[Textes] Loi "Macron" : dispositions relatives à l'emploi et à la formation et à la lutte contre la prestation de services internationale illégale (art. 273 à 284 ; art. 298 et 299)

La loi n° 2015-990 du 6 août 2015, pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques (1) (N° Lexbase : L4876KEC), ne s'intéresse aux questions sociales qu'à la marge, qu'en tant que champ dans lequel le législateur a cru pouvoir intervenir, afin, plus généralement, d'"assurer la confiance, [...] simplifier les règles qui entravent l'activité économique et [...] renforcer les capacités de créer, d'innover et de produire" (exposé des motifs).
Le troisième volet de la loi porte sur le développement de l'emploi et du dialogue social, c'est-à-dire, en l'espèce, la législation sur les dérogations à l'interdiction de l'ouverture dominicale et en soirée du commerce de détail (objectif : répondre aux enjeux du développement du territoire dans les zones d'attractivité économique et touristique), l'amélioration du fonctionnement de la justice prud'homale (objectifs : réduire les délais de jugement et les taux d'appel excessivement élevés). Aussi, dans l'esprit du législateur, seules deux questions, fondamentalement, méritaient l'attention : le travail le dimanche et en soirée et le fonctionnement des conseils des prud'hommes.
L'esprit général évoque le rapport "Attali" (2), qui prônait, pratiquement dans les mêmes termes, "[de] faciliter la concurrence, la création et la croissance des entreprises, par la mise en place de moyens modernes de financement, la réduction du coût du travail et la simplification des règles de l'emploi".
Réduire la loi "Macron" à ces deux aspects, fussent-ils importants pour les employeurs et les salariés et couverts si largement par les médias, serait trop réducteur et scientifiquement incomplet. D'autres points sont traités par cette dernière : simplification pour les entreprises des dispositions relatives au handicap (art. 272 à 278) ; renforcement de la lutte contre le travail illégal (fraudes au détachement, art. 279 et 280 ; carte d'identification professionnelle pour les salariés intervenant sur un chantier du bâtiment ou de travaux publics, art. 282) ; assouplissement de la loi relative à la sécurisation de l'emploi (art. 287 à 295).
I - Dimension "emploi et formation" de la loi "Macron", en France métropolitaine et d'outre-mer

A - Emploi et formation, en France métropolitaine

Ces questions, traitées par la loi "Macron" aux articles 273 à 278, portent sur des aspects très disparates : les périodes de mises en situation en milieu professionnel ; la prise en compte des stages de découverte des élèves de troisième dans l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés ; la suppression de dispositions obsolètes du Code du travail (spéc., les emplois jeunes) ; les stages de préparation à l'installation par les organisations professionnelles et les chambres de métiers et de l'artisanat ; enfin, la prise en charge de la rémunération des salariés des très petites entreprises (TPE) en formation.

1 - Périodes de mises en situation en milieu professionnel

La loi "Macron" (art. 273 ; C. trav., art. L. 5212-7-1 N° Lexbase : L1649KG8) (3) fait une modalité d'acquittement partiel de l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés, au même titre que pour les stages (prévus à l'article L. 5212-7 du Code du travail N° Lexbase : L2117KGI). La loi du 6 août 2015 intervient peu de temps après loi du 5 mars 2014 (loi n° 2014-288 du 5 mars 2014, relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale N° Lexbase : L6066IZP), laquelle avait créé la période de mise en situation en milieu professionnel, nouveau dispositif d'insertion dans l'emploi, ouvert à la fois aux travailleurs et aux demandeurs d'emploi, et leur permettant de jouir d'une expérience professionnelle (C. trav., art. L. 5135-1 N° Lexbase : L6510IZ7).

Pour éviter d'éventuels abus, le législateur a prévu que l'employeur ne puisse s'acquitter de son obligation d'emploi des personnes handicapées en les accueillant en stage ou dans le cadre de périodes de mise en situation professionnelle que dans la limite de 2 % de l'effectif total des salariés de l'entreprise.

2 - Prise en compte des stages de découverte des élèves de troisième dans l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés

La loi "Macron" (art. 274 ; C. trav., art. L. 5212-7) inclut dans les bénéficiaires de l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés, les élèves handicapés de moins de seize ans accueillis en entreprise dans le cadre de stages de découverte. En effet, les élèves handicapés rencontrent de grandes difficultés pour réaliser leurs stages de découverte en entreprise, et le législateur a entendu les y aider.

