[Evénement] L'Etat face à la crise : réagir et réformer*

Dans une situation de crise comme celle que nous traversons, les collectivités publiques sont en première ligne. En effet, face à un contexte critique, la puissance publique apparaît comme devant "faire face". La réponse qu'elle doit apporter est d'abord immédiate : surmonter au plus vite la crise. Au-delà, cette réponse doit s'inscrire dans un temps plus long. Elle consiste, alors, à structurer la croissance potentielle de notre économie et prévenir de nouvelles crises, ce qui peut conduire à une redéfinition des modes d'intervention de la puissance publique. Ainsi, l'exemple de deux crises majeures du XXème siècle -la seconde guerre mondiale et la crise ayant fait suite au choc pétrolier- peut illustrer ce propos. La première crise a consacré le rôle de l'Etat dans l'économie, constituant ce que John Kenneth Galbraith a appelé "la preuve par Mars" (1). La seconde s'est caractérisée par une certaine remise en cause du bien-fondé des politiques économiques conjoncturelles. La réponse immédiate de l'Etat à la crise s'est concrétisée par la mise en place du plan de relance (I). Plus largement, la poursuite de la politique de réduction des dépenses structurelles de l'Etat, engagée avant la crise, peut apparaître comme une forme de réponse de long terme à la crise (II).

I - Le plan de relance : une initiative mondiale, des déclinaisons locales

La faillite de la banque Lehman Brothers, le 15 septembre 2008, fut le facteur déclenchant de la réaction des Etats de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Cette réaction fut partiellement coordonnée dans le cadre du G7, puis du G20. Le but pour les Gouvernements était, alors, d'une part, de restaurer la confiance dans le système bancaire et financier (A), et, d'autre part, de relancer l'économie par des dépenses publiques d'investissement (B)

A - La garantie du système bancaire

En France, le Chef de l'Etat annonça, le 25 septembre 2008, que, "quoi qu'il arrive, l'Etat garantira la sécurité et la continuité du système bancaire et financier français", et demanda une "remise à plat" du système financier international (2). Plus généralement, les Gouvernements entreprirent alors différentes actions. Dans un premier temps, les Etats procédèrent à la recapitalisation de certaines banques menacées de faillite. Ainsi la France et les pays du Benelux intervinrent au soutien de Dexia, et l'Allemagne de la banque Hypo Real Estate. Ensuite, dans le but de restaurer la confiance et de sauvegarder l'épargne des ménages, des mesures tendant à garantir les dépôts bancaires furent adoptées (3).

Sur un plan législatif, cette volonté de restaurer la confiance dans le système bancaire et financier se concrétisa, en France, par l'adoption de loi n° 2008-1061 du 16 octobre 2008, de finances rectificative pour le financement de l'économie (N° Lexbase : L6270IBT) (4).

Ces mesures relèvent des principes dégagés par le plan d'action concerté des Etats membres de la zone euro, annoncé le 12 octobre 2008 (5). Il s'agissait, à la fois d'alimenter le système bancaire en liquidités pour assurer le financement de l'économie, et de renforcer les fonds propres des organismes financiers pour permettre le rétablissement de la confiance.

Ainsi, concrètement, la loi de finances rectificative pour le financement de l'économie, du 16 octobre 2008, a autorisé l'Etat à accorder sa garantie, jusqu'à 360 milliards d'euros globalement, dans le cadre d'un double système de refinancement et de recapitalisation des établissements demandeurs.

En premier lieu, la garantie de l'Etat peut être accordée, à titre onéreux, aux titres de créance émis jusqu'au 31 décembre 2009 par un organisme de refinancement ad hoc, la Société de financement de l'économie française (loi n° 2008-1061, art. 6-IIA ; communément appelée la "SFEF") (6). En outre, conformément à l'accord intergouvernemental conclu entre la France, la Belgique et le Luxembourg le 9 octobre 2008, l'Etat s'est engagé à garantir les besoins de financement du groupe Dexia à hauteur de 55 milliards d'euros (loi n° 2008-1061, art. 6-IV).

