le droit du travail : a-t-on ouvert la boîte de Pandore ?, Dr. soc., 2010, p. 873. F. Petit, La constitutionnalisation du droit du travail, JCP éd.. S, 2010, p. 1352 s.. J.-F. Akandji-Kombé, Question prioritaire de constitutionnalité et droit social. Premier bilan et perspectives, RDT, 2010, p. 628 s.. G. Jolivet, Les relations de travail à l'épreuve de la QPC, JCP éd. S, 2010, 1353. M.-F. Mazars, La question prioritaire devant la Cour de cassation, une "porte étroite" ?, RDT, 2010, Controverse, p. 625. V. Bernaud, Question prioritaire de constitutionnalité et contentieux du travail - Mode d'emploi critique, RJS, 2010, p. 339 ; Vers un renouvellement du droit constitutionnel du travail par les décisions QPC ?, Dr. soc., 2011, p. 1011. Faut-il encore soulever des QPC en droit du travail ?, Dr. soc., 2012, p. 458 s..
(15) Cass. soc, 10 octobre 2014, n° 14-40.037, FS-P+B (N° Lexbase : A2012MY8).
(16) A l'époque de cinq années : Cass. soc, 11 octobre 2010, n° 10-40.031, F-D (N° Lexbase : A9271GBY).
(17) Cons. const., 28 mars 2013, n° 2013-299 QPC (N° Lexbase : A0763KBU) ; nos obs., Les entreprises en difficulté ne sont pas des entreprises comme les autres, Lexbase Hebdo n° 523 du 11 avril 2013 - édition sociale (N° Lexbase : N6553BTU), s'agissant de la constitutionnalité du troisième alinéa de l'article L. 1235-10 du Code du travail (N° Lexbase : L0726IX8), limitant les droits des salariés des entreprises en redressement ou en liquidation judiciaires, lorsque la procédure de licenciement est nulle du fait de l'absence de présentation aux représentants du personnel du plan de reclassement des salariés.

Décision Cass. QPC, 18 décembre 2014, n° 14-40.043, FS-P+B (N° Lexbase : A2650M8N). Texte visé : C. trav., L. 3253-17 (N° Lexbase : L5782IAE). Mots clef : QPC ; AGS ; principe de responsabilité ; principe d'égalité. Lien base : (N° Lexbase : E1291ETY).

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