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Un conseil municipal peut retirer à tout moment la délégation consentie à un conseiller pour représenter la commune au conseil communautaire, sous réserve que cette délibération ne soit pas prise pour des motifs étrangers au bon fonctionnement de l'administration communale ou aux conditions d'exercice de la mission confiée aux délégués, estime le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne dans un jugement rendu le 6 juin 2013 (TA Châlons-en-Champagne, 6 juin 2013, n° 1200357 N° Lexbase : A8703KGG). Il résulte des dispositions de l'article L. 2121-33 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L8547AAS), applicable à l'élection par un conseil municipal de ses représentants au conseil d'une communauté d'agglomération, que le conseil municipal peut décider à tout moment du remplacement de ses délégués au conseil d'une communauté d'agglomération, dès lors que les nouvelles désignations ne sont pas inspirées par un motif étranger au bon fonctionnement de l'administration communale ou aux conditions d'exercice de la mission confiée à ces délégués. La décision en litige a été prise en raison du fait que M. X, conseiller municipal, "est sorti du cadre des idées pour s'attaquer aux personnes". A cet effet, le maire fait valoir que le comportement de l'intéressé qui a fait de "son opposition violente et injurieuse, une question de principe" est contraire aux intérêts de la commune et de la communauté de communes. Le tribunal indique que, toutefois, la matérialité des faits reprochés à l'intéressé n'est pas établie, dès lors que ce dernier soutient, sans être sérieusement contredit, qu'il n'a à aucun moment enfreint le règlement intérieur de la communauté de communes, ni eu de propos discourtois vis-à-vis du maire ou des adjoints. La commune, à qui il appartient de démontrer la matérialité des faits sur lesquels repose la délibération attaquée, n'apporte aucun élément à l'appui de ses accusations. Dès lors, le requérant est fondé à demander l'annulation de la délibération du conseil municipal par lequel la commune a mis fin à son mandat de délégué communautaire suppléant.

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La cour administrative d'appel de Lyon rejette le recours dirigé contre l'arrêté inscrivant le grand stade de l'Olympique Lyonnais et ses équipements connexes sur la liste des enceintes sportives déclarées d'intérêt général dans trois arrêts rendus le 11 juin 2013 (CAA Lyon, 1ère ch., 11 juin 2013, trois arrêts, inédits au recueil Lebon, n° 12LY02460 N° Lexbase : A7901KGQ, n° 12LY02461 N° Lexbase : A7902KGR, n° 12LY02462 N° Lexbase : A7903KGS). M. X relève appel du jugement, en date du 5 juillet 2012, par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté son recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'arrêté du ministre de la Santé et des Sports du 23 mai 2011 inscrivant le grand stade de l'Olympique Lyonnais et ses équipements connexes sur la liste des enceintes sportives déclarées d'intérêt général au titre de l'article 28 de la loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009, de développement et de modernisation des services touristiques (N° Lexbase : L5745IEI). La cour administrative d'appel indique que la déclaration d'intérêt général prévue par l'article 28 précité, n'autorise, ni n'induit par elle-même, aucune dépense incombant au budget des collectivités locales potentiellement concernées par la réalisation de l'enceinte sportive en cause et ses équipements connexes. Ainsi, M. X ne peut utilement faire état de sa qualité de contribuable local pour justifier d'un intérêt à contester l'arrêté du 23 mai 2011. S'il invoque également sa qualité de voisin des installations projetées, il ressort des pièces du dossier qu'il réside à près de trois kilomètres du site retenu et à l'écart des voies et réseaux de transport en commun qui en permettent la desserte. Il ne justifie pas davantage de sa fréquentation du stade de Gerland. Il s'ensuit qu'en estimant qu'il ne justifie pas d'un tel intérêt et en rejetant par ce motif sa demande comme irrecevable, les premiers juges n'ont entaché leur jugement d'aucune irrégularité.

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Si le contrat est un acte de prévision, il est aussi un engagement permettant la réalisation à long terme de prestations. Il ne saurait donc être figé. En droit administratif, il est même de l'essence du contrat d'admettre des modifications aux conditions fixées initialement. La modification est au coeur du mécanisme contractuel qui est conçu comme un instrument de réalisation des objectifs de service public. Or, depuis quelques années, ces principes classiques ont été remis en cause par l'extension des obligations de mise en concurrence venues limiter la liberté de l'administration ou des parties de modifier leur contrat. Quelle que soit son origine -unilatérale ou contractuelle- et quel que soit l'instrument utilisé pour la matérialiser, la modification est encadrée par des contraintes extérieures à la volonté des parties résultant des principes de concurrence et de transparence. Dès lors, il n'y a plus lieu d'opposer les actes modificatifs unilatéraux aux actes modificatifs contractuels. Pour faire le point sur cette problématique, Lexbase Hebdo - édition publique a rencontré Hélène Hoepffner, Professeur de droit public à Sciences Po Toulouse, Institut Maurice Hauriou, et auteur d'un ouvrage de référence sur ce thème (1). Lexbase : Comment s'opère la modification par changement du contenu du contrat ?

Hélène Hoepffner : La modification est une action "ordinaire" de la vie du contrat administratif. Elle est pourtant fortement encadrée -pour ne pas dire empêchée- par les règles de mise en concurrence et, plus généralement, par l'idéologie concurrentielle actuelle, imposée par le droit de l'Union européenne et relayée, voire renforcée, par le droit interne (2). En effet, alors qu'elle est un changement partiel d'un acte juridique, qu'elle porte sur l'exécution d'un contrat sans remise en cause des conditions de son existence, elle est aujourd'hui sujette à caution : dès lors que le contrat est modifié, il est soupçonné d'être un nouveau contrat, lequel doit, le cas échéant, être soumis à une procédure de dévolution concurrentielle.

Cette méfiance s'est d'abord manifestée en droit interne, en droit des marchés publics (voir, notamment, l'article 20 du Code des marchés publics N° Lexbase : L3260ICQ, relatif aux avenants), puis en droit des contrats administratifs en général. Elle a ensuite trouvé un écho dans la jurisprudence européenne (3). Elle devrait, d'ici peu, faire l'objet de dispositions (trop ?) précises dans les nouvelles Directives "concessions" et "marchés publics" (4). La tendance -critiquable et critiquée (voir, notamment, l'alerte publiée en décembre 2012 par l'Institut de la Gestion déléguée)- est d'unifier le régime des modifications en prenant pour modèle celui applicable aux marchés publics, avec le risque de priver les concessions et les contrats complexes de leur caractère nécessairement évolutif.

En l'état actuel du droit, la modification du contenu du contrat -c'est à dire de son objet, de sa durée ou de ses éléments financiers- est encadrée par un principe directeur : elle est librement autorisée lorsqu'elle tend à adapter raisonnablement le contrat ; elle est, en revanche, interdite lorsqu'elle est substantielle.

Les "modifications substantielles" des "dispositions essentielles" du contrat initial sont interdites. Elles ont un effet novatoire : elles transforment la modification en la passation d'un nouveau contrat, lequel doit, le cas échéant, être conclu à la suite d'une nouvelle procédure de mise en concurrence (5). En pratique, la difficulté est d'identifier le seuil au-delà duquel la modification a cet effet novatoire. Aux termes d'une jurisprudence désormais établie, la modification substantielle peut être identifiée grâce à deux critères.

- Le critère de la dissociabilité de l'objet : les parties sont libres d'adapter l'objet de leur contrat en fonction de l'évolution de leur besoin ; elles ne peuvent, en revanche, pas lui substituer un objet nouveau, c'est à dire convenir de prestations dissociables de celles initialement convenues.

- Le critère du bouleversement de l'économie du contrat : les parties peuvent rectifier le montant de la rémunération initialement prévue ; elles ne peuvent, toutefois, pas bouleverser l'équilibre économique global du contrat initial. Traditionnellement, le seuil du bouleversement se situe aux alentours de 15 à 20 % du montant du marché initial. Les projets de Directives prévoient cependant un seuil bien plus (trop) bas : elles précisent que lorsqu'une modification peut être exprimée en termes monétaires, elle n'est pas considérée comme substantielle lorsque sa valeur ne dépasse pas le seuil d'application de la Directive et reste inférieure à 5 % du prix du contrat, cette valeur étant la valeur cumulée des modifications successives en cas de pluralité de modifications.

Cette interdiction connaît cependant deux limites. Les modifications ne sont pas considérées comme substantielles lorsque :

- les parties rencontrent, au cours de l'exécution, des sujétions techniques imprévues, c'est à dire des difficultés matérielles présentant un caractère exceptionnel, imprévisible lors de la conclusion du contrat et dont la cause leur est extérieure (6) ;
- elles ont été prévues par le contrat, sous forme de clauses de réexamen ou d'options claires, précises et uniques, indiquant le champ d'application et la nature des modifications éventuelles et les conditions dans lesquelles elles peuvent être opérées.

Dans ces deux cas, cependant, la modification ne doit pas changer la "nature globale" du contrat. Dans le second cas, en outre, elle ne doit pas dépasser 50 % de la valeur initiale du contrat.

Lexbase : Qu'en est-il lorsque ce sont les parties qui voient leur identité modifiée ?

Hélène Hoepffner : Le changement de cocontractant est fréquent : aussi bien du côté de l'entreprise, en raison des restructurations d'entreprises, que de l'administration, en raison des transferts de compétences entre collectivités territoriales et/ou établissements publics (7). Il donne lieu à une cession de contrat, c'est à dire à la "reprise pure et simple, par le cessionnaire qui constitue son nouveau titulaire, de l'ensemble des droits et obligations résultant du précédent contrat" (8).

La question s'est posée de savoir si un tel changement était constitutif d'une modification substantielle d'un élément essentiel du contrat initial. Les réponses françaises et communautaires divergent. En droit français, il est admis de longue date que la cession de contrat a un effet purement translatif, autrement dit qu'elle implique une modification subjective (c'est-à-dire la substitution d'un tiers à l'une des parties), sans modification objective (c'est-à-dire sans que le contenu du contrat initial soit affecté, du moins sans que les éléments essentiels de celui-ci soient remis en cause) : elle n'est donc subordonnée qu'à la seule obtention d'une autorisation de cession émanant du cédé, à l'exclusion de toute nouvelle mise en concurrence (9). Au contraire, le droit de l'Union européenne considère que "la substitution d'un nouveau cocontractant à celui auquel le pouvoir adjudicateur avait initialement attribué le marché doit être considérée comme constituant un changement de l'un des termes essentiels du marché public concerné" (10). Les propositions de Directives maintiennent cette interdiction de substitution d'un partenaire contractuel, considérant qu'elle est constitutive d'une modification substantielle, sauf en cas d'opération de restructuration de la société contractante ou en cas de substitution consécutive à une faillite, à condition que cette modification personnelle ne s'accompagne pas de modifications substantielles du contenu du contrat et que cette substitution "ne vise pas à se soustraire à l'application de la présente Directive".

