[Textes] LFSS 2008 : réforme des exonérations de charges sociales et des mesures d'âge

Parmi les dispositions phares de la loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007, de financement de la Sécurité sociale pour 2008 (LFSS) (N° Lexbase : L5482H3G), il a été retenu, dans le cadre de la branche maladie, au titre de la participation des assurés aux dépenses de santé, la franchise médicale. Cette participation existait déjà, sous une autre forme (ticket modérateur ou reste à charge) (1). Le Conseil constitutionnel a, d'ailleurs, validé cette nouvelle mesure, mais avec une réserve d'interprétation (décision n° 2007-558 DC du 13 décembre 2007, Loi de financement de la Sécurité sociale N° Lexbase : A0604D3R). Mais, dans le prolongement de ses décisions n° 2005-528 DC du 15 décembre 2005 (N° Lexbase : A9568DLX) et n° 2006-544 DC du 14 décembre 2006 (N° Lexbase : A8814DSA) sur les lois de financement de la Sécurité sociale pour 2006 et 2007, le Conseil a censuré 17 articles parce que ne trouvant pas leur place dans une loi de financement pour la Sécurité sociale. Il y avait, pourtant, d'autres motifs de s'intéresser à cette loi de financement de la Sécurité sociale pour 2008. D'une part, le législateur poursuit la dynamique de retour à l'emploi des seniors, initiée en 2003 et continuée par les partenaires sociaux en 2005 (2) et le pouvoir réglementaire en 2006, instituant un nouveau contrat de travail à durée déterminée ("CDD seniors") (3). La LFSS 2008 contient, ainsi, des mesures incitatives (au profit des seniors) et dissuasives destinées aux employeurs (mesures dites de retrait du marché du travail ou mesures d'âges, prises à l'initiative de l'emploi, se traduisant par une mise à la retraite ou à la préretraite) (I). D'autre part, afin de rationaliser certaines mesures pour l'emploi, le législateur a réformé, avec la LFSS 2008, certaines exonérations de charges sociales (II).

I - Réforme des mesures d'âge, dans le prolongement de l'action au profit de l'emploi des seniors

La loi du 21 août 2003 (loi n° 2003-775, portant réforme des retraites N° Lexbase : L9595CAM) a, pour la première fois, engagé une inflexion sensible de la politique publique en matière de cessation précoce d'activité : une partie des préretraites d'entreprise a été assujettie à une contribution spécifique afin de dissuader les employeurs d'avoir recours à cette mesure d'âge ; les cessations anticipées d'activité des travailleurs salariés (CATS) ont été recentrées vers les seuls salariés ayant réalisé des travaux pénibles ; le dispositif de la préretraite progressive a été supprimé ; le principe du report à soixante-cinq ans de l'âge de mise à la retraite d'office a été posé. Mais un amendement avait été adopté pour créer une dérogation et permettre que la mise à la retraite d'office ait lieu, à titre dérogatoire, dès l'âge de soixante ans. Cette faculté demeurait ouverte si une convention ou un accord collectif étendu fixait des "contreparties en termes d'emploi ou de formation professionnelle". Entre la promulgation de cette mesure et l'entrée en vigueur de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2007 (loi n° 2006-1640, 21 décembre 2006, de financement de la Sécurité sociale pour 2007 N° Lexbase : L8098HT4), qui y a mis fin à compter de 2010, cent-deux branches professionnelles, dont les plus importantes, ont conclu des accords sur cette base. Ces branches couvrent des secteurs (métallurgie, bâtiment, banque...) employant près de sept millions de salariés (4). La LFSS 2008 revient sur ces dispositions, qui ne concourent pas à rendre efficaces les dispositions existantes visant à promouvoir le retour vers l'emploi des seniors.

A - Déclaration des préretraites, mises à la retraite et licenciement des salariés de plus de 60 ans

L'article 16 IV de la LFSS 2008 introduit deux nouveaux articles (C. trav., art. L. 320-4 et L. 1221-18) afin de renforcer les informations à la disposition de l'Agence centrale des organismes de Sécurité sociale (ACOSS), s'agissant du nombre de salariés partis en préretraite ou placés en cessation anticipée d'activité. Le nombre de préretraites accordées par les entreprises est, en effet, très mal connu aujourd'hui, en raison de l'absence d'obligation déclarative.

