[Chronique] Chronique de droit de l'expropriation - Janvier 2014

Lexbase Hebdo - édition publique vous propose, cette semaine, de retrouver la chronique d'actualité de droit de l'expropriation rédigée par Pierre Tifine, Professeur à l'Université de Lorraine et directeur adjoint de l'Institut de recherches sur l'évolution de la Nation et de l'Etat (IRENEE). Elle traitera, tout d'abord, d'un arrêt rendu le 25 septembre 2013, au terme duquel La Cour suprême énonce que l'instance est périmée devant la cour d'appel de renvoi si aucune des parties n'accomplit de diligences pendant deux ans (Cass. civ. 3, 25 septembre 2013, n° 12-22.079, FS-P+B). La chronique revient ensuite sur un arrêt du 25 septembre 2013, par lequel la Cour de cassation refuse de renvoyer au Conseil constitutionnel les dispositions de l'alinéa 1er de l'article L. 135 B du LPF (N° Lexbase : L3892ALQ) relatif au droit d'accès à l'information foncière dans le cadre d'une procédure d'expropriation (Cass. civ. 3, 25 septembre 2013, n° 13-40.046, FS-P+B). Elle traite enfin d'une décision du 3 décembre 2013 qui voit les juges du quai de l'Horloge préciser que l'existence d'installations présentant une utilité publique constitue un obstacle à la restitution d'un bien illégalement exproprié (Cass. civ. 3, 4 décembre 2013, n° 12-28.919, FS-P+B).

• L'instance est périmée devant la cour d'appel de renvoi si aucune des parties n'accomplit de diligences pendant deux ans (Cass. civ. 3, 25 septembre 2013, n° 12-22.079, FS-P+B N° Lexbase : A9469KLB)

La troisième chambre civile de la Cour de cassation apporte une précision utile concernant l'application des dispositions de l'article 386 du Code de procédure civile (N° Lexbase : L2277H44), relatif à la péremption d'audience en matière de procédure d'expropriation. L'article 386 énonce que "l'instance est périmée lorsque aucune des parties n'accomplit de diligences pendant deux ans". Ces dispositions permettent ainsi de sanctionner les requérants qui se désintéressent du procès en cours (1).

Cependant, ces dispositions n'ont vocation à s'appliquer qu'à condition que la direction de la procédure relève bien des parties. Ainsi, par exemple, il a été jugé que le débiteur en liquidation judiciaire ne peut demander la péremption de l'instance de vérification des créances, dans la mesure où ses créanciers n'ont aucune diligence à accomplir une fois effectuées leurs déclarations de créance. En effet, les opérations de vérification des créances incombent au seul liquidateur (2). De la même façon, dans un recours en matière de contestation d'honoraires, il a été jugé qu'une cour d'appel a écarté à bon droit un incident de péremption soulevé par une partie, après avoir relevé que la direction de la procédure échappe aux parties qui n'ont pas la possibilité de l'accélérer, dès lors que la convocation de l'adversaire est le seul fait du greffe (3).

Dans le domaine de l'expropriation, les règles régissant l'appel sur le jugement de fixation des indemnités sont définies par l'article R. 13-49 du Code de l'expropriation (N° Lexbase : L3177HLA). Il résulte de ces dispositions que l'appelant doit, à peine de déchéance, déposer ou adresser son mémoire et les documents qu'il entend produire au greffe de la chambre dans un délai de deux mois à dater de l'appel. L'intimé dispose, quant à lui, d'un délai d'un mois, à compter de la notification du mémoire de l'appelant, pour déposer ou adresser son mémoire en réponse et les documents qu'il entend produire au greffe de la chambre. Enfin, le commissaire du Gouvernement (désormais rapporteur public) doit, dans les mêmes conditions et à peine d'irrecevabilité, déposer ses conclusions et l'ensemble des pièces sur lesquelles il fonde son évaluation dans les mêmes délais.

La question de l'application des dispositions de l'article 386 du Code de procédure civile en cas d'appel sur le jugement de fixation des indemnités d'expropriation a été précisée par la troisième chambre civile de la Cour de cassation dans un arrêt du 26 janvier 2011 (4). Les juges ont constaté que les parties qui ont déposé leurs écritures dans les délais impartis par l'article R. 13-49 du Code de l'expropriation n'ont plus de diligences à accomplir de nature à faire progresser l'instance. Elles perdent, en effet, la direction de la procédure, et donc tout moyen d'accélérer l'instance, puisque c'est alors au greffe qu'il appartient de les convoquer après la fixation par le président de la chambre des expropriations de la date d'audience. En conséquence, la Cour de cassation a censuré l'erreur de droit commise par une cour d'appel qui, pour constater la péremption de l'instance introduite par une partie, avait retenu que même si les textes ne mettaient pas à sa charge une obligation spécifique, il lui appartenait d'accomplir avant l'expiration du délai de péremption toute diligence manifestant sa volonté de faire progresser l'affaire.