Cette interdiction connaît, cependant, des limites. D'une part, la cession de contrat est considérée comme n'ayant pas un caractère novatoire dans le cas où elle a été prévue dans le contrat initial (11). D'autre part, la simple substitution de sous-traitant n'est -en principe- pas assimilée à une cession de contrat : elle est, au contraire, autorisée, sans remise en concurrence du contrat initial (12).

Lexbase : Quels sont les instruments permettant de mettre en oeuvre la modification du contrat ?

Hélène Hoepffner : La modification peut être matérialisée par différents instruments. Tous, au fond, sont soumis aux principes directeurs précédemment exposés. Ils n'ont, cependant, pas la même nature : certains sont conventionnels, d'autres sont unilatéraux. Ils ne sont pas non plus soumis aux mêmes règles formelles et procédurales.

L'avenant est l'acte modificatif par excellence : il est un contrat par lequel les parties conviennent de changer, en cours d'exécution, un ou plusieurs éléments de la convention qui les lie. L'avenant matérialise parfois aussi une transaction (C. civ., art. 2044 N° Lexbase : L2289ABE) : il vise alors à prévenir ou à terminer une contestation à naître en adaptant le contrat. L'avenant n'épuise, cependant, pas la catégorie des modifications conventionnelles. Il existe, en droit des marchés publics, des marchés publics "spéciaux" permettant de compléter un marché initial au cours de son exécution : les marchés négociés pour prestations complémentaires ou similaires (C. marchés publ., art. 35, II, 4°, 5° et 6° N° Lexbase : L0147IRU). Ils permettent de modifier le marché initial. Mais contrairement aux avenants, ils ont une existence juridique à part entière : ils ne viennent pas s'intégrer au contrat initial.

Le contrat peut, également, être modifié par le biais d'actes unilatéraux : des décisions de poursuivre (actes unilatéraux qui doivent être prévus par le marché initial) qui permettent de poursuivre l'exécution des prestations aux fins de parvenir à l'achèvement d'un ouvrage ; des ordres de services qui sont, en principe, utilisés par l'administration pour mettre en oeuvre son pouvoir de direction mais qui sont, en réalité, utilisés pour modifier les stipulations des contrats.

Lexbase : De quelle manière s'opère le contrôle des modifications irrégulières par le juge administratif ?

Hélène Hoepffner : Situé en aval de la conclusion définitive du contrat, le contentieux des actes modificatifs est en principe un contentieux contractuel qui n'est ouvert qu'aux parties. Celles-ci peuvent exercer un recours en annulation (13) contre un avenant. Elles peuvent, également, contester les actes unilatéraux d'exécution. Longtemps, ce contentieux se résolvait par l'obtention d'une indemnité : le juge, saisi par une partie, pouvait seulement rechercher si l'acte modificatif était intervenu dans des conditions de nature à ouvrir droit à indemnité. Depuis l'arrêt "Béziers II" (14), il peut ordonner, dans le cadre d'un recours en contestation d'une décision de résiliation, la reprise des relations contractuelles. Certains juges du fond ont transposé cette solution aux autres actes modificatifs en créant une action en rétablissement de l'état antérieur du contrat (15).

Progressivement, cependant, les tiers se sont vus reconnaître des moyens de saisir le juge pour contester certains actes d'exécution. Ils peuvent, par la voie du recours pour excès de pouvoir, contester les actes adoptés sur le fondement de clauses réglementaires ou les décisions de résiliation de conventions à effet réglementaire. Ils peuvent également, lorsqu'un avenant peut être qualifié de nouveau contrat, exercer un recours en contestation de validité "Tropic" (16) de cet avenant.

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(1) La modification du contrat administratif, LGDJ, 2009 ; La modification des contrats de la commande publique à l'épreuve du droit communautaire, RFDA, 2011, p. 98.
(2) Voir, par exemple, les récentes propositions de loi visant à encadrer les avenants, notamment la proposition de loi n° 620 du 16 janvier 2013.
(3) CJCE, 19 juin 2008, aff. C-454/06 (N° Lexbase : A2000D9X) ; CJUE, 13 avril 2010, aff. C-91/08 (N° Lexbase : A6543EUU).
(4) Répertoire de la législation de l'Union européenne en préparation, droit d'établissement et libre prestation de services, COM/2011/0896 final-2011/0438 COD ; Llorens et Soler-Couteaux, CMP, 2012, repère n° 6, Kerléo, Réflexions sur la proposition de Directive relative à la passation des marchés publics, CMP, 2013, étude 1.
(5) CE, Avis, 19 avril 2005, n° 371234 (N° Lexbase : A3933KII) ; CE, S., 11 juillet 2008, n° 312354, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A6133D9Z).
(6) CE 5° et 7° s-s-r., 30 juillet 2003, n° 223445, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A2385C99).
(7) Voir en dernier lieu, rép. min. n° 01602, JO Sénat du 18 octobre 2012, p. 2311 (N° Lexbase : L2793IXQ), CMP, 2012, comm. 355.
(8) CE Avis, 8 juin 2000, n° 141654, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A6685IQN).
(9) CE Avis, 8 juin 2000, n° 141654, préc..
(10) CJCE, 19 juin 2008, aff. C-454/06, préc..
(11) CJCE, 19 juin 2008, aff. C-454/06, préc., point n° 40.
(12) CJUE, 13 avril 2010, aff. C-91/08, préc..
(13) CE, Ass, 28 décembre 2009, n° 304802, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A0493EQC).
(14) CE, S., 21 mars 2011, n° 304806, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A5712HIE).
(15) TA Lille, 20 février 2013, n° 1005463.
(16) CE, S., 16 juillet 2007, n° 291545, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A4715DXW).

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Un litige relatif à l'occupation sans titre d'emplacements dans les halles, foires et marchés d'une commune relève de la compétence du juge judiciaire. Telle est la solution d'une décision rendue par le Conseil d'Etat le 24 juin 2013 (CE 3° et 8° s-s-r., n° 348207, 24 juin 2013, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A7720KHE). En cas d'occupation sans titre d'emplacements dans les halles, foires et marchés d'une commune, cette dernière est fondée à réclamer à l'occupant, tenu de réparer le dommage causé au gestionnaire du domaine par cette occupation irrégulière, une indemnité calculée par référence aux tarifs applicables ou, en leur absence, au revenu tenant compte des avantages de toute nature qu'aurait pu produire l'occupation régulière de la dépendance en cause. La juridiction judiciaire est compétente pour connaître des litiges relatifs aux états exécutoires ou à la contestation de l'obligation de payer résultant des commandements de payer émis à l'encontre de l'occupant sans titre de tels emplacements pour avoir paiement de cette indemnité (CE 2° et 10° s-s-r., 26 mars 1990, n° 72481, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A4714AQN). En rejetant comme non fondée la requête de la SARL X formée contre le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 7 mai 2008 rejetant leur demande d'annulation de ces titres exécutoires et de décharge de l'obligation de payer les sommes mentionnées sur ces commandements de payer, sans relever d'office l'incompétence de la juridiction administrative pour connaître du litige dont elle était saisie, la cour administrative d'appel de Marseille (CAA Marseille, 7ème ch., 7 février 2011, n° 08MA03590 N° Lexbase : A8372HQ7) a donc méconnu son office et, par suite, commis une erreur de droit.

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La notification individuelle du dépôt en mairie du dossier de l'enquête parcellaire doit aussi être envoyée au propriétaire indivis des immeubles expropriés, dit pour droit la Cour de cassation dans un arrêt rendu le 26 juin 2013 (Cass. civ. 3, 26 juin 2013, n° 12-21.595, FS-P+B N° Lexbase : A3173KID). Pour prononcer le transfert de propriété d'une parcelle appartenant aux époux Y au profit de la société X, l'ordonnance attaquée vise les avis de réception des lettres recommandées notifiant aux expropriés, dont M. Y, le dépôt du dossier d'enquête parcellaire en mairie. Toutefois, aux termes de l'acte notarié mentionné sur l'état parcellaire annexé à l'arrêté de cessibilité et produit par Mme Y, cette dernière est propriétaire indivise avec son époux de la parcelle expropriée et il ne résulte ni de l'ordonnance, ni du dossier de procédure que la notification individuelle susvisée lui a bien été envoyée comme l'oblige l'article R. 11-22 du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique (N° Lexbase : L3068HL9). Dès lors, en l'absence de preuve de l'accomplissement de cette formalité incombant à l'expropriant, l'ordonnance est entachée d'un vice de forme qui doit en faire prononcer la nullité.

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La procédure d'attribution d'un accord cadre portant sur l'arrangement et la recherche de financement d'opérations de défiscalisation de logements sociaux est soumise au droit de la commande publique. Ainsi statue la Cour de cassation dans un arrêt rendu le 25 juin 2013 (Cass. com., 25 juin 2013, n° 12-21.335, F-P+B N° Lexbase : A3012KIE). Une société d'économie mixte a publié un avis d'appel public à la concurrence, dans le cadre du dispositif prévu par l'article 242 septies du CGI (N° Lexbase : L5283IR4), pour l'attribution d'un accord cadre multi-attributaires portant sur l'arrangement et la recherche de financement d'opérations de défiscalisation de logements sociaux. Une société a fait assigner la SEM et a sollicité, en dernier lieu, l'annulation de la décision de rejet de son offre et des décisions portant attribution de cet accord-cadre, selon la procédure du référé contractuel (CJA, art. L. 551-13 N° Lexbase : L1581IEB et suivants). Pour dire n'y avoir lieu à référé contractuel de la commande publique, l'ordonnance relève que la mise en concurrence prévue pour cet accord-cadre doit s'opérer conformément à l'article 242 septies du CGI, que ce dispositif est postérieur à la promulgation de l'ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005, relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics (N° Lexbase : L8429G8P) et à son décret d'application, ainsi qu'à l'ordonnance n° 2009-515 du 7 mai 2009, relative aux procédures de recours applicables aux contrats de la commande publique (N° Lexbase : L1548IE3), et qu'il s'inscrit dans un régime spécifique devant être défini par un décret en Conseil d'Etat qui n'a toujours pas été publié, de sorte qu'il n'est pas justifié que le contrat en cause soit soumis aux règles procédurales des contrats de la commande publique. En se déterminant ainsi, sans rechercher si le contrat ne correspondait pas à un contrat de droit privé ayant pour objet l'exécution de travaux, la livraison de fournitures ou la prestation de services, avec une contrepartie économique constituée par un prix ou un droit d'exploitation et si le statut du pouvoir adjudicateur dont il s'agit ne plaçait pas cet accord-cadre dans le champ des contrats de la commande publique, le président du tribunal de grande instance a, selon la Cour suprême, privé sa décision de base légale.

