[Communiqué] Approche européenne en matière de recours collectif : les principes communs non contraignants dégagés par la Commission européenne

Alors que l'introduction de l'"action de groupe" en droit français est -semble-t-il- imminente (1), les institutions européennes s'attèlent à la définition de "principes juridiques communs" en matière de "recours collectif". En 2011, la Commission européenne a lancé une consultation publique ayant pour objet le renforcement de la cohérence de l'approche européenne en matière de recours collectif (2). Par la suite, le Parlement européen a apporté sa contribution à cette réflexion dans une résolution datée du 2 février 2012 (3). La Commission européenne entend aujourd'hui faire état des principaux points de vue exprimés sur ce thème et dégager une série de principes communs non contraignants destinés à régir les mécanismes nationaux de recours collectif. Pour ce faire, en juin 2013, elle a non seulement rédigé une communication intitulée "Vers un cadre horizontal européen pour les recours collectifs" (4), mais a également adopté une recommandation à l'attention des Etats membres (5). Avant de se pencher sur le contenu de cette recommandation et, singulièrement, sur les principes communs dégagés par la Commission européenne en matière de recours collectif (II), il apparaît souhaitable de présenter brièvement le contexte dans lequel cette recommandation a été rédigée et d'évoquer l'état de la réflexion européenne sur ce sujet (I).

I - L'état de la réflexion européenne en matière de recours collectif

La réflexion européenne en matière de recours collectif, qui s'inscrit dans le contexte "institutionnel" issu du Traité de Lisbonne et du programme pluriannuel de Stockholm (A), est marquée par la consultation publique lancée en 2011 par la Commission européenne (B) ainsi que par la résolution précitée du Parlement européen datant du 2 février 2012 (C).

A - Le contexte institutionnel

Dans sa communication, la Commission européenne définit le recours collectif comme "un mécanisme procédural qui permet, pour des raisons d'économie de procédure et/ou d'efficacité du contrôle du respect du droit, le regroupement de nombreuses demandes en justice similaires dans une action en justice unique" (6). Tout en indiquant que ce mécanisme "contribue à l'administration efficace de la justice en évitant de multiples procédures concernant des demandes ayant pour origine la même violation du droit", la Commission insiste sur le fait qu'il est également de nature à faciliter l'accès à la justice notamment quand la faible importance du préjudice individuel subi pourrait conduire chaque demandeur potentiel à renoncer à engager un recours. Par ce biais, elle inscrit résolument la réflexion relative aux recours collectifs dans le sillage des orientations dégagées par le Conseil européen dans le programme de Stockholm (7) -où l'objectif de faciliter l'accès à la justice occupe une large place- et entend justifier la pertinence d'une action de l'Union européenne en la matière. Pour la Commission, une telle action consistant à encourager les Etats à mettre en place des mécanismes nationaux de recours collectif -par hypothèse, respectueux des principes européens communs qu'elle souhaite établi- se justifie d'autant plus en cette période de difficultés économiques où sécurité juridique et existence d'un environnement juridique fiable revêtent une "importance primordiale" (8).

Le nécessaire respect du droit à un recours effectif devant un tribunal (9) -garanti notamment par l'article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne- ne saurait toutefois suffire pour fonder la compétence de l'Union européenne et rendre son action envisageable.

Tout d'abord, la législation européenne en vigueur doit s'avérer insuffisante pour atteindre l'objectif poursuivi. Pour le dire autrement, l'action envisagée doit avoir une réelle valeur ajoutée. A ce propos, la Commission dresse un bref état des lieux de la législation de l'Union et des accords internationaux ratifiés par cette dernière et souligne (10) l'existence d'instruments juridiques -Directives européennes et Conventions internationales- prévoyant, dans les domaines du droit de la consommation ou de l'environnement, la possibilité de lancer des actions collectives en cessation (11). En revanche, elle insiste sur l'absence d'instruments juridiques régissant, à l'échelle de l'Union, des actions collectives en réparation (12).

Ensuite, conformément au principe posé dans le premier paragraphe de l'article 67 du TFUE (13) (N° Lexbase : L2717IPC), l'Union européenne doit respecter les différents systèmes et traditions juridiques des Etats membres. Or, on le sait, plusieurs législations nationales régissent les recours collectifs au sein de l'Union. A cet égard, on peut souligner la nature non contraignante de l'acte élaboré par la Commission européenne, en l'occurrence : une recommandation adoptée sur le fondement de l'article 292 du TFUE (N° Lexbase : L2609IPC). Les Etats membres sont donc -"seulement"- invités à s'inspirer des principes communs identifiés par la Commission européenne.

