[Jurisprudence] Le Conseil d'Etat renforce son contrôle sur les décisions de sursis à statuer pour faire respecter les contraintes environnementales

L'arrêt rendu par le Conseil d'Etat le 30 avril 2014 permet de faire le point sur la procédure du sursis à statuer. Cette procédure ancienne ouvre à l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation demandée la possibilité de repousser sa décision si le projet qui fait l'objet de la demande est de nature à compromettre les objectifs de la révision du document d'urbanisme. Le champ d'application de cette procédure est assez large puisqu'il dépasse le cadre des autorisations d'urbanisme. La procédure de sursis est, en effet, opposable à une demande d'exploitation de carrière (1) ou aux demandes d'autorisation de coupes et d'abattages d'arbres (2). Les faits de l'espèce sont d'une grande simplicité et concernent une demande de permis de construire. Le pétitionnaire souhaitant faire construire une villa avec piscine sur le territoire de la commune de Ramatuelle, le maire avait opposé à la demande de permis un sursis à statuer fondé sur le futur classement du terrain en zone naturelle. Saisi d'un recours dirigé contre cet arrêté, le tribunal administratif avait rejeté la requête. La cour administrative d'appel de Marseille (3) ayant annulé la décision de première instance, la commune a saisi le Conseil d'Etat pour obtenir l'annulation de l'arrêt d'appel. Le juge de cassation va statuer sur l'un des moyens soulevés par la commune pour casser l'arrêt et renvoyer l'affaire à la cour. L'on rappellera dans un premier temps le régime du sursis à statuer (I), avant d'apprécier la portée exacte de l'arrêt au regard du contrôle du juge de cassation (II). I - Le sursis à statuer : un outil de lutte contre les effets d'aubaine

La procédure du sursis à statuer est ancienne puisqu'elle est issue de deux décrets-lois du 25 juillet 1935. Elle permet à l'autorité compétente de réagir aux demandes d'autorisation portant sur des projets dont la réalisation pourrait nuire aux évolutions qu'elle souhaite mettre en oeuvre. De manière très concrète, elle a pour objectif de contrer les effets d'aubaine qui peuvent surgir du fait de la modification prévisible de la réglementation locale de l'urbanisme ou de la réalisation de certaines opérations d'aménagement, telles que les ZAC ou les opérations de travaux publics.

Dans ses dispositions applicables à l'affaire, le sursis était prévu par l'article L. 123-6 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L9342IZZ) dans les termes suivants : "A compter de la publication de la délibération prescrivant l'élaboration d'un plan local d'urbanisme, l'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 111-8 (N° Lexbase : L7235ACX), sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan". Le régime général du sursis applicable à toutes les hypothèses prévues par le Code de l'urbanisme était, à l'époque des faits, fixé par l'article L. 111-8. Ces dispositions n'ont pas été modifiées de manière substantielle par les réformes successives du droit de l'urbanisme qui n'ont changé que leur codification, le régime du sursis étant régi par les actuels articles L. 111-7 (N° Lexbase : L6292HIU) à L. 111-9 du Code de l'urbanisme.

Le sursis à statuer doit être motivé. Le caractère nécessairement limité dans le temps du sursis opère un relatif rééquilibrage entre les droits des pétitionnaires et les nécessités de l'intérêt général poursuivi, en principe, par la collectivité publique. C'est ainsi qu'il ne peut excéder deux ans. A l'issue de cette période, le sursis peut, éventuellement, être renouvelé, suite à la demande du pétitionnaire. Il doit cependant impérativement reposer sur un fondement différent de celui qui a motivé la première décision. En tout état de cause, et afin de limiter d'éventuels détournements de pouvoir utilisant des sursis abusifs destinés à faire obstacle sans raisons juridiques valables à la demande, la durée totale des sursis ne peut en aucun cas excéder trois ans.