Certains parlementaires avaient craint que certaines entreprises tentent de s'acquitter de leur obligation d'emploi des travailleurs handicapés en ayant massivement recours aux stages des élèves de l'enseignement secondaire, au détriment du recrutement d'adultes handicapés. L'argument n'a donc pas convaincu, d'autant plus que la portée du dispositif est modeste (4) : un stage d'une semaine d'un élève de troisième, par exemple, comptera pour 0,02 bénéficiaire.

Cette mesure n'a pas fait l'unanimité : elle a été critiquée (5), en tant que moyen d'assouplir l'obligation pesant sur les entreprises en matière d'emploi des personnes handicapées, sans que la contrepartie soit réelle en matière de création d'emplois pour les personnes handicapées.

3 - Suppression de dispositions obsolètes du Code du travail

La loi "Macron" (art. 276 ; C. trav., art. L. 5134-1 N° Lexbase : L2138H93 à L. 5134-19) (6) a retiré du Code du travail des articles relatifs aux emplois jeunes (soit dix-neuf articles du Code du travail) devenus obsolètes depuis que le dispositif des emplois jeunes institué par la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 (N° Lexbase : L7749A8I) s'est définitivement éteint au début des années 2010.

4 - Stage de préparation à l'installation par les organisations professionnelles et les chambres de métiers et de l'artisanat

La loi "Macron" (art. 278 ; art. 2 de la loi n° 82-1091 du 23 décembre 1982 N° Lexbase : L9231KGY) permet aux chambres de métiers et de l'artisanat d'organiser le stage de préparation à l'installation destiné aux futurs chefs d'entreprise artisanale en y associant désormais les organisations professionnelles "intéressées" (au sens de l'ordonnance du 18 décembre 2003 portant création du fonds d'assurance formation des artisans N° Lexbase : L9710DL9) au lieu des organisations professionnelles "représentatives". En effet, jusqu'à présent, les chambres opéraient un choix entre différentes organisations professionnelles, interprétant la notion d'organisation professionnelle représentative.

5 - Prise en charge de la rémunération des salariés des TPE en formation

Le législateur (loi "Macron", art. 277 ; C. trav., art. art. L. 6332-6 N° Lexbase : L2123KGQ) (7) autorise les organismes collecteurs paritaires agréés (OPCA) à prendre en charge la rémunération des salariés des entreprises de moins de dix salariés effectuant une formation.

L'ANI du 14 décembre 2013 (N° Lexbase : L7503IZW) (art. 39) permet aux OPCA de prendre en charge la rémunération des salariés des entreprises de moins de dix salariés qui suivent une formation inscrite dans le plan de formation, si un accord de branche le prévoit et dans la limite du smic horaire. La loi du 5 mars 2014 a transposé un certain nombre de dispositions de l'ANI dans la loi, mais n'a pas fait figurer explicitement dans le Code du travail la possibilité pour les OPCA de prendre à leur charge le salaire des salariés des TPE en formation.

Le décret n° 2014-1240 du 24 octobre 2014 (N° Lexbase : L5444I4E) sur les OPCA n'offrait pas non plus la possibilité aux OPCA de prendre en charge la rémunération des salariés des TPE partis en formation. La loi "Macron" a donc corrigé cette imprécision.

B - Emploi ultra marin

Les apports de la loi "Macron" sont modestes. Ils se résument à ces deux points : dispositif des adultes-relais à Mayotte ; remplacement du contrat d'accès à l'emploi par le contrat initiative emploi et abrogation du contrat d'insertion par l'activité.

1 - Dispositif des adultes-relais à Mayotte

La loi "Macron" (art. 298 ; C. trav. Mayotte, art. L. 323-1 N° Lexbase : L1664KGQ à L. 323-10) insère dans le Code du travail applicable à Mayotte les dispositions du Code du travail concernant les contrats relatifs aux activités d'adultes-relais. Elle les adapte aux nécessités locales, afin d'autoriser la signature des conventions de recrutement et d'assurer leur financement. En effet, depuis 2011 (8), les objectifs de mise en place des CAE-DOM ne sont plus atteints. En 2013, seuls 3 916 contrats ont été signés au lieu des 5 806 programmés.

Pourtant, les besoins du département de Mayotte en la matière sont très importants : les dix-sept communes de Mayotte ont toutes au moins un quartier prioritaire relevant de la politique de la ville ; elles connaissent un contexte de croissance démographique dynamique.

2 - Remplacement du contrat d'accès à l'emploi par le contrat initiative emploi et abrogation du contrat d'insertion par l'activité

La loi "Macron" habilite le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures pour remplacer, outre-mer, le contrat d'accès à l'emploi (spécifique à l'outre-mer) par le contrat initiative emploi et pour abroger le contrat d'insertion par l'activité, abandonné en tout état de cause depuis 2012 (art. 275) (9).

