[Chronique] Chronique de droit de l'expropriation - Octobre 2017

Lexbase Hebdo - édition publique vous propose, cette semaine, de retrouver la chronique d'actualité de droit de l'expropriation rédigée par Pierre Tifine, Professeur à l'Université de Lorraine et directeur adjoint de l'Institut de recherches sur l'évolution de la Nation et de l'Etat (IRENEE). Elle traitera tout d'abord de l'indemnisation des propriétaires d'un immeuble restitué suite à l'annulation d'une déclaration d'utilité publique entraînant perte de base légale de l'ordonnance d'expropriation (Cass. civ. 3, 29 juin 2017, n° 16-16.942, F-D). Elle reviendra ensuite sur la fixation de l'indemnité d'expropriation lorsque la valeur vénale des biens expropriés est négative compte tenu des abattements pratiqués (Cass. civ. 3, 21 juillet 2017, n° 16-19.127, F-D). Elle expliquera enfin pourquoi le juge de l'expropriation n'est pas compétent pour trancher une contestation sérieuse relative à l'existence et à l'étendue d'un bail commercial (Cass. civ. 3, 13 juillet 2017, n° 16-17.866, F-D).

• Indemnisation des propriétaires d'un immeuble restitué suite à l'annulation d'une déclaration d'utilité publique entraînant perte de base légale de l'ordonnance d'expropriation (Cass. civ. 3, 29 juin 2017, n° 16-16.942, F-D N° Lexbase : A7129WLM)

A moins que le juge administratif des référés ne prononce la suspension de la déclaration d'utilité publique ou de l'arrêté de cessibilité (1), la procédure d'expropriation peut se poursuivre et donner lieu à une ordonnance d'expropriation et à un jugement d'indemnisation avant qu'il ne soit statué définitivement sur la légalité de ces actes administratifs. En cas d'annulation de l'un ou l'autre de ces actes, et avant l'adoption de la loi n° 95-101 du 2 février 1995, relative au renforcement de la protection de l'environnement (N° Lexbase : L8686AGS) (2), il n'était plus possible de revenir sur le transfert de propriété dès lors que l'ordonnance d'expropriation était également revêtue de l'autorité de la chose jugée. La loi de 1995 a toutefois ajouté un alinéa à l'ancien article L. 12-5 du Code de l'expropriation (N° Lexbase : L2914HLI) -dispositions désormais reprises par l'actuel article L. 223-2 du même code (N° Lexbase : L7962I4N)- selon lequel "en cas d'annulation par une décision définitive du juge administratif de la déclaration d'utilité publique ou de l'arrêté de cessibilité, tout exproprié peut faire constater par le juge de l'expropriation que l'ordonnance portant transfert de propriété est dépourvue de base légale".

Il est cependant fréquent que l'annulation de l'ordonnance d'expropriation n'ait pas pour conséquence la restitution de son bien au propriétaire évincé. En effet, si le bien n'est pas en état d'être restitué -ce qui est habituel en cas de construction d'un ouvrage public (3)- l'article R. 223-6, I du Code de l'expropriation (N° Lexbase : L2117I7K) prévoit que "l'action de l'exproprié se résout en dommages et intérêts". Ces dommages et intérêts vont correspondre à la valeur actuelle du bien, sous la seule déduction de l'indemnité principale de dépossession qui a été perçue au moment de l'expropriation, majorée des intérêts depuis son versement (4).

Tel n'est pas le cas en l'espèce. Par ordonnance du 18 décembre 2006, le juge de l'expropriation avait prononcé, au profit de la Société immobilière d'économie mixte de la Ville de Paris (SIEMP), le transfert de propriété des lots dépendant d'un syndicat de copropriétaires, sur le fondement d'un arrêté d'insalubrité irrémédiable du 20 juillet 2005 et d'un arrêté portant déclaration d'utilité publique et de cessibilité du 10 août 2006 pris par le préfet de Paris. Ces arrêtés ont ensuite été annulés par une décision irrévocable de la juridiction administrative, ce qui avait conduit la société civile professionnelle X, ès qualités de liquidatrice du syndicat des copropriétaires, à saisir le juge de l'expropriation sur le fondement de l'actuel article L. 223-2 du Code de l'expropriation.

Au cas d'espèce, ce n'est pas le principe de restitution de l'immeuble qui pose des difficultés, mais l'indemnisation des dommages allégués par le propriétaire évincé. Dans cette hypothèse, qui est celle visée par l'article R. 223-6, II du même code, le juge va d'abord désigner "chaque immeuble ou fraction d'immeuble dont la propriété est restituée". Surtout, il détermine également les indemnités à restituer à l'expropriant et -c'est ce qui pose difficulté en l'espèce- "il statue sur la demande de l'exproprié en réparation du préjudice causé par l'opération irrégulière".