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L'absence de commande du montant minimum d'un marché doit donner lieu à indemnisation, énonce la cour administrative d'appel de Douai dans un arrêt rendu le 13 juin 2013 (CAA Douai, 1ère ch., 13 juin 2013, n° 12DA00190, du 13 juin 2013 N° Lexbase : A3897KI8). La société X demande la condamnation du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) du Nord à lui verser la somme de 50 000 euros en réparation du préjudice subi du fait de l'insuffisance du montant des commandes passées dans le cadre d'un marché à bons de commande correspondant à la différence entre les montants minimum prévus par le marché et ceux des bons de commande effectivement notifiés. La cour indique que le préjudice subi par l'entrepreneur du fait de l'insuffisance des travaux commandés pour les deux années d'exécution du marché a consisté dans la perte de la marge bénéficiaire qu'aurait dégagée, en l'espèce, l'exécution du montant minimal des travaux prévu au marché et doit être évalué compte tenu de la différence entre ce montant et celui des travaux effectivement exécutés. La marge nette du marché pouvant être fixée à 8,5 % environ pour chacune des deux années d'exécution du marché et la différence entre le montant consommé et le montant minimum pour deux ans étant d'environ 34 000 euros, la cour a condamné le SDIS à verser au titulaire une somme de 3 000 euros TTC destinée à réparer son préjudice (cf. l’Ouvrage "Marchés publics" N° Lexbase : E1913EQW).

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Le vendredi 28 juin 2013, le Master 2 professionnel Contentieux Public de l'Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne et l'Association des Juristes de Contentieux Public (AJCP) organisaient, en salle d'assemblée du Conseil d'Etat, un colloque sur le thème des "figures du juge administratif". Présentes à cet événement, les éditions Lexbase vous propose de revenir plus particulièrement sur les propos introductifs de Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'Etat, qui a rappelé la diversité des interventions et des pouvoirs du juge chargé de régler les litiges mettant en cause les personnes publiques. I - Au cours de cette introduction, Jean-Marc Sauvé rappelle que, via ses décisions, le juge administratif dresse une sorte d'autoportrait à travers, notamment, la célèbre formule : "il appartient au juge de [...]". Depuis une vingtaine d'années, celui-ci a vu ses pouvoirs considérablement renforcés par le législateur. En effet, depuis l'intervention de la loi du 8 février 1995, relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative (N° Lexbase : L1139ATD), le juge peut ordonner à l'administration, en application de l'article L. 911-1 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L3329ALU), de prendre les mesures d'exécution qu'impliquent nécessairement ses décisions (CE 9° s-s., 12 juillet 1995, n° 161803, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A5249ANQ, par exemple au sujet du refus de communication de documents administratifs par un maire annulé au motif que les documents étaient communicables de plein droit). Ce pouvoir d'injonction concerne aussi les organismes privés chargés d'une mission de service public. Précisons que, lorsque l'état de l'instruction ne permet pas au juge administratif d'être éclairé sur le caractère administratif du document dont la communication est demandée sur le fondement de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal (N° Lexbase : L6533AG3), il peut ordonner avant-dire-droit la production de ce document à la formation chargée de l'instruction de l'affaire, sans que, compte tenu de l'objet même du litige, communication de cette pièce soit donnée au requérant (CE 9° et 10° s-s-r., 14 mars 2003, n° 231661, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A5598A7H). Le juge n'ayant pas la possibilité de statuer au vu de pièces qui n'ont pas été communiquées aux parties, il lui appartient d'ordonner cette communication concernant les éléments utiles à la solution du litige (CE, S., 6 novembre 2002, n° 194295, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A7525A34).

Et Jean-Marc Sauvé de citer les célèbres jurisprudences de ces dernières années qui ont profondément marqué le contentieux administratif : "Association AC" (CE, Ass., n° 255886, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A2862DXB, pouvoir reconnu au juge de moduler dans le temps les effets d'une annulation contentieuse), "Société Atom" (CE, Ass., 16 février 2009, n° 274000, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A2581EDX, un juge saisi d'une contestation portant sur une sanction que l'administration inflige à un administré doit prendre une décision qui se substitue à celle de l'administration en se plaçant à la date de sa décision et non à celle de la décision de l'administration infligeant la sanction), "Tropic" (CE, S., 16 juillet 2007, n° 291545, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A4715DXW, tout concurrent évincé de la conclusion d'un contrat administratif est recevable à former devant ce même juge un recours de pleine juridiction contestant la validité de ce contrat ou de certaines de ses clauses, qui en sont divisibles, assorti, le cas échéant, de demandes indemnitaires), "Béziers I" (CE, Ass, 28 décembre 2009, n° 304802, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A0493EQC, le juge du contrat, juge de plein contentieux saisi par une partie, peut relever d'office une irrégularité tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d'une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement) et "Béziers II" (CE, S., 21 mars 2011, n° 304806, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A5712HIE, le juge du contrat peut dorénavant annuler la décision de résiliation d'un contrat à la demande de l'une des parties). Signalons enfin que, depuis l'arrêt "Epoux Lopez", le juge administratif peut astreindre l'administration à saisir le juge du contrat pour qu'il détermine si le contrat peut être maintenu ou doit être déclaré nul en conséquence de l'annulation de l'acte détachable (CE, S., 7 octobre 1994, n° 124244, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A3055ASX).

Par ailleurs, l'action du législateur influence l'office du juge administratif. A ce titre, la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000, relative au référé devant les juridictions administratives (N° Lexbase : L0703AIU), a profondément modifié le traitement de l'urgence devant le juge administratif. Le référé-suspension (CJA, art. L. 521-1 N° Lexbase : L3057ALS) permet d'obtenir la suspension de l'exécution d'une décision administrative en matière d'urbanisme (CE 1° et 6° s-s-r., 12 novembre 2007, n° 295798, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A5814DZD, pour une décision de préemption), d'environnement (CE référé, 19 mars 2008, n° 313547, inédit au recueil Lebon N° Lexbase : A4313D7U, pour une demande de suspension de la mise sur le marchés d'OGM), ou de contrats administratifs (CE, S., 21 mars 2011, n° 304806, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A5712HIE, pour une demande de reprise des relations contractuelles). Le référé-liberté (CJA, art. L. 521-2 N° Lexbase : L3058ALT) permet d'obtenir du juge des référés "toutes mesures nécessaires" à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle l'administration aurait porté atteinte de manière grave et manifestement illégale. Le juge se prononce dans ce cas, en principe, dans un délai de 48 heures. Il est souvent utilisé dans le contentieux du droit des étrangers (CE référé, 12 janvier 2001, n° 229039, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A2611ATU, pour une demande d'admission au séjour, CE référé, 30 juin 2009, n° 328879, pour la suspension de la procédure d'expulsion N° Lexbase : A5679EI8). Enfin, le référé-conservatoire ou référé "mesures utiles" (CJA, art. L. 521-3 N° Lexbase : L3059ALU) permet de demander au juge toute mesure utile avant même que l'administration ait pris une décision, par exemple, pour la demande de communication d'un document nécessaire pour faire valoir ses droits. Le juge se prononce alors dans un délai variant de quelques jours à un mois maximum (voir, notamment, CE 2° et 7° s-s-r., 1er mars 2012, n° 354628, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A8957ID4, pour l'intervention du juge administratif dans la gestion d'un marché).

II - La part du législateur dans ces évolutions est donc importante. On peut également citer l'arrêt du Conseil d'Etat "Danthony" du 23 décembre 2011 (CE Ass., 23 décembre 2011, n° 335033, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A9048H8M), par lequel l'Assemblée du contentieux a jugé que l'ensemble des vices pouvant affecter le déroulement d'une procédure administrative préalable à une décision ne peut entacher sa légalité et justifier son annulation que s'ils ont été susceptibles d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision ou s'ils ont privé les intéressés d'une garantie. Allant au-delà des irrégularités commises lors de la consultation d'un organisme, cette jurisprudence s'inscrit bien dans les pas de la réforme opérée par le législateur via l'article 70 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011, de simplification et d'amélioration de la qualité du droit (N° Lexbase : L2893IQ9), selon lequel "lorsque l'autorité administrative, avant de prendre une décision, procède à la consultation d'un organisme, seules les irrégularités susceptibles d'avoir exercé une influence sur le sens de la décision prise au vu de l'avis rendu peuvent, le cas échéant, être invoquées à l'encontre de la décision [...]". En 2001 et par la célèbre jurisprudence "Ternon" (CE, Ass., 26 octobre 2001, n° 197018, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A1913AX7), la Haute juridiction administrative a estimé que l'administration dispose d'un délai de quatre mois maximum, à compter de la prise de décision, pour retirer un acte individuel créateur de droits entaché d'illégalité, que le délai de recours ait, ou non, couru à l'égard des tiers et que l'acte soit, ou non, devenu définitif à l'égard de ceux-ci. Cette décision relative au retrait d'une décision individuelle créatrice de droits fixe un nouveau point d'équilibre entre la protection des droits acquis par le bénéficiaire de la décision et la sauvegarde de la légalité.

Le juge administratif ne peut, cependant, se muer en juge administrateur : il ne peut donc procéder à une substitution de motifs ou approfondir le contrôle de légalité pour arriver à un contrôle de l'opportunité. Il a, ainsi, récemment été jugé que celui-ci ne peut, eu égard aux exigences de la procédure contradictoire, régler l'affaire sur un terrain dont les parties n'avaient pas débattu sans avoir mis celles-ci à même de présenter leurs observations sur ce point. Il lui incombe à cette fin, soit de rouvrir l'instruction en invitant les parties à s'exprimer sur les conséquences à tirer de la décision du Conseil d'Etat, soit de juger, par un arrêt avant dire droit, qu'il entend régler le litige, compte tenu de cette décision, sur le terrain juridiquement approprié et en demandant en conséquence aux parties de formuler leurs observations sur ce terrain (CE, S., 19 avril 2013, n° 340093, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A4174KCL). Cette jurisprudence s'ajoute donc à celle qui avait permis la modulation des effets des annulations contentieuses (CE, Ass., n° 255886, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A1829DCQ, CE 2° et 7° s-s-r., 23 février 2005, n° 264712, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A7529DGX), CE, S., 25 février 2005, n° 247866, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A8439DGN) ou la modulation dans le temps des effets des décisions du juge au cas où une décision de rejet mettant fin à la suspension d'un acte administratif est prononcée (CE, S., 27 octobre 2006, n° 260767, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A4778DSR).

