[Evénement] Maîtrise des risques et contrôle interne dans les collectivités publiques : quel apport en temps de crise ?*

"Danger, inconvénient plus ou moins probable auquel on est exposé" : telle est la définition que le dictionnaire Larousse donne du mot "risque". En soi, la notion ainsi définie fait apparaître une difficulté : parce que le risque est, par nature, hypothétique -tantôt permanent, tantôt évanescent- son appréhension relève plus d'un exercice d'équilibriste que d'une approche parfaitement cadrée. Cette incertitude concerne, au premier chef, les juristes, intéressés par une appréhension précise du risque : en effet, celui-ci est un fondement de la responsabilité. Cela est vrai pour les privatistes (1), mais, également, pour les publicistes (2). D'ailleurs, puisque c'est le sujet qui nous occupe ici, en matière de collectivités publiques, la notion fait référence à la responsabilité de la puissance publique (3). Evidemment, la référence n'est pas exclusive : les collectivités publiques appréhendent de plus en plus le risque comme un paramètre dans la définition et la mise en oeuvre des politiques publiques. A cet égard, ce qui les intéresse, c'est le risque comme perception d'un danger possible, plus ou moins prévisible, impliquant les notions de probabilité et de conséquence. Partant, pour une collectivité publique, la première démarche à adopter dans une optique de maîtrise des risques est d'en mesurer les effets : par exemple, quels sont les risques pécuniaires d'une incertitude dans la réglementation ? Quelles peuvent en être les conséquences en termes de temps dépensé, de coût d'opportunité (4)? Outre leur maîtrise, il importe d'être capable de prévenir les risques. Cette prévention regroupe l'ensemble des mesures visant à réduire la probabilité d'occurrence des événements redoutés (5) : ainsi, face à une incertitude juridique, doit-on confier la veille juridique à une organisation externe à la collectivité publique, ou bien doit-on traiter cette tâche en interne ?

Récemment, ces problématiques ont émergé tout particulièrement au sein des collectivités territoriales : en dehors de toute crise, des éléments de contexte les ont amenées à se préoccuper des risques, lesquels font partie du quotidien de toute organisation (risques de fraude, ou liés à la sécurité des personnes ou à la mouvance des règles applicables...). L'acuité de la question s'est renforcée avec la crise actuelle qui a ajouté à la modification de l'environnement des collectivités publiques.

En effet, conjoncture économique oblige, les ressources des collectivités publiques s'amoindrissent, alors même qu'elles sont soumises à des contraintes budgétaires fortes et lourdes (6). Par ailleurs, leurs activités sont appelées à s'élargir et à se déployer, sous l'impulsion des transferts de compétences toujours plus nombreux (7).

A cet égard, un paradoxe très contemporain doit être relevé : on assiste, d'une part, à un foisonnement normatif (sans doute nécessaire, dans une économie caractérisée par la complexité) et, d'autre part, une recherche de performance toujours plus grande. Ces deux tendances peuvent paraître contradictoires, d'où la nécessité d'effectuer des arbitrages. Or, faire des choix, arbitrer, c'est en soi prendre des risques.

L'on peut donc se demander dans quelle mesure la crise financière a renouvelé l'appréhension des risques par les collectivités territoriales. La présence de risques et leur maîtrise est, de fait, inévitable pour ces organisations. Si la crise n'a, finalement, fait qu'accentuer une tendance de fond vers un meilleur contrôle des risques, il n'en reste pas moins que celle-ci a pu mettre en exergue la substance réelle de ces derniers. Aussi convient-il d'étudier l'environnement des collectivités territoriales, source de risques multiples (I), avant d'identifier ceux-ci et de voir quels sont les outils idoines afin de les maîtriser (II). Nous verrons, notamment, que le contrôle interne est la voie la plus évidente à cette fin, contrôle qui existait, évidemment, bien avant la crise mais dont le développement doit se poursuivre.