Par ailleurs, si certains Etats membres prévoient des procédures de recours collectif en réparation, des disparités importantes -tenant notamment au champ d'application, à la qualité pour agir, au mode de composition des groupes de demandeurs ou au financement de l'action collective- existent entre les législations nationales et sont de nature à justifier une action de l'Union (14).

B - La consultation publique

Tout en se félicitant du "franc succès" rencontré par cette consultation publique (15), la Commission en révèle les principaux résultats (16). Qu'elle envisage le principe même d'introduire et de généraliser des mécanismes de recours collectif au sein de l'Union européenne ou bien certaines caractéristiques particulières de ces recours, la Commission européenne s'attache surtout à mettre en évidence les principaux points de consensus et points d'achoppement révélés lors de la consultation publique.

Au titre des principaux points de consensus, on peut évoquer une certaine adhésion autour de l'opportunité d'établir des principes communs régissant les recours collectifs à l'échelle de l'Union européenne. Par hypothèse, ces principes devraient "garantir des procédures effectives, prévenir les risques de recours abusifs, encourager la résolution consensuelle collective des litiges et établir un système d'exécution transfrontière des décisions de justice" (17).

Au titre des principaux points d'achoppement, on peut notamment signaler la divergence "quant aux avantages que pourrait procurer l'instauration de nouveaux mécanismes de recours collectif pour le contrôle de l'application du droit de l'UE [qui] oppose les citoyens/consommateurs aux entreprises/professionnels". A la différence des seconds, les premiers se déclarent majoritairement en faveur de l'instauration de nouveaux mécanismes, tout comme les "universitaires" que la Commission distingue d'ailleurs des "juristes". Concernant ces derniers, des divergences apparaissent dans les réponses apportées, mais une majorité se déclare défavorable à cette instauration (18). On peut également mentionner les divergences qui transparaissent des réponses apportées par les Etats membres quant au caractère contraignant -ou non- des règles élaborées par l'Union européenne en matière de recours collectifs (19).

C - La résolution du Parlement européen

Dans sa communication, la Commission européenne rappelle et s'inspire des grandes lignes de la résolution du Parlement européen, intitulée "Vers une approche européenne cohérente en matière de recours collectif", datant du 2 février 2012.

A vrai dire, cette résolution comporte deux catégories de solutions, que la Commission fait -en partie- siennes dans sa recommandation. Alors que la première catégorie concerne le principe et le périmètre de l'action de l'Union européenne, la seconde a trait au contenu de cette action.

S'agissant tout d'abord du principe et du périmètre de l'action de l'Union européenne, le Parlement européen attire l'attention de la Commission sur l'opportunité de réaliser des études d'impact préalables approfondies, de veiller au respect du principe de subsidiarité, d'identifier "avec soin" la base juridique appropriée, de ne pas heurter les "traditions du droit et des ordres juridiques des différents Etats membres" (20) et surtout insiste sur la nécessité d'adopter une approche "horizontale" en matière de recours collectif. En ce sens, le Parlement européen "s'inquiète à l'idée que des initiatives non coordonnées de l'Union européenne en matière de recours collectifs ne se soldent par une fragmentation du droit procédural national et de la législation nationale en matière de réparations, affaiblissant l'accès à la justice au sein de l'Union européenne au lieu de le renforcer" (21). La Commission européenne partage, semble-t-il, l'analyse du Parlement européen quant au principe et au périmètre de l'action projetée, à la différence -notable- que le Parlement suggère que le cadre horizontal devant couvrir les aspects principaux des demandes collectives de réparation soit "juridiquement contraignant" (22). Une telle approche horizontale présente l'avantage d'éviter les contradictions ou chevauchements pouvant résulter d'initiatives européennes sectorielles et favorise sans doute l'articulation de l'action de l'Union avec les règles procédurales nationales (23).

S'agissant ensuite du contenu de l'action de l'Union européenne, le Parlement européen prend partie sur certains points discutés lors de la consultation publique relative aux recours collectifs. Par exemple, il privilégie le système dit de l'opt-in par rapport à celui de l'opt-out appliqué notamment aux Etats-Unis. De plus, il estime que les dommages-intérêts à caractère punitif doivent être exclus, la réparation allouée par la juridiction compétente devant selon lui seulement couvrir la réparation du préjudice "réellement" causé. De même, il suggère que l'on retienne, dans la réglementation applicable aux recours collectifs, le principe traditionnel selon lequel la partie qui succombe est -en principe- condamnée aux dépens et il considère que la Commission "ne doit pas formuler de principes ou d'orientations concernant le financement des actions en dommages-intérêts, dans la mesure où le recours à un financement par des tiers, par exemple en leur octroyant une partie du montant accordé à titre de dommages-intérêts, est pratiquement inconnue dans les systèmes juridiques des Etats membres". Là encore, la Commission partage, au moins en partie, les solutions avancées par le Parlement européen et les consacre dans sa recommandation.

