[Jurisprudence] Le prix de l'occupation du stade de Gerland

Quel prix faut-il faire payer au club de football de l'Olympique Lyonnais pour l'occupation du stade de Gerland à Lyon? Telle est la question à laquelle la cour administrative d'appel de Lyon avait à répondre dans l'arrêt rendu le 12 juillet 2007 (CAA Lyon, 4ème ch., 12 juillet 2007, n° 06LY02105, Ville de Lyon). Il n'échappera pas aux amateurs de compétitions sportives et de droit administratif (il doit sans doute en exister !) que ce n'est pas la première fois qu'une collectivité publique de la région Rhône-Alpes voit ses actes contestés au motif qu'elle aurait fait preuve d'une certaine complaisance à l'égard de l'un de ses clubs sportifs, si renommé et si talentueux soit-il. On se souvient en effet que le tribunal administratif de Lyon n'avait pas hésité, dans trois jugements lus le 19 avril 2007 (TA Lyon, du 19 avril 2007, M. Eric Forquin, n° 0503574 N° Lexbase : A8174DWN, n° 0506286 N° Lexbase : A8175DWP et n° 0600675 N° Lexbase : A8176DWQ), à qualifier de marchés publics divers achats de places par le département du Rhône pour assister à des compétitions sportives auxquelles devaient participer le club de basket-ball de Villeurbanne ou encore le club de football de l'Olympique Lyonnais (OL) (1). C'est une nouvelle fois le club de l'OL qui était en cause dans l'arrêt lu le 12 juillet 2007 (2) puisqu'un contribuable local avait saisi le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre plusieurs délibérations du conseil municipal de Lyon au motif qu'il avait fixé une redevance d'un montant insuffisant pour l'occupation du stade de Gerland. Une première délibération du 26 mai 2003 ayant été partiellement annulée par jugement du tribunal administratif de Lyon du 10 mars 2005 (3), la ville de Lyon avait adopté une nouvelle délibération. Celle-ci avait autorisé le maire à signer un avenant à la convention cadre de partenariat liant la ville à l'OL stipulant une redevance d'utilisation du stade de 31 579 euros par match pour les saisons 2003/2004 et 2004/2005, et autorisé le maire à signer une transaction par laquelle l'OL s'engageait à payer une somme de 1 326 318 euros au titre de l'occupation du stade pour les saisons 2003/2004 et 2004/2005 jusqu'au 10 mars et de 221 053 euros pour la période du 11 mars au 20 juin 2005. Par une nouvelle délibération du 20 juin 2005, le conseil municipal avait autorisé le maire à signer une nouvelle convention cadre pour les saisons 2005/2006, 2006/2007 et 2007/2008, fixant le montant de la redevance d'occupation du stade à 32 827 euros par match. Elle se décomposait en deux parts, l'une de 17 827 euros au titre des coûts variables d'utilisation déterminés sur la base d'un coût annuel de 463 497 euros pour 26 matchs, et l'autre de 15 000 euros par match au titre de l'occupation du domaine public. Par deux jugements du 13 juillet 2006, le tribunal de Lyon a, ensuite, annulé, à la demande d'un autre contribuable local, la délibération du 20 juin 2005 en ce qu'elle approuvait l'avenant n°3 à la convention et la transaction entre la commune et l'OL et autorisait la signature de ces actes ainsi que les décisions du maire de les signer. Il a également annulé la décision du 15 juillet 2005 par laquelle le maire de Lyon avait décidé de signer la convention d'occupation temporaire du stade ainsi que les équipements annexes. Dans les deux cas, le tribunal a considéré que l'insuffisance de la redevance domaniale justifiait l'annulation et qu'il appartenait donc à la cour administrative d'appel de se prononcer sur cette question. La solution était attendue car l'on sait que les concours financiers des collectivités territoriales aux clubs sportifs sont strictement encadrés par la loi du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives (N° Lexbase : L7559AG3), codifiée depuis par l'ordonnance n°2006-596 du 23 mai 2006 (N° Lexbase : L8225HIH) (4). Toute possibilité laissée aux personnes publiques de louer à vil prix les équipements sportifs aurait été perçue comme un moyen de contourner la réglementation existante (5). On sait, en effet, que les subventions publiques ne peuvent excéder un certain montant (2,3 millions d'euros par saison) et doivent être destinées à financer des activités d'intérêt général (formation, insertion scolaire et professionnelle des jeunes, actions d'éducation, d'intégration ou de cohésion sociale, améliorations de la sécurité du public, prévention de la violence dans les stades, etc.). De la même façon, le montant des sommes versées par la collectivité territoriale au titre de la rémunération de prestations de services (achat de places, achat d'espaces publicitaires, etc.) ne peut excéder 30 % du total des produits du compte de résultat de l'année précédente du club dans la limite de 1,6 million d'euros par saison. Comme l'on pouvait s'y attendre, la cour administrative d'appel de Lyon a adopté une solution préservant la législation sportive et permettant d'assurer la juste valorisation du domaine public. Elle a rappelé que l'utilisation d'un équipement sportif était assimilable à une occupation privative du domaine public communal et exigeait le paiement d'une redevance domaniale (I). Elle a, également, précisé la marche à suivre pour en déterminer le montant (II).