Si cette solution s'applique dans le cadre d'un premier appel, elle n'a pas vocation à être mise en oeuvre, en revanche, lorsque c'est la cour d'appel de renvoi qui est saisie après cassation du jugement de fixation des indemnités, comme le précise la troisième chambre civile dans la présente affaire. Les requérantes avaient été expropriées d'une parcelle dont elles étaient propriétaires par la collectivité territoriale de Corse. Elles avaient ensuite obtenu la cassation du jugement de fixation des indemnités. Statuant sur renvoi, la cour d'appel d'Aix-en-Provence avait refusé de prononcer la péremption de l'instance sur la demande des requérantes. Elle a, en effet, constaté qu'elles avaient régularisé leurs premiers mémoires dans les délais visés par l'article R. 13-49 du Code de l'expropriation. Ainsi, pour la cour d'appel, qui transposait donc la solution retenue dans l'arrêt du 26 janvier 2011, elles n'étaient plus tenues à aucune diligence de nature à faire progresser l'instance, la direction de la procédure ne leur appartenant pas.

Ce raisonnement est censuré par la Cour de cassation qui rappelle qu'en application de l'article 631 du Code de procédure civile (N° Lexbase : L6792H7P) "devant la juridiction de renvoi, l'instruction est reprise en l'état de la procédure non atteinte par la cassation". Dans un arrêt de la troisième chambre civile du 10 février 2010 (5), la Cour avait déjà considéré que les dispositions de l'article R. 13-49 n'étaient pas applicables devant la cour d'appel statuant sur renvoi après cassation, dès lors que le Code de l'expropriation ne prévoyait pas cette application. Il en résultait que les mémoires produits au-delà du délai d'un mois défini par l'article R. 13-49 du Code de l'expropriation par l'expropriant ou, par le rapporteur public, devaient être considérés comme recevables. Dans la présente affaire, l'article R. 13-49 ne s'appliquant pas devant la cour d'appel de renvoi, la cour d'appel a donc commis une erreur de droit en refusant de prononcer la péremption d'instance.

• La Cour de cassation refuse de renvoyer au Conseil constitutionnel les dispositions de l'alinéa 1er de l'article L. 135 B du LPF relatif au droit d'accès à l'information foncière dans le cadre d'une procédure d'expropriation (Cass. civ. 3, 25 septembre 2013, n° 13-40.046, FS-P+B [LXB= A9283KLE])

Dans son arrêt n° 13-40.046 du 25 septembre 2013, la troisième chambre civile de la Cour de cassation refuse de transmettre deux questions prioritaires de constitutionnalité au Conseil constitutionnel concernant les dispositions de l'alinéa 1er de l'article L. 135 B du LPF relatif au droit à l'information foncière dans le cadre d'une procédure d'expropriation (6).

La première question était rédigée de la façon suivante : "Le 1er alinéa de l'article L. 135 B du livre des procédures fiscales, en ce qu'il ne permet pas toujours aux expropriés, contrairement au commissaire du gouvernement, de bénéficier librement d'un droit d'accès à l'information foncière, est-il conforme aux articles 6 (N° Lexbase : L7558AIR) et 16 (N° Lexbase : L4749AQX) de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen du 26 août 1789 ?". La seconde question portait, non pas directement sur l'alinéa premier de l'article L. 135 B, mais sur l'interprétation qui en est donnée par une circulaire de l'administration fiscale. Elle était libellée de la façon suivante : "le 1er alinéa de l'article L. 135 B du Livre des procédures fiscales, tel qu'interprété par l'instruction fiscale 13 K-8-07 BOI du 23 octobre 2007 (N° Lexbase : X9806ADK), en ce qu'il laisse à l'administration fiscale, également partie au procès, le soin de choisir discrétionnairement les éléments d'information foncière à transmettre aux expropriés, est-il conforme aux articles 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen du 26 août 1789 ?".