En effet, dès lors que le justiciable perçoit souvent l'acte administratif unilatéral qu'il conteste comme un acte purement intellectuel détaché de la réalité concrète, le juge de l'excès de pouvoir doit se contenter de procéder à une annulation totale ou partielle de l'acte attaqué sans dénaturer l'acte lui-même, d'où l'importance du choix du moyen. Rappelons qu'en vertu de la jurisprudence "Société Intercopie", le requérant n'a pas le droit de développer après le délai de recours contentieux un moyen qui procède d'une cause juridique distincte de la cause juridique à laquelle se rattache les moyens développés dans le délai de recours contentieux (CE, S. 20 février 1953, Société Intercopie). Par un arrêt en date du 7 avril 2011, le Conseil d'Etat est venu préciser que cette solution s'applique devant lui lorsqu'il la juge l'affaire au fond après premier renvoi : même en cas de règlement de l'affaire au fond après cassation, un moyen se rattachant à une cause juridique distincte de celle sur laquelle reposaient les moyens soulevés en première instance dans le délai de recours est irrecevable (CE 1° et 6° s-s-r., 7 avril 2011, n° 330306, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A8928HMM).

Les figures du juge administratif sont multiples et l'on est loin d'en avoir exploré toutes les facettes, tant le rôle de celui-ci est en constante évolution. Ce qui lui est à la fois permis (prononcer une mesure d'urgence, annuler une décision administrative, contraindre ou condamner financièrement l'administration) et interdit (prendre une décision administrative, enquêter sur les agissements de l'administration) doit donc continuer à être pris en compte à la fois par l'autorité administrative et le simple justiciable, ceci dans un souci de bon fonctionnement des institutions et de sérénité de la manière dont la justice est rendue.

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L'interruption du délai de recours contentieux devant les tribunaux administratifs par une demande d'aide juridictionnelle est régie par les mêmes dispositions que celles s'appliquant à toute juridiction du premier degré. Ainsi statue le Conseil d'Etat dans une décision rendue le 28 juin 2013 (CE, Avis, 28 juin 2013, n° 363460, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A1305KI8). Il ressort des termes de l'article 38 du décret n° 91-1266 du 19 décembre 1991 (N° Lexbase : L0627ATE), que celui-ci s'applique à toute juridiction du premier degré, ce qui inclut les tribunaux administratifs et les juridictions administratives spécialisées qui statuent en premier degré et dont les jugements sont susceptibles de recours devant une juridiction d'appel statuant elle-même à charge de recours devant le Conseil d'Etat. Il en résulte, d'une part, que les dispositions de l'article 38 de ce décret s'appliquent à toutes les instances engagées devant les tribunaux administratifs, quelles que soient les voies de recours ouvertes contre leurs jugements. D'autre part, l'article 39 de ce décret, lorsqu'il fait référence aux juridictions administratives "statuant à charge de recours devant le Conseil d'Etat", reprenant en cela les termes de l'article 13 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 (N° Lexbase : L8607BBE), s'applique aux juridictions d'appel de l'ordre administratif ainsi qu'aux juridictions administratives spécialisées qui, même lorsqu'elles statuent en premier ressort, rendent des décisions qui ne sont susceptibles que d'un recours devant le Conseil d'Etat. Lorsque le délai de recours contentieux devant un tribunal administratif est interrompu par une demande d'aide juridictionnelle, ce délai recommence donc à courir selon les modalités prévues à l'article 38 du décret du 19 décembre 1991. En cas de décision d'admission ou de rejet du bureau d'aide juridictionnelle, le délai recommence à courir le jour où cette décision devient définitive, c'est-à-dire le jour où il n'est plus possible d'exercer contre elle l'un des recours prévus à l'article 23 de la loi du 10 juillet 1991 dans les délais prévus à l'article 56 du décret du 19 décembre 1991 ou, si un tel recours est exercé, le jour où il est statué sur ce recours. Cependant, en cas d'admission à l'aide et si la désignation de l'auxiliaire de justice intervient postérieurement au jour où la décision statuant sur la demande d'aide juridictionnelle devient définitive, le délai de recours contentieux ne recommence à courir que le jour où l'auxiliaire de justice est désigné. En cas de décision du bureau d'aide juridictionnelle prononçant une admission provisoire ou constatant la caducité de la demande, le délai de recours contentieux recommence alors à courir à compter de la notification de la décision (cf. l’Ouvrage "Procédure administrative" N° Lexbase : E3672EXB).

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Le Conseil d'Etat précise les conditions de validité du recours contentieux contre une décision de la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) prise dans le même sens que celle de la commission départementale, dans une décision rendue le 28 juin 2013 (CE, S., 28 juin 2013, n° 355812, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A1261KIK). Lorsqu'un texte a subordonné le recours contentieux tendant à l'annulation d'un acte administratif à un recours administratif préalable, une personne soumise à cette obligation n'est, sauf disposition contraire, recevable à présenter un recours contentieux contre la décision rendue par l'autorité saisie à ce titre, qui confirme la décision initiale en se substituant à celle-ci, que si elle a elle-même exercé le recours préalable. Les dispositions de l'article L. 752-17 du Code de commerce (N° Lexbase : L8585IBL) impliquent que le recours contentieux contre une décision de la CNAC prise dans le même sens que celle de la commission départementale n'est ouvert qu'aux personnes qui ont elles-mêmes présenté le recours préalable. La société X, qui justifiait, en tant qu'exploitant d'un magasin alimentaire situé dans la zone concernée par le projet litigieux, d'un intérêt à agir contre la décision de la commission départementale d'aménagement commercial de Seine-et-Marne délivrant une autorisation de procéder à la création d'un ensemble commercial à la société Y, s'est abstenue de former ce recours devant la commission nationale. Dès lors, sa requête ne peut qu'être rejetée comme irrecevable.

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L'arrêt "Huglo" (1), fort daté maintenant, a indiqué que le caractère "exécutoire" des décisions administratives était une "règle fondamentale du droit public". La mention de ce caractère induit dans l'esprit du lecteur quelques idées quant au mode d'exécution des décisions administratives. Ce thème nourrit bien des mythes, séparant les véritables spécialistes des néophytes, souvent d'ailleurs administrés. La raison en est bien l'usage du terme "exécutoire", qui entretient l'idée d'une similarité entre les décisions administratives et les décisions de justice. La similarité en question se trouverait dans les "privilèges" dont bénéficie l'administration par rapport aux décisions des particuliers. Mais, du point de vue de l'exécution, ses décisions ne sont pas des décisions de justice, et il n'est pas question de leur attribuer les mêmes effets. L'emploi d'un terme identique pour désigner les deux types de décision trouve à la fois son explication et sa résolution dans l'histoire du pouvoir administratif et de la doctrine qui le décrit et l'ordonnance. L'origine du qualificatif "exécutoire" accordé aux décisions administratives se trouve dans le fait que l'administration fut longtemps son propre juge. Pourtant, lorsque le qualificatif est employé dans les lois sur l'administration municipale du XIXème siècle, il ne s'agit même pas de désigner des décisions ayant pour objet de trancher des litiges administratifs. On peut de toute évidence conclure à une maladresse de langage, nonobstant le fait que l'on repère déjà quelques confusions conceptuelles chez les différents acteurs. Dans les ouvrages de droit administratif écrits à la suite de la création des universités impériales, le terme "exécutoire" est employé dans trois cas très distincts : pour désigner l'entrée en vigueur des décisions municipales, d'une part, pour désigner les décisions rendues dans le cadre de l'administration-juge, d'autre part, et, enfin, pour désigner les décisions de contrainte émises par l'administration fiscale. Aucune relation n'est faite entre les trois hypothèses, non plus qu'une interrogation sur l'usage commun du terme "exécutoire" alors que, de toute évidence, il désigne plusieurs types d'effets des décisions administratives, qui ne sont pas les différentes faces d'un même dé. L'usage du terme sert plus tard, chez Edouard Laferrière tout d'abord, chez Maurice Hauriou ensuite, à organiser une théorie de l'action administrative. La catégorie "décision exécutoire" va, dès lors, désigner de manière globale l'action administrative, en raison de ses "privilèges" et traits caractéristiques, qui la distinguent de l'action des particuliers.

A partir de ce moment là, l'ordre juridique et doctrinal fait coexister deux types de "décisions exécutoires" : celles judiciaires, de toujours ou presque (on trouve "officiellement" la première trace du terme exécutoire dans la procédure judiciaire en 1437), et celles administratives, beaucoup plus récentes, qui n'ont que par exception les mêmes effets exécutoires que les premières. Ce que, dans ce cas, elles ont de commun, c'est le fait d'être un "titre exécutoire", au sens de l'article L. 111-2 du Code des procédures civiles d'exécution (N° Lexbase : L5790IRU), c'est-à-dire que "le créancier muni d'un titre exécutoire constatant une créance liquide et exigible peut en poursuivre l'exécution forcée sur les biens de son débiteur dans les conditions propres à chaque mesure d'exécution". Et, à la lecture de l'article L. 111-3 du même code (N° Lexbase : L5791IRW) (qui établit une liste des titres exécutoires, liste en principe limitative), les décisions administratives ne constituent des titres exécutoires que s'ils sont "qualifiés comme tels par la loi", ou lorsque la loi leur "attache les effets d'un jugement", ce qui ne vise pas les situations courantes de l'action administrative.