L'expiration du délai ouvre au pétitionnaire, non le droit à obtenir son autorisation, mais celui d'obtenir une décision sur sa demande. Comme le pétitionnaire peut avoir modifié son projet, ou même y avoir renoncé, la demande d'autorisation doit être confirmée afin d'éviter à l'administration de statuer sur une demande dont elle ne serait plus saisie. La décision doit intervenir dans un délai de deux mois à compter de cette confirmation qui doit être déposée moins de deux mois après l'expiration du délai de validité du sursis. Faute de notifier une décision, l'administration est réputée avoir autorisé le projet dans les termes dans lesquels il a été demandé.

La jurisprudence est venue préciser plusieurs aspects éléments essentiels de cette procédure.

Ces précisions concernent, tout d'abord, l'édiction de la décision. L'exigence de motivation est remplie dès lors qu'elle précise, par exemple, que le terrain d'assiette du projet est réservé à l'urbanisation future où toute construction est interdite et que l'exécution de ces travaux serait donc de nature à compromettre la réalisation de ce document d'urbanisme en cours de révision (4). A l'issue du délai de deux ans, l'autorité administrative doit statuer sur la demande de confirmation, sans pouvoir légalement la rejeter à nouveau en l'état au motif qu'une autorisation risquait de compromettre le plan d'occupation des sols prescrit mais non encore rendu public à cette date (5). La règle applicable à la demande de confirmation est celle en vigueur à la date où l'administration statue sur la demande confirmative (6). La décision de sursis à statuer peut valoir retrait d'un permis de construire non définitif illégal (7).

La jurisprudence a, ensuite, précisé les conditions de légalité interne d'une décision relative au sursis.

La faculté de surseoir à statuer est subordonnée à la seule condition que l'octroi du permis soit susceptible de compromettre l'exécution du projet du plan d'occupation des sols en cours de révision (8), mais la contradiction entre le projet du pétitionnaire et les règles issues de la modification du plan d'occupation des sols n'est pas nécessairement de nature à contraindre à l'autorité à opposer le sursis à exécution (9).

Plusieurs exemples permettent de cerner les conditions de légalité d'une décision opposant le sursis : l'insuffisante justification de l'incidence des projets de lotissement sur l'exécution du plan d'urbanisme en cours de révision est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité d'une décision de sursis à statuer (10) ; en revanche, un sursis est fondé, dès lors que les terrains d'assiette des constructions envisagées se trouvent situés sur l'emplacement d'une future ZAC réservée à la circulation au pied des remontées mécaniques (11).

Le juge contrôle également le refus d'opposer un sursis à statuer. Un projet qui ne déroge que de manière limitée aux règles du futur document d'urbanisme ne justifie pas le prononcé d'un sursis à statuer (12). De même, la circonstance que le terrain d'assiette du projet serait classé dans le futur PLU en zone urbaine pavillonnaire et que le projet litigieux n'y serait plus autorisé n'est pas de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan (13). En revanche, le sursis aurait dû être opposé à un projet situé à proximité de la mer dont la hauteur dépasse largement celle prévue par le futur plan (14) ou à un projet qui dépasse la hauteur et le taux d'emprise au sol prévus par le futur document (15). De même, un sursis doit être opposé à une demande d'autorisation pour une maison d'habitation sur un terrain qui, en raison de sa situation dans une zone non aedificandi du futur POS ne pouvait, en aucun cas recevoir cette affectation (16).

Enfin, il faut souligner que l'état d'avancement du projet de document d'urbanisme constitue un élément essentiel dans l'appréciation de la décision d'une décision relative au sursis.

L'autorité ne commet pas d'erreur manifeste d'appréciation en s'abstenant d'opposer le sursis à statuer, dès lors que l'état d'avancement du projet de POS ne permet pas de déterminer l'affectation future des parcelles d'assiette des immeubles projetés par le pétitionnaire (17). Dès lors que l'état d'avancement des travaux d'élaboration du nouveau plan ne permettait pas encore, à la date de la décision attaquée, de préciser la portée exacte des modifications projetées, et que la délibération prescrivant la révision du POS ladite délibération ne permettait pas de localiser les zones du territoire communal concernées par les modifications ainsi envisagées, le sursis à statuer ne pouvait être légalement opposé (18). C'est le cas lors que le conseil municipal a ordonné la révision du plan d'occupation des sols dans le but de procéder à la réalisation, d'une part, d'un plan de circulation et, d'autre part, d'un aménagement cohérent des grands espaces constructibles de la commune en modifiant le zonage et en prévoyant une participation des lotisseurs aux dépenses de réseaux et de voirie, mais que la délibération ne permettait pas de localiser les zones du territoire communal concernées par les modifications ainsi envisagées (19).