L'article L. 135 B du LPF prévoit, depuis la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006, portant engagement national pour le logement (N° Lexbase : L2466HKK), modifiée par la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011, de finances pour 2012 (N° Lexbase : L4993IRD), que l'administration fiscale transmet gratuitement aux propriétaires faisant l'objet d'une procédure d'expropriation les éléments d'information qu'elle détient au sujet des valeurs foncières déclarées à l'occasion des mutations intervenues dans les cinq dernières années.

Avant la loi du 13 décembre 2006, seuls les services de l'Etat, des collectivités territoriales et les établissements publics à caractère administratif pouvaient se faire communiquer ces éléments. La rédaction actuelle de ce texte est la conséquence directe de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'Homme relative au rôle du commissaire du Gouvernement dans le cadre de la procédure d'indemnisation des personnes expropriées.

On le sait, en application de l'article R. 13-7 du Code de l'expropriation (N° Lexbase : L3643IBK), la fonction de commissaire du Gouvernement devant la juridiction de l'expropriation est assurée par le directeur des services fiscaux du département ou par le fonctionnaire désigné par lui. Il a pour mission de conseiller le juge sur la fixation de l'indemnité et de lui donner toutes les informations utiles sur les déclarations et évaluations fiscales (C. expr., art. L. 13-18 N° Lexbase : L3044HN3). Dans le premier état de sa jurisprudence, la Cour de cassation considérait que le commissaire du Gouvernement ne devait être considéré ni comme une partie au procès, ni comme l'équivalent du ministère public (7). Cette analyse avait, toutefois, été condamnée par la Cour européenne des droits de l'Homme qui avait considéré que le commissaire du Gouvernement devait être assimilé à une partie à l'instance (8). Les conditions dans lesquelles il pouvait avoir accès au fichier immobilier n'assuraient pas le respect de l'égalité des armes. Elles lui conféraient des "avantages notables" dans l'accès aux informations pertinentes, sachant, par ailleurs, que l'évaluation proposée par le commissaire du Gouvernement exerce une "influence importante" sur l'appréciation du juge en matière de fixation des indemnités. La jurisprudence de la CEDH a ensuite été reprise par la Cour de cassation qui a considéré qu'en appliquant ces dispositions génératrices d'un déséquilibre incompatible avec le principe de l'égalité des armes, le juge de l'expropriation viole les dispositions de l'article 6, § 1, de la Convention (N° Lexbase : L7558AIR) (9).

C'est cette jurisprudence qui a finalement conduit à l'adoption de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006. A la suite de cette loi, la Cour de cassation avait déjà eu l'occasion d'affirmer que l'égalité des armes dans la procédure se trouvait désormais assurée (10), en tout cas dès lors que l'exproprié n'allègue pas avoir vainement tenté d'obtenir de l'administration fiscale les éléments nécessaires au soutien de la défense de ses intérêts (11).

C'est cette jurisprudence qui est confirmée en l'espèce par la Cour de cassation qui considère qu'il n'y a pas lieu de transmettre les questions posées au Conseil constitutionnel. S'agissant de la première question, c'est son absence de caractère sérieux qui justifie sa non-transmission au Conseil constitutionnel. En effet, les juges considèrent que l'absence de droit d'accès direct des expropriés aux informations relatives aux valeurs foncières détenues par l'administration ne constitue pas une atteinte au principe d'une procédure juste et équitable, cette solution se justifiant par le fait que les dispositions litigieuses permettent aux expropriés d'obtenir gratuitement et sans restriction ces informations.

C'est d'ailleurs dans ce sens que l'article L. 107 B du LPF, créé par la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011, prévoit désormais que toute personne physique faisant l'objet, notamment, d'une procédure d'expropriation "peut obtenir, par voie électronique, communication des éléments d'information relatifs aux mutations à titre onéreux de biens immobiliers comparables intervenues dans un périmètre et pendant une période déterminés et qui sont utiles à la seule appréciation de la valeur vénale du bien concerné". Ces dispositions ont été récemment complétées par le décret n° 2013-718 du 2 août 2013 (Journal officiel, 7 août 2013) créant les articles R. 107 B-I (N° Lexbase : L6722IXA) et R. 107 B-II (N° Lexbase : L6723IXB) du LPF.