En application du nouvel article L. 320-4 du Code du travail, tout employeur de personnel salarié ou assimilé est tenu d'adresser à l'organisme chargé du recouvrement des cotisations et contributions sociales dont il relève, au plus tard le 31 janvier de chaque année, une déclaration indiquant le nombre de salariés partis en préretraite ou placés en cessation anticipée d'activité au cours de l'année civile précédente, leur âge et le montant de l'avantage qui leur est alloué. Cette déclaration indique, également, le nombre de mises à la retraite d'office à l'initiative de l'employeur intervenant dans les conditions de l'article L. 122-14-13 du même code (N° Lexbase : L3219HW7) et le nombre de salariés âgés de soixante ans et plus licenciés au cours de l'année civile précédant la déclaration. Le défaut de production, dans les délais prescrits, de cette déclaration entraîne une pénalité dont le montant est égal à six cents fois le taux horaire du salaire minimum de croissance. Cette pénalité est recouvrée par l'organisme chargé du recouvrement des cotisations et contributions sociales dont relève l'employeur. Son produit est affecté à la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés.

B - Contribution des préretraites d'entreprise

En application de l'article 16 VI de la LFSS 2008, les III et IV de l'article 17 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003, portant réforme des retraites, sont abrogés.

C - Indemnités de mise à la retraite : nouvelle contribution patronale spécifique

L'article L. 137-10 du Code de la Sécurité sociale (N° Lexbase : L7769DKX) institue, à la charge des employeurs et au profit du Fonds de solidarité vieillesse, une contribution sur les avantages de préretraite ou de cessation anticipée d'activité versés, sous quelque forme que ce soit, à d'anciens salariés directement par l'employeur, ou pour son compte, par l'intermédiaire d'un tiers, en vertu d'une convention, d'un accord collectif, de toute autre stipulation contractuelle ou d'une décision unilatérale de l'employeur. Le taux de cette contribution est actuellement fixé à 24,15 %, en application d'un mécanisme prévu par le II de l'article L. 137-10.

L'article 16 VIII et IX de la loi de financement de la Sécurité sociale 2008 modifie ce dispositif de deux manières, à compter du 11 octobre 2007 : d'une part, il affecte le produit de cette contribution à la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS), et non plus au FSV, qui devrait connaître une amélioration de sa situation, même s'il conserve des déficits cumulés importants ; et, d'autre part, il porte le taux de cette contribution à 50 %, qui fait donc plus que doubler. D'après les travaux parlementaires, cette mesure rapporterait 80 millions d'euros en 2008.

D - Allocations de préretraite et de cessation anticipée d'activité : suppression des allègements CSG et CRDS

Les allocations de préretraite faisaient l'objet d'un traitement particulier au regard de l'assujettissement à la CSG : d'une part, de manière générale, en application du 2° du II de l'article L. 136-8 du Code de la Sécurité sociale (N° Lexbase : L1346GUE), elles sont assujetties à la CSG au taux de 6,6 %, soit le même taux que celui retenu pour les pensions de retraite ou d'invalidité, et non au taux de 7,5 %, comme le sont les revenus d'activité. Le taux est abaissé à 3,8 % lorsque les personnes sont imposables au titre de la taxe d'habitation mais de l'impôt sur le revenu ; d'autre part, dans certains cas, en application du III de l'article L. 136-2 du Code de la Sécurité sociale (N° Lexbase : L3307HWE), les allocations de préretraite peuvent, comme les allocations de chômage, être exclues de l'assiette de la CSG sur les revenus d'activité et de remplacement. Il en va ainsi lorsque le montant des revenus de l'année n-2 n'excède pas les seuils déterminés par l'article 1417 du Code général des impôts (N° Lexbase : L4725HWW) pour l'imposition à la taxe foncière et la taxe d'habitation. En outre, la contribution pesant sur ces allocations ne peut avoir pour effet de réduire le montant net de celles-ci ou, en cas de cessation partielle d'activité, le montant cumulé de la rémunération d'activité et de l'allocation perçue, en deçà du montant du salaire minimum de croissance.

La LFSS 2008 (art. 16-I et II) supprime ces deux dispositifs dérogatoires à compter du 11 octobre 2007, date de présentation du projet de loi de financement en Conseil des ministres. Depuis cette date, les allocations ou avantages perçus par les salariés bénéficiant d'une préretraite ou d'une cessation anticipée d'activité sont soumis au droit commun de la CSG sur les revenus d'activité (taux de 7,5 %). D'après les estimations du Gouvernement, ce relèvement du taux de CSG devrait entraîner 7 à 8 millions d'euros de recettes supplémentaires (5).

E - La suppression du régime transitoire de mise à la retraite avant 65 ans

La LFSS 2008 (art. 16-XII) supprime les trois dernières phrases du deuxième alinéa et le troisième alinéa de l'article L. 122-14-13 du Code du travail. L'article 106 de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2007 avait fixé au 1er janvier 2010 le terme des effets des accords de branche dérogatoires relatifs à la mise à la retraite d'office avant l'âge de 65 ans. Cependant, elle avait introduit un régime transitoire spécifique aux entreprises parties à ces accords, en cas de départ négocié avec l'employeur entre le 1er janvier 2010 et le 1er janvier 2014.