En second lieu, la garantie de l'Etat peut être accordée, à titre gratuit, aux financements levés par un nouvel organisme, la Société de prises de participation de l'Etat (plus simplement, la "SPPE"), en réalité un "véhicule" détenu à 100 % par l'Etat, chargé de renforcer les fonds propres des établissements financiers (loi n° 2008-1061, art. 6-III).

Le montant de cette garantie représente près d'un cinquième du produit intérieur brut annuel français. Toutefois, les banques ne recourent que de façon marginale à cet encours de crédit, le but de cette opération étant surtout de créer un effet de signal visant à rassurer les épargnants et à restaurer la confiance dans le système économique.

B - La priorité donnée à l'investissement public

Le soutien au secteur bancaire s'inscrit dans un cadre plus large de réaction à la crise économique actuelle. Outre des mesures d'urgence propres à assurer la stabilité du système bancaire, la réaction de l'Etat s'est traduite, également, par ce qu'il est convenu de nommer "le plan de relance" (7).

L'idée est d'utiliser le levier que constituent les dépenses publiques pour relancer l'activité. Ainsi, ce plan de relance représente-t-il, en France, un total de 26 milliards d'euros (1,3 % du PIB). Pour être plus précis, il se décline en plusieurs volets.

Le premier volet du plan de relance consiste à apporter un soutien à la trésorerie des entreprises, notamment à travers un remboursement accéléré de créances détenues par les entreprises sur l'Etat, ce qui représente un montant de 11,6 milliards d'euros. Ensuite, 10 milliards d'euros sont investis par l'Etat, les entreprises publiques et les collectivités locales. Certains secteurs particulièrement exposés comme l'automobile et le logement ont, à ce titre, bénéficié d'aides exceptionnelles. Enfin, différentes mesures de soutien à l'emploi et aux revenus des ménages les plus modestes sont accordés pour un montant de même ampleur (8).

L'investissement public est orienté, en particulier, vers les infrastructures civiles et militaires, l'enseignement supérieur et la valorisation du patrimoine. Les collectivités locales sont soutenues par l'Etat dans cette entreprise. Eu égard à l'impossibilité d'augmenter la dotation globale de fonctionnement (9), la méthode employée est une avance du versement du fonds de compensation de la TVA (le "FCTVA") (10). Concrètement, les sommes qui auraient dû être versées, au titre du FCTVA, en 2010, le seront en 2009 pour les collectivités qui s'engagent à augmenter, cette année, leurs dépenses réelles d'équipement par rapport à la moyenne des dépenses 2004-2007. Les collectivités territoriales souhaitant bénéficier de ce dispositif ont dû signer une convention avec le préfet (11). 20 000 l'ont fait, et le remboursement anticipé devrait s'élever à 2,5 millions d'euros pour 2009.

Ainsi, face à la crise, les Etats ont réagi, d'une part, en veillant à la sécurisation du système bancaire et, d'autre part, à l'aide de "plans de relance" mis en oeuvre, pour partie, au niveau local. Toutefois, si la crise appelle dans l'immédiat un retour de l'Etat, il n'en reste pas moins que celui-ci est aussi remis en cause dans ses modes d'intervention. Dans un temps plus long, la crise conduit à s'interroger sur le rôle et les missions de l'Etat.

II - La garantie de la croissance future par la réduction des dépenses publiques structurelles

La volonté de réformer l'Etat ne date, évidemment, pas de la crise (12). Même son avatar le plus récent, la révision générale des politiques publiques (la "RGPP"), "véritable révolution dans la réforme de l'Etat" (13), fut présentée quelques mois avant la faillite de Lehman Brothers. Toutefois, l'approfondissement de la politique de réduction des dépenses structurelles (14) de l'Etat peut être vu comme une réponse à plus long terme à la crise. Ce mouvement de réforme doit être bien compris dans ces principes (A). La brève présentation de projets concrets en permettra l'illustration (B).

A - La réforme de l'appareil productif de l'Etat

La réforme de l'appareil productif de l'Etat se traduit par une réduction des dépenses publiques structurelles dans le cadre, pour l'essentiel, de la révision générale des politiques publiques (15). Il s'agit d'un programme de transformation de l'Etat engagé en 2007 et devant conduire, selon le ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique, à une source d'économies de 7,7 milliards euros, dont 3,5 milliards sur les dépenses de personnel, 2,2 milliards sur les dépenses de fonctionnement, et 2 milliards sur les interventions et l'investissement (16). Le programme a débuté par un cycle d'audit, réalisé par des chefs d'inspections et des consultants du secteur privé, et se concrétise, aujourd'hui, par l'adoption de 374 décisions tendant à la réforme de l'Etat.