En revanche, une décision de sursis peut être valablement opposée dès lors qu'à la date de la décision attaquée, le projet d'aménagement et de développement durable de la commune, composante du plan local d'urbanisme, ainsi qu'un projet de règlement de celui-ci, comportant des cartes détaillées du zonage à venir, avaient été rendus publics. L'état d'avancement des travaux d'élaboration de ce nouveau document d'urbanisme permettait donc, à la date de la décision de sursis, de préciser la portée exacte des modifications projetées (20).

On notera que le projet d'aménagement et de développement durable peut valablement fonder une décision opposant le sursis. En effet, même si le projet d'aménagement et de développement durable n'est pas directement opposable aux demandes d'autorisation de construire, l'autorité compétente doit prendre en compte les orientations d'un tel projet, dès lors qu'elles traduisent un état suffisamment avancé du futur plan local d'urbanisme, pour apprécier si une construction serait de nature à compromettre ou rendre plus onéreuse l'exécution de ce plan (21).

II - Les évolutions du contrôle juridictionnel

L'arrêt du 30 avril 2014 précise la portée du contrôle effectué par le juge administratif sur la décision relative au sursis. La décision opposant le sursis à exécution peut, bien entendu, faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir et d'un référé-suspension (22).

Le contrôle du juge du fond sur la décision varie selon le sens de celle-ci. La décision opposant le sursis à statuer relève du plein contrôle des juges du fond qui ne peuvent se limiter à exercer un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation. Le juge d'appel commet ainsi une erreur de droit en rejetant le recours dirigé contre une décision de sursis, tout en relevant que l'édification de la construction projetée sur les deux parcelles en cause situées à un emplacement essentiel pour l'aménagement des voies de circulation au pied des remontées mécaniques aurait pour effet de rendre plus onéreuse l'exécution du plan d'occupation des sols (23). Une cour ne peut conclure que le projet n'était pas de nature à compromettre l'exécution du futur plan en se fondant sur la seule circonstance que la construction envisagée devait être réalisée à proximité de constructions déjà existantes, implantées en continuité, sans rechercher si ce projet était compatible avec l'objectif fixé au plan local d'urbanisme, dans son projet d'aménagement et de développement durable, tendant à stopper le processus de mitage des espaces naturels et agricoles (24).

En revanche, la décision de ne pas opposer le sursis à exécution est soumise au contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation (25). Les juges du fond ne peuvent donc se borner à relever que le projet était de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan d'occupation des sols sans rechercher s'il enfreignait les dispositions du plan d'occupation des sols en vigueur à la date de la demande, d'une part, ou si, d'autre part, au regard des difficultés qu'il pouvait susciter pour la mise en oeuvre du futur plan d'occupation des sols, la décision du maire de ne pas surseoir à sa délivrance, était entachée d'erreur manifeste d'appréciation (26).

De son côté, le juge de cassation contrôle, bien entendu, la motivation des décisions des juges du fond. Celui-ci doit préciser les dispositions du futur plan d'occupation des sols dont l'exécution est susceptible d'être compromise par l'édification des immeubles autorisés, mais n'est pas tenu de préciser l'ampleur des manquements à ces nouvelles règles prévues dès lors que ceux-ci ne sont pas contestés (27). Sur le fond, le juge de cassation limite son contrôle à l'erreur de droit et à la dénaturation. Les conséquences de la demande d'autorisation sur le futur document d'urbanisme relève de l'appréciation souveraine des juges du fond (28). L'état d'avancement du plan qui permet de justifier l'application des dispositions permettant d'opposer le sursis à statuer à une demande de permis de construire est contrôlé par le juge de cassation au titre de l'erreur de droit (29).

L'arrêt du 30 avril 2014 marque néanmoins une certaine évolution du contrôle du juge de cassation.