I - L'environnement des collectivités territoriales, source de risques multiples

L'analyse de l'environnement des collectivités territoriales amène à constater que l'environnement juridique de celles-ci est complexe, ce qui, en dehors du contexte de toute crise financière, est source d'incertitudes (A). La crise n'a, ainsi, fait que les aggraver (B).

A - Un environnement juridique complexe, source d'incertitudes

Deux sources principales d'incertitudes pèsent sur les collectivités territoriales : d'une part, la modification de leur environnement, lato sensu ; d'autre part, la poursuite de la décentralisation et la réforme en cours de l'administration (8).

1 - La modification de l'environnement des collectivités territoriales

Concernant les suites de la crise financière, rares sont les collectivités territoriales qui se sont exposées à des risques réalisés au cours de la crise financière. Il faut dire que les collectivités territoriales sont soumises à des règlementations strictes qui limitent leur capacité à prendre des risques : ainsi, l'interdiction de spéculer et l'obligation de voter un budget en équilibre réel (9).

Aujourd'hui, les collectivités territoriales sont contraintes de trouver de plus en plus de ressources dans la mesure où elles perçoivent de moins en moins de recettes (ralentissement de l'activité économique oblige) et engagent de plus en plus de dépenses. Heureusement pour elles, elles disposent d'un accès aisé à des ressources en trésorerie. En effet, depuis ce qu'il est convenu d'appeler "l'acte I de la décentralisation" (10), les collectivités territoriales ont la possibilité d'emprunter sans autorisation préalable du préfet et de choisir leur mode de financement : emprunt bancaire ou émission de titres financiers (au sens de l'article L. 211-1 du Code monétaire et financier N° Lexbase : L5536ICZ), parfois en recourant au marché (11). Les prêteurs ne prennent que des risques limités en confiant des fonds à des acteurs solvables : en principe, une collectivité territoriale est une contrepartie infiniment plus solvable qu'une entreprise privée.

Il ne faut pas en déduire que l'environnement des collectivités publiques ne pèse que peu sur leurs ressources. La crise économique est génératrice d'impacts indirects : une activité économique en baisse, un chômage croissant, des recettes fiscales moindres, un marché immobilier ralenti...

2 - Poursuite de la décentralisation et réforme de l'administration

Sous l'impulsion de la décentralisation, les collectivités territoriales sont dotées de plus de missions et de plus de compétences. Sommairement, après "l'acte I de la décentralisation", l'acte II (12) a permis d'étendre le champ des compétences des collectivités territoriales, notamment en matière de développement économique, de formation professionnelle, de transports, d'action sociale, de logement social et d'éducation et de culture, principalement par le biais des structures intercommunales (13). Par ailleurs, apparaissent des attentes de plus en plus fortes de la part de toutes les parties prenantes des collectivités territoriales : usagers, partenaires, agents, soit de manière directe (car les collectivités sont pourvoyeuses d'emplois : 1 864 676 personnes au 31 décembre 2006 (14)), soit de manière indirecte (attentes de qualité, exposition médiatique plus substantielle...). En soi, ce mouvement général est générateur de risques qu'il convient de gérer, même en dehors du contexte de la crise.

De même, la loi organique relative aux lois de finances (dite "LOLF") du 1er août 2001 (15), même si elle ne concerne que le budget de l'Etat, a impulsé dans toute l'administration un mouvement de rationalisation des dépenses, ainsi que d'efficience et d'efficacité de l'action publique.

Enfin, la révision générale des politiques publiques (la "RGPP"), lancée à partir de l'été 2007 (16), a pour but de conduire les réformes à l'attention des citoyens, des fonctionnaires et des finances publiques, autour de six grands axes de modernisation : amélioration des services, modernisation de l'Etat dans son organisation, adaptation des missions de l'Etat, valorisation des agents, responsabilisation par la culture du résultat, et rétablissement de l'équilibre des comptes publics (17). Nul doute que les grands axes de la RGPP pourraient servir de modèle en vue d'une réforme de l'administration locale.