Pour autant, il est bien établi que, une fois régulièrement prises et entrées en vigueur, les décisions de l'administration doivent être exécutées, tant par ses destinataires que par son auteur, et il en est ainsi dans la plupart des cas. En cas d'inaction de l'administration elle-même, il est possible d'obtenir de l'administration qu'elle mette en oeuvre ses propres décisions, dans un délai raisonnable, y compris sous astreinte. En cas d'inaction des administrés, l'exécution des décisions administratives correspond à des réalités distinctes, à la fois en fonction du domaine d'administration concerné, en fonction des moyens que l'administration, à tort ou à raison, utilise pour vaincre cette inaction, et en fonction enfin de ce qu'il s'agit effectivement d'exécuter. Il faut envisager la notion d'exécution au sens large : l'exécution est aussi bien une action qu'une abstention, comme une obligation est aussi bien une obligation de faire que de ne pas faire. En s'abstenant d'agir lorsque c'est une obligation de ne pas faire qui est espérée, il y a, volontairement ou involontairement, exécution. Mais, lorsqu'on parle de l'exécution d'une décision administrative, ce n'est pas pour viser ce qui résulte de l'acte lui-même. Il faut ainsi distinguer les effets proprement décisionnaires de l'acte, des effets attendus de la part de ses destinataires, effets correspondant à la notion d'exécution. L'effet de la décision est de faire naître l'obligation, l'exécution est de réaliser effectivement l'obligation, quelle qu'elle soit.

L'administration dit le droit : elle prend, d'elle-même, unilatéralement comme on a l'habitude de le souligner, mais selon le droit et en suivant les procédures, des décisions qui créent des droits et des obligations à la charge de leurs destinataires, particuliers, personnes morales ou personnes publiques, de manière individualisée (actes individuels) ou générale (actes réglementaires). D'une certaine manière, on peut parler d'"auto-réalisation", la relation juridique s'en trouve immédiatement modifiée, qu'elle confère ou retire des droits, permette, défende ou commande une action. Du point de vue de la volonté de faire naître de nouveaux droits et obligations, les décisions de l'administration emportent donc leur propre réalisation, sans intervention spécifique nouvelle et sans le bon gré des sujets de droit qui se trouvent d'emblée saisis par ces nouveaux droits et obligations. Cela ne signifie pas que la décision prise n'est pas contestable, devant l'administration comme devant un juge, ni que les droits et obligations créés sont immuables, puisque tant le juge que l'administration elle-même peuvent, en suivant certaines règles, les annuler, les modifier ou les faire disparaître. Mais il reste que les droits et obligations peuvent demeurer à l'état de prescriptions si aucune exécution ne s'ensuit.

L'exécution peut être le fait de l'administration comme de l'administré, en fonction de la décision considérée. Dans de nombreux cas, il n'y a pas de difficultés. Par exemple, la décision fixant les conditions d'attribution d'une bourse d'études sera suivie de décisions individuelles attribuant lesdites bourses aux personnes remplissant les conditions, puis, pour exécuter ses décisions, suivra l'ordre donné au service comptable de verser la somme d'argent aux personnes bénéficiaires, puis, enfin, interviendra le versement effectif de cette somme. Les premières décisions sont des mesures juridiques d'exécution, tout en constituant elles-mêmes des décisions à exécuter ; la dernière est une mesure matérielle d'exécution. Lorsque l'administré est le principal acteur de l'exécution de la décision, il y a peu de difficultés lorsque celle-ci lui confère un "droit". C'est le cas, par exemple, pour le titulaire d'un permis de construire qui construit effectivement l'immeuble pour lequel il a obtenu le permis. A l'inverse, le débiteur d'une obligation de démolir peut effectivement démolir son immeuble.

La question de l'exécution, et surtout, des moyens d'exécution des décisions administratives, ne se posent donc presqu'exclusivement que lorsque les administrés n'obtempèrent pas de leur propre gré, ou lorsque l'administration décide de manière inopportune de procéder à l'exécution matérielle et contrainte de ses décisions. Cela dit, il existe des hypothèses où l'administré ne peut résister à l'exécution de la décision (I) ; dans d'autres cas, l'administration dispose de moyens importants pour l'inciter à passer lui-même à l'exécution de la décision (II) ; parfois encore, mais plus rarement, l'administration recourt à la contrainte, sur les biens ou même sur les personnes (III). Dans tous les cas, l'intervention de l'administration n'exclut pas le juge, auquel il peut être recouru tant pour obtenir l'exécution des décisions administratives, que pour l'empêcher (IV).

I - L'exécution des décisions administratives à laquelle l'administré ne peut résister

Certaines décisions sont pleinement exécutées, soit du seul fait de leur édiction, soit, parfois, du fait de l'édiction d'autres décisions administratives juridiques. Elles ne nécessitent donc jamais l'usage de la force, et, c'est une particularité notable, l'administré ne peut jamais leur opposer de réelle résistance. La décision type qui ne nécessite pas l'emploi de moyens particuliers propres à son exécution est la mesure de révocation d'un fonctionnaire (2). L'administration dispose, quand elle prend ce type de décision, de tous les moyens destinés à en assurer l'exécution : ces moyens se trouvent quasiment dans la décision elle-même. Le fonctionnaire révoqué perd en effet, du seul fait de l'émission et de l'entrée en vigueur de la mesure de révocation, ses attributions et son traitement. La cessation du versement de son traitement peut être considérée comme une mesure d'exécution matérielle de la décision de révocation, sans que le fonctionnaire ait la capacité d'y faire obstacle. Il subit en quelque sorte un "coup de force juridique", sans avoir été physiquement contraint, ni sur ses biens (il n'y a par exemple aucune saisie sur salaire), ni sur sa personne (on ne peut le contraindre physiquement à ne plus être fonctionnaire puisqu'il ne l'est déjà plus du fait de la décision qui lui fait perdre son statut juridique). Le fonctionnaire n'a aucun moyen de résister à la décision : il dispose seulement d'un pouvoir de provoquer ultérieurement sa disparition, par exemple en exerçant un recours devant le juge administratif, recours qui n'est pas suspensif. En revanche, il peut y avoir absence d'exécution de la part des organes internes de l'administration, involontaire ou volontaire : ainsi, le service comptable va continuer à verser le traitement au fonctionnaire révoqué.

II - Les moyens d'incitation à l'exécution des décisions administratives

Quand la résistance de l'administré fait obstacle à l'exécution de la décision administrative, l'administration, sans procéder d'office à leur exécution, dispose parfois de moyens spécifiques, propres à inciter l'administré à abandonner son attitude récalcitrante. Ces moyens sont les sanctions que l'administration peut infliger aux administrés se trouvant dans un rapport de droit avec elle. Si les sanctions ont un caractère punitif de la violation d'une obligation mise à la charge d'un administré, elles se présentent également en amont comme un moyen de dissuasion : l'administré sait qu'en résistant, il s'expose à une sanction. En principe, toute sanction administrative doit avoir été prévue par le législateur. Mais le Conseil d'Etat a jugé que, dès lors que le pouvoir réglementaire était compétent pour fixer certaines règles d'exercice d'une profession, il l'était également pour prévoir des sanctions administratives en rapport, par leur objet et leur nature, avec cette réglementation (3).

Les sanctions administratives se présentent souvent sous la forme de sanctions pécuniaires (amendes), d'interdiction d'exercer une activité, de retrait d'une carte professionnelle, ou de fermeture d'un établissement. Les mesures disciplinaires peuvent apparaître, du point de vue de la faute qu'elles sanctionnent, comme de véritables sanctions, mais elles n'ont pas toujours pour objet l'exécution d'une décision administrative préalable. En principe, les mesures de police administrative ne peuvent être assimilées à des sanctions car elles n'ont pas pour objet légal de sanctionner une faute (4).

III - Les conditions -restrictives- de l'usage de la contrainte pour parvenir à l'exécution des décisions administratives

Parfois, en cas de récalcitrance de l'administré, ou parce que l'exécution d'une décision apparaît insuffisante, l'usage de la force peut s'avérer être le seul moyen de réaliser l'exécution d'une décision, en contraignant le débiteur. Or, il se trouve que le détenteur unique de la force publique est, en droit français, l'administration. Mais le recours à la force publique, c'est-à-dire l'usage de la contrainte physique sur les biens ou les personnes -qu'on appelle "voies d'exécution"- n'est, en droit français, rendu possible que pour les titulaires d'un titre exécutoire, qui a seul cette fameuse force exécutoire. Les titres exécutoires permettent de procéder aux saisies, aux ventes forcées, et autres actes d'exécutions sur les biens, ou parfois sur la personne du débiteur, dans le but de réaliser les obligations visées par le titre. La simple décision administrative n'est en principe pas un titre exécutoire, sauf qualification du législateur ou s'il lui a attribué les effets d'un jugement. Toutefois, en dehors de l'autorisation particulière de la loi, l'urgence ou l'impossibilité de parvenir à l'exécution de la décision administrative par un autre moyen peuvent justifier le recours à l'exécution forcée, comme cela a été reconnu depuis la jurisprudence "Société immobilière de Saint-Just" (5).

Les autorisations législatives. Les dernières années tendent à montrer une multiplication des autorisations législatives dans le sens de l'exécution forcée, même si l'intervention du juge est souvent prévue a priori. Il est intéressant de noter qu'il existe une matière où les autorités administratives ont une compétence quasi-générale pour procéder à l'exécution forcée de leurs décisions : c'est le recouvrement des créances financières des personnes publiques. En effet, à partir du moment où une personne publique détient une créance à l'égard d'une autre personne, qu'elle a fait elle-même naître, elle dispose du pouvoir de se délivrer un véritable titre exécutoire au sens de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991, portant réforme des procédures civiles d'exécution (N° Lexbase : L9124AGZ), codifiée au Code des procédures civiles d'exécution, et ainsi de recouvrer sa créance par les moyens de la coercition. Les titres exécutoires des personnes morales de droit public recouvrent des catégories d'actes d'origines très diverses. Aux termes de l'article L. 252-A du LPF (N° Lexbase : L3929AL4), "constituent des titres exécutoires, les arrêtés, états, rôles, avis de mise en recouvrement, titres de perception ou de recettes que l'Etat, les collectivités territoriales ou les établissements publics dotés d'un comptable public délivrent pour le recouvrement des recettes de toute nature qu'ils sont habilités à recevoir".

