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Le refus d'un maire d'user de ses pouvoirs de police n'est entaché d'illégalité que dans le cas où il est susceptible de mettre en péril la sécurité ou la salubrité publiques, rappelle la cour administrative d'appel de Bordeaux dans un arrêt rendu le 5 mars 2013 (CAA Bordeaux, 6ème ch., 5 mars 2013, n° 12BX01239, inédit au recueil Lebon N° Lexbase : A9189KAL). Le jugement attaqué a rejeté la demande de M. X dirigée contre la décision par laquelle le maire de sa commune a refusé de faire usage de ses pouvoirs de police pour interdire la circulation des poids lourds. La cour rappelle que le refus opposé par un maire à une demande tendant à ce qu'il fasse usage les pouvoirs de police que lui confèrent les dispositions de l'article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L3470ICI) n'est entaché d'illégalité que dans le cas où, en raison de la gravité du péril résultant d'une situation particulièrement dangereuse pour le bon ordre, la sécurité ou la salubrité publiques, cette autorité, en n'ordonnant pas les mesures indispensables pour faire cesser ce péril grave, méconnaît ses obligations légales. En l'espèce, s'il est constant qu'à plusieurs reprises quelques dégâts ont été occasionnés à la toiture et à la gouttière de l'immeuble de l'intéressé par des poids lourds qui s'engageaient dans la rue voisine, il ne ressort pas des pièces du dossier que les contraintes de configuration des lieux sur la circulation des poids lourds aient, à la date de la décision attaquée, fait peser sur la sécurité publique un risque tel que le maire aurait dû immédiatement faire usage de ses pouvoirs de police pour interdire la circulation de poids lourds, alors que des solutions pour améliorer le passage des camions étaient envisagées et ont, d'ailleurs, effectivement été mises en oeuvre par la commune qui a fait procéder à des travaux d'aménagement de la voie publique à cet endroit. Ainsi, en ne faisant pas usage de ses pouvoirs de police pour interdire la circulation des poids lourds dans la rue, le maire de la commune n'a pas entaché sa décision d'illégalité.

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Aux termes d'un arrêt rendu le 28 mars 2013, la première chambre civile de la Cour de cassation retient que les Etats ne peuvent renoncer à leur immunité d'exécution que de manière expresse et spéciale (Cass. civ. 1, 28 mars 2013, n° 10-25.938 N° Lexbase : A2242KBN, n° 11-10.450 N° Lexbase : A2243KBP et n° 11-13.323 N° Lexbase : A2245KBR, FS-P+B+I). En l'espèce, la République argentine a conclu avec une banque américaine un contrat de service financier, destiné à l'émission d'un emprunt obligataire, contenant en annexe un modèle de contrat d'émission de titres comprenant lui-même une clause de renonciation de cet Etat à son immunité d'exécution. En 2000, l'Etat a souscrit, en application de ce contrat, deux contrats d'émission d'obligations, reprenant, en partie, le libellé de la clause de renonciation. Une société établie aux îles Caïmans et détenue par un fonds d'investissement américain a acquis des obligations provenant des deux séries d'émission résultant de ces contrats. Le juge américain a condamné l'Argentine à lui rembourser les obligations acquises. La société a fait pratiquer sept saisies conservatoires sur des créances dont une succursale argentine d'une société française est redevable auprès des autorités argentines, à titre de redevances pétrolières, du fait de son activité d'exploitation de gisements pétroliers situés sur le territoire. La société française considère que les paiements auprès de la société américaine n'ont pas d'effet libératoire sur l'acquittement de ses obligations fiscales envers l'Argentine. La Haute juridiction judiciaire relève que, selon le droit international coutumier, tel que reflété par la Convention des Nations Unies du 2 décembre 2004, sur l'immunité juridictionnelle des Etats et de leurs biens, si les Etats peuvent renoncer, par contrat écrit, à leur immunité d'exécution sur des biens ou des catégories de biens utilisés ou destinés à être utilisés à des fins publiques, il ne peut y être renoncé que de manière expresse et spéciale, en mentionnant les biens ou la catégorie de biens pour lesquels la renonciation est consentie. Or, les créances faisant l'objet des saisies conservatoires en cause se rattachaient nécessairement à l'exercice par l'Etat argentin des prérogatives liées à sa souveraineté, ces créances correspondant à des contributions fiscales ou parafiscales ayant pour origine le pouvoir régalien de l'Etat et pour vocation le financement d'autres prérogatives régaliennes. Ces créances ne sont pas expressément mentionnées dans la clause de renonciation figurant aux contrats d'émission d'obligations et au contrat de service financier. Dès lors, l'Argentine n'a pas renoncé à son immunité d'exécution sur ces créances, et la société française a bien intérêt à agir pour obtenir la mainlevée des saisies opérées par la société américaine dans la succursale argentine.

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Aux termes d'un arrêt rendu le 28 mars 2013, la première chambre civile de la Cour de cassation retient que les Etats ne peuvent renoncer à leur immunité d'exécution que de manière expresse et spéciale (Cass. civ. 1, 28 mars 2013, n° 10-25.938 N° Lexbase : A2242KBN, n° 11-10.450 N° Lexbase : A2243KBP et n° 11-13.323 N° Lexbase : A2245KBR, FS-P+B+I). En l'espèce, la République argentine a conclu avec une banque américaine un contrat de service financier, destiné à l'émission d'un emprunt obligataire, contenant en annexe un modèle de contrat d'émission de titres comprenant lui-même une clause de renonciation de cet Etat à son immunité d'exécution. En 2000, l'Etat a souscrit, en application de ce contrat, deux contrats d'émission d'obligations, reprenant, en partie, le libellé de la clause de renonciation. Une société établie aux îles Caïmans et détenue par un fonds d'investissement américain a acquis des obligations provenant des deux séries d'émission résultant de ces contrats. Le juge américain a condamné l'Argentine à lui rembourser les obligations acquises. La société a fait pratiquer sept saisies conservatoires sur des créances dont une succursale argentine d'une société française est redevable auprès des autorités argentines, à titre de redevances pétrolières, du fait de son activité d'exploitation de gisements pétroliers situés sur le territoire. La société française considère que les paiements auprès de la société américaine n'ont pas d'effet libératoire sur l'acquittement de ses obligations fiscales envers l'Argentine. La Haute juridiction judiciaire relève que, selon le droit international coutumier, tel que reflété par la Convention des Nations Unies du 2 décembre 2004, sur l'immunité juridictionnelle des Etats et de leurs biens, si les Etats peuvent renoncer, par contrat écrit, à leur immunité d'exécution sur des biens ou des catégories de biens utilisés ou destinés à être utilisés à des fins publiques, il ne peut y être renoncé que de manière expresse et spéciale, en mentionnant les biens ou la catégorie de biens pour lesquels la renonciation est consentie. Or, les créances faisant l'objet des saisies conservatoires en cause se rattachaient nécessairement à l'exercice par l'Etat argentin des prérogatives liées à sa souveraineté, ces créances correspondant à des contributions fiscales ou parafiscales ayant pour origine le pouvoir régalien de l'Etat et pour vocation le financement d'autres prérogatives régaliennes. Ces créances ne sont pas expressément mentionnées dans la clause de renonciation figurant aux contrats d'émission d'obligations et au contrat de service financier. Dès lors, l'Argentine n'a pas renoncé à son immunité d'exécution sur ces créances, et la société française a bien intérêt à agir pour obtenir la mainlevée des saisies opérées par la société américaine dans la succursale argentine.

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Dans une décision rendue le 6 février 2013, le Conseil d'Etat a jugé qu'un agent non titulaire de la fonction publique territoriale est fondé à contester le licenciement dont il a fait l'objet au motif que le délai de préavis prévu par son contrat n'a pas été respecté. Un agent ayant fait l'objet d'un licenciement pour suppression d'emploi voulait se prévaloir du non-respect, par la commune, du délai de préavis figurant dans son contrat, lequel correspondait à une durée d'un mois par année de présence. Le Conseil d'Etat précise que, si un agent non titulaire de la fonction publique territoriale, engagé pour une durée indéterminée, ne peut faire l'objet d'un licenciement sans que soit respecté un préavis d'une durée minimale variable selon son ancienneté dans le service, il est loisible aux parties de prévoir dans le contrat une durée de préavis plus favorable à l'agent en considération de son ancienneté et de la nature de ses fonctions. Toutefois, le préavis ainsi fixé par les stipulations du contrat ne saurait, du fait d'une durée excessive, avoir pour effet d'entraver la possibilité, pour l'autorité administrative, de mettre un terme au contrat dans l'intérêt du service et de procéder au licenciement de l'agent. Pour faire le point sur cette décision, Lexbase Hebdo - édition publique a rencontré Véronique Fontaine, avocat associé, Cabinet Fidal, département Droit public. Lexbase : Pouvez-vous nous présenter le régime du licenciement des agents non titulaires de la fonction publique territoriale ?

Véronique Fontaine : Les règles applicables au licenciement des agents non titulaires sont fixées par le décret n° 88-145 du 15 février 1988 (N° Lexbase : L1035G8T), pris pour l'application de l'article 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale (N° Lexbase : L7448AGX), et relatif aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale. Elles ont été précisées par le juge administratif.

Rappelons que le licenciement est une décision unilatérale de l'autorité territoriale mettant fin aux fonctions de l'agent avant le terme de son engagement. Cette décision appartient exclusivement à l'autorité territoriale et non à l'assemblée délibérante. Peuvent faire l'objet d'un licenciement les agents non titulaires recrutés par contrat à durée déterminée, ainsi que les agents non titulaires sous contrat à durée indéterminée. Aucun licenciement ne peut, toutefois, être prononcé si l'agent est en état de grossesse médicalement constatée, en congé de maternité, paternité ou adoption, pendant la période de quatre semaines suivant l'expiration de ce congé (décret n° 88-145 du 15 février 1988 précité, art. 41). Cette règle protectrice ne s'applique pas en cas de licenciement au terme d'une période d'essai.

Les motifs du licenciement sont divers et donnent lieu à la mise en oeuvre de procédures spécifiques.