La seconde question ne vise ni le texte de l'article L. 135 B du LPF, ni son interprétation jurisprudentielle, mais se borne à contester l'interprétation faite par la Direction générale des impôts dans son instruction du 23 octobre 2007 (instruction du 23 octobre 2007, BOI 13 K-8-07 N° Lexbase : X9806ADK). Cette question est balayée par la Cour de cassation qui considère qu'elle est irrecevable. En effet, la procédure de question prioritaire de constitutionnalité présente un caractère objectif. En d'autres termes, si elle permet de confronter un texte de loi à la Constitution, elle ne s'applique pas dès lors qu'il s'agit d'une interprétation de cette loi, à moins qu'elle ne résulte d'une interprétation consolidée de la Cour de cassation qui n'a pas été appelée elle-même à se prononcer sur cette question.

• L'existence d'installations présentant une utilité publique constitue un obstacle à la restitution d'un bien illégalement exproprié (Cass. civ. 3, 4 décembre 2013, n° 12-28.919, FS-P+B N° Lexbase : A8439KQM)

Par ordonnance du 1er février 2005, le juge de l'expropriation du département de la Haute-Loire avait prononcé, au profit d'une commune, le transfert de propriété d'une parcelle en vue de l'agrandissement d'un terrain de sport. A la suite de l'annulation par le juge administratif de la déclaration d'utilité publique et de l'arrêté de cessibilité, la requérante avait saisi le juge de l'expropriation sur le fondement des dispositions de l'article L. 12-5, alinéa 2, du Code de l'expropriation (N° Lexbase : L2914HLI), issu de la loi "Barnier" du 2 février 1995 (loi n° 95-101, relative au renforcement de la protection de l'environnement N° Lexbase : L8686AGS), pour faire constater la perte de base légale de l'ordonnance. Elle demandait également la restitution de la parcelle expropriée, ainsi que la démolition, aux frais de la commune, des ouvrages construits et des dommages intérêts.

Dans un premier arrêt en date du 19 novembre 2009 (12), la cour d'appel de Riom avait rejeté cette demande au motif que "les installations, destinées à l'intérêt général, constituent un ouvrage public ne pouvant être démoli". La Cour de cassation avait censuré ce raisonnement, qui avait pour effet de ressusciter le principe d'intangibilité de l'ouvrage public, dans un arrêt de la troisième chambre civile du 5 octobre 2011 (13), en considérant que ces motifs ne suffisaient pas à caractériser que le bien indûment exproprié n'était pas en état d'être restitué. La requérante avait ensuite vu sa demande en restitution à nouveau rejetée par un arrêt de la cour d'appel de Lyon du 2 octobre 2012 (14). La cour d'appel avait en effet considéré que le bien exproprié n'était pas en état d'être restitué. Elle avait ensuite fait application des dispositions de l'article R. 12-5-4 du Code de l'expropriation (N° Lexbase : L3093HL7). Cet article opère une distinction selon que le bien est en état d'être restitué ou non. Si ce n'est pas le cas, "l'action de l'exproprié se résout en dommages et intérêts". La cour d'appel avait fait application de ces dispositions et avait, en conséquence, fixé à 60 000 euros le montant de l'indemnité due à la requérante.

Saisie d'un deuxième pourvoi la Cour de cassation va d'abord considérer que la cour d'appel a légalement justifié sa décision. Elle avait, en effet, relevé que le terrain avait été profondément remanié. D'une part, la commune avait fait construire un bâtiment intégrant des vestiaires, un local technique, des sanitaires, une salle de réunion. D'autre part, elle avait également aménagé un terrain de football, entouré de grillages et garni d'une main courante et de cages de but. Les juges considèrent en conséquence que "ces installations relevaient de l'utilité publique dès lors qu'elles étaient utilisées pour des rencontres scolaires ou des manifestations sportives organisées par la commune [...]".

Mais si la Cour de cassation considère que c'est à bon droit que les juges d'appel ont refusé d'ordonner la restitution du bien objet du litige, ils censurent les modalités de calcul de l'indemnité. En effet, comme l'avait déjà jugé la troisième chambre civile dans un arrêt du 17 novembre 2010 (15), les dommages et intérêts doivent correspondre "à la valeur actuelle du bien, sous la seule déduction de l'indemnité principale de dépossession perçue au moment de l'expropriation majorée des intérêts depuis son versement". Or, en l'espèce, la cour d'appel avait considéré que l'indemnité allouée à la requérante était satisfactoire "lorsqu'on la rapporte à celles de ventes tirées de parcelles voisines présentant les mêmes caractéristiques". L'arrêt est donc cassé, mais seulement en ce qu'il fixe à 60 000 euros le montant de l'indemnisation totale due à la requérante. Il appartient donc à la cour d'appel de Lyon, à laquelle l'affaire est renvoyée une nouvelle fois, de fixer le montant de ces indemnités, dans le respect des principes rappelés par la Cour de cassation.