Les créances des personnes publiques qui donnent lieu à recouvrement peuvent être distinguées selon qu'elles ont une nature fiscale ou non. Il y a donc, d'une part, les titres exécutoires en matière fiscale (impôts directs et taxes assimilées, contributions indirectes et assimilées) et, d'autre part, les titres exécutoires des créances non fiscales (autrement dénommées créances étrangères à l'impôt et au domaine, ou créances ordinaires). En matière non fiscale, on peut noter que l'origine des créances faisant l'objet de titres exécutoires est très diversifiée : des titres de perception peuvent être émis aussi bien pour des créances se rattachant à l'exercice d'une prérogative de puissance publique, et correspondant à des prestations non acquittées (taxe de séjour, taxe sur la publicité, de balayage, d'enlèvement des ordures, droit de voirie ou de stationnement, etc.), que pour des créances contractuelles (prêt du crédit d'équipement des petites et moyennes entreprises -ou du crédit municipal, bail souscrit auprès d'un office public d'aménagement et de construction), quasi-contractuelles (répétition d'une subvention versée indûment), quasi-délictuelles (indemnité due à une personne publique victime d'un dommage), ou encore des créances résultant d'amendes ou de sanctions pécuniaires prononcées par des juridictions ou des autorités administratives indépendantes (Autorité de la concurrence, Conseil supérieur de l'audiovisuel, Autorité des marchés financiers, etc.). Ces titres se manifestent par différents actes selon leur auteurs : ce sont des ordres de recette quand ils sont émis par l'Etat ou ses établissements publics (sauf pour les créances domaniales) ; ce sont des arrêtés, états et rôles quand ils résultent des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics ; ce sont enfin des arrêtés de débet (non revêtus en principe de la contrainte) quand ils sont édictés par les ministres, ainsi que par les comptables publics ou les régisseurs d'avance ou de recettes à l'encontre de tout entrepreneur, fournisseur ou soumissionnaire de marché public détenteur de deniers publics.

La désobéissance à la loi non susceptible d'être combattue par un autre moyen. C'est l'hypothèse où, sans être directement prévue par la loi, l'exécution forcée d'une décision administrative trouve son fondement dans la loi. La légalité de l'exécution forcée est cependant subordonnée à la réunion de quatre conditions, exposées par le commissaire du Gouvernement Romieu dans ses conclusions précitées.

- L'obligation mise à la charge du débiteur trouve son fondement dans la loi. Les tribunaux envisagent toutefois cette condition avec une certaine souplesse et justifient légalement l'obligation faisant l'objet de l'exécution forcée par la nécessité du maintien de l'ordre public, mission conférée aux maires et aux préfets depuis la loi municipale du 5 avril 1884 (6).

- L'obligation mise à la charge du débiteur doit nécessairement être exécutée dans la mesure où le débiteur est effectivement récalcitrant. Le commissaire du Gouvernement Romieu disait que "l'exécution administrative ne se conçoit que par la nécessité de contraindre les citoyens à obéir à la loi [...]" ; ainsi, "quand l'exécution forcée n'est plus nécessaire, elle n'est plus licite". Il suffit que la résistance de l'administré soit prouvée, qu'elle soit légitime ou non, mais cette condition n'est pas toujours facile à déterminer.

- Il faut qu'il n'existe aucun autre moyen que celui de l'exécution forcée pour vaincre la résistance de l'administré. L'exécution forcée ne doit être employée qu'à défaut de toute autre procédure qui permettrait de parvenir au même résultat. La jurisprudence a d'ailleurs évolué sur ce point. A l'origine, il suffisait qu'il n'existe aucune sanction pénale pour que l'emploi de l'exécution forcée soit considérée comme légal, mais rapidement il fallut également l'absence de sanctions civiles, puis de sanctions administratives. En revanche, la possibilité du recours au juge n'est pas reconnue comme un moyen légal de parvenir à l'exécution de l'acte. Les procédures qui empêchent l'exécution forcée sont toujours des procédures spéciales par rapport au droit commun du recours au juge. C'est ainsi que les règlements de police ne sont, en principe, pas susceptibles d'être exécutés par la force. La règle peut conduire à ce que l'exécution forcée soit impossible dans la mesure où malgré l'existence de sanctions pénales, le juge répressif refuse de les appliquer, car il estime illégale la décision à exécuter alors qu'elle est jugée légale par le juge administratif. Dans ce cas, la résistance de l'administré est victorieuse.

- Les mesures d'exécution forcée ne doivent pas aller au-delà de l'exécution de l'obligation qui trouve son fondement dans la loi, directement ou indirectement (notion d'ordre public par exemple) (7). C'est le principe de l'adéquation des moyens aux fins. La responsabilité de l'administration pourra être engagée toutes les fois que l'autorité administrative aura abusé du procédé de l'exécution forcée en dépassant le strict nécessaire au respect de la loi. La nécessaire réunion de ces quatre conditions limite donc considérablement l'action de l'administration.

L'urgence. L'urgence enfin peut justifier l'exécution forcée d'une décision administrative, que l'administré ait résisté ou non à son exécution, que d'autres procédures, pénales, civiles ou administratives visant à obtenir l'exécution de la décision, existent ou non (8). La très célèbre formule du commissaire du Gouvernement Romieu s'impose ici. La voici : "tout le monde reconnaît qu'il est de l'essence même du rôle de l'administration d'agir immédiatement et d'employer la force publique sans délai ni procédure lorsque l'intérêt immédiat de la conservation publique l'exige : quand la maison brûle, on ne va pas demander au juge l'autorisation d'y envoyer les pompiers ; sur ce point, il n'y a jamais eu de contestation" (9).

Le juge contrôle strictement l'existence de l'urgence. Il paraît, en effet, naturel que la réquisition forcée d'un local, qui n'est pas suivie d'une prise de possession de celui-ci deux mois après indique l'absence d'urgence (10). Il faut remarquer que les mesures de police ne présument en rien de l'existence de l'urgence, mais le juge apprécie plus ou moins souplement l'urgence, notamment en cas de troubles graves ou de circonstances exceptionnelles. L'urgence, en tant qu'elle légalise parfois l'exécution forcée d'une décision administrative, peut légaliser également l'absence de décision préalable, notamment en matière de réquisition (comme elle est susceptible d'empêcher la qualification de voie de fait).

A la différence des voies d'exécution du droit commun, dont l'administration elle-même peut solliciter l'usage auprès du juge, les voies d'exécution que l'on qualifiera d'administratives, permettent très souvent de parvenir à l'exécution d'une obligation en nature. L'administration peut, en effet, dans de nombreuses hypothèses, se substituer au débiteur et réaliser à ses frais et à sa place, l'exécution en question. Qu'elles soient prévues par la loi, justifiées par l'urgence, ou rendues possibles par l'inexistence de toute autre sanction et la nécessité d'exécuter l'obligation résultant en premier lieu de la loi, les mesures d'exécution forcée destinées à vaincre la résistance des administrés face à des décisions administratives, sont susceptibles de porter sur les biens ou sur la personne même du débiteur.

Les mesures d'exécution forcée portant sur les biens. Elles recouvrent une variété de procédés : elles peuvent être constituées par une utilisation des biens du débiteur (droit de réquisition, justifiée par une loi ou par l'urgence, ou servitude de passage par exemple), ou par l'occupation temporaire de terrains privés (on peut citer la loi du 29 décembre 1892, relative aux dommages causés à la propriété privée par l'exécution des travaux publics N° Lexbase : L1804DN7), sur l'occupation temporaire de terrains privés en vue de l'exécution de travaux publics et sur le droit de pénétration des agents de l'administration sur les propriétés privées). Elles peuvent être constituées par l'exécution de travaux sur des biens, généralement immobiliers. Les mesures d'exécution forcée peuvent être aussi des mesures classiques de saisies de biens (11). Il peut encore s'agir d'enlèvements, comme l'enlèvement de barrières édifiées sur des voies communales, justifié par l'urgence (12), d'immobilisations, ou de transferts de biens, le célèbre ancien article L. 25 du Code la route prévoyant ainsi l'immobilisation ou la mise en fourrière d'un véhicule en stationnement interdit compromettant la sécurité des usagers de la route, "la tranquillité ou l'hygiène publique, l'esthétique des sites et des paysages classés, la conservation ou l'utilisation normale des voies ouvertes à la circulation publique et de leurs dépendances". Si l'article L. 25 offre un large pouvoir à l'administration, son exercice est strictement contrôlé. Enfin, il peut s'agir de la mise hors d'usage ou de la destruction de biens.

Les mesures d'exécution forcée portant sur les personnes. Pour l'exécution des décisions administratives, les mesures destinées à employer l'usage de la force sur la personne même du débiteur de l'obligation sont assez rares, et font, comme en droit commun, l'objet d'un certain nombre de garanties. On citera comme le cas le plus connu, celui des mesures d'éloignement prononcées à l'encontre des étrangers en situation irrégulière sur le territoire français, dont le régime est organisé par l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945, relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France (N° Lexbase : L4788AGG). Il peut s'agir de l'exécution de mesures d'expulsion, de reconduites à la frontière ou d'un rapatriement forcé d'un étranger qui voudrait entrer illégalement sur le territoire. On peut citer également les contrôles d'identité, les mesures prises en matière de police des aliénés, ou l'hypothèse d'une manifestation qui dégénère en attroupement et qui permet alors l'usage direct de la force par les agents de police "si des violences ou voies de fait sont exercées contre eux ou s'ils ne peuvent défendre autrement le terrain qu'ils occupent" (sur le fondement de l'article R. 431-1 du Code pénal N° Lexbase : L6907IQU). En outre, l'urgence peut justifier ponctuellement des mesures d'expulsion de personnes d'un lieu déterminé où elles sont susceptibles de provoquer des troubles à l'ordre public..

Les conséquences du recours illégal à la contrainte pour l'exécution des décisions administratives. Le principe demeurant l'impossibilité pour l'administration de recourir à l'exécution forcée de ses propres décisions, elle engage, en cas d'agissement contraire, sa responsabilité devant les tribunaux, administratifs ou judiciaires. Deux hypothèses sont concernées : l'administration ne disposait en aucune façon du droit d'exécuter sa décision par la force, que celle-ci soit légale ou illégale ; l'administration avait le droit d'exécuter sa décision par la force, mais la décision exécutée est illégale. Quand l'illégalité de l'exécution forcée porte de surcroît atteinte au droit de propriété ou à la liberté individuelle, l'administration commet généralement ce qu'on appelle une voie de fait, justiciable de la juridiction judiciaire. La formulation du Tribunal des conflits est même très claire : "il est de principe que l'exécution forcée par l'administration de ses propres décisions constitue une voie de fait" (13). Si l'exécution forcée est constitutive d'une voie de fait, cela entraîne que le juge judiciaire dispose d'une compétence plénière, d'une part pour donner réparation à la victime de la voie de fait, d'autre part pour enjoindre à l'administration de cesser son comportement irrégulier. L'administration peut ainsi être contrainte d'évacuer des locaux occupés dont elle aurait pris irrégulièrement possession ; elle peut être contrainte de restituer des objets qu'elle a irrégulièrement saisis. Dans tous les cas, les injonctions du juge judiciaire peuvent être assorties d'astreintes. Il existe en réalité des cas peu nombreux d'exécution forcée régulière. Il arrive toutefois que, en dépit de l'illégalité de l'exécution forcée d'une décision administrative, le juge refuse d'accorder des indemnités au demandeur parce que celui-ci ne respectait de toute façon pas ses obligations, et que le préjudice résulte alors principalement de ses propres agissements (14). Mais le refus du juge d'accorder des indemnités peut aussi provenir du fait que, si elle a procédé irrégulièrement à l'exécution forcée de sa décision, l'administration serait parvenue au même résultat en utilisant un autre procédé, légal.