Un agent non titulaire peut, ainsi, être licencié : au cours ou à l'expiration de la période d'essai ; pour motif disciplinaire en cas de faute d'une particulière gravité (décret n° 88-145 du 15 février 1988, art. 36-1) ; pour insuffisance professionnelle, à savoir en en cas d'inaptitude de l'agent à exercer les fonctions correspondant à son emploi, ceci pouvant se caractériser par un comportement global de l'agent sans qu'il y ait nécessairement faute ; dans l'intérêt du service, par exemple en cas de suppression d'emploi à la suite, notamment, d'une réorganisation du service, ou du refus par un agent d'une modification substantielle de son contrat de travail comme une diminution de son temps de travail ; en cas d'inaptitude physique (décret n° 88-145 du 15 février 1988, art. 11 et 13) ; en cas d'absence d'emploi vacant à l'issue de certains congés, par exemple un congé de maladie, de grave maladie, d'accident du travail ou de maladie professionnelle, de maternité, de paternité ou d'adoption, un congé parental, de présence parentale, ou un congé non rémunéré pour raison familiale ; pour perte des conditions exigées lors du recrutement, par exemple la perte des droits civiques ou de la nationalité française.

La procédure de licenciement est fixée par le décret du 15 février 1988. Cinq règles principales doivent être respectées.

- la nécessité d'un entretien préalable : le licenciement ne pouvant intervenir qu'à l'issue de cet entretien (décret n° 88-145 du 15 février 1988, art. 42).

- le respect des droits de la défense : lorsque la décision de licenciement est prise en considération de la personne, l'agent doit préalablement être mis à même de demander la communication de l'intégralité de son dossier et de tous documents annexes dans un délai garantissant les droits de la défense et à l'assistance du (ou des) défenseur(s) de son choix (décret n° 88-145 du 15 février 1988, art. 37). L'autorité territoriale doit informer l'intéressé de son droit à communication du dossier. Le licenciement doit être notifié par lettre recommandée avec avis de réception, laquelle doit préciser le (ou les) motif(s) du licenciement et la date à laquelle celui-ci doit intervenir, compte tenu des droits à congés annuels restant dus et de la période de préavis (décret n° 88-145 du 15 février 1988, art.42).

- la nécessité de respecter un préavis : sauf exceptions, le licenciement avant le terme de l'engagement doit être précédé d'un préavis, dont la durée, fixée par les articles 39 et 40 du décret n° 88-145 du 15 février 1988, varie selon la durée de service. Le Conseil d'Etat a, toutefois, précisé, dans son arrêt en date du 6 février 2013, que le contrat pouvait prévoir une durée de préavis plus favorable à l'agent, fixée en considération de son ancienneté et de la nature de ses fonctions. Ce préavis contractuel ne peut ni être inférieur à la durée minimale réglementaire, ni avoir une durée excessive qui aurait pour effet d'entraver la possibilité pour l'administration de mettre un terme au contrat dans l'intérêt du service et de licencier l'agent. Le délai de préavis court à partir de la notification de la décision effective de licenciement. Le non-respect de ce délai entraîne l'illégalité du licenciement, dont l'agent est alors susceptible d'obtenir l'annulation devant le juge (1).

- la transmission de la décision de licenciement au contrôle de légalité : la décision de licenciement d'un agent non titulaire doit être soumise au contrôle de légalité. Cette obligation ne concerne pas, toutefois, le licenciement d'agents recrutés dans le cadre d'un besoin saisonnier ou occasionnel.

- le versement d'indemnités : l'agent non titulaire licencié remplissant certaines conditions a droit au versement d'une indemnité de licenciement dont le montant dépend de son ancienneté (décret n° 88-145 du 15 février 1988, art. 43). Aucune indemnisation n'est, cependant, possible lorsque le licenciement intervient pour des motifs disciplinaires ou au cours ou à l'expiration d'une période d'essai. Par ailleurs, sauf en cas de licenciement disciplinaire, l'agent qui ne peut, du fait de l'administration, bénéficier de tous ses congés annuels a droit à une indemnité compensatrice (décret n° 88-145 du 15 février 1988, art. 5). Enfin, quel qu'en soit le motif, le licenciement est considéré comme une perte involontaire d'emploi. L'agent licencié peut donc prétendre au bénéfice d'allocations chômage s'il remplit les conditions exigées.

Lexbase : Le juge administratif a-t-il été jusqu'ici plutôt favorable aux agents ou à l'administration ?

Véronique Fontaine : Le juge administratif se montre globalement favorable aux agents publics et veille au respect des droits de ces derniers par les personnes publiques employeurs. Il applique strictement les règles et principes régissant le licenciement des agents non titulaires et n'hésite pas à sanctionner l'administration en cas de violation de ces règles. Un licenciement irrégulier sur le fond ou sur la forme est ainsi systématiquement annulé par le juge. Toute illégalité étant fautive, elle ouvre droit à réparation du préjudice financier, professionnel et moral subi par l'agent. Ainsi, à la suite de l'annulation d'un licenciement illégal, pour vice de forme, de musiciens travaillant dans un orchestre professionnel, la réparation due aux agents a été fixée à plus de 45 000 euros (2). 

De même, l'annulation du licenciement entraîne l'obligation pour l'administration de réintégrer l'agent, comme s'il n'avait jamais cessé d'être présent. Si le juge administratif se montre protecteur des droits des agents, il n'en demeure pas moins que ce dernier veille à ce que l'administration puisse mettre en oeuvre ses prérogatives d'employeur et mettre fin au contrat de travail d'un agent non titulaire, dès lors qu'un motif légitime le justifie.

Lexbase : Son appréhension du préavis est-elle suffisamment protectrice des agents selon vous ?

Véronique Fontaine : La décision du Conseil d'Etat paraît juste. En effet, la durée du préavis est, en principe, fixée par les articles 39 et 40 du décret n° 88-145 du 15 février 1988. Cette durée est de huit jours si l'agent a accompli moins de six mois de services, un mois au moins s'il a accompli des services d'une durée égale ou supérieure à six mois et inférieure à deux ans, et de deux mois au moins si la durée des services est égale ou supérieure à deux ans.

Dans son arrêt du 6 février 2013, le Conseil d'Etat est allé au delà des textes et a reconnu aux parties la possibilité de prévoir dans le contrat de travail une durée de préavis plus favorable à l'agent, fixée en considération de son ancienneté et de la nature de ses fonctions. Ce préavis contractuel ne peut, toutefois, ni être inférieur à la durée minimale réglementaire, ni avoir une durée excessive qui aurait pour effet d'entraver la possibilité pour l'administration de mettre un terme au contrat dans l'intérêt du service et de licencier l'agent, comme l'indique la Haute juridiction dans sa décision du 6 février 2013. En prenant une telle décision, le Conseil d'Etat a donc fait preuve de souplesse dans l'application des règles relatives au préavis et s'est montré protecteur des droits des agents en la matière.

Lexbase : Au final, cette solution vous semble-t-elle justifiée ?

Véronique Fontaine : Oui. Il paraît effectivement justifié de reconnaître aux parties la possibilité de prévoir, dans le contrat de travail, des règles plus favorables à celles prévues par les textes à la condition, toutefois, que les droits de chacune d'entre elles soient bien respectés. Tel est bien le cas des règles posées par le Conseil d'Etat dans sa décision du 6 février 2013, lequel reconnaît que l'agent non titulaire ne peut se voir imposer une durée de préavis inférieure aux durées minimales réglementaires et que la durée du préavis contractuel ne peut avoir pour effet d'entraver la possibilité pour l'administration de mettre fin au contrat de l'agent.

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(1) CE 9° et 10° s-s-r., 14 mai 2007, n° 273244, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A3872DWC).
(2) CE, 8 novembre 2000, n° 200836, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A9077AHN).

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Le 26 mars 2013, Jean-Marc Ayrault, Premier ministre, a reçu Alain Lambert, ancien ministre, président du Conseil général de l'Orne, président de la Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) et Jean-Claude Boulard, maire du Mans, qui lui ont remis leur rapport sur la lutte contre l'inflation normative, en présence de Marylise Lebranchu, ministre de la Réforme de l'Etat, de la Décentralisation et de la Fonction publique et d'Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée chargée de la Décentralisation. Le premier Comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (CIMAP) du 18 décembre 2012 avait arrêté des mesures pour simplifier les normes en vigueur et endiguer la création de nouvelles normes. A l'occasion du CIMAP, le Premier ministre avait souhaité confier une mission à Alain Lambert et Jean-Claude Boulard pour alléger le stock de normes qui pèsent sur les collectivités locales. Il s'agit d'un enjeu économique car l'inflation, l'instabilité et la complexité de notre corpus juridique entravent le dynamisme de l'activité économique, en alourdissant les coûts et la durée des procédures nécessaires à la conduite des projets ; d'un enjeu budgétaire car la réglementation fait peser des charges sur les acteurs (collectivités territoriales, entreprises...) qui ne sont pas toujours proportionnées aux objectifs poursuivis ; d'un enjeu démocratique, enfin, car le droit doit être accessible et compréhensible par tous les citoyens sous peine de créer de nouvelles inégalités. S'agissant de la liste de normes dont il est proposé l'abrogation, elle sera soumise à l'expertise des ministères concernés en vue de décisions dans les semaines à venir (communiqué du 26 mars 2013).

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Le tribunal administratif de Nice procède à l'annulation d'une convention d'occupation portant sur l'occupation de locaux par une association de fidèles musulmans pour atteinte au principe de laïcité dans un jugement rendu le 26 mars 2013 (TA Nice, du 26 mars 2013, n° 1104890 N° Lexbase : A0764KBW). Il résulte des dispositions des articles 1er, 2 et 19 de la loi du 9 décembre 1905, concernant la séparation des Eglises et de l'Etat (N° Lexbase : L0978HDL), que les collectivités territoriales ne peuvent accorder aucune subvention, à l'exception des concours pour des travaux de réparation d'édifices cultuels, aux associations cultuelles au sens du titre IV de cette loi. Il leur est, également, interdit d'apporter une aide quelconque à une manifestation ou à une activité qui participent de l'exercice d'un culte. L'association des musulmans du centre-ville dont l'une des activités prévues dans ses statuts consiste "à fonder et à entretenir un lieu de culte à l'intention de la communauté musulmane" doit être regardée, même si elle n'est pas une "association cultuelle" au sens du titre IV de la loi du 9 décembre 1905, comme ayant, dans cette mesure, une activité cultuelle. La fondation et l'entretien d'une salle de prières revêtent, en eux-mêmes, un caractère cultuel. Par suite, le maire de la commune a méconnu les dispositions des articles 2 et 19 de la loi du 9 décembre 1905 en accordant à l'association des musulmans du centre-ville une décote de 50 % sur la valeur locative des locaux mis à sa disposition par la convention litigieuse, la ville ne pouvant utilement se prévaloir de la délibération de son conseil municipal du 16 mai 1997 qui prévoit une décote pouvant aller jusqu'à 50 % de la valeur locative des locaux loués par la ville à des associations culturelles, cette délibération ne pouvant pas faire obstacle à l'application de la loi du 9 décembre 1905. Il y a, dès lors, lieu d'annuler la décision du maire de conclure avec l'association des musulmans du centre-ville une convention d'occupation des locaux concernés.

