[Jurisprudence] La journée de solidarité n'est pas contraire à la Constitution

Dans une décision en date du 22 juillet 2011 (Cons. const., 22 juillet 2011, n° 2011-148/154 QPC N° Lexbase : A0627HW7), le Conseil constitutionnel a choisi de ne pas invalider le dispositif mis en place en 2004 et connu sous le nom de "journée de solidarité" (I). Cette décision était attendue avec curiosité après la validation du volet financier de la réforme (Cons. const., 30 juin 2011, n° 2011-144 QPC N° Lexbase : A5589HUK) car on pouvait penser cette fois-ci que des arguments particulièrement sérieux d'inconstitutionnalité existaient. Las ! Comme à son habitude, le Conseil constitutionnel se réfugie derrière l'office qu'il s'est lui-même imposé depuis vingt ans pour laisser au Parlement une très large marge de manoeuvre (II).

Résumé L'allongement de la durée légale du travail, tendant à la satisfaction de l'objectif social poursuivi par la loi, est destiné à produire un effet équivalent à la suppression d'un jour férié chômé. Il était loisible au législateur, à qui il appartient de fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat et de déterminer les principes fondamentaux du droit du travail, de faire spécialement appel à l'effort des salariés du secteur privé et du secteur public bénéficiant d'un régime de rémunération assorti d'une limitation de la durée légale du temps de travail. La différence de traitement qui en résulte avec les retraités et les personnes exerçant leur activité de façon indépendante est en rapport direct avec l'objet de la loi. Le Conseil constitutionnel, qui n'a pas un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement, ne saurait rechercher si les objectifs que s'est assignés le législateur auraient pu être atteints par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à l'objectif visé. Eu égard à la neutralité économique recherchée, il lui était loisible d'instituer, à la charge des employeurs un impôt assis sur la masse salariale, sans y assujettir ni les retraités ni les personnes exerçant leur activité de façon indépendante qui n'emploient aucun salarié. En retenant l'avantage tiré de l'allongement de la durée légale du travail comme critère de la capacité contributive des contribuables le législateur n'a commis aucune erreur manifeste d'appréciation. Par l'effet des mesures en cause, la durée légale annuelle du travail a été portée de 1 600 heures à un maximum de 1 607 heures et la contribution corrélative des employeurs fixée à 0,3 % de la masse salariale. Dans ces limites, l'instauration d'une journée de solidarité en vue d'assurer le financement des actions en faveur de l'autonomie des personnes âgées ou handicapées n'est pas constitutive d'une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques.

Commentaire

I - La validation du dispositif "journée de solidarité"

QPC transmises. Les 4 et 24 mai 2011, la Conseil d'Etat et la Cour de cassation avaient transmis au Conseil constitutionnel deux QPC contestant la conformité aux droits et libertés que garantit la Constitution du dispositif issu de la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 (N° Lexbase : L5185DZ3) connu sous le nom de "journée de solidarité" (1). Dans les deux hypothèses, l'argument soulevé était le même : en limitant "le champ d'application du dispositif de la journée de solidarité aux employeurs publics et privés ainsi qu'à leurs agents et salariés et en [exonérant] ainsi, notamment, les travailleurs indépendants et les professions libérales n'employant pas de salariés", la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 (article 2) porterait "atteinte au principe d'égalité devant la loi et au principe d'égalité devant les charges publiques résultant des articles 6 (N° Lexbase : L1370A9M) et 13 (N° Lexbase : L1360A9A) de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789" (Conseil d'Etat), le législateur n'ayant "pas demandé un effort de solidarité équivalent à d'autres catégories socio-professionnelles" (Cour de cassation). Alors que de sérieux doutes pouvaient exister sur la conformité du dispositif au principe d'égalité (2), le Conseil constitutionnel a choisi, fidèle à son habitude, de laisser au Parlement la plus grande liberté pour mettre en oeuvre le principe constitutionnel d'égalité.