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(1) Voir, par exemple, Cass. com., 19 mars 2002, n° 00-11.219, F-D (N° Lexbase : A3155AYI) ; Cass. Com., 9 novembre 2004, n° 01-16.726, FS-P+B (N° Lexbase : A8398DDE), Bull. civ. IV, n° 192, D. 2005, pan. p. 296, obs. P.-M. Le Corre et F.-X. Lucas ; Cass. civ. 2, 28 juin 2012, n° 11-21.915, F-D (N° Lexbase : A1164IQ8).
(2) Cass. com., 9 novembre 2004, n° 01-16.726, FS-P+B (N° Lexbase : A8398DDE).
(3) Cass. civ. 2, 16 octobre 2003, 00-19.339, FS-P+B (N° Lexbase : A8295C94), Bull. civ. II, n° 310, D. 2003, p.2730, RTD. civ. 2004, p. 347, obs.R. Perrot.
(4) Cass. civ. 3, 26 janvier 2011, n° 09-71.734, FS-P+B (N° Lexbase : A8549GQP), AJDI, 2012, p. 93, chron. S. Gilbert, AJCT, 2011, p. 197, obs. G. Forest.
(5) Cass. civ. 3, 10 février 2010, n° 08-22.116, FS-P+B+R (N° Lexbase : A0420ESD), Bull. civ. III, n° 39, AJDI, 2010, p. 650, obs. A. Lévy, AJDI, 2011, p. 111, note S. Gilbert, D. 2010, p. 585.
(6) Voir également Cass. com., 25 septembre 2013, cinq arrêts, n° 13-40.046 (N° Lexbase : A9283KLE), n° 13-40.047 (N° Lexbase : A9460KLX), n° 13-40.048 (N° Lexbase : A9356KL4), n° 13-40.049 (N° Lexbase : A9438KL7) et n° 13-40.050 (N° Lexbase : A9392KLG), FS-P+B.
(7) Cass. civ. 3, 8 avril 1998, n° 96-70.218, F-D (N° Lexbase : A6850CPE).
(8) CEDH, 24 avril 2003, Req. 44962/98 (N° Lexbase : A9698BLR), AJDI, 2003, p. 330, note D. Musso, D. 2003, p. 2456, note R. Hostiou.
(9) Cass. civ. 3, 2 juillet 2003, n° 02-70.047, FP-P+B+R+I (N° Lexbase : A0397C9L), Bull. civ. III, 2003, n° 140, Dr. et procédure, 2003, n° 6, p. 356, note N. Fricéro, JCP éd. A, 2003, 1759, obs. R. Noguellou, AJDI, 2003, p. 600, note R. Hostiou, RD imm., 2003, p. 425, note J.-F. Struillou.
(10) Cass. civ. 3, 9 avril 2008, n° 07-14.411, FS-P+B+I+R (N° Lexbase : A8917D7E), Bull. civ. III, 2008, n° 65, JCP éd. G, 2008, IV, 1905 ; Cass. civ. 3, 23 juin 2010, n° 09-13.516, FS-P+B (N° Lexbase : A3295E3G), Bull. civ. III, 2010, n° 131.
(11) CA Versailles, 4ème ch., 22 janvier 2008, n° 07/02623 (N° Lexbase : A8211EAD), Bull. inf. C. cass., 15 septembre 2008, n° 1353.
(12) CA Riom, 19 novembre 2009.
(13) Cass. civ. 3, 5 octobre 2011, n° 10-30.121, FS-P+B (N° Lexbase : A6050HYQ), AJDA, 2011, p. 2438, RD imm., 2011, p. 615.
(14) CA Lyon, 2 octobre 2012.
(15) Cass. civ. 3, 17 novembre 2010, n° 09-16.797, FS-P+B (N° Lexbase : A5793GKR), AJDI, 2011, p. 153, Constr.-urb. 2011, comm. 2, note X. Couton, RD imm., 2011, p. 96, note R. Hostiou , voir également Cass. civ. 3, 7 juin 2011, n° 10-21.141, F-D (N° Lexbase : A4913HT7), RD imm., 2011, p. 440, note R. Hostiou.

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