En l'espèce, la société requérante reprochait à la SIEMP et à la Ville de Paris d'avoir laissé se dégrader l'immeuble. Dans un arrêt rendu le 10 mars 2016, la cour d'appel de Paris avait considéré qu'il y avait lieu de les condamner in solidum à indemniser le syndicat des copropriétaires des dégradations subies par les parties communes de l'immeuble, postérieurement à l'ordonnance d'expropriation du 18 décembre 2006 jusqu'à la restitution de l'immeuble après le jugement du 5 mai 2014 rendu sur le fondement de l'actuel article L. 223-2 du Code de l'expropriation, rectifié le 8 juillet 2014. Le même arrêt précisait toutefois qu'étaient exclues les dégradations résultant des travaux entrepris par le syndicat des copropriétaires jusqu'au jugement statuant sur les indemnités intervenu le 15 septembre 2009.

Validant l'analyse faite par la cour d'appel, la Cour de cassation relève d'abord que l'immeuble était en mauvais état au moment de l'ordonnance d'expropriation, ce qui n'est pas surprenant dès lors qu'il a fait l'objet, antérieurement à la déclaration d'utilité publique, d'un arrêté d'insalubrité irrémédiable pris en application des articles L. 1331-26 (N° Lexbase : L5356IMC) et suivants du Code de la santé publique. Elle relève également l'existence d'un constat d'huissier du 31 mai 2007 et d'un rapport de mission d'huissier du 12 février 2007, intervenus peu après l'intervention de l'ordonnance d'expropriation du 18 décembre 2006. Il résulte de ces éléments qu'à cette date, les murs, les plafonds des parties communes et les sols étaient en bon état, ainsi que les conduits verticaux et certains appartements de l'immeuble. Or, postérieurement à l'ordonnance du 18 décembre 2006, la situation de l'immeuble s'est considérablement dégradée du fait de l'arrêt des travaux et de son inoccupation pendant des années. En conséquence, la Cour rejette le pourvoi formé par la SIEMP et par la Ville de Paris.

• Lorsque la valeur vénale des biens expropriés est négative compte tenu des abattements pratiqués, l'indemnité d'expropriation peut être fixée à un euro dès lors qu'il ne s'agit pas d'un euro symbolique (Cass. civ. 3, 21 juillet 2017, n° 16-19.127, F-D N° Lexbase : A9718WMU)

L'évaluation du préjudice résultant d'une expropriation doit permettre une indemnisation intégrale du préjudice direct, matériel et certain subi par les propriétaires évincés (5). La référence au caractère matériel du préjudice exclut par conséquent toute réparation du préjudice moral, alors qu'il n'est pas rare en matière civile que l'euro symbolique répare des préjudices qui peuvent être difficilement appréciables en argent. En conséquence, le juge de l'expropriation ne peut accorder d'indemnité symbolique qui permettrait de réparer des préjudices purement subjectifs lesquels, mêmes s'ils sont parfois certains, ne présentent pas un caractère matériel.

Il a ainsi été jugé que le droit au maintien dans les lieux n'étant pas négociable, le locataire exproprié qui refuse une offre de relogement ne peut pas prétendre à une indemnité même symbolique en compensation de l'abandon de ses droits (6). De même, la Cour de cassation a pu juger qu'est dépourvu de base légal l'arrêt d'une cour d'appel qui fixe à un franc symbolique le montant de l'indemnité d'une superficie de 114 mètres carrés de sol de voie privée au motif que la prétention des expropriés était exorbitante (7). De même, la Cour a pu censurer un arrêt qui avait attribué une indemnité symbolique pour l'expropriation du lit d'une rivière, au motif que celui-ci ne présentait pas d'intérêt pour l'exproprié (8). Comme le relève en effet le commentateur de cette décision "le lit d'une rivière a une certaine valeur peut-être minime mais non symbolique et doit être indemnisé, l'exproprié étant en droit de reconstituer son patrimoine en rachetant le lit d'une rivière" (9). En d'autres termes, il n'aurait pas été illégal de fixer l'indemnité à un euro dès lors que celle-ci aurait correspondu à la valeur vénale du bien.