B - Une aggravation de l'incertitude par la crise

La crise économique n'a fait qu'aggraver quantitativement et qualitativement les risques pesant sur les collectivités territoriales. Elles se voient, de ce fait, beaucoup plus sollicitées. Cela étant, les impacts directs de la crise sur celles-ci sont assez limités.

1 - Des responsabilités et des compétences plus larges, dans un contexte d'incertitude

L'environnement réglementaire paraît de plus en plus incertain. Le "rapport public 2006" du Conseil d'Etat, intitulé à dessein "Sécurité juridique et complexité du droit" (18), pointait du doigt la complexité entraînée par la décentralisation : "Le Code général des collectivités territoriales compte 4 492 articles, sur lesquels sont intervenues 3 029 modifications entre le 1er janvier 1996 et le 1er septembre 2005, dont 2 085 pour la seule partie législative".

Mais ce foisonnement ne concerne pas que les collectivités publiques : "Le nombre de textes de portée générale en vigueur ne cesse, en effet, d'augmenter : avec les précautions dues au processus de codification, on peut estimer qu'aux 9 000 lois et 120 000 décrets recensés en 2000 sont venus s'ajouter, en moyenne, 70 lois, 50 ordonnances, et 1 500 décrets par an" (19).

Pour prendre un exemple qui concerne spécifiquement les collectivités territoriales, la réforme de la taxe professionnelle a été annoncée le 5 février 2009, par le Président de la République. Elle représente à l'heure actuelle entre 30 à 50 % des financements des collectivités territoriales ; c'est une taxe certainement obsolète, mais le problème de son remplacement, qui reste entier, demeure, à l'heure actuelle, une grande interrogation pour les collectivités territoriales.

2 - Des risques "directs" plutôt rares

Les risques directs potentiellement supportés par les collectivités territoriales sont de deux ordres : tout d'abord, un risque financier ; ensuite, un risque de crédit.

En ce qui concerne le risque financier, ce dernier est surtout matérialisé par des placements hasardeux et/ou risqués. Les collectivités territoriales sont soumises à l'interdiction de spéculer (20). Néanmoins, en l'absence de toute définition juridique de la spéculation (21), la conduite d'opérations financières risquées n'est pas exclue pour les collectivités, et rien ne leur interdit de se prémunir, à l'instar de toute personne privée, des risques financiers qu'elles peuvent encourir.

Concernant le risque de crédit, celui-ci passe par deux canaux principaux : les taux et la trésorerie. Etant étroitement liées à la conjoncture économique, les situations de variation brutale des taux ou de trésorerie négative ne sont pas improbables en temps de crise.

Ces risques, que l'on peut qualifier de pécuniaires, ont été directement induits ou, à tout le moins, amplifiés par la crise. Les autres risques (dans la commande publique, dans la baisse des ressources...) sont soit structurels, de long terme, soit provoqués indirectement par la crise économique.

L'analyse de l'environnement des collectivités territoriales met en évidence une réalité : elles se doivent de maîtriser leurs risques, d'en évaluer les causes, d'en mesurer les conséquences et de mettre en place une démarche de prévention de ces risques. A cette fin, le contrôle interne aux collectivités doit être mis en avant, et développé, dans un souci d'efficience et d'efficacité.

II - La maîtrise des risques des collectivités territoriales : la nécessité du contrôle interne

De l'incertitude liée à l'environnement complexe des collectivités territoriales, découlent des risques qu'il convient de gérer (A). Très précisément, pour les collectivités territoriales, le risque est tout événement, ou toute situation de nature endogène ou exogène à leur organisation, qui peut empêcher la réalisation de leurs missions, porter atteinte à leur patrimoine ou à leur image, et mettre en cause la sécurité des personnes. Cette large acception met en relief la diversité des risques auxquels les collectivités territoriales ont à faire face. Pour cela, le contrôle interne se doit d'être approfondi (B). En outre, une maîtrise des risques performante doit englober, à la fois, l'anticipation a priori des risques et leur gestion a posteriori.