IV - Le recours au juge pour obtenir ou empêcher l'exécution d'une décision administrative

Le recours au juge peut être envisagé dans deux hypothèses : soit pour obtenir qu'il prononce une sanction, qui a été prévue par le législateur, soit pour obtenir qu'il prononce une condamnation de l'administré à exécuter la décision administrative, avec le recours éventuel à la force publique exercé sur la base du titre juridictionnel. Quelle que soit l'hypothèse, le recours au juge pénal est incontesté, alors que le recours au juge civil et au juge administratif souffre de discussions.

Le recours au juge pénal. L'article 111-3 du Code pénal (N° Lexbase : L2104AMU) établit la possibilité pour un règlement d'être assorti d'une peine contraventionnelle. Plus spécifiquement, l'article R. 610-5 (N° Lexbase : L0961AB9) permet d'exercer, en vue de l'infliction d'une amende, toutes poursuites contre ceux qui auront contrevenu aux "obligations édictées par les décrets et arrêtés de police". Ce texte concerne tout spécialement les mesures de police et ne trouve application que dans l'hypothèse où la répression pénale de l'inexécution de ces mesures n'aurait pas été organisée par un autre texte. En dehors de cette hypothèse, le juge pénal applique restrictivement la possibilité légale de réprimer pénalement la violation des mesures de police. Il n'est ainsi pas applicable en matière de remembrement (15), ni lorsque l'arrêté de police a un objet financier ou fiscal (16). Il ne s'applique, par ailleurs, qu'à la violation des mesures de police administrative générale, et pas à celle des mesures de police spéciale (17).

Parmi les procédures spécifiques de répression pénale de l'inexécution des décisions administratives, on peut citer la célèbre loi du 11 juillet 1938, sur les réquisitions, dont le refus d'exécution de la part de l'administré est susceptible de sanctions pénales. On citera également la sanction du refus de déférer à une mesure d'expulsion du territoire organisée par l'article 27 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 précitée, ou encore la répression devant le juge pénal du refus de publier les mises au point demandées par la commission des sondages électoraux, organisée par l'article 12 de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977, relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion (N° Lexbase : L7776AIT).

Le recours au juge civil. L'intervention du juge civil, et notamment celui des référés est parfois prévue par la loi, comme par exemple l'article 30 du Code de la santé publique ([LXB=]) qui permet au juge des référés d'autoriser l'exécution d'office des mesures prises par le maire ou le préfet pour faire cesser l'insalubrité d'un immeuble, ou encore l'article L. 651-2 du Code de la construction et de l'habitation (N° Lexbase : L2029HPT) qui prévoit que le président du tribunal de grande instance peut infliger une amende civile en cas d'infraction à certaines dispositions de ce code.

En dehors des autorisations législatives de recourir au juge civil, le principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires a pu faire penser qu'il serait anormal de permettre au juge civil de s'immiscer dans le processus d'exécution des décisions administratives. Pourtant, le juge civil considère que la non-exécution d'une décision administrative, même si elle est sanctionnée pénalement, peut constituer un trouble manifestement illicite qui l'autorise à enjoindre le contrevenant d'obéir et à autoriser l'administration à intervenir sur le fondement de la décision de justice (18). Il considère également que l'administration peut parfois renoncer au privilège du préalable, notamment en matière contractuelle, et demander au juge de condamner l'administré à remplir ses obligations.

Le recours au juge administratif. Sauf textes, celui-ci refuse en général d'autoriser l'exécution forcée des décisions unilatérales (19). Cependant, il existe certaines hypothèses où la loi prévoit l'intervention du juge administratif, notamment celui des référés, dans l'exécution forcée des décisions administratives, quand aucune sanction pénale n'est prévue, par exemple pour obtenir l'expulsion de personnes occupant sans titre le domaine public, ou de ceux qui perturbent le bon fonctionnement du service public, ou encore même quand aucun mécanisme spécifique n'a été prévu par le législateur tel que celui du recouvrement des créances (20). Parmi les hypothèses prévues par la loi, on peut également mentionner le Code de la construction et de l'habitation sur les édifices menaçant ruine qui prévoit, dans son article L. 511-2 (N° Lexbase : L5334IMI), que le tribunal administratif peut ordonner des travaux d'office en cas de péril imminent. Le juge administratif, dans cette hypothèse, peut même substituer sa propre décision aux mesures de réparation ou à la démolition décidées par le maire dans l'arrêté de péril (CCH, art. L. 511-1 N° Lexbase : L8421HEM).

Les cas de suspension judiciaire de l'exécution des décisions administratives. Les recours juridictionnels contre les décisions administratives n'ayant, sauf exception, pas d'effet suspensif d'exécution, les administrés se trouvent toujours dans l'obligation d'exécuter les décisions faisant l'objet du recours. C'est pour éviter que ne se produisent des conséquences préjudiciables et irréversibles que le juge peut, selon certaines conditions, prononcer le sursis à l'exécution des décisions administratives. C'est la procédure de référé qu'il faut utiliser, par laquelle le juge, statuant comme juge unique, suspend l'exécution des décisions administratives.

Toutes les procédures de référé ne visent pas à la suspension de l'exécution des décisions administratives, mais consistent à ce que le juge ordonne les mesures utiles en fonction des circonstances. S'agissant de la suspension d'exécution, elle est possible dans le cadre des référés "généraux" prévus par le Code de justice administrative (référé-suspension, référé-liberté ou même référé-urgence), ou dans le cadre de référés spéciaux (par exemple le référé précontractuel prévu à l'article L. 551-1 du Code de justice administrative N° Lexbase : L1591IEN, ou le référé en matière d'urbanisme, prévu aux articles L. 554-10 N° Lexbase : L3092AL4 à L. 554-12 du même code).

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(1) CE, Ass., 2 juillet 1982, n° 25288, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A1806ALH).
(2) CE 4° et 6° s-s-r., 18 octobre 2000, n° 208168, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A1833AIQ).
(3) CE Ass. 7 juillet 2004, n° 255136, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A7719KHD).
(4) A cet égard, la création indirecte de sanctions par l'usage du pouvoir de police est illégale, voir CE 5° et 10° s-s-r., 7 mars 1986, n° 65012 (N° Lexbase : A5710AMG).
(5) T. confl., 2 décembre 1902, n° 00543 (N° Lexbase : A8069BD9), Rec. p.713, conclusions J. Romieu.
(6) Voir, par exemple, le déplacement d'une stèle de granit placée à l'avant d'une tombe, et le déplacement de la plaque portant le nom du défunt : "eu égard à la position initiale de ce monument, au pied même de l'escalier conduisant à l'église paroissiale, la mesure prise par le maire a été décidée légalement sur le fondement de l'article L. 131-2 du Code des Communes, dans un but de sécurité publique" (CE 3° et 8° s-s-r., 24 mars 1997, n° 165273, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A9008ADY).
(7) Par exemple, dans l'arrêt "Action française" (T. confl., 8 avril 1935, n° 00822 N° Lexbase : A8174BD4), la mesure d'interdiction et de saisie des journaux était trop générale car frappant indifféremment les lieux où le trouble à l'ordre public était manifeste et les lieux où le risque n'existait pas ou quasiment pas.
(8) Par exemple, l'exécution d'office d'une décision enjoignant à un forain de quitter le champ de foire, en dépit de l'existence d'une sanction pénale encourue par le forain, et ce parce qu'il y avait une menace à la salubrité.
(9) L'absence d'urgence entraîne bien entendu la responsabilité de l'administration : CE, S., 8 avril 1961, n° 46746, Lebon, p. 216.
(10) CE, Ass., 22 novembre 1946, Mathian, Lebon, p. 278.
(11) Les saisies peuvent être justifiées par la loi, comme auparavant pour les armes fabriquées ou commercialisées illicitement (ancien article 24 du décret-loi du 18 avril 1939, sur le matériel de guerre, armes et munitions), ou comme les films diffusés sans visa d'exploitation ( C. industr. cin., art. 22 N° Lexbase : L6408G99), ou encore les saisies conservatoires et ventes de biens saisis pour le recouvrement de créances publiques prévues initialement par le décret n° 63-608 du 24 juin 1963 ; elles peuvent être justifiées également par l'urgence, TC 7 décembre 1950, Bailly, Lebon p. 672.
(12) CE, S., 8 avril 1961, n° 46746, préc..
(13) T. confl., 16 janvier 1995, n° 02938 (N° Lexbase : A5579BQP), Lebon, p. 838.
(14) CE, S., 20 juin 1980, n° 04592, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A3801B8B).
(15) Cass. crim., 12 mars 1969, n° 68-90736, publié au bulletin (N° Lexbase : A1362CHW), Bull. crim., n° 114.
(16) Cass. crim., 25 mai 1978, n° 76-90995, publié au bulletin (N° Lexbase : A9510CI3), Bull. crim., n° 167.
(17) Cass. crim., 13 mars 1952, Sirey, 1952, I, p. 175 (police de la chasse) ; Cass. crim., 1er mars 1973, n° 71-93481, publié au bulletin (N° Lexbase : A6379CEY), Bull. crim., n° 107 (police des étrangers) ; Cass. crim., 7 mai 1975, n° 71-92014, publié au bulletin ([LXB=A4534CGZ ]), Bull. crim., n° 120 (police de la presse).
(18) Cass. civ. 1, 2 mai 1978, n° 77-11930, publié au bulletin (N° Lexbase : A7445CEH), Bull. civ., I, n° 169 ; Cass. civ. 1, 14 mai 1991, n° 89-20.492 (N° Lexbase : A4854AHA), Bull. civ., I, n° 158.
(19) CE, Ass., 21 octobre 1994, n° 153458, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A0201AIB), Lebon, p. 451.
(20) CE, Ass., 1er mars 1991, n° 118382, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A1130B7Y).