II - Les principes communs recommandés par la Commission européenne

Avec l'élaboration de principes juridiques communs en matière de recours collectif, la Commission européenne poursuit différents objectifs. Tout d'abord, s'agissant de principes communs dont l'élaboration s'inscrit dans une approche européenne "horizontale", leur élaboration a pour but de gommer les éventuelles divergences et contradictions qui existent entre les mécanismes de recours collectifs d'ores et déjà créés -ou envisagés- dans les Etats membres (24), afin que tous les justiciables européens soient placés sur un pied d'égalité, et cela quel que soit le domaine -droit de l'environnent, litiges de consommation, droit de la concurrence...- dans lequel les recours collectifs peuvent être intentés. Ensuite, le choix de ces principes est guidé par la volonté de faire bénéficier les justiciables européens des avantages (25) de ces recours -en termes d'accès effectif à la justice-, tout en en atténuant les éventuelles dérives. Tout autant que ses avantages, les inconvénients du mécanisme du recours juridictionnel collectif sont en effet bien réels (26). Il est donc important de limiter autant que possible les risques de recours abusifs (27). Enfin et plus généralement, la définition de tels principes communs concourt à la mise en place d'un véritable espace européen de justice.

Il convient de rappeler que ces principes ne sont pas contraignants pour les Etats membres. Sans doute, la Commission européenne a-t-elle souhaité tenir compte de l'hostilité exprimée par certains Etats membres, lors de la consultation publique (28), à l'encontre de l'élaboration de règles transversales (29) contraignantes (30). Il faut garder à l'esprit que l'instauration d'un mécanisme de recours collectif dans un Etat peut constituer une importante source perturbatrice. En ce sens, il est nécessaire de tenir compte du "contexte plus large de règles procédurales et civiles générales, de règles organisant la/les professions juridiques et d'autres règles pertinentes" dans lequel ce mécanisme va s'inscrire. Or, des divergences existent sur ces questions entre les Etats membres (31). De fait, la Commission européenne mise sur un rapprochement volontaire et progressif des législations nationales inspiré par les principes qu'elle consacre. Par souci d'effectivité, elle entend également tirer profit de l'expérience acquise dans les Etats membres dans lesquels des mécanismes de recours collectifs fonctionnent.

Sur le plan formel, la recommandation est divisée en sept chapitres. Comme cela est traditionnellement le cas dans les instruments européens, le premier chapitre rappelle les objectifs poursuivis -en insistant notamment sur l'importance de faciliter l'accès à la justice- et le deuxième contient une liste de définitions des principales notions utilisées. De même, alors que le chapitre six est relatif à l'établissement d'un registre national, accessible gratuitement par toutes personnes intéressées, contenant des informations relatives aux recours collectifs, les chapitres trois à cinq contiennent respectivement des principes communs aux recours collectifs prenant la forme d'une action en cessation ou d'une action en réparation, des principes spécifiques relatifs aux recours collectifs en cessation et des principes spécifiques relatifs aux recours collectifs en réparation.

Sans entrer dans le détail de l'ensemble des recommandations émises, il est permis de les classer en deux catégories. Alors que les unes concernent le déclenchement du recours collectif (A), les autres ont trait aux garanties procédurales qui doivent entourer son exercice (B). En outre, un certain suivi des réformes opérées dans les Etats membres est organisé (C).

A - Le déclenchement du recours collectif

Tout d'abord, les Etats membres sont encouragés à prévoir des mécanismes nationaux de recours collectifs permettant non seulement la cessation des violations des droits dont l'existence est prétendue, mais également la réparation des préjudices causés par ces violations (32).

Ensuite, au titre du cadre horizontal européen sur les recours collectifs, les Etats membres sont invités à désigner les entités représentatives, ayant la qualité pour exercer lesdits recours, sur la base de conditions préalablement établies. Parmi ces conditions, pourraient figurer les suivantes : il devrait s'agir d'entités à but non lucratif ; une relation directe devrait exister entre la mission générale de ces entités et les droits dont la violation est prétendue ; ces entités devraient avoir des capacités suffisantes en termes de ressources financières et humaines ainsi qu'une expertise leur permettant de représenter au mieux les intérêts des différents demandeurs (33).