C'est exactement ce raisonnement qui est tenu dans la présente affaire par la Cour de cassation. Les parcelles qui ont fait l'objet de l'expropriation au profit de la Ville de Besançon sont localisées sur un ancien site industriel devenu depuis 1987 une friche industrielle. A l'origine, deux des parcelles concernées avaient été classées dans le plan local d'urbanisme de cette commune en zone UB, ce qui correspond selon l'actuel article R. 151-18 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L0324KWW) à des secteurs déjà urbanisés et des secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. Au demeurant, ces parcelles sont des immeubles régis par la législation visant à régler le statut de la copropriété et elles sont occupées par des bâtiments inutilisés depuis une trentaine d'années qui se trouvent dans un grand état de délabrement ce qui avait conduit la commune de Besançon à prendre plusieurs arrêtés de péril imminent et à se substituer au propriétaire des biens pour les sécuriser. Une troisième parcelle avait été classée en zone Up, ce qui correspondait à une zone réservée aux équipements publics, collectifs ou d'intérêt général. Toutefois, toutes ces parcelles sont aujourd'hui situées en zone NL, zone naturelle du plan local d'urbanisme, par l'effet d'un arrêté préfectoral en date du 17 juin 2013. Selon l'article R. 151-24 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L0318KWP), ce classement concerne "les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison [notamment] de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues". En outre, les parcelles considérées sont localisées en zone jaune du plan de prévention des risques d'inondation.

Ce sont ces différents éléments, et plus précisément les coûts de démolition et de dépollution ainsi que les contraintes liées à l'existence d'une copropriété, qui ont conduit les juges du fond à opérer un certain nombre d'abattements, à la suite desquels il est apparu que la valeur vénale des biens expropriés était négative. Pour la Cour de cassation, l'indemnité de dépossession pouvait donc être fixée à un euro, ce qui correspond non pas à une indemnité symbolique -auquel cas l'arrêt attaqué aurait été cassé- mais à la valeur vénale des biens. La solution n'est pas illogique, mais on pourrait penser qu'à partir du moment où la valeur calculée est négative, le juge de l'expropriation pourrait ne pas accorder une indemnité à l'exproprié. Au moins une telle solution pourrait éviter tout débat contentieux sur la question de savoir si une indemnité de un euro présente ou non un caractère symbolique.

• Le juge de l'expropriation n'est pas compétent pour trancher une contestation sérieuse relative à l'existence et à l'étendue d'un bail commercial (Cass. civ. 3, 13 juillet 2017, n° 16-17.866, F-D N° Lexbase : A9849WMQ)

Si le juge de l'expropriation est compétent pour transférer la propriété des biens et pour indemniser les préjudices liés à l'expropriation il n'est pas compétent, en application des dispositions de l'article L. 13-8 du Code de l'expropriation (N° Lexbase : L2926HLX) applicable dans la présente affaire (10), "lorsqu'il existe une contestation sérieuse sur le fond du droit ou sur la qualité des réclamants et toutes les fois qu'il s'élève des difficultés étrangères à la fixation du montant de l'indemnité". Selon le même article, qui renvoie aux dispositions pertinentes du code de l'expropriation, il n'est pas non plus compétent pour ce qui concerne les questions relatives l'application des dispositions relatives à la réquisition d'emprise totale, à la réparation en nature et au relogement des expropriés. Selon les cas, la question litigieuse relève soit de la compétence d'un autre juge de l'ordre judiciaire, soit du juge administratif.

Ces dispositions sont interprétées strictement par la Cour de cassation. Il a ainsi été jugé, notamment, que le juge de l'expropriation n'est pas compétent pour trancher une contestation sérieuse touchant à la question de la fixation des limites des parcelles expropriées (11) ou pour modifier les limites ou les dimensions de ces parcelles (12). Il n'est pas non plus compétent pour se prononcer sur l'appartenance au domaine public d'un bien, cette question relevant exclusivement du juge administratif (13). Dans des espèces plus proches de celle qui nous intéresse, il déjà été jugé que le juge de l'expropriation ne saurait se prononcer sur l'existence d'un bai rural (14), pas plus qu'il ne peut accorder une indemnité au prétendu titulaire de ce bail une indemnité d'éviction (15).

Dans la présente affaire, la Métropole Nice Côte d'Azur avait saisi le juge de l'expropriation du département des Alpes-Maritimes d'une demande de fixation des indemnités revenant à deux sociétés à la suite de l'expropriation, à son profit, de deux parcelles leur appartenant et sur lesquelles celles-ci avaient consenti à la société Espace auto un crédit-bail immobilier. Se prétendant titulaire, sur les parcelles expropriées, d'un bail commercial conclu avec la société X, la société Y était intervenue volontairement à l'instance.