Egalité devant la loi. S'agissant de la conformité du dispositif au principe d'égalité devant la loi, le Conseil constitutionnel raisonne en deux temps : il commence par admettre que "la différence de traitement qui en résulte avec les retraités et les personnes exerçant leur activité de façon indépendante est en rapport direct avec l'objet de la loi" (cons. 21) puis "qu'en retenant l'avantage tiré de l'allongement de la durée légale du travail comme critère de la capacité contributive des contribuables le législateur n'a commis aucune erreur manifeste d'appréciation" (cons. 22).

Egalité devant les charges publiques. S'agissant plus particulièrement de la conformité au principe d'égalité devant les charges publiques, le Conseil a considéré que "par l'effet des mesures en cause, la durée légale annuelle du travail a été portée de 1 600 heures à un maximum de 1 607 heures et la contribution corrélative des employeurs fixée à 0,3 % de la masse salariale ; que, dans ces limites, l'instauration d'une journée de solidarité en vue d'assurer le financement des actions en faveur de l'autonomie des personnes âgées ou handicapées n'est pas constitutive d'une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques".

II - Le déni de contrôle du respect par le Parlement du principe d'égalité

Une solution conforme à la doctrine du Conseil constitutionnel. Le moins que l'on puisse dire est que le Conseil constitutionnel entend demeurer fidèle à la ligne qui a été la sienne depuis plus de vingt ans, et qu'il prend bien soin de rappeler d'ailleurs comme pour devancer les critiques qui ne manqueront pas d'être formulées après cette décision ; s'agissant du respect du principe d'égalité devant la loi, le Conseil rappelle, en effet, que "le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit" (cons. 18) (3), et pour le principe d'égalité devant les charges publiques qu'"il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose ; que, pour l'application du principe d'égalité devant l'impôt, la situation des redevables s'apprécie au regard de chaque imposition prise isolément ; que, dans chaque cas, le législateur doit, pour se conformer au principe d'égalité devant les charges publiques, fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels ; que cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques" (cons. 19) (4).

Pour le Conseil, le choix de faire peser l'effort contributif particulièrement sur les salariés et les fonctionnaires, à l'exclusion des retraités et aux professionnels, relève de la compétence que le législateur tire de l'article 34 de la Constitution (N° Lexbase : L1294A9S) dans la mesure où l'allongement de la durée légale de travail équivalait à la suppression d'un jour férié chômé ; il s'agit donc d'une garantie fondamentale accordée aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat et d'un principe fondamental du droit du travail qui doivent être mis en oeuvre. Pour le Conseil constitutionnel, le législateur pouvait donc "faire spécialement appel à l'effort des salariés du secteur privé et du secteur public bénéficiant d'un régime de rémunération assorti d'une limitation de la durée légale du temps de travail" et "la différence de traitement qui en résulte avec les retraités et les personnes exerçant leur activité de façon indépendante est en rapport direct avec l'objet de la loi" (cons. 21).

La modestie du contrôle en matière économique et sociale. Mais le coeur de la décision réside dans l'autre volet de la nature du contrôle qu'exerce le Conseil sur le Parlement s'agissant des atteintes au principe d'égalité en matière économique et sociale, et dont on sait depuis longtemps déjà qu'il est extrêmement modeste (5). Comme le rappelle le Conseil dans cette décision, "le Conseil constitutionnel n'a pas un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement" (cons. 22) (6). Dès lors, "il ne saurait rechercher si les objectifs que s'est assignés le législateur auraient pu être atteints par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à l'objectif visé". Et poursuivant son constat, le Conseil constitutionnel considère "qu'eu égard à la neutralité économique recherchée, il lui était loisible d'instituer, à la charge des employeurs un impôt assis sur la masse salariale, sans y assujettir ni les retraités ni les personnes exerçant leur activité de façon indépendante qui n'emploient aucun salarié ; qu'en retenant l'avantage tiré de l'allongement de la durée légale du travail comme critère de la capacité contributive des contribuables le législateur n'a commis aucune erreur manifeste d'appréciation".