En l'occurrence, le maire de la commune de Ramatuelle avait, par un arrêté du 2 mai 2006, opposé un sursis à statuer à la demande de permis de construire en vue de la construction d'une villa avec piscine. Le sursis était motivé par la perspective de classement en zone naturelle inconstructible, par le futur plan local d'urbanisme, du terrain d'assiette de cet ensemble. Les juges de première instance avaient confirmé ce sursis en rejetant le recours du pétitionnaire. Toutefois, la cour administrative d'appel avait annulé le jugement.

Le Conseil d'Etat, par l'intermédiaire du grief de la dénaturation, opère ici un contrôle particulièrement poussé de la décision. Il relève, en effet, qu'en vertu du règlement du projet de plan local d'urbanisme de la commune de Ramatuelle, la zone d'assiette du projet du pétitionnaire sera classée en zone N. Celle-ci correspond aux espaces naturels à protéger en raison, notamment, de la qualité des sites et des paysages ou de la valeur des boisements, et comprend un secteur Nb contenant principalement des terrains d'urbanisation diffuse existante, dans lequel les constructions et installations de toute nature sont interdites, à l'exception des agrandissements limités des constructions existantes.

Le Conseil d'Etat constate ensuite que le projet litigieux, d'une surface hors oeuvre nette (SHON) de 280 m2 et d'une surface hors oeuvre brute (SHOB) de 429 m2, se situait sur une vaste parcelle naturelle proche du rivage dans le secteur Nb du projet de plan local d'urbanisme, bordée pour partie de terrains non bâtis et appartenant à la même unité paysagère que le site classé des trois Caps, caractéristique du patrimoine naturel du littoral méditerranéen.

Il en conclut "que, par suite, en jugeant que le projet litigieux n'était pas de nature à compromettre l'exécution du futur plan local d'urbanisme, qui avait pour objet de protéger les espaces naturels de cette zone en raison notamment de la qualité des sites et des paysages, la cour administrative d'appel de Marseille a dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis".

La décision appelle plusieurs observations.

Tout d'abord, le juge de cassation prend en considération, comme il se doit, les dispositions du futur plan. Il semble logique de considérer que, dès lors que ce dernier limite exclusivement les nouvelles constructions à l'hypothèse de l'agrandissement limité des constructions existantes, la construction d'un nouveau bâtiment va directement à l'encontre de ces dispositions. Le sursis à statuer est donc parfaitement fondé.

Ensuite, le juge de cassation étend son contrôle au-delà des dispositions purement formelles du projet de plan. Il aurait pu, en effet, se limiter à constater l'incompatibilité du projet avec la future règle d'inconstructibilité des terrains situés en zone N. Toutefois, ainsi qu'on l'a rappelé, la seule incompatibilité entre le projet du pétitionnaire et les règles du futur plan n'est pas nécessairement susceptible de justifier l'opposition automatique d'un sursis. En l'occurrence, le Conseil d'Etat remonte donc "à la source" : ce n'est pas tant la règle d'inconstructibilité que les motifs pour lesquelles elle est prévue qui justifie le sursis. En l'espèce, ces motifs tiennent à la protection d'un secteur appartenant à la "même unité paysagère" qu'un site classé. Les préoccupations environnementales sont donc le fondement de cette décision.

Enfin, on notera le caractère encore une fois mouvant du contrôle du juge de cassation. Le Conseil d'Etat a maintenu sa position traditionnelle en limitant son contrôle à l'erreur de droit et à la dénaturation. Toutefois, quelle précision dans le contrôle de dénaturation ! Si l'on compare, en effet, cette décision à celles dans lesquelles le juge de cassation exerce un contrôle de la qualification juridique des faits, on est frappé par une certaine ressemblance dans les motifs retenus et dans la formulation. C'est le cas pour l'appréciation du caractère compatible d'un projet de carrière avec les termes de la charte d'un parc naturel régional (30) ou la qualification d'un terrain d'espace remarquable au sens de l'article L. 146-6 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L6327IWA) (31).

Après avoir annulé l'arrêt, le Conseil d'Etat, fidèle à sa politique actuelle, se dispense de statuer au fond et renvoie l'affaire devant les juges d'appel.