A - Une multitude de risques à gérer

Les principaux risques qui doivent être gérés par les collectivités territoriales sont les suivants :

- les risques liés à la sécurité des personnes (22) :

• les risques globaux (catastrophes naturelles, sinistres, accidents...) ;
• les risques provenant de l'environnement réglementaire ;
• le risque découlant de la gouvernance publique et de la conduite des politiques publiques. Pour un élu, en effet, le premier "risque" est celui de ne pas être réélu !

De plus, il existe une multitude de risques qui découlent de l'organisation même de la collectivité territoriale : défaillance des services dans les processus opérationnels, défaillance dans les services support (gestion des ressources humaines, systèmes d'informations, etc.), dans la gestion patrimoniale des actifs (écoles, bâtiments, etc.), les risques liés à la commande publique, le respect des instructions budgétaires... et deux risques peut-être moins visibles (car ils sont moins médiatisés) mais extrêmement importants : la fraude interne et externe.

L'existence de ces risques implique deux réflexes : l'anticipation et la gestion. Sur ces points, trois écueils majeurs doivent être évités :

- l'ignorance : ne pas savoir n'est plus possible. Cela est valable pour les responsables politiques, notamment ; il y a une obligation d'anticiper qui a été permise par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 (23). Finalement, gouverner c'est prévoir. On ne peut pas éliminer les risques, ni les éviter ; d'où la nécessité de prévoir des plans de crise, des plans de sauvegarde, des plans d'action... ;

- l'erreur d'appréciation : il ne faut pas surestimer les risques, ni les sous-estimer. Dans une situation de crise économique, il peut paraître inutile d'allouer toutes les ressources à la prévention des risques, alors que, dans le même temps, les impacts seraient assez faibles par rapport aux moyens alloués. Un responsable public ne peut pas se permettre de prendre trop de risques. Pourtant, il est impossible de mobiliser tous les moyens (ressources financières, ressources humaines...) pour tous les éviter. Toute la difficulté est alors d'identifier l'ensemble de ces risques et de les évaluer à leur juste mesure ;

- ne pas perdre le sens des réalités : il faut, bien entendu, identifier les risques, en faire une cartographie, mesurer les risques, mettre en place des dispositifs de détection et d'alerte, tout en prenant garde à ne pas verser dans l'excès en la matière.

B - Un contrôle interne à développer

Une fois cela dit, la réflexion est tournée vers le coeur de l'organisation de la collectivité publique, ce qui permet d'envisager un contrôle interne. Rappelons que le contrôle interne est "l'ensemble des sécurités contribuant à la maîtrise" de l'organisation (24). Même s'il existe déjà, parfois à un stade embryonnaire, le contrôle interne doit être développé, et les agents des collectivités territoriales doivent y être sensibilisés.

1 - Etat des lieux du contrôle interne dans les collectivités territoriales

L'audit interne reste une fonction à consolider au sein des collectivités territoriales : il n'existe pas systématiquement de direction ou de service d'audit interne. Cependant, l'on peut constater une prise en compte de l'audit interne et de la maîtrise des risques par d'autres fonctions, notamment le contrôle de gestion.

Il ressort que les responsables des établissements publics sont plus sensibles au contrôle interne (83 %) que ceux des collectivités locales (70 %). L'on note que 62 % des agents ou personnels sont peu ou pas sensibilisés à la gestion des risques. Il convient de souligner une forte disparité entre les établissements publics (51 %) et les collectivités locales (65 %) (25).

Un effort de sensibilisation reste donc à mener, tant en termes de communication que de formation.

2 - L'apport du contrôle interne

La maîtrise des risques en temps de crise suppose d'adopter une stratégie. Savoir à quoi l'on est exposé présuppose, également, de mettre en place des dispositifs de contrôle interne ; cela recouvre de nombreux aspects, notamment de maîtriser l'ensemble de ses processus, optimiser l'utilisation des ressources et assurer une certaine transparence.