Pour rejeter la demande d'indemnité de la société Y, la cour d'appel d'Aix-en-Provence, avait retenu que si celle-ci était toujours liée par le bail de sous-location conclu avec la société Espace auto, ce contrat vise un bâtiment et non la bande engazonnée sur laquelle porte l'emprise. Or, il ne s'agit pas ici d'un simple constat mais bien, au sens de la jurisprudence susvisée, d'une contestation sérieuse relative à l'existence et à l'étendue d'un bail commercial qui ne relève pas de la compétence du juge de l'expropriation, ce qui entraîne la cassation du jugement contesté.

On relèvera enfin que s'il avait considéré être en présence d'une contestation sérieuse, le juge de l'expropriation n'aurait pas été tenu de surseoir au jugement. Dans un tel cas, en effet, l'article L. 311-8 du Code de l'expropriation (N° Lexbase : L7984I4H), dont les dispositions équivalentes avaient été jugées conformes à la Constitution (16), lui imposent de fixer les indemnités de manière alternative en fonction des différentes solutions qui peuvent être apportées au litige donnant lieu à contestation et inviter les parties à se pourvoir devant la juridiction compétente (17).

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(1) CJA, art. L. 521-1 (N° Lexbase : L3057ALS).
(2) JO, 3 février 1995.
(3) V. par ex. Cass. civ. 3, 4 décembre 2013, n° 12-28.919, FS-P+B (N° Lexbase : A8439KQM), Bull. civ. III, n° 154, AJDA, 2013, p. 1040, note S. Gilbert, JCP éd. A, 2014, 2230, note Y. Struillou, RD imm., 2014, p. 95, note R. Hostiou.
(4) Cass. civ. 3, 17 novembre 2010, n° 09-16.797, FS-P+B (N° Lexbase : A5793GKR), Bull. civ. III, n° 203, RD imm., 2011, p. 96, obs. R. Hostiou, AJDI, 2011, p. 460, note A. Lévy.
(5) C. expr., art. L. 321-1 (N° Lexbase : L7987I4L).
(6) CA Paris, 23 décembre 1977, DS, 1978, inf. rap., p.476.
(7) Cass. civ. 3, 5 octobre 1976, n° 75-10.394, publié au bulletin (N° Lexbase : A2227CGL).
(8) Cass. civ. 3, 15 mai 1991, n° 90-70.105 (N° Lexbase : A3008ABZ) Bull. civ., III, n° 142, Gaz. Pal., 1991, Panor., p. 253, AJPI, 1991, p. 681, note M. C.
(9) Note précitée à l'AJPI.
(10) C. expr., art. L. 311-8 (N° Lexbase : L7984I4H).
(11) Cass. civ. 3, 22 novembre 2000, n° 99-70.231 (N° Lexbase : A8830CYP).
(12) Cass. civ. 3, 24 février 1993, n° 91-70.213 (N° Lexbase : A6099AHD), Bull. civ. III, 1993, n° 23, AJPI, 1994, p. 45, obs. A. B D., 1993, inf. rap. p. 67, D., 1993, somm. p. 196, obs. P. Carrias, JCP éd. G, 1993, IV, 1085, JCP éd. N, 1993, II, 40, Gaz. Pal., 8-10 août 1993, pan. dr. adm., p. 186, RD imm., 1993, p. 199, chron. C. Morel et F. Lamy.
(13) Cass. civ. 3, 1er juin 1977, n° 76-70.204, publié au bulletin (N° Lexbase : A6614CEP).
(14) CA Besançon, 5 mai 2011, n° 10/00256 (N° Lexbase : A5395HSM).
(15) Cass. civ. 3, 12 mars 2003, n° 02-70.005, FS-P+B (N° Lexbase : A4259A7U), Bull. civ. III, 2003, n° 60, JCP éd. G, 2003, IV, 1836, JCP éd. G, 2004, I, 143, note M. Huyghe.
(16) Cons. const., décision n° 2012-275 QPC du 28 septembre 2012 (N° Lexbase : A5381ITH).
(17) CE, 9 mars 1983, n° 22649 (N° Lexbase : A2449AMN), Dr. adm., 1983, comm. 164 ; Cass. civ. 3, 4 janvier 1990, n° 88-70.195 (N° Lexbase : A4256AH4), Bull. civ. III, 1990, n° 2, Gaz. Pal., 1990, 1, p. 13, JCP éd. G, 1990, IV, 83 ; Cass. civ. 3, 7 février 1990, n° 88-70.300, inédit au bulletin (N° Lexbase : A9230CN8), Gaz. Pal, 1990, n° 157-158, pan. p. 90, AJPI, 1990, p. 618, obs. A. B.

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