I- L'exigence du paiement d'une redevance en cas d'occupation privative du domaine public

L'occupation privative du domaine public repose sur un principe "d'onérosité" (A) dont les fondements méritent d'être rappelés (B).

A-Le caractère onéreux de l'occupation privative du domaine public

Si le caractère onéreux de l'occupation privative du domaine public demeure le principe (1), divers textes permettent la gratuité (2).

1 - Le principe

Que le stade de Gerland appartienne au domaine public ne fait aucun doute et n'a jamais suscité la discussion (6). Propriété de la ville, il est sans contestation possible affecté à l'usage du public (accueil des spectateurs) et à une mission de service public (ne serait-ce parce que les équipements du stade sont parfois mis à la disposition des élèves de la commune) et a fait l'objet d'aménagements spéciaux (7) (ou indispensables pour employer la terminologie du Code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) qui n'était pas applicable au cas d'espèce). On doit noter que la situation devrait changer à terme puisque l'OL a décidé la construction d'un stade de 60 000 places sur un site d'une cinquantaine d'hectares destiné à accueillir 35 grands événements par an. Celui-ci sera financé par ses soins (on avance un budget de l'ordre de 250 à 300 millions d'euros) et sera donc sa propriété (et n'appartiendra donc pas au domaine public en vertu du principe de l'incompatibilité entre domanialité publique et propriété privée). Quoi qu'il en soit, on sait que toute occupation privative du domaine public nécessite le respect de plusieurs règles, parfaitement connues et reprises par le CGPPP. La première est celle selon laquelle on ne peut occuper privativement le domaine public sans en avoir reçu l'autorisation (par le biais d'un acte unilatéral ou d'un contrat comme c'était le cas dans la présente espèce) revêtant un caractère strictement personnel et ne pouvant donc pas, sauf exception législative, être cédée. La deuxième veut que l'occupation soit régie par le principe de précarité, l'idée étant de permettre à la collectivité publique propriétaire de conserver la libre disposition de son domaine public. La troisième, directement en cause dans l'affaire du stade de Gerland, implique le paiement par l'occupant d'une redevance domaniale. Cette règle ancienne figure, aujourd'hui, à l'article L. 2125-1 du CGPPP qui dispose que "toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance".