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La cour administrative d'appel de Paris valide, dans trois arrêts rendus le 25 février 2013, l'avenant au marché de maîtrise d'oeuvre pour la réhabilitation du quartier des Halles que le tribunal administratif de Paris avait annulé au visa des articles 19 (N° Lexbase : L2679HPW) et 20 (N° Lexbase : L3260ICQ) du Code des marchés publics dans un jugement rendu le 6 janvier 2012 (TA Paris, 6 janvier 2012, n° 1111213 N° Lexbase : A8668IAB), au motif que, si un avenant peut adapter et, le cas échéant, augmenter la rémunération du maître d'oeuvre fixée à titre provisoire par le marché initial, il ne saurait bouleverser l'économie de ce marché, ni en changer l'objet. L'avenant litigieux avait eu pour effet de fixer le forfait définitif de rémunération de la maîtrise d'oeuvre à un prix de 28,48 % supérieur à celui retenu à titre provisoire par le contrat initial. Compte tenu de l'identité d'objet entre le marché initial et les prestations complémentaires couvertes par l'avenant, et du caractère prévisible des dépassements constatés sur le marché de travaux, cette augmentation de prix devait être regardée, toujours selon le tribunal administratif, comme ayant bouleversé l'économie générale du contrat, sans que les défendeurs puissent se prévaloir à leur avantage des dérives budgétaires observées sur des opérations complexes d'ampleur comparable. I - Toutefois, celui-ci avait soumis le déféré préfectoral au régime du plein contentieux afin de mieux concilier les principes de légalité et de sécurité juridique et, notamment, l'exigence de stabilité des relations contractuelles (voir CE 2° et 7° s-s-r., 23 décembre 2011, deux arrêts, publiés au recueil Lebon, n° 348647 [LXB=A8248H8Y ] et n° 348648 N° Lexbase : A8249H8Z), revenant, ainsi, sur la jurisprudence "Commune de Sainte-Marie de la Réunion" (CE S., 26 juillet 1991, n° 117717, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A9996AQB). Ce rattachement au contentieux de pleine juridiction offre au juge une palette étendue de pouvoirs permettant d'adapter la sanction, d'une part, à la gravité de l'irrégularité relevée et, d'autre part, aux intérêts publics et privés en cause, ce qui permet donc un rapprochement avec la célèbre jurisprudence "Tropic" (CE, Ass., 16 juillet 2007, n° 291545, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A4715DXW). Les juges d'appel ne contestent pas le principe de l'interdiction du bouleversement de l'économie du marché. Ils indiquent que les dispositions des articles 2 et 9 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985, relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée (N° Lexbase : L7908AGY), et du décret n° 93-1268 du 29 novembre 1993, relatif aux missions de maîtrise d'oeuvre confiées par des maîtres d'ouvrage publics à des prestataires de droit privé (N° Lexbase : L2655DYY), qui, dans le cadre posé par l'article 19 du Code des marchés publics, autorisent le maître d'oeuvre à modifier le programme des travaux ou des prestations pendant les études d'avant-projet, doivent se combiner avec celles de l'article 20 du même code, qui interdisent au maître de l'ouvrage de conclure un avenant qui aurait pour effet de bouleverser l'économie du marché ou d'en changer l'objet.

Or, l'augmentation de la masse et du montant des travaux, passée de 120 à 155 millions d'euros HT, soit une augmentation de 29,17 %, et la majeure partie des prestations complémentaires retenues par l'avenant litigieux ne résultaient pas, selon les juges, de sujétions techniques imprévues telles que précisées, par exemple, en 2006, par la cour administrative d'appel de Marseille (CAA Marseille, 6ème ch., 3 mars 2006, n° 02MA00386, inédit au recueil Lebon N° Lexbase : A8789DP9), mais d'une estimation au plus juste des besoins et des coûts au moment du lancement du projet. Ils précisent, néanmoins, que l'avenant litigieux a entendu prendre en compte des évolutions de programme se rapportant à des missions indissociables des prestations du marché initial. Dès lors, celui-ci ne peut être regardé, sans même qu'il soit besoin de rechercher si certaines des prestations complémentaires dont il tenait compte revêtaient le caractère de sujétions techniques imprévues au sens de l'article 20 du Code des marchés publics, comme ayant bouleversé l'économie du marché et étant, par suite, de nature à faire naître un nouveau marché dont la passation aurait dû être effectuée après mise en concurrence préalable. La ville de Paris est donc fondée à soutenir, selon les juges d'appel, que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a annulé l'avenant contesté au motif qu'il aurait bouleversé l'économie du marché d'origine.

La théorie de l'imprévision (CE, 30 mars 1916, n° 59928, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A0631B9A) permet d'indemniser le cocontractant lorsqu'un événement étranger à la volonté des parties est venu bouleverser l'équilibre du contrat. Elle ne vise qu'à remédier à une situation temporaire. Dès lors, soit l'équilibre se rétablit, soit le bouleversement revêt un caractère définitif et se crée un cas de force majeure qui justifie que soit demandée la résiliation du contrat par le juge avec, éventuellement, des indemnités (CE, Ass., 9 décembre 1932, n° 89655, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A6802B73). Il a été jugé que l'économie du marché est bouleversée et ce, alors même que le prix n'a pas été modifié, dans la mesure où la substitution d'un matériau de comblement à un autre a entraîné, pour le titulaire du marché, une économie substantielle sur le coût d'approvisionnement (CAA Nantes, 6 juin 2001, n° 97NT02503, inédit au recueil Lebon N° Lexbase : A0702BHH), tout comme une augmentation de 100 % de la durée du contrat (CAA Bordeaux, 27 avril 2004, n° 00BX01587, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A2520DCC).

Cependant, le juge administratif s'est souvent montré conciliant en la matière, estimant, par exemple, que l'extension réduite du service public parisien de vélos en libre service n'a pas pour effet de bouleverser l'économie du marché initial (CE, S., 11 juillet 2008, n° 312354, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A6133D9Z, annulant TA Paris, 2 janvier 2008, n° 0719486 N° Lexbase : A2918D3H). Toutefois, l'existence d'un lien suffisant unissant le marché initial et l'avenant qui s'y rapporte est nécessaire (CE 7° et 10° s-s-r., 22 juin 1998, n° 173025, inédit au recueil Lebon [LXB=A7492ASB ] ; CE 7° et 10° s-s-r., 13 juin 1997, n° 150681, mentionné aux tables du recueil Lebon [LXB=0170AEZ] ; CE 7° et 10° s-s-r., 29 juillet 1994, n° 118953, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A2005AS3). En revanche, le Conseil d'Etat a pu considérer qu'une nouvelle mise en concurrence aurait dû être faite, les travaux objets de l'avenant étant dissociables du marché initial (CE 7° et 10 ° s-s-r., 28 juillet 1995, n° 143438, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A5103ANC, n° 149300 N° Lexbase : A5153AN8, n° 149301 N° Lexbase : A5154AN9, n° 149302 N° Lexbase : A5287AN7, n° 149303 N° Lexbase : A5155ANA, n° 149304 N° Lexbase : A5156ANB, inédits au recueil Lebon).

II - Soulignons, par ailleurs, que la prolongation de la mission du titulaire d'un contrat de maîtrise d'oeuvre n'est de nature à justifier une rémunération supplémentaire du maître d'oeuvre que si elle a donné lieu à des modifications de programme ou de prestations décidées par le maître d'ouvrage (CE 2° et 7° s-s-r., 29 septembre 2010, n° 319481, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A7497GAW). Une entreprise n'a donc pas un droit automatique à indemnisation du seul fait de la prolongation de sa mission indépendamment, soit d'une modification du programme ou des prestations décidée par le maître de l'ouvrage, soit de la réalisation de prestations indispensables à la réalisation de l'ouvrage selon les règles de l'art ou consécutives à des sujétions techniques imprévues (CE 2° et 7° s-s-r., 29 septembre 2010, n° 319481, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A7497GAW), que constituent des difficultés matérielles rencontrées lors de l'exécution d'un marché, présentant un caractère exceptionnel, imprévisibles lors de la conclusion du contrat et dont la cause est extérieure aux parties (CE 5° et 7° s-s-r., 30 juillet 2003, n° 223445, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A2385C99).

La présence de telles sujétions imprévues ne peut, toutefois, être retenue dans le cas où une commune s'est basée, pour déterminer la nature des travaux, "sur des plans utilisés lors de la création antérieure d'un lotissement, sans procéder à un relevé topographique exact du terrain et aux études de sous-sols nécessaires" (CE 7° et 10° s-s-r., 8 mars 1996, n° 165075, inédit au recueil Lebon N° Lexbase : A8417AN3). En outre, à défaut de la conclusion d'un avenant au contrat de maîtrise d'oeuvre arrêtant le programme modifié des travaux et leur coût prévisionnel modifié ou d'un accord du maître d'ouvrage à portée contractuelle sur une adaptation de la rémunération, la rémunération forfaitaire contractuelle initiale de la mission de maîtrise d'oeuvre ne peut être augmentée (CAA Douai, 2ème ch., 4 décembre 2012, n° 11DA01302, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A1246IZ8). Ainsi, la seule existence, dans le contrat, d'une clause renvoyant à une étude complémentaire ne peut suffire à exclure l'existence de sujétions imprévues (CE 2° et 7° s-s-r., 3 mars 2010, n° 304604, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A6431ESY).