Une justification de l'absence d'erreur manifeste d'appréciation... manifestement insuffisante. A s'en tenir aux propres critères de contrôle exercé par le Conseil, on peut ne pas être convaincu par la solution dans la mesure où, à aucun moment, le Conseil n'établit de lien entre les dépenses de la caisse de solidarité pour l'autonomie, qui profitent à une population cible qui dépasse très largement les seuls salariés en activité, et son mode de financement assuré en grande partie par la contribution solidarité autonomie payée précisément par ces derniers. Certes, le système de financement instauré est intrinsèquement cohérent puisque seuls les salariés et fonctionnaires sont susceptibles de rendre neutre la contribution proportionnelle à l'allongement de la durée du travail payée par leurs employeurs. Mais le problème n'est pas là et c'est bien la cohérence extrinsèque du dispositif qui est en cause et la raison pour laquelle seuls certains actifs financent un régime de solidarité nationale. Or, le Conseil affirme que ces mesures injustes pour les salariés ne sont pas "manifestement inappropriées" et que le "le législateur n'a commis aucune erreur manifeste d'appréciation" (cons. 22) , sans qu'aucune justification sérieuse ne soit fournie. En d'autres termes, il appartient au Parlement de déterminer qui finance quoi, et de continuer de traiter les salariés et les fonctionnaires comme des vaches à lait, épargnant, comme c'est malheureusement bien souvent le cas, d'autres actifs et plus largement d'autres revenus comme ceux de la finance ou du capital ; tout cela ne serait donc qu'une question politique et pas juridique...

L'office du juge constitutionnel inchangé après la QPC. Le moins que l'on puisse dire est que le Conseil constitutionnel n'entend donc pas, même dans le cadre du bouleversement institutionnel opéré par l'introduction de la procédure de QPC, dévier d'un millimètre de la ligne de conduite qu'il s'est tracée depuis vingt ans s'agissant de la marge de manoeuvre laissée au Parlement en matière économique et sociale, au risque de se faire déborder par les juridictions judiciaires et administratives qui pourraient bien aller chercher ailleurs que dans le bloc de constitutionnalité (entendre, bien entendu, dans les instruments internationaux dont elles sont directement chargées d'assurer le respect) les moyens d'écarter les lois les moins respectueuses du principe d'égalité.

Il est d'ailleurs assez symptomatique que le Conseil constitutionnel ait expressément assimilé le dispositif d'allongement de la durée du travail à la suppression d'un jour férié chômé, pour se rattacher à la jurisprudence qui est la sienne depuis 1983 en matière de durée du travail où il laisse au Parlement le soin de déterminer quasi souverainement quelle est la "bonne" durée légale (7), comme si le fait que le Conseil demeure fidèle à sa propre jurisprudence était suffisant à rendre celle-ci juste...

Compte tenu de l'attention portée par le Conseil constitutionnel au principe de non-discrimination, singulièrement lorsqu'est en cause la nationalité des personnes (8), et au respect des libertés individuelles de première génération (droit à la sûreté, présomption d'innocence, principe du contradictoire, principe de légalité), le Conseil donne très nettement l'impression d'un contrôle à deux vitesses et, au travers cette variation très sensible dans l'intensité du contrôle, de droits et libertés d'importance inégale selon qu'il s'agit de libertés civiles et politiques ou de libertés "simplement" économiques.

Une hiérarchisation implicite des droits et libertés problématique. Et c'est sans doute cette hiérarchisation implicite au sein des droits et libertés que la Constitution garantit qui fait le plus difficulté car le respect par le Parlement de ces droits et libertés économiques nous semble aussi nécessaire que celui des droits et libertés "classiques", le pacte social moderne, tel qu'il a été renégocié aux lendemains de la seconde guerre mondiale, ne pouvant se réduire au noyau dur hérité de la révolution française. A moins que le Conseil constitutionnel ne cherche avant tout à protéger son propre confort en refusant d'entrer dans une logique de contrôle étendu qui menacerait d'entraîner sa submersion par des recours trop nombreux ?