2 - Les exceptions

Aussi important soit-il, le principe exigeant le paiement d'une redevance n'est pas sans connaître quelques exceptions. L'article L. 2125-1, alinéa 2, du CGPPP dispose, en effet, que "l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public peut en effet être délivrée gratuitement : 1°)Soit lorsque l'occupation ou l'utilisation est la condition naturelle et forcée de l'exécution de travaux ou de la présence d'un ouvrage, intéressant un service public qui bénéficie gratuitement à tous ; 2°)Soit lorsque l'occupation ou l'utilisation contribue directement à assurer la conservation du domaine public lui-même". A ces deux exceptions, l'article L. 2125-2 du CGPPP en ajoute une troisième, en dispensant les communes et leurs groupements qui gèrent eux-mêmes leur service d'eau potable ou d'assainissement du paiement de toute redevance, dans l'hypothèse où leurs canalisations ou réservoirs occuperaient le domaine public de l'Etat. L'affaire dite des radars automatiques (8), dans laquelle certains départements réclamaient à l'Etat le paiement d'une redevance pour l'occupation de leur domaine public routier par des installations de contrôle de vitesse, a généré une quatrième exception. La loi de finances pour 2008 a complété l'article L. 2125-1 du CGPPP en prévoyant la gratuité pour les "équipements visant à assurer la sécurité routière".

B - Les fondements de l'onérosité

Que l'occupation privative du domaine public nécessite, par principe, le paiement d'une redevance ne prête plus guère à discussion. A partir du moment où l'on a commencé à admettre (après 1789) que l'administration pouvait octroyer des titres individuels d'occupation du domaine public, l'idée a été facilement admise que cette occupation privative devait donner lieu au paiement d'une redevance, autrement dit d'une sorte de loyer administratif. Les utilisations privatives sont aujourd'hui légion (on estime ainsi à près de 100 000 le nombre d'autorisations d'occupation privative accordées chaque année par l'Etat sur son domaine public), et elles sont perçues comme un instrument de valorisation du domaine public. Comme l'affirmait le commissaire du Gouvernement Guldner dès 1957, le domaine public "constitue une richesse dont les collectivités publiques peuvent et doivent assurer la meilleure utilisation". Aujourd'hui plus qu'hier, le caractère onéreux de l'occupation privative du domaine public est perçu comme une obligation et non plus comme une faculté. Les personnes publiques ont l'obligation de valoriser leurs propriétés, elles doivent agir dans une optique patrimoniale, c'est-à-dire se comporter comme n'importe quel propriétaire privé souhaitant faire fructifier au mieux ses biens. Bon nombre d'exemples tirés de la jurisprudence administrative la plus récente permettraient sans doute d'illustrer cette tendance. On pense ici au cas des contrats de mobilier urbain dont on sait qu'ils présentent la particularité d'être des marchés publics couplés d'une autorisation d'occupation privative du domaine public. Longtemps, les collectivités publiques se sont contentées du strict minimum en exigeant seulement de leurs cocontractants qu'ils financent, construisent et entretiennent le mobilier urbain installé sur le domaine public (abribus, panneaux d'affichage, etc.), et les ont dispensés de verser une quelconque redevance domaniale. Mais récemment, certaines collectivités territoriales, en pointe dans la gestion patrimoniale de leur domaine public, n'ont pas hésité à franchir le pas en demandant à leurs cocontractants non seulement d'assurer les prestations déjà évoquées, mais aussi de payer comme il se doit une redevance pour occupation privative du domaine public. Ces collectivités ont, en effet, compris que les recettes publicitaires générées par le mobilier urbain installées sur leur domaine étaient tellement importantes que les sociétés titulaires de ces contrats étaient disposées à financer la construction et l'entretien du mobilier urbain, sans demander un centime en retour, et à payer en plus le loyer lié à l'occupation domaniale. L'arrêt rendu par la cour administrative d'appel de Lyon le 12 juillet 2007 nous semble parfaitement s'inscrire dans cette tendance puisque l'action en justice intentée par un contribuable local reposait sur l'idée que la redevance versée par l'Olympique Lyonnais à la ville n'était pas assez élevée.

Une autre justification du caractère onéreux de l'occupation privative du domaine public réside dans l'idée que la redevance est la contrepartie des avantages individuels conférés au bénéficiaire de l'autorisation d'occupation au détriment de la jouissance commune (9). L'occupation privative du domaine public suppose, en effet, de porter atteinte à la destination normale des dépendances domaniales qui est d'être affectée à l'usage de tous. Elle permet à son bénéficiaire de développer une activité lucrative et soustrait le domaine public "à toute possibilité d'utilisations par d'autres", comme le note René Chapus (10).