Malgré tous ces éléments, les juges de la cour administrative d'appel de Paris font une appréciation plus que favorable à la ville de Paris de la légalité de l'avenant en cause. Ils commencent par relever que l'avenant litigieux a entendu prendre en compte des évolutions de programme se rapportant à des missions indissociables des prestations du marché initial. Ces évolutions tenaient, notamment, à la nécessité de maintenir la continuité du fonctionnement de la gare et du centre commercial pendant les travaux de réaménagement des Halles, de répondre aux attentes des usagers, de mettre aux normes la sécurité incendie, de renforcer les structures existantes, et de prendre en compte des impacts du projet sur les commerces. Ils ajoutent, de manière quelque peu contestable selon nous, que, "dans ces conditions, eu égard aux caractéristiques du marché et de l'avenant en cause, ce dernier ne peut être regardé, sans même qu'il soit besoin de rechercher si certaines des prestations complémentaires dont il tenait compte revêtaient le caractère de sujétions techniques imprévues au sens de l'article 20 du Code des marchés publics, comme ayant bouleversé l'économie du marché et étant, par suite, de nature à faire naître un nouveau marché dont la passation aurait dû être effectuée après mise en concurrence préalable".

Si cette appréciation semble inattaquable sur le plan juridique, il semble, néanmoins, qu'elle laisse la porte ouverte à de nombreuses modifications de tels marchés à l'avenir, lesquelles pourraient, la plupart du temps, se justifier par un lien avec le marché initial, ce qui, dans des marchés d'une telle ampleur, pourra toujours plus ou moins facilement être démontré. La cour administrative d'appel a, toutefois, récemment rappelé de manière opportune, que l'erreur manifeste des acheteurs dans leur analyse des offres est toujours contrôlée par le juge (CAA Marseille, 6ème ch., 11 janvier 2013, n° 10MA04148, inédit au recueil Lebon N° Lexbase : A9151I3C). L'article 5 du Code des marchés publics (N° Lexbase : L2665HPE), aux termes duquel "la nature et l'étendue des besoins à satisfaire sont déterminées avec précision avant tout appel à la concurrence [...]" fait, d'ailleurs, office de garde-fou en la matière et permet de sanctionner la diffusion de données erronées dans le dossier de consultation des entreprises (CE 2° et 7° s-s-r., 12 mars 2012, n° 354355, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A9494IED).

L'on imagine, en effet, la tentation pour les parties en présence d'opérer des changements modifiant totalement l'économie du marché et ceci sans mise en concurrence préalable en les justifiant par un supposé lien avec le contrat initial, même si celui-ci repose, comme en l'espèce, sur la sécurité du chantier ou la viabilité des commerces alentours. Une tendance que devra donc surveiller de près, dans les années qui viennent, le juge de plein contentieux dans sa mission de contrôle de légalité des avenants, même si l'on peut approuver le fait, en l'espèce, que ce projet pharaonique puisse continuer d'avancer afin que le centre historique de Paris se tourne vers le XXIème siècle.

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Le décret n° 2013-269 du 29 mars 2013, relatif à la lutte contre les retards de paiement dans les contrats de la commande publique (N° Lexbase : L5194IWB), a été publié au Journal officiel du 31 mars 2013. Pris en application du titre IV de la loi n° 2013-100 du 28 janvier 2013, portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière (N° Lexbase : L0938IWN) (lire N° Lexbase : N5612BTZ), il fixe, par catégories de pouvoirs adjudicateurs, le délai de paiement des sommes dues en exécution des contrats de la commande publique, ainsi que le taux des intérêts moratoires et le montant de l'indemnité forfaitaire pour frais de recouvrement dus en cas de retard de paiement. Sauf exceptions, le délai de paiement court à compter de la date de réception de la demande de paiement par le pouvoir adjudicateur ou, si le contrat le prévoit, par le maître d'oeuvre ou toute autre personne habilitée à cet effet. La date de réception de la demande de paiement ne peut faire l'objet d'un accord contractuel entre le pouvoir adjudicateur et son créancier. En cas de versement d'une indemnité de résiliation, le délai de paiement de cette indemnité court à compter de la date à laquelle, la décision de résiliation étant notifiée, le montant de l'indemnité est arrêté. Le décret indique que, lorsque le contrat prévoit une retenue de garantie, celle-ci est remboursée dans un délai de trente jours à compter de la date d'expiration du délai de garantie. Toutefois, si des réserves ont été notifiées au créancier pendant le délai de garantie et si elles n'ont pas été levées avant l'expiration de ce délai, la retenue de garantie est remboursée dans un délai de trente jours après la date de leur levée. Enfin, pour les pouvoirs adjudicateurs soumis aux règles de la comptabilité publique, il précise les modalités d'intervention de l'ordonnateur et du comptable public. Entrant en vigueur le 1er mai 2013, ce décret s'applique aux contrats conclus à compter du 16 mars 2013 pour les créances dont le délai de paiement aura commencé à courir à compter du 1er mai 2013 (cf. l’Ouvrage "Marchés publics" N° Lexbase : E5707EXN).

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Dans le cadre d'une procédure d'attribution d'un marché qui, eu égard à son objet, est susceptible d'être exécuté, au moins en partie, par des personnels engagés dans une démarche d'insertion, le pouvoir adjudicateur peut légalement prévoir d'apprécier les offres au regard du critère d'insertion professionnelle des publics en difficulté mentionné au 1° du I de l'article 53 du Code des marchés publics (N° Lexbase : L1072IR7), dès lors que ce critère n'est pas discriminatoire et lui permet d'apprécier objectivement ces offres. Telle est la solution dégagée par le Conseil d'Etat dans une décision rendue le 25 mars 2013 (CE 2° et 7° s-s-r., 25 mars 2013, n° 364950, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A3297KBQ). Un département avait lancé, en 2012, une procédure d'appel d'offres ouvert en vue de l'attribution d'un marché à bons de commande portant sur le renouvellement, le renforcement des chaussées, l'entretien des voies vertes et des abords des bâtiments du conseil général, divisé en treize lots. L'un des critères de jugement des offres était afférent à l'insertion professionnelle, prévu à l'article 53 précité. Le juge du référé du tribunal administratif de Grenoble avait annulé la procédure, considérant que les travaux de renforcement et de renouvellement de chaussées prévus par le marché ne présentaient aucun lien direct avec l'insertion professionnelle des publics en difficulté. Le Conseil d'Etat annule l'ordonnance au motif que le juge des référés a commis une erreur de droit en relevant que, par nature et indépendamment des personnels susceptibles d'être concernés par l'exécution du marché, les travaux de renforcement et de renouvellement de chaussées prévus par le marché litigieux ne présentent aucun lien direct avec l'insertion professionnelle des publics en difficulté. Il y a lieu, en conséquence, d'annuler son ordonnance (cf. l’Ouvrage "Marchés publics" N° Lexbase : E6132EXE).

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Le ministre de l'Economie et des Finances et le ministre du Redressement productif ont présenté, lors du Conseil des ministres du 27 mars 2013, une communication relative à la modernisation des achats de l'Etat et de ses opérateurs et à la réforme du droit de la commande publique. D'un montant de 40 milliards d'euros en 2012, les achats de l'Etat et de ses établissements publics sont un outil majeur des politiques économique, sociale et environnementale, ainsi qu'un puissant levier d'optimisation de la dépense publique. L'achat public doit contribuer activement au soutien des petites et moyennes entreprises (PME), de l'innovation et, ainsi, de la croissance et de l'emploi. Des achats plus efficients sont, en outre, une condition nécessaire au respect de la trajectoire de finances publiques : la valeur de chaque euro dépensé est accrue et les services publics sont plus performants pour les usagers. A cet effet, des travaux ont été conduits au cours des derniers mois par le Gouvernement selon trois axes. Une nouvelle étape de modernisation de l'achat public sera présentée par le ministre de l'Economie et des Finances au comité interministériel pour la modernisation de l'action publique du 2 avril 2013. Elle consistera en un renforcement, sous l'impulsion du service des achats de l'Etat, de la professionnalisation et un meilleur pilotage de la fonction achat, au sein des ministères et des opérateurs de l'Etat. Un plan interministériel dit de l'achat public responsable facilitera l'intégration dans la passation des marchés des clauses sociales et environnementales. Conformément aux positions défendues par la France tout au long de leur négociation, les nouvelles Directives européennes relatives aux marchés publics et aux contrats de concession, dont la publication est attendue en 2013, devraient permettre de mieux intégrer les objectifs de politique publique dans les règles de la commande publique, d'accélérer et de simplifier les procédures, au bénéfice notamment des PME, et de mieux prendre en compte des objectifs sociaux et environnementaux, ainsi que les enjeux d'innovation. Les critères d'attribution des marchés pourront désormais intégrer le cycle de vie des produits et des services. Le dernier état des textes en négociation prévoit le rejet obligatoire, et non plus facultatif, des offres anormalement basses des entreprises, ou de celles ne respectant pas les normes internationales et européennes en matière de droit social, du travail et environnemental. Enfin, conformément à l'objectif, fixé par le Pacte national pour la compétitivité, la croissance et l'emploi, de promotion de l'achat public innovant à hauteur de 2 % de l'achat public en 2020, les ministères et les principaux établissements publics devront intégrer à partir de 2013, dans leur programme annuel d'achats, un volet sur l'achat innovant (communiqué du 27 mars 2013).

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Les juridictions administratives sont compétentes pour tirer les conséquences d'une emprise irrégulière et statuer sur la demande d'injonction consécutive, indique la cour administrative d'appel de Bordeaux dans un arrêt rendu le 7 mars 2013 (CAA Bordeaux, 1ère ch., 7 mars 2013, n° 12BX00409, inédit au recueil Lebon N° Lexbase : A9158KAG). C'est donc à tort que le premier juge a rejeté comme manifestement irrecevable la demande présentée par M. et Mme X tendant à la remise des lieux en l'état en supprimant la partie de l'ouvrage public empiétant sur leur terrain, ceci en procédant à son comblement au droit de la partie sur laquelle l'empiètement a été réalisé et en leur restituant la superficie indûment prélevée, au motif que leurs conclusions ne se rattachaient à aucun des pouvoirs d'injonction conférés au juge administratif. De même, le silence gardé par le maire de la commune sur la demande reçue le 15 juillet 2011 a fait naître une décision implicite de rejet susceptible de recours pour excès de pouvoir. Ainsi les conclusions présentées par les intéressés, qui devaient être regardées comme dirigées contre cette décision dès lors qu'ils soulignaient l'absence de réponse à leur demande, n'étaient pas entachées d'une irrecevabilité manifeste et n'entraient pas dans le champ d'application du 4° de l'article R. 222-1 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L2818HWB). En conséquence, le président du tribunal administratif n'était pas compétent pour les rejeter et a entaché, de ce fait, son ordonnance d'irrégularité. Il y a donc lieu d'annuler l'ordonnance attaquée.

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Lexbase Hebdo - édition publique vous présente cette semaine une sélection des arrêts mentionnés aux tables du recueil Lebon rendus par le Conseil d'Etat, les plus pertinents, classés par thème.