Concrètement, la collectivité territoriale peut, en interne, et ce librement (26), créer des départements dédiés au contrôle interne, mettre en place une démarche de certification qualité, adopter une approche par processus (transversalité et fusion de services, développement de la comptabilité analytique et du contrôle de gestion (27), etc.), le but étant toujours d'obtenir une plus grande transparence financière et comptable (28), ainsi qu'une plus grande qualité de l'information, tant en interne qu'à l'égard des partenaires extérieurs de la collectivité territoriale.

C'est, également, un moyen pour les responsables publics de dégager de meilleures marges de manoeuvre : une bonne prévention des risques permet une économie de temps et de moyens.

En dépit de la tonalité apparemment pessimiste de nos propos, concluons en rappelant que cette crise, comme les autres, est l'opportunité pour les collectivités territoriales de développer et d'éprouver des outils de gestion toujours plus pertinents et performants. Tout ce qui ne nous tue pas nous rend plus fort ? (29).

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(1) L'on peut, notamment, penser à la théorie du risque développée à la fin du XIXème siècle par Saleilles et Josserand (R. Saleilles, Le risque professionnel dans le Code civil, 1898 ; L. Josserand, La responsabilité du fait des choses inanimées, 1897), en vertu de laquelle celui qui agit et cause un dommage par cette action doit le réparer. Ou encore à la théorie des risques en droit des contrats, évoquée aux articles 1138 (N° Lexbase : L1238ABH) et 1624 (N° Lexbase : L1724ABH) du Code civil. D'une manière générale, le risque est tout événement éventuel ou incertain "dont la réalisation ne dépend pas exclusivement de la volonté des parties et pouvant causer un dommage" (d'après le Lexique des termes juridiques, Dalloz).
(2) Selon R. Chapus, in Droit administratif général, Tome 1, Montchrestien, 2001, n° 1283 : "l'expression de responsabilité pour risque est classique (en droit administratif comme en droit civil)".
(3) Laquelle "ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code civil [...], n'est ni générale ni absolue [et] a ses règles spéciales", nous rappelle l'arrêt "Blanco" (T. confl., 8 février 1873, Blanco, concl. David).
(4) Le coût d'opportunité (aussi appelé coût d'option) est le coût d'une chose appréhendé en termes d'opportunités non réalisées, et les avantages qui auraient pu être retirés de ces opportunités.
(5) Pour ce qui la concerne, la protection regroupe l'ensemble des mesures visant à réduire la gravité des conséquences d'un événement redouté. Dans notre exemple, il s'agirait de se couvrir par le biais d'une assurance.
(6) Lesdites contraintes sont amplement développées dans l'article signé par Aurélie Zoude-Le Berre, Le cadre juridique de la gestion des collectivités publiques, Lexbase Hebdo - édition publique n° 128 du 14 octobre 2009 (N° Lexbase : N9494BL9).
(7) A cet égard, l'on peut se référer à l'article de Guéric Jacquet, L'Etat face à la crise : réagir et réformer, Lexbase Hebdo - édition publique n° 128 du 14 octobre 2009 (N° Lexbase : N0816BM8).
(8) Une fois encore : G. Jacquet, idem.
(9) CGCT, art. L. 1612-4 (N° Lexbase : L8446AA3).
(10) Acte qui s'est incarné dans les lois dites "Deferre" : loi n° 82-213 du 2 mars 1982, relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions (N° Lexbase : L7770AIM), et loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat (N° Lexbase : L4726AQ4).
(11) Ce que fait, par exemple, sous forme d'emprunts obligataires, l'Association des communautés urbaines de France depuis 2004.
(12) A la suite de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003, relative à l'organisation décentralisée de la République (N° Lexbase : L8035BB9), à la loi organique n° 2003-704 du 1er août 2003, relative à l'expérimentation par les collectivités territoriales N° Lexbase : L6930HGR, à la loi organique n° 2003-705 du 1er août 2003, relative au référendum local (N° Lexbase : L6331G9D), à la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004, prise en application de l'article 72-2 de la Constitution relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales (N° Lexbase : L5037E4C), et à la loi n° 2004-809 du 13 août 2004, relative aux libertés et responsabilités locales (N° Lexbase : L0835GT4).