Les indemnités versées dans ce cadre étaient soumises à un régime social particulier, calé, s'agissant de l'impôt sur le revenu et des cotisations de Sécurité sociale, sur celui des indemnités de licenciement (exonération soit en totalité lorsque le montant de l'indemnité versée correspond à celui de l'indemnité légale ou conventionnelle de licenciement, soit à hauteur de deux fois le montant de la rémunération annuelle précédant la rupture du contrat de travail ou à 50 % du montant de l'indemnité, dans la limite de six fois le plafond de la sécurité sociale) ; s'agissant des contributions de Sécurité sociale, sur le droit commun des indemnités de départ volontaire (assujettissement au premier euro à la CSG et à la CRDS). Par ailleurs, ce régime n'était applicable que dans certaines branches professionnelles (branches ayant conclu un accord dérogatoire de mise à la retraite postérieurement à la loi portant réforme des retraites du 21 août 2003 et antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2007). Ces dispositions devaient avoir un coût estimé à 300 millions d'euros par an à partir de 2010.

II - Réforme de mesures pour l'emploi

A - Calcul de l'allègement "Fillon"

L'article 12 de la LFSS 2008 modifie le mode de calcul de la réduction générale des cotisations patronales de Sécurité sociale, dite "réduction Fillon". La quatrième phrase du premier alinéa du III de l'article L. 241-13 du Code de la Sécurité sociale (N° Lexbase : L9285HZW) est complétée par les mots "et hors rémunération des temps de pause, d'habillage et de déshabillage versée en application d'une convention ou d'un accord collectif étendu en vigueur au 11 octobre 2007".

Il faut rappeler le mode de calcul en vigueur avant la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007, en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (dite "TEPA") (N° Lexbase : L2417HY8) : le calcul de la réduction générale des cotisations patronales de Sécurité sociale (CSS, art. L. 241-13 III) est fonction de la rémunération horaire du salarié concerné calculée en divisant la rémunération mensuelle par le nombre d'heures rémunérées au cours du mois considéré. Ce mode de calcul a été modifié par la loi "TEPA" : il est fonction du rapport entre le salaire minimum de croissance calculé pour un mois sur la base de la durée légale du travail et la rémunération mensuelle du salarié telle que définie à l'article L. 242-1 du même code (N° Lexbase : L3404HWY), hors rémunération des heures complémentaires et supplémentaires dans la limite, en ce qui concerne la majoration salariale correspondante, des taux de 25 % ou 50 %, selon le cas, prévus au I de l'article L. 212-5 du Code du travail (N° Lexbase : L9589GQ9) et à l'article L. 713-6 du Code rural (N° Lexbase : L9888GQB). La LFSS 2008 modifie à nouveau le mode de calcul : il est fonction du rapport entre le salaire minimum de croissance calculé pour un mois sur la base de la durée légale du travail et la rémunération mensuelle du salarié telle que définie à l'article L. 242-1, hors rémunération des heures complémentaires et supplémentaires dans la limite, en ce qui concerne la majoration salariale correspondante, des taux de 25 % ou 50 %, selon le cas, prévus au I de l'article L. 212-5 du Code du travail et à l'article L. 713-6 du Code rural, et hors rémunération des temps de pause, d'habillage et de déshabillage versée en application d'une convention ou d'un accord collectif étendu en vigueur au 11 octobre 2007. Selon les travaux parlementaires, le coût de cet article pour les finances publiques est important, puisqu'il s'élève à 200 millions d'euros. La grande distribution serait le premier bénéficiaire de ce dispositif (6) .

B - Exonérations de charges sociales en ZRR

L'article 19 de la LFSS 2008 abroge les articles 15 et 16 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005, relative au développement des territoires ruraux (N° Lexbase : L0198G8T), et supprime le dispositif d'exonération de charges sociales spécifique institué au profit des organismes d'intérêt général ayant leur siège en zone de revitalisation rurale (ZRR). Ce dispositif spécifique bénéficie à l'ensemble des salariés, sans limitation, et non pas aux nouvelles embauches, contrairement au dispositif de droit commun applicable en ZRR. Il consiste en une franchise de cotisations quel que soit le niveau de salaire, et non pas limitée à 1,5 SMIC, et s'applique, donc, sans dégressivité en fonction de la rémunération. Il n'est assorti d'aucune condition de durée, alors que pour les autres employeurs en ZRR, elle est limitée à un an. Il est cumulable avec d'autres aides, sauf interdictions prévues par les textes qui les instituent. L'exposé des motifs de la LFSS justifiait cette suppression en indiquant que ce dispositif ne répond que faiblement à son objet, qui est d'inciter à la création d'emplois en milieu rural. Il s'applique, par ailleurs, à l'ensemble des salariés des organismes concernés et non aux seules nouvelles embauches comme le régime de droit commun. Son coût (environ 185 millions d'euros par an) est disproportionné par rapport aux avantages attendus.