• Actes législatifs et administratifs : incidence du refus de signature du destinataire d'un arrêté administratif sur le point de départ des délais de recours à l'encontre de cet arrêté

- CE 5° s-s., 27 mars 2013, n° 352586 (N° Lexbase : A3255KB8) : le délai de recours contentieux contre l'arrêté remis en mains propres par l'administration à son destinataire, lequel comportait l'indication des voies et délais de recours, court à compter de cette notification, alors même que l'intéressé a refusé d'apposer sa signature. La mention sur l'exemplaire d'un acte administratif indiquant que l'intéressé s'est vu remettre cet acte en mains propres mais a refusé de signer la notification fait foi jusqu'à preuve contraire.

• Droit au logement : une proposition de logement refusée sans motif impérieux par le demandeur suffit à faire considérer que l'injonction prononcée par le juge a été exécutée

- CE 4° et 5° s-s-r., 28 mars 2013, n° 347913 (N° Lexbase : A3240KBM) : l'injonction prononcée par le juge du droit au logement opposable sur le fondement des dispositions du I de l'article L. 441-2-3-1 du Code de la construction et de l'habitation (N° Lexbase : L9099IQ3) doit être considérée comme exécutée s'il a été proposé au demandeur reconnu comme prioritaire par une commission de médiation un logement correspondant aux caractéristiques déterminées par la commission et que ce logement a été refusé sans motif impérieux par le demandeur.

• Droit au logement : le refus du demandeur de suivre un accompagnement social déterminées par la commission de médiation est un comportement de nature à délier l'administration de l'obligation de résultat qui pèse sur elle

- CE 4° et 5° s-s-r., 28 mars 2013, n° 347794 (N° Lexbase : A3238KBK) : lorsque, sur le fondement du II de l'article L. 441-2-3 du Code de la construction et de l'habitation (N° Lexbase : L8898IDW), la commission de médiation détermine des mesures d'accompagnement social qu'elle estime nécessaires au logement d'un demandeur prioritaire, le refus de ce dernier de suivre un tel accompagnement social est un comportement de nature à délier l'administration de l'obligation de résultat qui pèse sur elle. Le moyen tiré de ce que le tribunal a commis une erreur de droit en estimant que le refus de Mme X de suivre un accompagnement social la privait du droit de faire exécuter la décision de la commission de médiation considérant comme prioritaire et urgente sa demande de relogement n'est pas fondé.

• Droit au logement : irrecevabilité des conclusions indemnitaires présentées dans le cadre d'une requête "DALO"

- CE 4° et 5° s-s-r., 28 mars 2013, n° 341269 (N° Lexbase : A3218KBS) : le juge du droit au logement opposable (DALO), saisi en vertu des dispositions de l'article L. 441-2-3-1 du Code de la construction et de l'habitation (N° Lexbase : L9099IQ3), ne peut être saisi de conclusions mettant en cause la responsabilité de l'Etat à raison de sa carence dans la mise en oeuvre du droit au logement opposable, de telles conclusions ne pouvant être utilement présentées devant le tribunal administratif, statuant comme juge de droit commun du contentieux administratif, que dans le cadre d'une requête distincte. En présence de telles conclusions, le juge du DALO est tenu, en application de l'article R. 612-1 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L3126ALD), d'inviter son auteur à les régulariser en les présentant dans le cadre d'une requête distincte .

• Marchés publics : rappel de la distinction entre critères de sélection et éléments de la méthode de notation

- CE 2° et 7° s-s-r., 25 mars 2013, n° 364951 (N° Lexbase : A3298KBR) : les obligations faites au pouvoir adjudicateur en matière d'information des candidats sur les critères d'attribution d'un marché public ne s'étendent pas aux éléments de la méthode retenue pour la notation au regard d'un critère donnée. En l'espèce, le pouvoir adjudicateur avait décidé que le critère du prix serait apprécié à hauteur de 80 %, en fonction du montant total général porté au bordereau de prix unitaires remis aux candidats et, à hauteur de 20 %, en fonction du rabais consenti par les candidats sur le prix public des matériaux non identifiés dans le bordereau, lequel ferait, ainsi, l'objet d'une appréciation distincte de celle du montant total porté au bordereau des prix unitaires. Le juge du référé précontractuel ayant assimilé ces éléments d'appréciation pour la notation au titre d'un seul critère de prix à deux critères de prix distincts devant être communiqués aux candidats commet donc une erreur de qualification juridique .

• Marchés publics : la saisine par l'entrepreneur du juge du contrat d'une action indemnitaire à l'encontre du maître de l'ouvrage au titre d'un différend dans l'exécution d'un marché public n'implique pas la possibilité pour un sous-traitant de se prévaloir de partie à l'instance

- CE 2° et 7° s-s-r., 25 mars 2013, n° 360505 (N° Lexbase : A3287KBD) : lorsqu'un entrepreneur principal saisit le juge du contrat d'une action indemnitaire à l'encontre du maître de l'ouvrage au titre d'un différend dans l'exécution d'un marché public, le sous-traitant ne peut être regardé comme pouvant, dans le cadre de ce litige, se prévaloir d'un droit auquel la décision à rendre est susceptible de préjudicier, y compris lorsque l'entrepreneur principal entendrait demander le paiement de sommes pour des prestations effectuées par ce sous-traitant. Il n'a, par conséquence, pas qualité de partie à l'instance (cf. l’Ouvrage "Marchés publics" N° Lexbase : E4576ETN).

• Procédure administrative : appréciation de la recevabilité des conclusions reconventionnelles présentées en défense à des conclusions d'excès de pouvoir

- CE 3° et 8° s-s-r., 25 mars 2013, n° 355568 (N° Lexbase : A3278KBZ) : en principe, un défendeur n'est pas recevable à présenter, dans un litige tendant à l'annulation d'un acte pour excès de pouvoir, des conclusions reconventionnelles contre le demandeur. La recevabilité de telles conclusions s'apprécie seulement au regard de l'objet principal du litige et non au regard des conclusions qui, revêtant un caractère accessoire à la demande principale, sont présentées sur le fondement des articles L. 911-1 (N° Lexbase : L3329ALU) et L. 911-2 (N° Lexbase : L3330ALW) du Code de justice administrative en vue d'assurer l'exécution de la décision juridictionnelle à intervenir dans ce litige. Dès lors, si des conclusions tendant à la mise en oeuvre des mesures prévues par ces articles à la suite d'une annulation d'un acte pour excès de pouvoir relèvent de la pleine juridiction, dans la mesure où le juge doit y statuer en tenant compte de la situation de droit et de fait existant à la date de sa décision, cette circonstance ne saurait avoir pour conséquence de rendre recevables des conclusions reconventionnelles présentées par le défendeur dans un litige d'excès de pouvoir (cf. l’Ouvrage "Procédure administrative" N° Lexbase : E5180EX7).

• Santé : l'épilation au laser fait partie des actes médicaux dont la pratique est réservée aux docteurs en médecine

- CE 4° et 5° s-s-r., 28 mars 2013, n° 348089 (N° Lexbase : A3242KBP) : il résulte des dispositions du 1° de l'article L. 4161-1 du Code de la santé publique (N° Lexbase : L4032IGG) et de l'article 2 de l'arrêté du 6 janvier 1962, pris par le ministre chargé de la Santé publique en application de ces dispositions, que les actes d'épilation doivent être pratiqués par des docteurs en médecine, à la seule exception des épilations pratiquées à la pince ou à la cire.

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La cour administrative d'appel de Nantes condamne l'Etat à indemniser une commune des frais engagés par celle-ci pour le ramassage et le traitement des algues vertes qui prolifèrent sur le littoral dans un arrêt rendu le 22 mars 2013 (CAA Nantes, 2ème ch., 22 mars 2013, n° 12NT00342, inédit au recueil Lebon N° Lexbase : A3305KBZ). Elle rappelle que la France a déjà été condamnée pour ce motif par les instances européennes (CJCE, 8 mars 2001, aff. C-266/99 N° Lexbase : A0240AWS). Elle ajoute que les carences de l'Etat dans la mise en oeuvre de la réglementation européenne et nationale destinée à protéger les eaux de toute pollution d'origine agricole sont établies. Ces carences sont constitutives d'une faute de nature à engager sa responsabilité. La circonstance invoquée par le ministre que l'Etat aurait mis en place, depuis 2003, des programmes d'action en matière de lutte contre les pollutions existantes, dont les résultats ne sont pas démontrés et dont il n'est pas contesté qu'ils ne seront pas en mesure, compte tenu de la nature et de l'ampleur des pollutions existantes liées aux carences précitées, d'améliorer la situation avant de nombreuses années, n'est pas susceptible d'atténuer cette responsabilité. En outre, si l'article L. 1111-2 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L5372H9T) précise que les communes concourent avec l'Etat à la protection de l'environnement, et si l'article L. 2212-3 du même code (N° Lexbase : L8693AA9) prévoit que le pouvoir de police du maire s'exerce, dans les communes riveraines de la mer, sur le rivage de la mer jusqu'à la limite des eaux, ces dispositions ne sauraient, contrairement à ce que soutient le ministre, être interprétées comme ayant pour effet d'exonérer, même partiellement, l'Etat de sa responsabilité à raison des fautes commises dans l'application des règlementations européenne et nationale en matière de prévention des pollutions d'origine agricole. L'Etat est donc condamné à verser une provision de 9 930 euros à la commune requérante (cf. l’Ouvrage "Droit de la responsabilité" N° Lexbase : E3812EUQ).

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Lexbase Hebdo - édition publique vous propose de retrouver cette semaine la chronique de droit de l'urbanisme d'Arnaud Le Gall, Maître de conférences à l'Université de Caen. Le premier arrêt commenté indique les conséquences qui s'attachent à la notification des décisions d'opposition à travaux et rappelle l'importance de la régularité de cette notification (CE 9° et 10° s-s-r., 30 janvier 2013, n° 340652, mentionné aux tables du recueil Lebon). Le deuxième arrêt précise que la pression foncière ne constitue pas un critère d'application du I de l'article L. 145-3 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L5362IMK), lequel protège les zones de montagnes (CE 6° s-s., 7 février 2013, n° 354681, mentionné aux tables du recueil Lebon). Le troisième arrêt crée une nouvelle catégorie d'aménagements légers susceptibles d'être autorisés dans les espaces boisés classés situés en bordure du littoral (CE 4° et 5° s-s-r., 6 février 2013, n° 348278, mentionné aux tables du recueil Lebon).