Le caractère obligatoire du paiement de la redevance domaniale étant établi, il reste à savoir, et c'était tout l'enjeu en cause dans l'affaire dont avaient à connaître les juges lyonnais, comment en calculer le montant.

II - Le calcul de la redevance domaniale due par l'occupant privatif

Le mode de calcul de la redevance domaniale due par l'occupant privatif est essentiel car il s'agit pour la collectivité publique propriétaire de fixer un montant suffisamment attractif pour l'occupant sans pour autant lui octroyer un avantage présentant le caractère d'une libéralité. En l'espèce, la cour administrative d'appel de Lyon a indiqué que la ville avait l'obligation de prendre en compte les avantages de toute nature procurés par l'occupation privative (A). Elle a également souhaité montrer que cette obligation devait être strictement contrôlée par le juge administratif (B).

A - L'obligation de prendre en compte les avantages de toute nature procurés par l'occupation privative

Les règles applicables en la matière sont inscrites à l'article L. 2153-3 du CGPPP. Celui-ci dispose que "la redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation". On doit noter que si le CGPPP n'était pas applicable aux délibérations contestées, il ne fait aucun doute que la solution rendue par la cour de Lyon vaut également pour la période postérieure à l'entrée en vigueur du CGPPP, car l'article L. 2153-3 précité reprend une jurisprudence parfaitement éprouvée (11). Au surplus, il faut noter que ces mêmes règles avaient fait l'objet d'une synthèse dans le rapport du Conseil d'Etat de 2002 intitulé "Redevances pour service rendu et redevances pour occupation du domaine public" (12).

De ces règles concordantes (CGPPP (13), jurisprudence et rapport du Conseil d'Etat), il ressort très clairement que les personnes publiques ont l'obligation de tenir compte des avantages de toute nature procurés par l'autorisation d'occupation du domaine public pour calculer le montant de la redevance. La possibilité leur est laissée de se fonder à titre facultatif, et en complément de ce premier critère, sur la valeur locative de l'équipement public (14). Ce dernier indice n'était assurément pas opératoire, en l'espèce, car il n'existe évidemment pas un marché locatif des stades de football qui permettrait de fixer la valeur locative du stade de Gerland. L'arrêt du 12 juillet 2007 n'en demeure pas moins riche d'enseignements sur le premier critère impératif puisqu'il précise que les avantages de toute nature procurés par l'occupation "s'apprécient notamment au regard des recettes tirées de son utilisation telles que la vente des places et des produits dérivés aux spectateurs, la location des emplacements publicitaires et des charges que la collectivité publique supporte telles que les amortissements, l'entretien et la maintenance calculés au prorata de l'utilisation d'un tel équipement".

Une telle motivation ne doit pas surprendre. Le rapport du Conseil d'Etat de 2002 mentionnait, déjà, quelques arrêts dans lesquels le juge administratif avait validé le calcul fondé sur le chiffre d'affaires réalisé par l'occupant du domaine public (15) et le commissaire du Gouvernement Denis Besle y faisait référence dans ses conclusions (16). Il n'est, en effet, pas choquant d'imposer à une collectivité publique d'exiger de l'occupant de son domaine public qu'il lui verse une redevance indexée sur le chiffre d'affaires réalisé. La valorisation du domaine public impose au contraire un tel mode de calcul. Cette logique de valorisation a d'ailleurs rejailli sur le régime juridique des redevances pour service rendu. Alors que la jurisprudence considérait par le passé qu'elles s'apparentaient à des prélèvements réclamés aux usagers "en vue de couvrir les charges d'un service public déterminé ou les frais d'établissement et d'entretien d'un ouvrage public et qui trouvent leur contrepartie directe dans les prestations fournies par le service ou dans l'utilisation de l'ouvrage" (17) et que leur montant ne devait donc pas excéder le coût de la prestation fournie, le Conseil d'Etat a fini par admettre, dans l'arrêt Syndicat national de défense de l'exercice libéral de la médecine à l'hôpital et Syndicat national de chirurgie plastique reconstructrice et esthétique du 16 juillet 2007 (18) (N° Lexbase : A4716DXX), que "le respect de la règle d'équivalence entre le tarif d'une redevance et la valeur de la prestation ou du service peut être assuré non seulement en retenant le prix de revient de ce dernier, mais aussi, en fonction des caractéristiques du service, en tenant compte de la valeur économique de la prestation pour son bénéficiaire". Les redevances domaniales et les redevances pour service rendu ont ainsi en commun de pouvoir être calculées en fonction des avantages économiques qu'elles procurent aux occupants privatifs du domaine public et aux usagers d'un ouvrage ou d'un service public.