II - Lutte contre la prestation de services internationale illégale

Le détachement de travailleurs en France donne lieu à des infractions graves particulièrement en matière de droit du travail (salaire minimum légal, durée du travail et hébergement de travailleurs). La loi "Macron" (art. 279 à 284) intervient dans ce contexte de prise de conscience et de volonté des pouvoirs publics, de renforcer les dispositifs existants et de mise en place de nouveaux outils.

1 - Prestataire étranger qui détache des salariés

Dans le prolongement de la loi du 10 juillet 2014 visant à lutter contre la concurrence sociale déloyale (loi n° 2014-790 du 10 juillet 2014 N° Lexbase : L7015I39) et de la Directive 2014/67 du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014, relative au détachement de travailleurs (N° Lexbase : L2739I3T) (renforçant les moyens à la disposition des agents en charge de la lutte contre le travail illégal et les fraudes aux prestations de services internationales), la loi "Macron" (art. 280 ; C. trav., art. L. 1263-3 N° Lexbase : L1650KG9 à L. 1263-6) autorise la DIRECCTE à ordonner la suspension de l'activité d'un prestataire étranger qui a détaché des salariés en cas de manquement grave à l'ordre public social et en cas de non-respect de cette décision et à prononcer une amende administrative d'un montant maximal de 10 000 euros par salarié. Le contexte est celui du développement du détachement illégal de salariés, spécialement dans les secteurs du bâtiment et des transports.

Les travailleurs détachés doivent être distingués de trois autres types de travailleurs exerçant leur profession à l'étranger : les travailleurs migrants (ils résident et travaillent dans un ou plusieurs Etats et résident et travaillent dans le dernier de ces Etats) ; les travailleurs transfrontaliers (ils exercent une profession dans un Etat membre, Etat d'emploi, mais résident dans un autre Etat membre, Etat de résidence) ; enfin, les travailleurs "plurinationaux" (ils exercent simultanément et de manière permanente dans plusieurs Etats différents).

Les travaux parlementaires (10) ont montré les lacunes de la Directive du 15 mai 2014, les insuffisances du dispositif de coopération et de contrôle entre les Etats membres et l'impuissance des règles de contrôle face à la sophistication des fraudes, des abus et des contournements (par ex., affaire du chantier du réacteur nucléaire EPR de Flamanville et le travail dissimulé de 460 ouvriers polonais et roumains).

- Renforcement de la lutte contre les infractions à la législation sur les travailleurs détachés

Désormais, tout employeur détachant temporairement des salariés sur le territoire national doit présenter à l'inspection du travail les documents, traduits en français, permettant de vérifier le respect des dispositions relatives au détachement de salariés. Le manquement à cette obligation et la transmission d'informations délibérément erronées sont ajoutés à la liste des manquements susceptibles d'entraîner une suspension des activités par décision de la DIRECCTE (C. trav., art. L. 1263-7 N° Lexbase : L1654KGD).

- Critères du détachement

Un employeur ne peut se prévaloir des dispositions applicables au détachement de salariés lorsqu'il n'exerce que des activités relevant de la gestion interne ou administrative dans le pays dans lequel il est établi, ou lorsque son activité en France est réalisée de manière habituelle, stable et continue (C. trav., art. L. 1262-3).

- Accessoires du salaire

Les accessoires du salaire, tels que les primes, indemnités et majorations de toutes natures doivent être payés par les employeurs établis hors de France qui détachent des salariés sur le territoire national (C. trav., art. L. 1262-4, 8° N° Lexbase : L2129KGX).

- Obligations pour le donneur d'ordre ou le maître d'ouvrage

Le législateur a entendu renforcer la responsabilité du donneur d'ordre ou du maître d'ouvrage à l'égard du cocontractant qui détache des travailleurs :

- s'il ne s'est pas fait remettre par son cocontractant une copie de la déclaration de détachement (prévue par l'article L. 1262-2-1 N° Lexbase : L7356I3T), le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre doit lui-même adresser à l'inspection du travail, sous quarante-huit heures, une déclaration dont le contenu sera précisé par voie réglementaire (C. trav., art. L. 1262-4-1 N° Lexbase : L2128KGW) ;

- lorsqu'il est informé par l'inspection du travail du non-paiement du salaire minimal par son cocontractant, le donneur d'ordre ou le maître d'ouvrage doit lui enjoindre de faire cesser cette situation. Si l'infraction persiste et qu'il ne dénonce pas le contrat, il devra payer les rémunérations dues solidairement avec l'employeur (C. trav., art. L. 1262-4-3 N° Lexbase : L1655KGE).