(13) Structure dont la création et les compétences sont prévus par les articles L. 5111-1 (N° Lexbase : L9710AAU) et suivants du Code général des collectivités territoriales.
(14) Source : INSEE, Enquête sur les personnels des collectivités territoriales et des établissements publics locaux.
(15) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001, relative aux lois de finances (N° Lexbase : L1295AXA), sur laquelle, on peut lire : A. Zoude-Le Berre, idem.
(16) Les grandes lignes en sont données par Guéric Jacquet : op. cit.
(17) Le dernier développement en date de la RGPP a consisté en la présentation d'un projet de loi en conseil des ministres, le 29 juillet 2009, visant à réformer la structure des réseaux consulaires (chambres de commerce et d'industrie, chambres de métiers et de l'artisanat).
(18) Disponible à cette page internet.
(19) Ces citations sont extraites de la conférence de presse du 15 mars 2006, lors de la présentation du rapport en question.
(20) Ce qu'expose Maître Grégory Benteux, Les financements complexes des collectivités territoriales, Lexbase Hebdo - édition publique n° 128 du 14 octobre 2009 (N° Lexbase : N9499BLE).
(21) Que la science économique définit, elle, en s'inspirant de l'économiste Nicholas Kaldor (1908-1986), comme "une opération d'achat ou de vente d'un actif en vue d'une revente ou d'un rachat ultérieur(e), laquelle opération est motivée par la recherche d'un gain sur la base d'une anticipation de variation du prix de l'actif en question" (cité par Alain Beitone et alii, Économie, éd. Dalloz, coll. "Sirey-Aide-mémoire", 4ème édition, 2009, p. 166. L'article de GJB, ci-après, le développe longuement.
(22) Principalement par le biais de l'article 121-2 du Code pénal (N° Lexbase : L3167HPY), et par l'obligation (de résultat) de sécurité de l'employeur, lorsqu'elle est considérée comme telle.
(23) Laquelle a ouverte l'expérimentation locale en insérant à l'article 72 de la Constitution (N° Lexbase : L1342A9L) un alinéa 4 permettant, sous conditions, aux collectivités territoriales et à leurs groupements de déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences.
(24) Définition inspirée de celle donnée en 1977 par le Conseil de l'ordre des experts-comptables : "le contrôle interne est l'ensemble des sécurités contribuant à la maîtrise de l'entreprise. Il a pour but, d'un côté d'assurer la protection, la sauvegarde du patrimoine et la qualité de l'information, de l'autre l'application des instructions de la Direction et de favoriser l'amélioration des performances. Il se manifeste par l'organisation, les méthodes et les procédures de chacune des activités de l'entreprise, pour maintenir la pérennité de celle-ci", définition reprise par l'Autorité des marchés financiers dans le document intitulé : Le dispositif de contrôle interne : cadre de référence, 31 octobre 2006 (consultable sur le site internet de l'AMF).
(25) Source : enquête Risques Secteur Public EY 2008.
(26) En vertu du principe de libre administration des collectivités territoriales (CGCT art. L. 1111-1 N° Lexbase : L8273AAN).
(27) Afin de calculer des coûts et, ainsi, de mieux les maîtriser.
(28) Tendant au respect des principes de fidélité et de sincérité découlant des articles L. 1611-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales.
(29) Ou dans le texte : "Was mich nicht umbringt, macht mich stärker". On doit l'aphorisme à F. Nietzsche dans Crépuscule des idoles (Götzen-Dämmerung), 1888.
* Cet article n'est pas un verbatim du propos tenu par Monsieur Dominique Jamois. Pour les nécessités de la publication, de nombreuses mentions et références techniques, juridiques et à caractère pédagogique y ont été ajoutées par Dorian Piette.

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