C - Suppression des exonérations de cotisations AT

La LFSS 2008 (art. 22) supprime les exonérations spécifiques de cotisations accidents du travail - maladies professionnelles (AT-MP) dont bénéficiaient jusqu'à présent un certain nombre d'employeurs.

Les employeurs bénéficiant d'une exonération spécifique de cotisations AT-MP sont ceux profitant, par ailleurs, d'une exonération de cotisations sociales au titre : des créations d'emplois dans les zones de redynamisation urbaine (ZRU) et les zones de revitalisation rurale (ZRR) ; de l'aide aux chômeurs créateurs ou repreneurs d'entreprise (ACCRE) pour les douze premiers mois de leur nouvelle activité ; de la rémunération, directe ou par le biais d'une structure agréée, d'une aide à domicile destinée aux personnes âgées ou dépendantes ou d'un particulier les accueillant, ou au titre de la rémunération d'une aide à domicile, employée par les associations ou entreprises habilitées, pour remplacer les salariés agricoles absents ; des activités exercées dans un but de réinsertion socioprofessionnelle par les personnes en difficulté accueillies dans les centres d'hébergement agréés, comme les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) du dispositif en faveur de certains employeurs des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon ; des embauches réalisées en contrat d'accompagnement dans l'emploi ; des embauches réalisées en contrat d'accès à l'emploi dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon ; des embauches sous contrat de travail à durée indéterminée, du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2008, par les groupements d'employeurs agricoles (ou des transformations de contrats à durée déterminée en CDI) ; des salariés employés par un établissement implanté en zone franche urbaine, par des organismes d'intérêt général ayant leur siège en ZRR ou par un établissement d'une entreprise exerçant une activité industrielle, commerciale ou artisanale qui s'implante, entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2011, dans un bassin d'emploi à redynamiser ; des salariés des jeunes entreprises innovantes de moins de 250 salariés créées avant le 31 décembre 2013.

De plus, la LFSS 2008 pose un principe d'absence d'exonération de ces cotisations, en proscrivant les exonérations totales de cotisations patronales. La LFSS 2008 complète la définition des cotisations patronales AT-MP posée par l'article L. 241-5 du Code de la Sécurité sociale (N° Lexbase : L4935AD7), en posant le principe qu'elles ne peuvent faire l'objet d'une exonération totale, y compris lorsque celle-ci ne porte que sur une partie de la rémunération. D'après les travaux parlementaires, des exonérations totales de cotisations AT-MP demeureront, toutefois, au titre des allégements ciblés de cotisations sociales, en faveur des arbitres et des juges sportifs, ainsi que des stagiaires.

Selon les travaux parlementaires, ces mesures sont fondées, dès lors que l'objectif de ces cotisations consiste à responsabiliser les entreprises, en les incitant à renforcer la prévention. Elles s'inscrivent dans la ligne de l'article 143 de la loi de finances pour 2007, qui a mis fin, à compter du 1er janvier 2007, à l'exonération qui s'attachait jusqu'alors aux contrats d'apprentissage et de qualification. Ces exonérations ciblées faisant l'objet d'une compensation, cet article devrait permettre à l'Etat de réaliser une économie de 150 millions d'euros en 2008 (7).

---

(1) V. les observations d'O. Pujolar à paraître dans le prochain numéro de Lexbase Hebdo - édition sociale.
(2) Nos obs., Les apports de l'ANI du 13 octobre 2005 aux politiques de vieillissement actif, Lexbase Hebdo n° 191 du 24 novembre 2005 - édition sociale (N° Lexbase : N1192AKD) et réf. bibliographiques.
(3) Nos obs., Un nouveau contrat aidé : le "CDD senior" (décret n° 2006-1070 du 28 août 2006), Lexbase Hebdo n° 226 du 7 septembre 2006 - édition sociale (N° Lexbase : N2470AL3).
(4) D. Leclerc, Rapport n° 72 (2007-2008), Sénat, 7 novembre 2007.
(5) J.-J. Jegou, Avis n° 73 (2007/2008), Sénat, 7 novembre 2007.
(6) J.-J. Jegou, Avis n° 73 (2007/2008), Sénat, 7 novembre 2007.
(7) J.-J. Jegou, Avis n° 73 (2007/2008), Sénat, 7 novembre 2007.

© Reproduction interdite, sauf autorisation écrite préalable