- Accès au répertoire commun de la protection sociale

Enfin, le législateur (CSS, art. L. 114-12-1 N° Lexbase : L2131KGZ) rend possible l'accès au répertoire national commun de la protection sociale à l'association en charge de la mise en oeuvre du régime de garantie des salaires (AGS). Cette disposition a pour objet de lutter contre la fraude en permettant des échanges plus rapides entre l'AGS et les organismes sociaux.

2 - Sanctions administratives en matière de détachement transnational de travailleurs salariés

La loi "Macron" (art. 279 ; C. trav., art. L. 1264-3 N° Lexbase : L2124KGR) s'inscrit dans le prolongement de la loi du 10 juillet 2014, laquelle avait consacré l'obligation, pour toute entreprise non établie en France qui souhaite fournir des prestations de services sur le territoire national en détachant ses salariés, de déposer une déclaration préalable de détachement et de désigner un représentant de son entreprise en France ; la loi du 10 juillet 2014 avait instauré des sanctions administratives en cas de non-respect (C. trav., art. L. 1264-1 N° Lexbase : L2126KGT à L. 1264-3).

L'amende administrative est prononcée par l'autorité administrative compétente ; son montant maximal était de 2 000 euros par salarié détaché ; de 4 000 euros en cas de récidive dans un délai d'un an à compter du jour de la notification de la première amende ; le montant total de l'amende ne pouvait être supérieur à 10 000 euros. Ce plafond de 10 000 euros est apparu comme trop faible pour être dissuasif compte tenu de l'ampleur des fraudes parfois constatées : c'est pourquoi la loi "Macron" l'a fait passer à 500 000 euros.

3 - Lutte contre la concurrence sociale déloyale, domaine des transports

La loi "Macron" (art. 281 ; C. transport, art. L. 1331-1 N° Lexbase : L2133KG4 à L. 1331-3) (11) a pris des dispositions relatives à la lutte contre la concurrence sociale déloyale spécifiquement dans le secteur des transports, dans le prolongement de la loi du 10 juillet 2014 visant à lutter contre la concurrence sociale déloyale.

Ainsi, désormais, pour l'application des articles L. 1262-4-1 (obligation de vigilance), L. 1264-2 (N° Lexbase : L2125KGS) (sanction administrative), L. 3245-2 (N° Lexbase : L7728I3M) (maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre sont financièrement solidaire de la rémunération des salariés du prestataire étranger), L. 4231-1 (N° Lexbase : L7726I3K) (conditions d'hébergement collectif incompatibles avec la dignité humaine) et L. 8281-1 du Code du travail (N° Lexbase : L7727I3L) (devoir d'alerte en cas de non-respect du "noyau dur" des droits des salariés d'un sous-traitant), le destinataire d'un contrat de transport est assimilé au donneur d'ordre.

4 - Carte d'identification professionnelle des salariés du bâtiment et des travaux publics

La loi "Macron" rend obligatoire la délivrance d'une carte d'identification professionnelle à chaque salarié effectuant des travaux de bâtiment ou de travaux publics, quel que soit le lieu d'établissement de son entreprise et renforce la lutte contre le travail illégal en matière de fermeture administrative d'établissement (art. 282 ; C. trav., art. L. 8224-3 N° Lexbase : L2137KGA, L. 8234-1 N° Lexbase : L2135KG8, L. 8256-3 N° Lexbase : L2136KG9, L. 8272-2 N° Lexbase : L2138KGB et L. 8291-1 N° Lexbase : L1662KGN à L. 8291-3) (12).

En 2007, a été créée une carte d'identification ("carte d'identification professionnelle") des salariés des entreprises du secteur du bâtiment afin de lutter contre le travail illégal. Cette carte BTP d'identification professionnelle était destinée à tous les salariés du bâtiment et des travaux publics, quel que soit l'effectif ou l'activité de l'entreprise. L'employeur doit la demander à sa caisse de congés, lors de toute nouvelle embauche, celle-ci étant établie gratuitement après la déclaration unique d'embauche du salarié.

Mais l'inconvénient de cet outil est qu'il repose sur une adhésion volontaire des employeurs ; il s'applique aux seules entreprises établies en France qui relèvent du régime particulier des congés payés ; il ignore les salariés intérimaires. C'est pourquoi la loi "Macron" rend obligatoire pour l'ensemble des entreprises, établies en France ou à l'étranger, occupant ou faisant travailler des salariés, y compris les salariés intérimaires, le cas échéant détachés en France, sur un chantier de bâtiment ou de travaux publics, un dispositif d'identification professionnelle.