• Les conséquences relatives à la notification des décisions d'opposition à travaux (CE 9° et 10° s-s-r., 30 janvier 2013, n° 340652, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A4380I4Y)

Les communes prennent parfois les déclarations de travaux un peu trop à la légère, surtout lorsqu'elles n'en gèrent pas l'instruction qui est alors assurée par les services de l'Etat. Les échanges écrits qui peuvent s'établir entre le pétitionnaire et les services de la collectivité constituent un facteur de complication supplémentaire, auquel viennent s'ajouter les divers courriers d'attente dont le sens réel est parfois assez éloigné de la volonté de leur auteur. En bref, les déclarations de travaux sont souvent mal gérées. Le Conseil d'Etat a saisi l'occasion pour clarifier certains points en la matière dans un arrêt du 30 janvier 2013. Une commune avait reçu, le 18 décembre 2007, une déclaration de travaux portant sur l'édification d'un "kiosque" de vente de sandwiches et boissons à emporter. Par un arrêté du 10 janvier 2008, le maire s'était opposé à ces travaux. Un recours gracieux avait été déposé le 25 janvier 2008. Le maire s'était, à nouveau, opposé aux travaux par un arrêté du 13 mai 2008. Par jugement en date du 25 mars 2010, le tribunal administratif de Grenoble avait rejeté les recours en annulation dirigés contre les deux décisions d'opposition à travaux. Le Conseil d'Etat va annuler le jugement de première instance.

I - L'obligation de notifier la décision d'opposition à travaux

On sait que le Code de l'urbanisme a prévu un mécanisme de non-opposition implicite à déclaration de travaux afin de simplifier la procédure d'autorisation et de faciliter la tâche de l'administration. Ce mécanisme n'interdit, néanmoins, jamais au maire, qui est le plus souvent compétent, de se prononcer explicitement sur la demande. L. 424-1 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L3439HZE) prévoit, en effet, que "l'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d'opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable".

Il reste que la non-opposition implicite demeure la règle pour les déclarations de travaux. L'article R. 424-1 (N° Lexbase : L7557HZW) précise, en effet, qu'à "défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction [...] le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : a) décision de non-opposition à la déclaration préalable [...]". En l'occurrence, le délai d'instruction de droit commun est fixé à un mois pour les déclarations préalables par l'article R. 423-23 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L7505HZY). Il faut, enfin, rappeler que la sanction de ce mécanisme pour l'administration est particulièrement rigoureuse. L'article L. 424-5 (N° Lexbase : L4088IRT) prévoit, ainsi, que "la décision de non-opposition à la déclaration préalable ne peut faire l'objet d'aucun retrait". Dès lors, l'expiration du délai d'instruction emporte édiction de la décision de non-opposition à travaux et le pétitionnaire peut donc se prévaloir d'une autorisation administrative valable que rien ne peut venir contrarier.

Le Conseil d'Etat, après avoir rappelé les dispositions applicables, va préciser leur portée. Il se réfère à l'objectif général des textes qui vise à assurer une meilleure sécurité juridique des pétitionnaires. Il relève "que l'auteur d'une déclaration préalable doit être mis en mesure de savoir de façon certaine, au terme du délai d'instruction prévu par le Code de l'urbanisme, s'il peut ou non entreprendre les travaux objet de cette déclaration". Or, cet objectif peut être contrarié si l'administration décide de s'opposer explicitement à la demande, sans porter attention à la notification de sa décision d'opposition. En effet, si la notification de l'opposition intervient avant l'expiration du délai d'instruction, aucune difficulté n'apparaît. En revanche, la notification de la décision après l'expiration du délai d'instruction se heurte à l'interdiction de retrait de l'autorisation implicite née de l'expiration du délai d'un mois. Le Conseil en conclut que "la notification de la décision d'opposition avant l'expiration du délai d'instruction, constitue, dès lors, une condition de la légalité de cette décision".

Il censure donc le jugement pour erreur de droit. Le tribunal avait, en effet, opéré la distinction traditionnelle entre la décision et les conditions de sa notification, les deux éléments étant considérés comme indépendants : "le tribunal administratif de Grenoble a commis une erreur de droit en jugeant que l'absence de notification régulière de la décision d'opposition à travaux ne pouvait emporter de conséquences que sur les délais de recours contentieux et non sur la légalité de la décision attaquée elle-même". Le Conseil d'Etat reconnaît donc une exception à la règle classique selon laquelle l'illégalité qui entache la notification d'une décision ne déborde pas sur la décision elle-même. La jurisprudence considère, en effet, que l'absence, ou l'illégalité, de la notification d'une décision individuelle est sans influence sur la légalité de ladite décision (1). Tel n'est pas le cas ici : pour être légale, une décision d'opposition à déclaration doit donc impérativement être notifiée au pétitionnaire avant l'expiration du délai d'instruction et le non-respect de ce délai emporte automatiquement l'illégalité de l'opposition.

II - L'importance d'une notification régulière

Le Conseil d'Etat ayant décidé de régler l'affaire au fond va pouvoir constater les approximations de la procédure. Il constate, tout d'abord, que la décision prise sur la demande initiale n'a pas fait l'objet d'une notification régulière. En effet, l'arrêté du 10 janvier 2008, s'il a bien été notifié à l'adresse indiquée par le pétitionnaire lors du dépôt de sa déclaration préalable, a été remis au nouvel exploitant du restaurant précédemment exploité par le pétitionnaire. La notification régulière ne se heurtait pourtant à aucun obstacle particulier puisque le domicile du pétitionnaire était situé dans le même immeuble. Le Conseil d'Etat en conclut "que cette notification ne peut, par suite, avoir fait courir le délai de recours contentieux contre l'arrêté du 10 janvier 2008", appliquant, ainsi, une jurisprudence traditionnelle selon laquelle le défaut de notification interdit de faire courir les délais de recours.

Le juge relève, ensuite, que le recours gracieux du pétitionnaire, daté du 25 février 2008, n'a pas fait l'objet de l'accusé de réception prévu par l'article 19 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (N° Lexbase : L0420AIE). En outre, la formulation de la réponse de la mairie du 18 mars 2008 interdit de la considérer comme un rejet du recours gracieux. En effet, ce courrier constituait en réalité une réponse d'attente, indiquant que le dossier serait à nouveau présenté à la commission d'urbanisme lors de sa prochaine séance.

Le Conseil peut donc en conclure "que, par suite, le délai du recours contentieux contre l'arrêté du 10 janvier 2008 n'a recommencé à courir qu'à compter du 13 mai 2008, date à laquelle [M. X] a reçu notification de l'arrêté du même jour confirmant l'opposition de la commune aux travaux objet de la déclaration préalable, avec l'indication des voies et délais de recours, et n'était pas expiré le 15 juillet 2008, lendemain d'un jour férié, date à laquelle la demande de [M. X] a été enregistrée au greffe du tribunal administratif". Le Conseil d'Etat écarte donc la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté du recours.

La question de la légalité des deux décisions d'opposition n'appelle pas de commentaires particuliers. En effet, ayant constaté que la décision du 10 janvier 2008 n'avait pas été régulièrement notifiée dans le délai d'instruction d'un mois, le Conseil d'Etat ne peut que conclure à son illégalité et prononcer l'annulation des deux décisions d'opposition.

• L'absence de pression foncière ne peut être le seul critère pris en compte pour permettre une dérogation au principe d'urbanisation en continuité avec les groupes d'habitation existants (CE 6° s-s., 7 février 2013, n° 354681, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A6640I73)

Le recours anarchique aux énergies renouvelables ne cesse de provoquer des ravages économiques et écologiques dont on prendra conscience lorsque leurs conséquences auront dépassé le niveau de visibilité médiatique. En attendant, n'importe qui peut décider de faire installer des unités de production à la rentabilité électrique insuffisante dans le seul objectif de bénéficier de tarifs de rachat encore attrayants. Dans l'espèce commentée, le pétitionnaire n'a imaginé rien de moins que couvrir 8500 m2 de panneaux photovoltaïques en zone de montagne. Fort heureusement, le préfet s'est opposé à cette demande sur le fondement de l'article L. 145-3 du Code de l'urbanisme qui organise la protection des zones de montagnes. La décision a été annulée par le tribunal administratif. Le Conseil d'Etat fait droit au pouvoir du ministre et censure le juge de première instance pour erreur de droit.

I - La protection des zones de montagne

Selon le I de l'article L. 145-3 du Code de l'urbanisme, "les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières sont préservées. La nécessité de préserver ces terres s'apprécie au regard de leur rôle et de leur place dans les systèmes d'exploitation locaux. Sont également pris en compte leur situation par rapport au siège de l'exploitation, leur relief, leur pente et leur exposition [...]". Malgré le caractère apparemment général de ces dispositions, la jurisprudence a déjà considéré qu'il s'agit de dispositions effectives. Il résulte, en effet, de la combinaison des articles L. 145-2 (N° Lexbase : L7329ACG) et L. 145-3 du Code de l'urbanisme que les dispositions de ce dernier s'imposent aux décisions individuelles d'urbanisme (2). Les prescriptions de l'article L. 145-3 s'imposent également aux demandes de permis de construire. Le permis de construire délivré pour une construction autre que celles qui sont autorisées par le I de cet article, dans une zone dédiée aux activités agricoles et pastorales est, par conséquent, illégal (3). Ces prescriptions s'imposent aussi aux autorisations de lotir (4) et déterminent le contenu des certificats d'urbanisme (5).

L'arrêt du 7 février 2013 confirme la portée opérationnelle du I de l'article L. 145-3. Le Conseil d'Etat énonce, en effet, que "ces dispositions, qui ont pour objet la préservation des terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles en zone de montagne, énumèrent les critères permettant d'apprécier la nécessité de préserver ces terres". Faisant une interprétation stricte de ces critères ainsi mentionnés, il relève "que l'absence de pression foncière dans la commune ne figure pas parmi ces critères". En effet, la question de la pression foncière "n'est mentionnée, dans le point c) du III du même article, que comme une des conditions permettant d'autoriser, lorsque la commune n'est pas dotée d'un plan local d'urbanisme ou d'une carte communale, une dérogation au principe d'urbanisation en continuité avec les groupes d'habitation existants, l'autre condition étant que la dérogation envisagée soit compatible avec les objectifs de protection des terres agricoles, pastorales et forestières et avec la préservation des paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel prévus aux I et II de l'article L. 145-3 de ce code".