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Lexbase Hebdo - édition publique vous présente cette semaine une sélection des arrêts mentionnés aux tables du recueil Lebon rendus par le Conseil d'Etat, les plus pertinents, classés par thème.

• Environnement : une zone de développement de l'éolien ne constitue pas un projet ayant une incidence importante sur l'environnement

- CE 1° et 6°. s-s-r., 26 juin 2013, n° 360466 (N° Lexbase : A1288KIK) : la décision préfectorale définissant, en application des dispositions de l'article 10-1 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000, relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité (N° Lexbase : L4327A3N), une zone de développement de l'éolien se borne à délimiter un périmètre privilégié par les autorités publiques pour l'implantation des éoliennes sans autoriser la réalisation de travaux relatifs à une telle implantation. Elle ne constitue pas, par suite, un "projet" ayant une incidence importante sur l'environnement au sens des dispositions du 4° du II de l'article L. 110-1 du Code de l'environnement (N° Lexbase : L7804IUL).

• Experts comptables : démarche de conciliation en cas de dissentiment professionnel avec un confrère

- CE 1° et 6°. s-s-r., 26 juin 2013, n° 354212 (N° Lexbase : A1254KIB) : les dispositions de l'article 13 du Code des devoirs professionnels des experts-comptables aux termes desquelles l'expert-comptable "qui a un dissentiment professionnel avec un confrère doit d'abord tenter de se réconcilier avec lui ; s'il n'a pu y réussir, il peut en aviser le président du Conseil régional [...]" ne subordonnent pas le dépôt d'une plainte à une tentative préalable de conciliation entre les intéressés. Si l'absence d'une telle démarche de conciliation ou, lorsqu'elle a eu lieu, ses résultats, peuvent être pris en compte, le cas échéant, par la juridiction disciplinaire pour déterminer l'existence d'un manquement au devoir de confraternité, la juridiction disciplinaire n'est pas tenue de se prononcer explicitement sur la mise en oeuvre de la conciliation lorsqu'elle caractérise l'existence d'une faute disciplinaire.

• Fonction publique : l'avis par lequel un recteur d'académie propose la titularisation ou la non-titularisation d'un personnel de direction stagiaire n'a pas à être précédé de la consultation de la commission administrative paritaire académique

- CE 3° s-s., 28 juin 2013, n° 350166 (N° Lexbase : A1225KI9) : le ministre chargé de l'Education nationale est compétent pour prononcer, sur proposition du recteur d'académie compétent, soit la titularisation dans leur nouveau corps, soit la non-titularisation et la réintégration dans leur corps d'origine des personnels de direction d'établissement d'enseignement ou de formation stagiaires, à l'issue du stage accompli dans leur académie d'affectation. Si les décisions de titularisation et de refus de titularisation entrent dans le champ d'application de l'article 25 du décret n° 82-451 du 28 mai 1982 (N° Lexbase : L0993G8B), et doivent, dès lors, être soumises à l'avis préalable de la commission administrative paritaire nationale, elles ne peuvent, en revanche, être regardées comme relevant des attributions déléguées aux recteurs dans le cadre des mesures de déconcentration mentionnées à l'article 2 de l'arrêté du 19 juillet 2002, portant création des commissions administratives paritaires du corps des personnels de direction d'établissement d'enseignement ou de formation. Dès lors, l'avis par lequel un recteur d'académie propose la titularisation ou la non-titularisation d'un personnel de direction stagiaire n'a pas à être précédé de la consultation de la commission administrative paritaire académique.

• Nucléaire : rejet du recours tendant à la suspension immédiate et complète du fonctionnement de la centrale nucléaire de Fessenheim

- CE 1° et 6°. s-s-r., 28 juin 2013, n° 351986 (N° Lexbase : A8376KHP) : l'instruction n'a pas révélé que les mesures prescrites afin de garantir le fonctionnement normal des installations en cas de survenance d'un ou plusieurs des risques sismiques envisagés (construction de talus et de murets de protection, rehaussement des matériels électriques, ajout d'un groupe électrogène) seraient insuffisantes. En outre, si la centrale de Fessenheim a connu, entre 2004 et 2009, un nombre d'incidents plus élevé que celui relevé en moyenne dans les installations de même type, ceux-ci correspondaient à des incidents mineurs dont le nombre a, depuis, été ramené un niveau comparable à la moyenne.

• Urbanisme : prescriptions pouvant légalement figurer dans un POS ou un PLU de zones urbaines ou à urbaniser

- CE 1° et 6°. s-s-r., 26 juin 2013, n° 353408 (N° Lexbase : A1249KI4) : les dispositions du b de l'article L. 123-2 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L7630IDX) ont pour objet d'habiliter les auteurs des PLU, d'une part, à définir dans les zones urbaines ou à urbaniser des programmes de logements répondant à des préoccupations de mixité sociale, dont les plans et les documents graphiques qui y sont annexés précisent la nature, et, d'autre part, à constituer, dans ces zones, des réserves foncières afin de permettre la mise en oeuvre de ces programmes. Les PLU peuvent, à cette fin, imposer des contraintes précises à ces terrains et fixer notamment, un pourcentage minimum de surface hors oeuvre nette affecté à la réalisation des logements prévus par ces programmes, ou un nombre minimum de logements à édifier, éventuellement en indiquant les catégories de logements concernés.

• Urbanisme : un maire ne peut interrompre des travaux exécutés conformément aux autorisations d'urbanisme même si celles-ci méconnaissent les règles d'urbanisme

- CE 1° et 6°. s-s-r., 26 juin 2013, n° 344331 (N° Lexbase : A1209KIM) : si le maire, agissant au nom de l'Etat en sa qualité d'auxiliaire de l'autorité judiciaire, peut, en vertu des dispositions du troisième alinéa de l'article L. 480-2 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L3512HZ4), interrompre les travaux pour lesquels a été relevée, par procès-verbal dressé en application de l'article L. 480-1 du même code (N° Lexbase : L6083IS4), une infraction mentionnée à l'article L. 480-4 de ce code (N° Lexbase : L3514HZ8), résultant soit de l'exécution de travaux sans les autorisations prescrites par le livre IV du Code de l'urbanisme, soit de la méconnaissance des autorisations délivrées, il ne peut légalement prendre un arrêté interruptif pour des travaux exécutés conformément aux autorisations d'urbanisme en vigueur à la date de sa décision et ce, même s'il estime que les travaux en cause méconnaissent les règles d'urbanisme et notamment le document local d'urbanisme.

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Le Conseil constitutionnel confirme la constitutionnalité de la publication obligatoire de certaines sanctions administratives prononcées à l'encontre des entreprises de transport routier public dans une décision rendue le 28 juin 2013 (Cons. const., décision n° 2013-329 QPC du 28 juin 2013 N° Lexbase : A7734KHW). Le Conseil constitutionnel a été saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de l'article L. 3452-4 du Code des transports (N° Lexbase : L7577INX). Celui-ci prévoit la publication obligatoire de certaines sanctions administratives prononcées à l'encontre des entreprises de transport routier public de personnes ou de marchandises. Le requérant soutenait que cette publication était une sanction inconstitutionnelle, car elle méconnaissait les principes de nécessité et d'individualisation des peines. Le Conseil constitutionnel a estimé qu'en instituant une peine obligatoire de publication et d'affichage des sanctions de retrait des copies conformes de licence ou d'immobilisation des véhicules d'une entreprise de transport routier en cas d'infraction aux réglementations des transports, du travail, de l'hygiène ou de la sécurité, l'article L. 3452-4 du Code des transports vise à renforcer la répression de ces infractions en assurant à ces sanctions une publicité tant à l'égard du public qu'à celui du personnel de l'entreprise. Ces dispositions ne font pas obstacle à ce que la durée de la publication et de l'affichage, ainsi que les autres modalités de cette publicité soient fixées en fonction des circonstances propres à chaque espèce. Par suite, le Conseil constitutionnel a jugé qu'elles ne méconnaissent pas, en elles-mêmes, les principes de nécessité et d'individualisation des peines.

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La loi n° 2013-569 du 1er juillet 2013, habilitant le Gouvernement à adopter des mesures de nature législative pour accélérer les projets de construction (N° Lexbase : L2703IXE), a été publiée au Journal officiel du 2 juillet 2013. Elle autorise le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnances toute mesure de nature législative propre à favoriser une production rapide de logements, grâce à la création d'une procédure intégrée pour le logement, soumise à une évaluation environnementale et applicable à des projets d'aménagement ou de construction d'intérêt général comportant principalement la réalisation de logements au sein des unités urbaines, avec un objectif de mixité sociale et fonctionnelle. Elle a aussi pour but d'améliorer l'accès aux documents d'urbanisme et aux servitudes d'utilité publique mentionnées à l'article L. 126-1 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L7206ACU) opposables aux projets d'aménagement et de construction. Le financement des projets d'aménagement comportant principalement la réalisation de logements sera facilité grâce à l'augmentation du taux maximal de garantie que les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, isolément ou conjointement, apporter à des emprunts souscrits par le titulaire d'une concession d'aménagement. La loi a également pour objectif d'accélérer le règlement des litiges dans le domaine de l'urbanisme et prévenir les contestations dilatoires ou abusives, notamment en encadrant les conditions dans lesquelles le juge peut être saisi d'un recours en annulation ou d'une demande de suspension, en particulier en exigeant des requérants un intérêt suffisamment direct à agir. L'autorité compétente en matière d'application du droit des sols dans les zones d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants, ainsi que dans les communes de plus de 15 000 habitants en forte croissance démographique aura la faculté de faciliter les projets de construction de logements, en tenant compte de la nature du projet et de la zone concernée dans un objectif de mixité sociale. Dans ces mêmes communes, le développement des logements à prix maîtrisé caractérisés sera favorisé, soit par un niveau de loyers intermédiaire entre ceux du parc social et ceux du reste du parc privé, soit par un prix d'acquisition inférieur à celui du marché. Sera rendu obligatoire, à l'issue d'une période transitoire, le recours à une garantie financière d'achèvement extrinsèque pour les opérations de vente en l'état futur d'achèvement d'un immeuble ou d'une partie d'immeuble à usage d'habitation ou à usage mixte. Enfin, les règles relatives aux délais de paiement applicables aux marchés de travaux privés seront modifiées, afin de faciliter la gestion de la trésorerie des professionnels du secteur du bâtiment et des travaux publics.

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