5 - Déclaration préalable de détachement de salariés

Le législateur a mis en place une procédure dématérialisée de déclaration préalable de détachement de salariés (art. 283 ; C. trav., art. L. 1262-2-2 N° Lexbase : L1659KGK) (13). Cette procédure dématérialisée a été étendue par la loi "Macron" à l'attestation de détachement (C. transport, art. L. 1331-1 N° Lexbase : L2133KG4) qui se substitue, pour les entreprises de transport routier et fluvial, à la déclaration de détachement de droit commun (prévue par l'article L. 1262-2-1 du Code du travail).

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(1) Travaux parlementaires : C. Deroche, D. Estrosi Sassone et F. Pillet, Rapport Sénat n° 541 (2014-2015), 23 juin 2015 ; C. Deroche, D. Estrosi Sassone et F. Pillet, Rapport Sénat n° 370 (2014-2015), 25 mars 2015 ; R. Ferrand, C. Castaner, L. Grandguillaume, D. Robiliard, G. Savary, A. Tourret, S. Travert, C. Untermaier et C. Valter, Rapport Assemblée Nationale n° 2498, Tome I, vol. II, 19 janvier 2015 ; R. Ferrand, C. Castaner, L. Grandguillaume, D. Robiliard, G. Savary, A. Tourret, S. Travert, C. Untermaier et C. Valter, Rapport Assemblée Nationale n° 2866, Tome I, Vol. II, 11 juin 2015.
(2) Rapport de la Commission pour la libération de la croissance française, XO Éditions, La Documentation française, 2008 : "il est nécessaire de créer les conditions d'une mobilité sociale, géographique et concurrentielle. De permettre à chacun de travailler mieux et plus, de changer plus facilement d'emploi, en toute sécurité. Nécessaire aussi d'ouvrir le pays aux idées et aux hommes venus d'ailleurs", introduction du Rapport, p. 13. V. également, p. 17, "Ambition 5 Supprimer les rentes, réduire les privilèges et favoriser les mobilités [...] Décision fondamentale 14 Ouvrir très largement les professions réglementées à la concurrence sans nuire à la qualité des services rendus".
(3) R. Ferrand et alii, Rapport Assemblée Nationale n° 2866, Tome I, Vol. II, 11 juin 2015, préc.
(4) C. Deroche et alii, Rapport Sénat n° 541 (2014-2015), 23 juin 2015, préc. ;
(5) R. Ferrand et alii, Rapport Assemblée Nationale n° 2866, Tome I, Vol. II, 11 juin 2015, préc.
(6) C. Deroche et alii, Rapport Sénat n° 541 (2014-2015), 23 juin 2015, préc. ;
(7) C. Deroche, D. Estrosi-sassone et F. Pillet, Rapport Sénat n° 370 (2014-2015), 25 mars 2015, préc.
(8) En 2011, la mise en oeuvre du contrat unique d'insertion (CUI) s'est traduite, en Outre-mer, par la mise en oeuvre du même contrat qu'en métropole dans le secteur non-marchand, le contrat d'accompagnement dans l'emploi (CUI-CAE). Mais dans le secteur marchand, le contrat d'accès à l'emploi (CAE-DOM) a été maintenu, bien qu'adapté. En France métropolitaine, le contrat en vigueur est le contrat initiative emploi (CUI-CIE).
(9) R. Ferrand et alii, Rapport Assemblée Nationale n° 2498, Tome I, vol. II, 19 janvier 2015, préc.
(10) R. Ferrand et alii, Rapport Assemblée Nationale n° 2498, Tome I, vol. II, 19 janvier 2015, selon lequel, qu'en douze ans, le nombre de salariés officiellement détachés a été multiplié par plus de vingt en France, passant de 7 495 en 2000 à 169 613 en 2012, et devrait atteindre près de 210 000 en 2013. Selon l'étude d'impact, en 2013 on dénombrait 67 000 déclarations et 212 000 salariés détachés ; les 67 000 déclarations effectuées équivalent à plus de 7,4 millions de jours de détachement, soit plus de 32 000 équivalents temps plein. Le nombre de déclaration a progressé de 12 % par rapport à 2012 et le nombre de jours détachés de 30 %.
(11) C. Deroche, et alii, Rapport Sénat n° 541 (2014-2015), 23 juin 2015, préc.
(12) C. Deroche et alii, Rapport Sénat n° 541 (2014-2015), 23 juin 2015, préc.
(13) C. Deroche et alii, Rapport Sénat n° 541 (2014-2015), 23 juin 2015, préc.

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