Cette interprétation rigoureuse participe de l'objectif de protection institué par le Code de l'urbanisme. De manière générale, il faut rappeler que le législateur a entendu interdire toute construction isolée en zone de montagne et a limitativement énuméré les dérogations à cette règle (6). En dehors du cas spécifique des constructions isolées, traitées par le III de l'article L. 145-3, le seul critère général qui doit être mis en oeuvre dans le cadre d'une utilisation des sols réside exclusivement dans l'appréciation des systèmes d'exploitation locaux. Si un terrain est nécessaire à un tel système, il doit bénéficier de la protection prévue par le code.

II - La pression foncière n'est pas un critère d'application générale du I de l'article L. 145-3

C'est donc la question du rapport du terrain avec le mécanisme selon lequel il est exploité qui permet de faire application de l'article L. 145-3. On relèvera que les notions de "rôles" et de "place" ne sont pas très explicites et sont finalement assez généraux : il s'agit de déterminer comment les terrains sont intégrés dans l'exploitation. Les critères de situation de relief, de pente et d'exposition viennent préciser cette situation des terrains par rapport à la nécessité de les préserver. On rappellera que, dans le cadre de la protection de la montagne, objectif poursuivi par le Code de l'urbanisme, il a été jugé que, pour satisfaire à la compatibilité prévue au II de l'article L. 145-3 entre les documents et décisions relatifs à l'occupation des sols et les exigences de préservation, ces documents et décisions doivent comporter des dispositions de nature à concilier l'occupation du sol projetée et les aménagements s'y rapportant avec l'exigence de préservation de l'environnement montagnard prévue par la loi (7).

En revanche, la pression foncière n'a pas à être prise en compte. Une telle solution n'est guère surprenante. D'une part, comme le relève le Conseil d'Etat, elle ne figure pas dans le texte applicable. Le seul fait que le III de l'article L. 145-3 mentionne ce critère n'est, en effet, nullement un argument pour soutenir son applicabilité. En effet, les trois parties de cet article concernent des domaines différents et si le législateur a regroupé ces éléments dans un seul article, il aurait pu tout aussi bien les séparer dans des articles différents. On relèvera, également, que le moyen tiré de la méconnaissance par un permis de construire des dispositions du III de l'article L. 145-3 du Code de l'urbanisme relatives à la règle de constructibilité limitée en zone de montagne ne constitue pas un moyen d'ordre public qu'il appartiendrait au juge de soulever d'office (8). D'autre part, au vu de la nature même de la demande, le critère de la pression foncière, bien que n'étant pas nécessairement inapproprié en lui-même, n'était évidemment pas déterminant puisqu'il ne s'agissait pas de construire un immeuble à usage d'habitation.

En l'occurrence, le tribunal administratif avait pris en compte l'absence de pression foncière pour en déduire que les terres faisant l'objet du projet du pétitionnaire n'étaient pas nécessaires au maintien des activités agricoles, pastorales, et forestières. Ce faisant, il a donc fondé sa décision sur un critère qui n'était pas prévu par les dispositions applicables. Très logiquement, le Conseil d'Etat rappelle que seuls les critères figurant au I de l'article L. 145-3 doivent être pris en compte pour apprécier la nécessité de préserver, ou non, les terrains concernés par le projet. Il ne peut que censurer la décision pour erreur de droit.

• Création d'une nouvelle catégorie d'aménagements légers susceptibles d'être autorisés dans les espaces boisés classés situés en bordure du littoral (CE 4° et 5° s-s-r., 6 février 2013, n° 348278, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A4646I79)

Le classement d'un secteur en espace boisé classé par un document d'urbanisme a pour objectif de protéger ledit secteur en réduisant le droit des propriétaires à aménager leur terrain à leur guise et en soumettant les abattages d'arbres à une autorisation de défrichement. Dans l'espèce commentée, une SCI avait acquis, en 2003, une propriété située dans un espace boisé classé en application des dispositions de l'article L. 130-1 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L1581IWH) par le plan d'occupation des sols d'une commune littorale de la presqu'île de Saint-Tropez. Elle a fait procéder, en 2004, à des abattages d'arbres en vue, d'une part, d'élargir un chemin d'accès aux bâtiments sis sur cette propriété et, d'autre part, d'aménager un chemin autour de ces bâtiments. Elle a, toutefois, réalisé ces travaux sans demander, au préalable, l'autorisation de défrichement. Elle a régularisé sa situation en sollicitant ultérieurement deux autorisations qui lui ont été refusées. Le maire a rejeté les deux demandes, rejets dont la légalité a été confirmée par le tribunal administratif. Il est vrai que le concept même de régularisation dans le cadre d'un abatage d'arbres laisse toujours un peu perplexe au regard du caractère définitif, à vue humaine, de l'opération. Toutefois, la cour administrative d'appel de Marseille (9) a annulé le jugement de première instance et les arrêtés litigieux. Le Conseil d'Etat annule l'arrêt d'appel et donne partiellement raison à la commune sur l'un des deux arrêtés.

I - La protection du littoral par les dispositions de l'article L. 146-6 du Code de l'urbanisme

Il faut rappeler que l'article L. 130-1 du Code de l'urbanisme prévoit que "les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies, des plantations d'alignements. Le classement interdit tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements [...]".

Cette protection se combine avec les dispositions de l'article L. 146-6 (N° Lexbase : L8034IMI) qui disposait, dans sa rédaction alors applicable, que "les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. Un décret fixe la liste des espaces et milieux à préserver, comportant notamment, en fonction de l'intérêt écologique qu'ils présentent, les dunes et les landes côtières, les plages et lidos, les forêts et zones boisées côtières [...] toutefois, des aménagements légers peuvent y être implantés lorsqu'ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public. Un décret définit la nature et les modalités de réalisation de ces aménagements [...] le plan local d'urbanisme doit classer en espaces boisés, au titre de l'article L. 130-1 du présent code, les parcs et ensembles boisés existants les plus significatifs de la commune ou du groupement de communes, après consultation de la commission départementale des sites". On rappellera utilement que, s'agissant des seuls espaces boisés situés sur le territoire d'une commune littorale, la protection résultant de l'article L. 146-6 ne s'applique qu'à ceux situés à proximité du rivage (10) et que la liste des espaces et milieux de cet article n'est pas limitative (11).

L'article R. 146-6 du même code (N° Lexbase : L1889IRE) fixe la liste des aménagements légers susceptibles d'être admis en dérogation à l'interdiction de principe formulée implicitement par l'article L. 146-6. Ce texte prévoit, en effet, qu'"en application du deuxième alinéa de l'article L. 146-6, peuvent être implantés dans les espaces et milieux mentionnés à cet article, après enquête publique dans les cas prévus par le décret n° 85-453 du 23 avril 1985 (N° Lexbase : L1450IEG), les aménagements légers suivants, à condition que leur localisation et leur aspect ne dénaturent pas le caractère des sites, ne compromettent pas leur qualité architecturale et paysagère et ne portent pas atteinte à la préservation des milieux". Au titre de ces aménagements légers, l'article R. 146-6 prévoit, notamment, les cheminements piétonniers et cyclables et les sentes équestres ni cimentés, ni bitumés, lorsqu'ils sont nécessaires à la gestion ou à l'ouverture au public de ces espaces ou milieux.

Le juge d'appel, après avoir estimé que la propriété de la SCI était située dans un espace remarquable entrant dans le champ d'application des dispositions de l'article L. 146-6 du Code de l'urbanisme, avait annulé les deux arrêtés au motif, pour le premier, que l'élargissement du chemin d'accès aux bâtiments n'était pas susceptible d'entraîner une altération significative du site et, pour le second, qu'il n'était pas établi que l'abattage des arbres nécessité par l'aménagement d'un chemin autour des bâtiments porterait atteinte au caractère ou à l'intérêt de ce paysage remarquable, ou qu'il serait visible à partir du littoral.

Le Conseil d'Etat censure cette analyse au motif qu'en "statuant ainsi, sans rechercher si les deux chemins pour la réalisation desquels la SCI [...] avait présenté ses demandes pouvaient légalement être réalisés eu égard aux dispositions de l'article R. 146-2 du même code, la cour administrative n'a pas légalement justifié ses décisions".

Ce faisant, le Conseil éclaire les conditions d'application de l'article L. 146-6 du Code de l'urbanisme. Les modalités du contrôle du juge de cassation sur la qualification d'espaces remarquables ont déjà été précisées par la jurisprudence. Les critères retenus par les juges du fond sont soumis à un contrôle d'erreur de droit, mais le juge de cassation contrôle, également, la qualification juridique des faits (12). En revanche, le juge d'appel apprécie souverainement si les aménagements litigieux sont, ou non, des aménagements légers au sens de l'article L. 146-6 (13). Il en va de même du juge des référés (14).

L'article L. 146-6 s'applique donc non seulement aux documents d'urbanisme, mais également aux décisions individuelles. Toutefois, il n'ouvre pas un pouvoir d'appréciation générale à l'autorité administrative et, par voie de conséquence, au juge. La Cour a apprécié la légalité de l'ouverture des chemins au seul regard des objectifs généraux de protection évoqués par l'article L. 146-6. Il lui appartenait, en réalité, d'apprécier les demandes au regard des exceptions prévues à l'article R. 146-6. En effet, l'article L. 146-6 pose une règle de protection qui n'ouvre pas de possibilité de dérogation susceptible d'être appréciée en fonction des critères évoqués par le juge. Ce dernier doit, ainsi, appliquer rigoureusement les règles du code et vérifier si la demande présentée par le pétitionnaire est susceptible de rentrer dans le champ d'application des exceptions prévues par décret. L'arrêt d'appel est donc censuré.

II - Des chemins d'accès peuvent constituer des aménagements légers

C'est le second apport de cet arrêt. Après avoir prononcé la cassation de l'arrêt, le Conseil d'Etat décide de faire oeuvre pédagogique et statue au fond sur le fondement de l'article L. 821-2 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L3298ALQ). La démarche mérite d'être signalée car elle n'est plus la norme, du fait de la réduction des stocks d'affaires des cours administratives d'appel.