La volonté de rompre avec l'échec ayant marqué la mise en oeuvre des réformes antérieures est clairement affichée et conduit à la mise en place d'une démarche d'évaluation rigoureuse. Chaque mesure, dans chaque ministère, est suivie de manière très précise, l'avancement des réformes fait l'objet d'un rapport, et la démarche est centrée sur la mise en oeuvre des décisions prises dans le cadre de la RGPP.

La réforme s'appuie sur des grandes idées qui guident sa mise en oeuvre. L'on peut dégager cinq grands axes directeurs. Le premier traduit la volonté d'adapter la mission de l'Etat aux défis du XXIème siècle. C'est le cas, par exemple, de la création d'un grand ministère qui rassemble l'équipement, l'écologie et les transports pour faire face au défi du développement durable (17). Dans un registre très différent, les missions du ministère de la Défense ont été repensées à la suite de la publication du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale (18). Celui-ci conduit à redéfinir les enjeux de la défense du territoire à l'aune des transformations de notre environnement, avec, par exemple, une réduction des effectifs chargés de protéger la frontière avec l'Allemagne.

Le deuxième grand axe de réforme de l'Etat est l'amélioration des services pour les citoyens et les entreprises. Ce point est bien connu, la volonté de mettre en place un guichet fiscal unique (19) ou la possibilité de déclarer ses revenus sur internet en étant l'illustration. Il s'agit ici d'utiliser les facultés données par les nouvelles technologies pour améliorer la qualité du service public. Par exemple, grâce aux gains de productivité résultant du recours aux technologies de l'information et de la communication, Bercy est en mesure de procéder au non remplacement des deux tiers des agents partant à la retraite.

Ensuite, il y a la volonté de réformer et moderniser l'Etat dans son organisation et ses processus. Ceci passe, notamment, par la réduction du nombre d'administrations centrales, avec l'exemple déjà donné de la création du ministère en charge du Développement durable. Un autre cas parlant est celui du ministère de la Culture, dont les services ont été refondus en trois grandes directions : création culturelle, préservation du patrimoine et diffusion culturelle.

Le quatrième axe de la réforme de l'Etat consiste en la responsabilisation par la culture du résultat. Il s'agit de responsabiliser chaque structure, dans la continuité de la "LOLF", ainsi que chaque agent. L'inspiration est directement managériale, avec la référence à des notions telles que l'amélioration continue (20) ou la performance (21).

Enfin, le Gouvernement souhaite rétablir l'équilibre des comptes publics et garantir le bon usage de chaque dépense. Ainsi, le non remplacement d'un départ à la retraite sur deux dans la fonction publique devrait permettre de dégager des marges de manoeuvres pour investir dans des projets d'avenir.

B - Des projets concrets pour réformer l'Etat

Deux exemples concrets de projets menés dans le cadre de la révision générale des politiques publiques peuvent être présentés : la création de la délégation générale des finances publiques (la "DGFIP"), et la réforme du contrôle de légalité.

La DGFIP procède de la fusion de la Direction générale des impôts et de la Direction générale de la comptabilité publique (22). Il s'agit de regrouper les fonctions de calcul de l'assiette de l'impôt et du recouvrement de celui-ci, traditionnellement séparées. La réforme est aujourd'hui en cours (23), cela impliquant la création d'une direction unique pour 130 000 agents, répartis sur tout le territoire, soit 80% des effectifs du ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique. Le but est de créer des synergies, en ayant recours aux guichets fiscaux uniques, notamment dans les petites trésoreries et, ainsi, de renforcer la performance et l'efficacité des services.

Un autre exemple emblématique de la réforme de l'Etat est la réforme du contrôle de légalité (24). Il s'agit de recentrer le contrôle de légalité, centraliser son traitement en préfecture et développer sa gestion par voie électronique. La réforme (25) se découpe, ainsi, en trois volets : mieux sélectionner les actes contrôlés, centraliser le traitement du contrôle en préfecture et réaliser un effort important de formation professionnelle, et développer la transmission des actes par la voie électronique.