De même, au titre des principes spécifiques aux recours collectifs de réparation (34), la Commission européenne encourage les Etats membres à retenir le principe du consentement exprès ("opt-in"). Selon ce principe, les demandeurs correspondent aux personnes physiques ou morales qui ont expressément consenti à participer à l'action collective. Il est précisé que les exceptions à ce principe, prévues par les lois nationales ou ordonnées par une juridiction, devront être dument justifiées par des considérations tenant à la bonne administration de la justice. Sous la même réserve de veiller à une bonne administration de la justice, la recommandation prévoit la possibilité pour les personnes représentées de se retirer du groupe ou inversement celle pour des personnes non représentées d'intégrer le groupe, jusqu'au jugement. Notons que plusieurs dispositions du chapitre trois de la recommandation sont consacrées à la diffusion d'informations auprès des demandeurs potentiels. La Commission y entend ménager un certain équilibre entre les différents intérêts en présence, à savoir ceux des demandeurs et ceux du défendeur dont la réputation ne doit pas être mise à mal indument. Cette information serait assurée notamment par les entités représentatives ayant intenté l'action en justice.

B - Le déroulement du recours collectif

Il résulte tout d'abord du premier chapitre de la recommandation que les Etats membres devraient élaborer des procédures nationales de recours collectif qui soient objectives, équitables, rapides et peu coûteuses.

Ensuite, dans les chapitres trois et cinq de la recommandation, la Commission européenne consacre différents principes ayant pour finalité commune de diminuer -autant que possible- le risque de recours abusif. A ce propos, elle exclut la prévision de dommages et intérêts punitifs. De même, elle préconise aux Etats membres de retenir le principe suivant lequel la partie perdante est condamnée à payer les dépens. Par ailleurs, elle encourage les Etats à ne pas autoriser le versement d'honoraires de résultat aux avocats. De plus, à la différence de ce que préconise le Parlement européen dans sa résolution du 2 février 2012, la Commission européenne n'exclut pas un recours à un financement par des tiers (35). Toutefois, elle recommande aux Etats de soumettre cette possibilité à un contrôle judiciaire. Le juge compétent devrait notamment s'assurer de l'absence de conflit d'intérêts entre le tiers et la partie demanderesse ou encore du fait que le tiers a les ressources financières suffisantes.

Par ailleurs, s'il est essentiellement question d'un recours juridictionnel collectif, la Commission européenne porte également son attention sur la possibilité d'une résolution consensuelle collective des litiges (36). Ainsi, les Etats membres devraient encourager ce type de résolution des litiges -sans toutefois en faire une première étape obligatoire préalable à l'action en justice- en tenant compte des exigences posées dans la Directive 2008/52/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 sur certains aspects de la médiation dans les matières civiles et commerciales (N° Lexbase : L8976H3T) (37). Il est à noter que la Commission européenne recommande aux Etats de prévoir un contrôle juridictionnel de la légalité de la solution retenue à l'issue de la résolution collective consensuelle du litige.

C - Le suivi des réformes des législations nationales

Il est précisé dans le septième chapitre de la recommandation que les Etats membres devront produire un rapport annuel relatif à l'évolution de leurs législations nationales respectives au regard des principes communs européens ainsi élaborés. Ils sont encouragés à mettre en application ces principes dans un délai de deux ans. Par ailleurs, quatre ans après la publication de la recommandation, sur la base des rapports des Etats, il est prévu que la Commission européenne fasse le point de la situation afin de déterminer l'opportunité de proposer d'autres mesures en vue de consolider l'approche horizontale décrite dans ladite recommandation. Cette évaluation portera notamment sur l'incidence de la mise en oeuvre de la recommandation sur l'accès à la justice, sur le droit à réparation, sur la nécessité d'anticiper les recours abusifs de même que sur le fonctionnement du marché unique. En fonction du bilan qui sera dressé à cette occasion, il n'est donc pas exclu que la Commission élabore une proposition législative sur cette question, laquelle pourrait conduire à l'adoption d'un instrument européen contraignant.