B - Une obligation strictement contrôlée par le juge administratif

L'argumentation de la ville consistait à dire qu'elle avait parfaitement tenu compte des avantages procurés au club en fixant une redevance par match de football disputé au stade de Gerland. Tout comme le tribunal administratif, la cour administrative d'appel de Lyon rejette un tel argument en considérant à juste titre qu'il ne suffit pas d'exiger une redevance par match de football disputé dans le stade municipal pour satisfaire aux critères précités. Encore faut-il apporter la preuve que le loyer demandé corresponde véritablement aux avantages octroyés à l'occupant et tel n'était assurément pas le cas en l'espèce. A vrai dire, la complaisance de la ville de Lyon à l'égard de son club phare ne faisait aucun doute car la municipalité avait "oublié" d'exiger le paiement d'une redevance pour l'occupation du centre d'entraînement de Tola Vologe. Par ailleurs, les frais d'entretien et de maintenance du stade exposés par la ville (14 271,46 euros par match) avaient été imputés sur le montant de la redevance unitaire.

L'on pourrait croire, à lire trop rapidement l'arrêt du 12 juillet 2007, que la cour a fait preuve d'une certaine sévérité. Tel n'est pas notre avis. Qu'une collectivité publique veuille soutenir son club phare est tout à fait louable car l'on devine parfaitement que le parcours exemplaire du club de l'OL depuis plusieurs années, tant sur la scène nationale qu'européenne, rejaillit forcément, et de manière très positive, sur l'image de la ville. Il reste qu'il y a sans doute une limite à ne pas franchir. Même s'il existe un doute quant à l'intensité du contrôle exercé par le juge sur le calcul des redevances domaniales (certains arrêts retiennent le contrôle normal tandis que d'autres optent, peut-être à plus juste titre, pour le contrôle restreint (19)) (20), les juges lyonnais ont simplement voulu dire aux élus locaux qu'il leur fallait gérer le stade de Gerland en ayant toujours à l'esprit qu'il est pour le club de football un outil commercial comme un autre. La municipalité ne pouvait pas l'ignorer. Elle ne peut plus l'ignorer désormais.