Le Conseil va faire un sort différent aux deux refus d'autorisations en cause. Au sujet du premier, qui concerne l'abattage des arbres destiné à la création du chemin d'accès aux bâtiments, il relève que l'arrêté de refus est "motivé par la circonstance que la réalisation du projet emporterait un changement d'affectation du sol de nature à compromettre la conservation et la protection de l'espace boisé classé, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 130-1 du Code de l'urbanisme, et qu'elle affecterait un espace remarquable au sens de l'article L. 146-6 du même code".

Il précise, d'une part, que "la légalité du refus opposé à la SCI [...] doit être appréciée au vu des mentions de la demande d'autorisation et non au vu des travaux illégalement exécutés sans autorisation dans l'espace boisé classé". L'affirmation peut surprendre au premier abord puisqu'elle donne le sentiment que l'affaire est réglée de manière purement théorique sans qu'on prenne en compte la réalité des travaux exécutés. Toutefois, bien que faisant partie d'un processus de régularisation, la demande ne pouvait être traitée de manière différente des demandes régulières.

Le Conseil énonce, d'autre part, qu'au vu de la nature des travaux demandés qui consistent en l'aménagement d'une voie d'accès aux bâtiments à usage d'habitation laissée à l'état naturel et d'une largeur limitée à quatre mètres, ceux-ci peuvent être considérés comme constituant des aménagements légers au sens de l'article R. 146-2. Il précise, tout d'abord, "qu'en raison de leur faible ampleur, les travaux mentionnés dans la demande d'autorisation [...] n'entraînent pas un changement d'affectation ou d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements de l'espace boisé classé, qui serait prohibé par les dispositions de l'article L. 130-1 du Code de l'urbanisme". Il constate, ensuite, que le secteur constitue un espace protégé au titre de l'article L. 146-6, s'agissant d'un espace boisé classé par le plan d'occupation des sols, appartenant à un ensemble boisé continu qui s'étend presque jusqu'au rivage de la presqu'île de Saint-Tropez. Enfin, usant largement de son pouvoir prétorien, il énonce que les dispositions applicables et, notamment, l'article R. 146-2, n'ont ni pour objet, ni pour effet d'interdire la réalisation des aménagements nécessaires à la lutte contre l'incendie "à la condition qu'il s'agisse d'aménagements légers strictement nécessaires à cette fin". Il faut bien reconnaître que l'extension est particulièrement contraire à la lettre même de l'article R. 146-2, qui ne supporte aucune exception autre que celles qu'il énonce. Néanmoins, on ne s'étonne plus de voir le Conseil d'Etat jouer avec les textes qu'il applique et, selon les cas, en faire une application conforme à ses objectifs, qu'elle soit littérale ou non.

En l'occurrence, le juge de cassation relève que le secteur comporte des bâtiments à usage d'habitation et que l'accès à ces bâtiments par les véhicules de lutte contre l'incendie depuis la route existante ne peut être correctement assuré par l'entrée ordinaire de la propriété, qui présente un tracé sinueux et ne se prête pas à des travaux d'aménagement. Il constate que les travaux de faible ampleur mentionnés dans la demande d'autorisation n'excèdent pas ceux que le service départemental d'incendie et de secours a estimé nécessaires pour permettre aux véhicules de lutte contre l'incendie d'accéder aux bâtiments, dans un secteur exposé à un risque majeur de feu de forêt. Il peut ainsi, se référant à l'objectif de protection de la législation, en conclure que "les travaux mentionnés dans la demande d'autorisation et décrits ci-dessus n'entraînent pas un changement d'affectation ou d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements de l'espace boisé classé, qui serait prohibé par les dispositions de l'article L. 130-1 du Code de l'urbanisme".

On ne manquera pas de relever le caractère un peu paradoxal du caractère général de la démarche. Même si le motif de censure de l'arrêt d'appel apparaît, pris isolément, comme étant justifié au regard de la méthode de raisonnement, il est tout de même surprenant de censurer les juges du fond en ce qu'ils ont apprécié le refus d'autorisation sur la base de l'objectif général de protection des lieux, tout en créant une nouvelle exception au sein de l'article R. 146-2 sur la base de ce même objectif de protection.

Appliquant le même raisonnement, le Conseil confirme, en revanche, la légalité du second arrêté de refus qui concernait l'aménagement d'un chemin autour des bâtiments situés sur la propriété du pétitionnaire. Cette opération, qui impliquait la réalisation d'un chemin, laissé à l'état naturel et d'une largeur de quatre mètres, nécessitait, également, l'abattage d'une soixantaine d'arbres, en majorité des chênes lièges et, pour le reste, des pins maritimes sur une surface de 800 m2. Constatant que, "si le service départemental d'incendie et de secours du Var estimait que la réalisation de ce chemin pouvait présenter une utilité, il ne le jugeait pas indispensable à la protection des bâtiments contre l'incendie, se bornant à préconiser, outre l'aménagement du chemin d'accès aux bâtiments d'une largeur de quatre mètres, de simples travaux d'élagage et de débroussaillage", le Conseil d'Etat en déduit que la réalisation de ce chemin ne peut constituer un aménagement léger au sens de l'article R. 146-2 du Code de l'urbanisme. Après avoir relevé que le maire aurait pris la même décision s'il n'avait retenu que ce seul motif, le Conseil confirme la légalité du second arrêté de refus et enjoint au maire de statuer à nouveau sur la demande de création du chemin d'accès dans un délai de quatre mois à compter de la notification de son arrêt.

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(1) CE Sect., 7 juillet 1967, n° 63219, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A5113B7I), p. 306.
(2) CAA Lyon, 1ère ch., 23 mars 2004, n° 00LY00071, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A3303KBX).
(3) CE 3° et 5° s-s-r., 9 juillet 1997, n° 123341, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A0631AE4), T. 1114.
(4) CE 2° et 6° s-s-r., 22 septembre 1997, n° 137416, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A7671ADH), T. 1114.
(5) CAA Lyon, 1ère ch., 23 mars 2004, n° 00LY00071, inédit au recueil Lebon, préc. ; sur ce sujet, lire nos obs., Chronique de droit de l'urbanisme - Mai 2012 (N° Lexbase : N1861BT4), Lexbase Hebdo - édition publique n° 246 du 16 mai 2012.
(6) CE 6° s-s., 16 juillet 2010, n° 324515, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A6426E4R).
(7) CE 1° et 6° s-s-r., 24 avril 2012, n° 346439, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A4188IKC).
(8) CE 1° et 6° s-s-r., 13 juillet 2012, n° 349747, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A8417IQS).
(9) CAA Marseille, 1ère ch., 10 février 2011, n° 09MA01528, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A3825GXX).
(10) CE 1° et 6° s-s-r., 30 décembre 2009, n° 307893, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A0328EQ9), p. 545.
(11) CE 1° et 4° s-s-r., 30 décembre 1996, n° 102023, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A2063AP4).
(12) CE 4° et 5° s-s-r., 3 septembre 2009, n° 306298 et n° 306468, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A7466EKQ), T. 983 ; CE 4° et 5° s-s-r., 14 novembre 2011, n° 333675, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A9253HZQ).
(13) CE 5° et 7° s-s-r., 13 novembre 2002, n° 219034, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A0757A4S).
(14) CE 4° et 6° s-s-r., 30 décembre 2002, n° 245621, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A7100A4Q).

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Un refus de permis de construire ne peut être fondé sur les conditions générales de la circulation dans le secteur, dès lors que les conditions dans lesquelles la construction envisagée est directement desservie apparaissent suffisantes, énonce la cour administrative d'appel de Bordeaux dans un arrêt rendu le 7 mars 2013 (CAA Bordeaux, 1ère ch., 7 mars 2013, n° 11BX03178, inédit au recueil Lebon N° Lexbase : A9114KAS). Le maire s'est fondé sur les dispositions de l'article R. 111-5 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L7371HZZ) pour refuser de délivrer à la société le permis de construire qu'elle avait sollicité aux motifs que "l'intensité de la circulation existante sur la route [...] desservant tout le secteur est importante et que le projet, compte tenu de sa localisation et de ses accès induira un accroissement des difficultés de circulation et l'aggravation des risques en matière de sécurité routière". Il ressort des pièces du dossier que l'accès à l'immeuble projeté comportant vingt-quatre appartements et cinquante-trois places de stationnement devait se faire directement par deux entrées sur la route, l'une donnant sur le parking extérieur d'une largeur de six mètres et l'autre donnant accès au parking souterrain d'une largeur de cinq mètres. Il ne ressort pas des pièces du dossier que dans ce secteur, la route présenterait une configuration de nature à restreindre le champ de visibilité des usagers l'empruntant et des futurs résidents de cette construction. Ainsi, il n'est pas établi que ces accès, alors même qu'ils ne sont distants que de douze mètres, ne permettraient pas une desserte convenable dudit immeuble compte tenu de sa situation par rapport à la voie publique et de la configuration des lieux. Il ne ressort pas non plus des pièces du dossier que l'accroissement du trafic automobile résultant de l'occupation du bâtiment projeté engendrerait des risques importants compte tenu des caractéristiques de la voie qui le borde. Par suite, le maire ne pouvait, pour refuser de délivrer à la société le permis de construire qu'elle avait sollicité, se fonder sur le motif tiré de ce que son projet méconnaissait les exigences énoncées par les dispositions précitées.

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Le juge des référés du tribunal administratif de Montreuil a rejeté, dans un jugement rendu le 22 mars 2013, la requête de deux habitants qui demandaient l'annulation d'un permis de construire de logements modulaires destinés à des familles roms (TA Montreuil, du 22 mars 2013, n° 1302355 N° Lexbase : A2234KBD). Les requérants demandaient, plus précisément, la suspension de l'exécution du permis de construire précaire accordé à l'office public de l'habitat de la commune pour installer des conteneurs destinés à loger des familles en grande précarité, vivant dans cette ville depuis plusieurs années. Le tribunal rappelle que, concernant une demande de suspension d'un permis de construire pour laquelle, eu égard au caractère difficilement réversible de la construction d'un bâtiment, la condition d'urgence doit, en principe, être constatée lorsque les travaux vont commencer ou ont déjà commencé sans être pour autant achevés. Or, en l'espèce, et même si les conteneurs ne sont pas complètement terminés, réceptionnés, occupés et si un certificat de conformité n'a pas encore été délivré, les travaux autorisés par le permis de construire ont été, pour l'essentiel, menés à leur terme. En outre, l'affaire est susceptible d'être examinée au fond par une formation de jugement collégiale, ceci dans un délai de l'ordre de trois mois. Dans ces circonstances, la condition d'urgence ne peut être regardée comme remplie. La requête est donc rejetée.

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