La crise appelle donc l'intervention forte et rapide de l'Etat dans un double objectif de sécurisation du système bancaire et de maintien de l'activité économique par l'utilisation du levier de la dépense publique, y compris fiscale. Toutefois, ce "retour à l'Etat" est à nuancer. En effet, la politique globale de réforme de l'Etat et de réduction des dépenses structurelles se poursuit, malgré tout, et invite à repenser en profondeur le rôle et les moyens d'intervention de la puissance publique. En effet, le poids de la dette publique et de la charge d'intérêts rendent indispensables l'approfondissement des réformes qui permettront de garantir à la France le retour à la croissance.

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(1) J-K. Galbraith, L'économie en perspective, in Economie hétérodoxe, p. 471, Seuil, 2007.
(2) Discours prononcé par le Président de la République le 25 septembre 2008 à Toulon.
(3) En France, l'Etat s'engagea (sur le plan informel) à compléter -si besoin- le mécanisme de garantie des dépôts dont disposent les articles L. 312-4 (N° Lexbase : L6409DI9) et suivants du Code monétaire et financier.
(4) Loi n° 2008-1061 du 16 octobre 2008, de finances rectificative pour le financement de l'économie, art. 6.
(5) Sommet des pays de la zone euro : déclaration sur un plan d'actions concertées.
(6) La SFEF, présidée par M. Michel Camdessus, est une société par actions détenue à 66 % par sept grandes banques françaises (BNP Paribas, Crédit agricole, Société générale, les Caisses d'épargne, Crédit mutuel, Banques Populaires et HSBC France), et à 34 % par l'Etat. En vue d'éviter d'éventuelles désutilités économiques, l'Agence France Trésor dispose d'un droit de veto sur les émissions de titres d'emprunt de la SFEF.
(7) Trois lois ont été adoptées, en 2009, pour définir le contenu et les modalités du plan de relance : la loi n° 2009-122 du 4 février 2009, de finances rectificative pour 2009 (N° Lexbase : L7222ICH), la loi n° 2009-179 du 17 février 2009, pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés (N° Lexbase : L9450ICY), et la loi n° 2009-431 du 20 avril 2009, de finances rectificative pour 2009 (N° Lexbase : L1364IEA).
(8) Ainsi, la loi n° 2009-431 du 20 avril 2009 précitée prévoit différentes dispositions telles que l'allègement de l'impôt sur le revenu pour les ménages imposables dont les revenus sont les plus faibles, ou le versement au mois de juin d'une prime de 150 euros à des familles modestes ayant des enfants scolarisés, et de bons d'achat de services à la personne pour 200 euros par foyer.
(9) La dotation globale de fonctionnement (ou "DGF"), instituée par la loi du 3 janvier 1979, est un prélèvement opéré sur le budget de l'Etat et distribué aux collectivités locales pour la première fois en 1979. Son montant est établi selon un mode de prélèvement et de répartition fixé chaque année par la loi de finances. Elle est versée aux régions depuis 2004. Son régime juridique est fixé aux articles L. 1613-1 (N° Lexbase : L3740ICI) et suivants du Code général des collectivités territoriales.
(10) Selon l'Insee, "le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) a pour objet la compensation par l'Etat aux collectivités locales, à leurs groupements et à leurs services, de la TVA acquittée sur leurs investissements. Pour le calcul des attributions au titre du FCTVA, sont prises en compte les dépenses d'équipement (acquisitions et travaux) des organismes locaux durant l'avant-dernière année (hors achats de terrains et subventions spécifiques de l'Etat perçues), pour lesquelles la TVA n'a pas pu être récupérée d'une autre manière".
(11) Aux termes de l'article 1er de la loi n° 2009-122 de finances rectificative du 4 février 2009, précitée, modifiant l'article L. 1615-6 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L1079IEP), les collectivités territoriales souhaitant bénéficier de l'avance sur le FCTVA devaient conclure, avant le 15 avril 2009, avec le représentant de l'Etat, une convention portant engagement d'augmentation des dépenses réelles d'équipement. Cette date a été reportée au 15 juin 2009 par la loi n° 2009-431 de finances rectificative du 20 avril 2009.