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(1) CE 2° et 6° s-s-r., 18 décembre 1981, n° 24161, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A4150AKW).
(2) CE 2° et 6° s-s-r., 7 mai 1982, n° 19083 et 19356, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A9375AKG).
(3) CAA Marseille, 1ère ch., 20 décembre 2011, n° 10MA00406 (N° Lexbase : A2880IBB).
(4) CE 1° et 6° s-s-r., 13 avril 2005, n° 259085, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A2319DGY).
(5) CE 6° s-s., 21 mars 1986, n° 45279, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A4912AMU).
(6) CE 2° et 6° s-s-r., 17 septembre. 1999, n° 167265, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A4605AXT).
(7) CE 9° s-s., 14 février 2007, n° 275024, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A1998DUK).
(8) CE 2° et 7° s-s-r., 13 avril 2005, n° 259805, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A8443DH8).
(9) CE 9° et 10° s-s-r., 8 juillet 2005, n° 275060, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A0168DKG).
(10) CE 3° et 8° s-s-r., 9 octobre 2002, n° 244783, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A3018A38).
(11) CE 1° et 6° s-s-r., 13 avril 2005, n° 259085, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A2319DGY).
(12) CE 1° et 6° s-s-r., 21 mai 2008, n° 284801, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A7198D84).
(13) CE 6° s-s., 16 octobre 2013, n° 359098, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A1097KNX).
(14) CE 1° et 4° s-s-r., 23 octobre 1987, n° 50679, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A3435APW).
(15) CE 6° s-s., 26 décembre 2012, n° 347458, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A1441IZE).
(16) CE 2° et 6° s-s-r., 6 novembre 1981, n° 18586, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A6367AKZ).
(17) CE 1° et 4° s-s-r., 22 février 1984, n° 35589, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A7404ALS).
(18) CE 1° et 4° s-s-r., 9 décembre 1988, n° 68286, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A8366APK).
(19) CE 1° et 4° s-s-r., 9 décembre 1987, n° 68287, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A0440AQD).
(20) CE 6° s-s., 30 mai 2011, n° 327769, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A0375HT3).
(21) CE 9° et 10° s-s-r., 1er décembre 2006, n° 296543, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A7664DSN) ; CE 1° et 6° s-s-r., 20 décembre 2006, n° 295870, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A1481DTZ) ; CE 6° s-s., 30 mai 2011, n° 327769, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A0375HT3).
(22) CE 3° et 8° s-s-r., 9 octobre 2002 n° 244783, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A3018A38).
(23) CE 2° et 7° s-s-r., 13 avril 2005, n° 259805, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A8443DH8).
(24) CE 6° s-s., 30 mai 2011 n° 327769, inédit au recueil Lebon, préc..
(25) CE 6° s-s., 16 octobre 2013, n° 359098, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A1097KNX) ; CE 6° s-s., 26 décembre 2012, n° 347458, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A1441IZE).
(26) CE 9° s-s., 14 février 2007, n° 275024, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A1998DUK).
(27) CE 1° et 2° s-s-r., 25 avril 2003 n° 208398, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A7643BSU).
(28) CE 6° s-s., 26 décembre 2012, n° 347458, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A1441IZE) ; CE 1° et 6° s-s-r., 20 décembre 2006, n° 295870, inédit au recueil Lebon, préc. ; CE 7° et 10° s-s-r., 28 juillet 1998, n° 184419, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A9288B8I).
(29) CE 7° et 10° s-s-r., 28 juillet 1998, n° 184419, inédit au recueil Lebon, préc..
(30) CE 1° et 6° s-s-r., 12 février 2014, n° 357215, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A3806MEP).
(31) CE 1° et 6° s-s-r., 20 mai 2011, n° 325552, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A0315HSH) et lire nos obs., Chronique de droit de l'urbanisme - Juin 2011, Lexbase Hebdo n° 444 du 16 juin 2011 - édition publique (N° Lexbase : N4339BSI) ; CE 4° et 5° s-s-r., 3 septembre 2009, n° 306298, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A7466EKQ).

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