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(1) Voir le chapitre 1er du projet de loi relatif à la consommation présenté en Conseil des ministres le 2 mai 2013. Il est suggéré de compléter le titre 2 du livre 4 du Code de la consommation par un chapitre 3 intitulé "Action de groupe" (projets d'articles L. 423-1 et s. du Code de la consommation). Sur ce point, voir notamment M. Depincé, Projet de loi consommation : une pleine boîte à outils ?, Lexbase Hebdo n° 529 du 30 mai 2013 - édition privée (N° Lexbase : N7281BTT) ; M.-J. Azar-Baud, L'entrée triomphale (?) de l'action de groupe en droit français, Recueil Dalloz, 2013, p. 1487.
(2) Document de travail de la Commission européenne, Renforcer la cohérence de l'approche européenne en matière de recours collectif, SEC(2011) 173 final, 4 février 2011. Sur ce document, voir en particulier C. Prieto (dir.), Cohérence européenne des recours collectifs : réponses à la consultation publique de la Commission européenne, Société de législation comparée, coll. Trans Europe Experts, vol. 2, 2011, p. 402.
(3) Résolution du Parlement européen du 2 février 2012, Vers une approche européenne cohérente du recours collectif (2011/2089(INI)), P7_TA-PROV(2012)0021. Sur cette résolution, voir notre étude Vers une approche européenne cohérente des recours collectifs : la position du Parlement européen, Lexbase Hebdo n° 482 du 19 avril 2012 - édition privée (N° Lexbase : N1501BTR).
(4) Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, Vers un cadre horizontal européen pour les recours collectifs, COM(2013) 401 final, 11 juin 2013. Ci-après, "la communication de la Commission".
(5) Commission Recommendation on common principles for injunctive and compensatory collective redress mechanisms in the Members States concerning violations of rights granted under Union Law, C(2013) 3539/3. Ci-après, la "recommandation de la Commission". Pour l'heure, cette recommandation est seulement disponible en anglais et dans une version provisoire. Un communiqué de presse de la Commission européenne la concernant, datant du 11 juin 2013, est néanmoins disponible sur le site internet de la Commission (IP/13/524).
(6) Communication, spéc. point n° 1.2.
(7) Conseil européen, Le programme de Stockholm - Une Europe ouverte et sûre qui sert et protège les citoyens, JOUE n° C 115, 4 mai 2010, p. 1.
(8) Communication, spéc. point n° 1.1.
(9) Et, partant, du droit d'accès à la justice.
(10) Communication, spéc. point n° 1.3.
(11) Ces actions ont pour objet de faire stopper une pratique illégale (Communication, spéc. point n° 1.2).
(12) Ces actions ont pour objet de permettre l'indemnisation du préjudice subi par les demandeurs (Communication, spéc. point n° 1.2).
(13) Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
(14) Communication, spéc. points n° 1.3 et n° 2.1.
(15) La Commission européenne annonce les chiffres de 310 réponses des parties prenantes et de plus de 19 000 réponses de la part de citoyens européens, essentiellement français et allemands.
(16) Communication, spéc. point n° 2.
(17) Communication, spéc. point n° 2.1.
(18) Idem.
(19) Idem.
(20) Résolution du 2 février 2012, spéc. point n° 16.
(21) Résolution du 2 février 2012, spéc. point n° 15.
(22) Résolution du 2 février 2012, spéc. point n° 17. Notons également que le Parlement européen "estime qu'un recours collectif au titre d'un cadre horizontal devrait apporter le plus d'avantages dans les affaires lorsque la partie défenderesse et les victimes représentées ne sont pas domiciliées dans le même Etat membre (dimension transfrontalière)" (Ibid., spéc. point n° 19). La communication et la recommandation de la Commission européenne concernent, en revanche, essentiellement les litiges purement internes (voir néanmoins les précisions apportées dans le chapitre 3 de la recommandation à l'égard des litiges transfrontières).
(23) A rapprocher avec le point n° 4 de la Communication.
(24) Sur la nécessaire cohérence entre les différentes initiatives de la Commission européenne en matière de recours collectif -menées dans les domaines du droit de la concurrence et de la consommation, par exemple-, voir la Communication, spéc. point n° 1.3.
(25) Communication, spéc. point n° 2.2.1.
(26) Pour illustrer ces "effets négatifs", l'exemple des class actions américaines est mis en avant par la Commission européenne (Communication, spéc. points n° 1.1. et n° 2.2.2.).
(27) Communication, spéc. point n° 2.2.2.
(28) Voir supra.
(29) C'est-à-dire, non cantonnées à des domaines politiques spécifiques.
(30) Communication, spéc. point n° 2.1.
(31) Idem.
(32) Recommandation, chapitre 1er.
(33) Recommandation, chapitre 3.
(34) Recommandation, chapitre 5.
(35) Recommandation, chapitre 3.
(36) Recommandation, chapitre 5.
(37) JOUE n° L 136, 24 mai 2008, p. 3.

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