(12) Le terme de "réforme de l'Etat" est utilisé depuis le début des années 1990. L'on peut penser à certaines grandes lois comme la loi n° 92-125 du 6 février 1992, sur l'administration territoriale de la République (N° Lexbase : L8033BB7), et plus récemment, à la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001, relative aux lois de finances (N° Lexbase : L1295AXA) (la célébrissime "LOLF").
(13) Discours du Premier ministre de présentation de la RGPP, Réunion de lancement de la révision générale des politiques publiques, 10 juillet 2007.
(14) Cette politique s'inspire clairement des conclusions du rapport rendu par Michel Pébereau : Rompre avec la facilité de la dette publique Pour des finances publiques au service de notre croissance économique et de notre cohésion sociale, ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie, La Documentation française, 2005.
(15) La révision générale des politiques publiques s'inscrit dans un cadre de réflexion sans formalisation législative, a priori au sein du Conseil de modernisation des politiques publiques. Toutefois, l'ensemble des mesures de la RGPP adoptées en conseil de modernisation des politiques publiques est inscrit dans la loi n° 2009-135 du 9 février 2009, de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012. En application de la révision constitutionnelle de juillet 2008 (loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, de modernisation des institutions de la Vème République N° Lexbase : L7298IAK), elle définit les orientations pluriannuelles des finances publiques et permet une maîtrise accrue des dépenses, tout en préservant la capacité de l'Etat de mobiliser des moyens en cas de crise.
(16) Assemblée nationale, Compte rendu de l'audition de M. Eric Woerth, ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique devant la commission des finances, de l'économie générale et du plan, 17 juin 2008, compte rendu n° 94, p. 5.
(17) Aujourd'hui : le ministère de l'Ecologie, de l'Energie, du Développement durable et de la Mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat.
(18) Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, présenté le 17 juin 2008.
(19) Dispositif qui résulte directement de la création de la DGFIP, cf. infra.
(20) Notion développée au Japon ("Kaizen") par des consultants américains dans l'après-guerre, comme Edward Deming (auteur d'une roue devenue fameuse).
(21) Degré d'accomplissement des buts, des objectifs, des plans ou des programmes que s'est fixée une organisation : Lexique de gestion, sous la direction d'Alain-Charles Martinet et Ahmed Silem, Dalloz, 7ème édition, 2005.
(22) Décidée lors du Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) qui s'est tenu le 4 avril 2008. Elle est effective depuis le décret n° 2008-310 du 3 avril 2008, relatif à la Direction générale des finances publiques (N° Lexbase : L8598H3T).
(23) Deux décrets et deux arrêtés ministériels ont acté le principe de la création de la DGFIP, fixé son organigramme et prévu un plan de déploiement jusqu'en 2012. D'ici là, la fusion des services des directions des impôts et du Trésor se feront progressivement dans chaque département. Voir le décret n° 2008-310 du 3 avril 2008, précité, le décret n° 2008-309 du 3 avril 2008, portant dispositions transitoires relatives à la Direction générale des finances publiques (N° Lexbase : L8597H3S), les arrêtés du 3 avril 2008, portant organisation de la Direction générale des finances publiques (N° Lexbase : L8548IEC) et relatif à des services à compétence nationale de la Direction générale des finances publiques (N° Lexbase : L8549IED).
(24) Le contrôle de légalité est fondée sur l'article 72 de la Constitution (N° Lexbase : L1342A9L) qui confie au représentant de l'Etat dans les collectivités territoriales le contrôle administratif et la mission de veiller au respect des lois. Il est prévu aux articles L. 2131-1 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L2000GUM) pour les communes, L. 3131-2 (N° Lexbase : L4430H9X) pour les départements, et L. 4141-2 (N° Lexbase : L4428H9U) pour les régions.
(25) Réforme prévue par le rapport du Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007.
*Cet article reprend en substance les propos tenus par Guéric Jacquet lors de la conférence "Les conséquences de la crise sur la gestion des collectivités locales" organisée à l'Assemblée nationale le 26 juin 2009 par AENSD1. Les propos refletés dans l'article n'engagent que son auteur.

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