---

(1) CE 1° et 6° s-s-r., 4 mai 2011, 4 mai 2011, n° 346648 (N° Lexbase : A0978HQB) et Cass. QPC, 24 mai 2011, n° 11-40.007, FS-D (N° Lexbase : A4386HSA), et voir nos obs., La journée de solidarité sur la sellette constitutionnelle, Lexbase Hebdo n° 443 du 8 juin 2011 - édition sociale (N° Lexbase : N4207BSM).
(2) En ce sens voir nos obs., préc..
(3) Cons. const., 7 janvier 1988, n° 87-232 DC, cons. 10 (N° Lexbase : A8176ACS).
(4) S'agissant du principe d'appréciation imposition par imposition : Cons. const., 28 décembre 1990, n° 90-285 DC (N° Lexbase : A8228ACQ). Principes rappelés notamment dans la décision : Cons. const., 17 septembre 2010, n° 2010-28 QPC, cons. 4 (N° Lexbase : A4759E97).
(5) Voir en ce sens le commentaire aux cahiers de la décision : Cons. const., 6 août 2009, n° 2009-588 DC (N° Lexbase : A2113EKH).
(6) Cons. const., 10 juin 1998, n° 98-401 DC, cons. 27 (N° Lexbase : A8747ACX).
(7) Cons. const., 28 mai 1983, n° 83-156 DC (N° Lexbase : A8070ACU) et Cons. const., 16 janvier 1986, n° 85-200 DC, cons. 4 (N° Lexbase : A8131AC7).
(8) Ainsi les censures intervenues dans les différents régimes de retraite : Cons. const., 28 mai 2010, n° 2010-1 QPC (N° Lexbase : A6283EXY) ; Cons. const., 23 juillet 2010, n° 2010-18 QPC (N° Lexbase : A9195E4C) ; Cons. const., 4 février 2011, n° 2010-93 QPC (N° Lexbase : A1688GRX).

Décision Cons. const., 22 juillet 2011, n° 2011-148/154 QPC (N° Lexbase : A0627HW7) Décisions de renvoi : CE 1° et 6° s-s-r., 4 mai 2011, 4 mai 2011, n° 346648 (N° Lexbase : A0978HQB) et Cass. QPC, 24 mai 2011, n° 11-40.007, FS-D (N° Lexbase : A4386HSA) Textes visés : art. 2, 3, 4, 5 et 6 de la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées (N° Lexbase : L5185DZ3), C. trav., art., L. 3133-7 (N° Lexbase : L0502H9H), dans sa rédaction issue de la loi n° 2008-351 du 16 avril 2008, relative à la journée de solidarité (N° Lexbase : L8717H3A), art. L. 3133-8 (N° Lexbase : L3951IBX), art. L. 3133-10 (N° Lexbase : L3968IBL), art. L. 3133-11 (N° Lexbase : L3836IBP), art. L. 3133-12 (N° Lexbase : L3943IBN), dans leur rédaction issue de la loi n° 2008-789 du 20 août 2008, portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail (N° Lexbase : L7392IAZ), art. L. 3123-1 (N° Lexbase : L0404H9T), dans sa rédaction issue de l'ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007 (N° Lexbase : L6603HU4), C. rur., L. 713-19 (N° Lexbase : L3848IB7), dans sa rédaction issue de la loi n° 2008-789 du 20 août 2008 précitée, art. 6 de la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 dans sa rédaction issue de la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010, relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique (N° Lexbase : L6618IM3). Mots-clés : journée de solidarité, principe d'égalité, question prioritaire de constitutionnalité. Liens Base : (N° Lexbase : E0430ET4)

© Reproduction interdite, sauf autorisation écrite préalable