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(1) Voir nos obs., L'achat de places par une collectivité publique pour assister à des compétitions sportives au risque du droit des marchés publics, Lexbase Hebdo n° 26 du 21 juin 2007 - édition publique (N° Lexbase : N5626BBY).
(2) CAA Lyon, 4ème ch., 12 juillet 2007, n° 06LY02105, Ville de Lyon ; AJDA 2007, p. 2312, note D. Besle.
(3) TA Lyon, 10 mars 2005, M. Lavaurs; AJDA 2005, p. 1474, note F. Lagarde. Jugement qui avait provoqué la consternation du président de l'OL, celui-ci ayant déclaré à la suite de cette décision : "il n'y a pas d'aides pour le foot pro et nous versons 600 000 euros par an. C'est la location la plus chère de France. C'est une hérésie" (AFP).
(4) Sur ce Code du sport, voir le dossier publié par l'AJDA du 10 septembre 2007, p. 1623 et s. avec les contributions d'I. de Silva, B. Stirn, D. Laurent, E. Honorat, L. Vallée et S. Chaillet.
(5) Le commissaire du Gouvernement Denis Besle, que nous remercions d'avoir accepté de nous communiquer ses conclusions, soulignait ainsi que "les conventions de mise à disposition des stades doivent avoir pour contrepartie le paiement d'une redevance pour l'usage privatif d'un équipement sportif public calculée de telle façon qu'elle ne puisse s'assimiler à une aide indirecte prohibée" (nous soulignons).
(6) Voir en ce sens : CE, 13 juillet 1961, Ville de Toulouse; Rec. CE, p. 513.
(7) On pense ici à l'ensemble des moyens mis en place pour assurer la sécurité des spectateurs.
(8) CE 3° et 8° s-s-r., 31 octobre 2007, n° 306338, Ministre de l'Intérieur, de l'Outre-mer et des Collectivités territoriales c/ Département de l'Essonne (N° Lexbase : A2028DZ7) ; AJDA 2008, note J. Bon (à paraître) ; Dr. adm. 2008, note F. Melleray (à paraître).
(9) Voir en ce sens le rapport du Conseil d'Etat, Redevances pour service rendu et redevances pour occupation du domaine public ; Les études du Conseil d'Etat, La Documentation Française, 2002, p. 48.
(10) René Chapus, Droit administratif général, Montchrestien, 15ème édition, 2001, tome 2, n° 591, p. 491.
(11) Par exemple : CE, 11 octobre 2004, n° 254236, Prouvoyeur (N° Lexbase : A5895DPP), Rec. CE, p. 602 : "Considérant, d'une part, que les communes sont fondées à recouvrer au titre des occupations privatives de leur domaine public des redevances calculées en tenant compte des avantages de toute nature procurés au concessionnaire ou permissionnaire de voirie".
(12) Conseil d'Etat, Redevances pour service rendu et redevances pour occupation du domaine public, précité.
(13) Pour être complet, on doit préciser que les règles aujourd'hui inscrites dans le CGPPP figuraient déjà dans le Code du domaine de l'Etat (art R. 56).
(14) CE, 11 octobre 2004, Prouvoyeur, précité : "que, dès lors, en se fondant, pour rejeter la demande en décharge de M. X., sur ce que le montant des redevances réclamées n'était pas excessif compte tenu de l'avantage que le requérant était susceptible de tirer de l'occupation du domaine public, sans rechercher si ce montant aurait été supérieur à la valeur locative d'une propriété privée comparable à cette dépendance du domaine public, la cour n'a pas commis d'erreur de droit".
(15) Conseil d'Etat, Redevances pour service rendu et redevances pour occupation du domaine public, précité, p. 52 : "Le chiffre d'affaires est fréquemment utilisé comme base de calcul de la redevance. C'est en se fondant sur cette grandeur qu'est, par exemple, fixé le montant de la redevance acquittée par les restaurants installés dans le domaine de Versailles ou par la salle de concert du Zénith, gérée par l'EP de la Villette".
(16) CE, 3 février 1933, Syndicat des patrons et marins pêcheurs du Tréport ; Rec. CE, p. 153.
(17) CE, A, 21 novembre 1958, Syndicat national des transporteurs aériens ; Rec . CE, p. 572.
(18) CE, A, 16 juillet 2007, n° 293229, Syndicat national de défense de l'exercice libéral de la médecine à l'hôpital et Syndicat national chirurgie plastique reconstructrice et esthétique (N° Lexbase : A4716DXX) ; AJDA 2007, p. 1807, chron. J. Boucher et B. Bourgeois - Machureau.
(19) TA Marseille, 17 avril 2007, M. Savon et autres c/ Ville de Marseille ([LXB=A5680DYZ ]) ; AJDA 2007, p. 1477, note J. Bon. 
(20) L'arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon ne tranche pas la question : les délibérations attaquées sont annulées pour erreur de droit puisque c'est le fondement même de la redevance (comment a-t-elle été calculée ?) qui fait défaut et non son calcul proprement dit (le montant retenu est-il justifié ?).

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