[Chronique] Chronique de droit de la fonction publique - Février 2015

Lexbase Hebdo - édition publique vous propose, cette semaine, de retrouver la chronique de droit interne de la fonction publique de Manuel Carius, Maître de conférences à l'Université de Poitiers et Avocat à la cour. Cette chronique se penchera, tout d'abord, sur un arrêt du 23 décembre 2014, par lequel le Conseil d'Etat revient, une nouvelle fois, sur le contentieux de la protection fonctionnelle en raison de faits de harcèlement moral (CE 4° et 5° s-s-r., 23 décembre 2014, n° 365552, mentionné aux tables du recueil Lebon). Sera ensuite étudiée une décision du Conseil d'Etat du 19 janvier 2015 dans laquelle il refuse d'appliquer un lien de causalité exclusive aux maladies et infirmités survenues en service ouvrant droit à la rente viagère d'invalidité (CE 2° et 7° s-s-r., 19 janvier 2015, n° 377497, mentionné aux tables du recueil Lebon). Enfin, par une décision du 21 janvier 2015, le Conseil d'Etat complète sa jurisprudence relative à l'adaptation professionnelle des enseignants du premier et second degré (CE 4° et 5° s-s-r., 21 janvier 2015, n° 357904, mentionné aux tables du recueil Lebon).

• Protection fonctionnelle et harcèlement moral : bis repetita ! (CE 4° et 5° s-s-r., 23 décembre 2014, n° 365552, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A8048M8L)

Dans une précédente chronique de droit de la fonction publique, l'attention du lecteur avait été attirée sur un arrêt du Conseil d'Etat en date du 1er octobre 2014 (1), dont l'intérêt était de préciser les règles de preuve applicables à une demande d'annulation d'un refus d'accorder la protection fonctionnelle (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires, art. 11 N° Lexbase : L6938AG3) à la suite de faits considérés par l'agent public comme relevant du harcèlement moral. Le fichage de cette décision portait essentiellement sur le contrôle exercé par le juge de cassation sur l'appréciation portée par les juges du fond sur les éléments produits par l'agent à l'appui de l'administration de la preuve du harcèlement moral lui-même. Néanmoins, nous avions pu avancer que cette décision marquait un rapprochement entre le contentieux indemnitaire visant à réparer les conséquences du harcèlement moral et celui tendant à contester une décision de refus de la protection fonctionnelle pour des faits de harcèlement. En effet, nous avions estimé que le régime spécifique de preuve du harcèlement moral, qui repose sur une présomption (2), se trouvait étendu à l'examen des refus d'accorder la protection fonctionnelle à l'agent se prétendant victime de harcèlement. L'arrêt du 23 décembre 2014 vient consacrer cette évolution.

Dans cette affaire, un enseignant-chercheur avait saisi la juridiction administrative afin d'être indemnisé des différents préjudices qu'il estimait avoir subis en raison du harcèlement moral dont il aurait été victime de la part de la direction de cette école. Sa demande a été rejetée en première instance comme en appel. C'est dans ces conditions que le Conseil d'Etat a été saisi d'un pourvoi. Après avoir rappelé les termes de l'article 6 quinquiés du titre I du statut général des fonctionnaires ("aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel"), le Conseil d'Etat considère que le harcèlement moral ne peut résulter de simples difficultés de communication entre le directeur et l'intéressé, qui ne se sont pas traduites par une dégradation de ses conditions de travail. Sur le fond, l'arrêt n'est pas novateur car l'on sait que la jurisprudence refuse de qualifier de harcèlement moral des faits qui n'excèdent pas les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique (3). En revanche, s'agissant des règles qui gouvernent la charge de la preuve, le fichage de la décision fait clairement apparaître que le Conseil d'Etat a entendu soumettre la contestation des refus de protection fonctionnelle à la jurisprudence issue de la décision "Mme Montaut" du 11 juillet 2011 (4). On rappellera que le considérant de principe de cet arrêt expose "qu'il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement ; qu'il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement ; que la conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile". Désormais, comme le laissait présager la décision rendue le 1er octobre 2014, ce système de preuve prévaut également lorsque l'agent entend contester le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement. Le Conseil d'Etat rejette le pourvoi, après avoir constaté que l'arrêt d'appel n'avait pas commis d'erreur de droit quant à la charge de la preuve et qu'il avait pu, sans dénaturation, considérer comme insuffisants les faits susceptibles de faire présumer le harcèlement.

• Rente viagère d'invalidité, blessures survenues en service et causalité exclusive (CE 2° et 7° s-s-r., 19 janvier 2015, n° 377497, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A9906M9R)

Dans la fonction publique territoriale, les articles 36 et 37 du décret n° 2003-1306 du 23 décembre 2003, relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (N° Lexbase : L0974G8L), ouvre droit au bénéfice d'un complément de retraite, la rente viagère d'invalidité, au profit des fonctionnaires qui ont été mis dans l'impossibilité permanente de continuer leurs fonctions en raison d'infirmités résultant de blessures ou de maladies contractées ou aggravées, soit en service, soit en accomplissant un acte de dévouement dans un intérêt public, soit en exposant leurs jours pour sauver la vie d'une ou plusieurs personnes.

Un agent communal, affecté au sein d'une école primaire, a fait l'objet de brimades répétées dont le (ou les) auteur(s) n'ont jamais pu être identifiés, caractérisés, en particulier par des dégradations systématiquement commises dans les salles de classe après son passage pour les nettoyer. A la suite de ces agissements, et alors qu'elle n'avait manifesté jusque là aucun trouble d'ordre psychique ou comportemental, elle a été placée en congé de maladie en raison d'un état anxio-dépressif important et n'a, jusqu'à la délivrance de son brevet de pension, plus jamais réoccupé son emploi. Elle a sollicité le versement de la rente viagère d'invalidité auprès de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL). Cette dernière le lui a refusé, notamment après qu'un un rapport d'expertise psychiatrique ait indiqué que le décalage entre la gravité de l'état dépressif présenté par l'intéressée et les difficultés qu'elle avait rencontrées dans son milieu professionnel témoignait de l'existence d'une "faille psychique" qui, jusqu'alors, ne s'était pas manifestée, tout en relevant que son état psychologique constitue une conséquence des agissements dont elle a été victime.

Saisi du refus de la CNRACL, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté la requête, au motif que le lien entre les faits survenus en service et l'impossibilité pour la requérante de continuer ses fonctions n'était pas à la fois direct et exclusif. Saisi d'un pourvoi contre ce jugement, le Conseil d'Etat le censure, pour erreur de droit. Les juges du fond ont, en effet, imposé à la requérante une condition d'exclusivité du lien de causalité qui n'est pas prescrite par les textes. Un lien de causalité direct et certain suffit pour obtenir le bénéfice de la rente viagère d'invalidité (5).

La décision du 19 janvier 2015 s'inscrit dans un mouvement plus large qui se refuse à exiger un lien de causalité exclusive dans la détermination de l'imputabilité au service des pathologies qui éloignent les agents du service. Ainsi, un arrêt du 23 octobre 2013 (6) a précisé que, lorsqu'un fonctionnaire territorial est mis à la retraite à raison d'une incapacité évaluée par un taux global d'invalidité résultant, d'une part, de blessures ou maladies contractées ou aggravées en service, et, d'autre part, de blessures ou maladies non imputables au service, le droit de cet agent à bénéficier de la rente viagère d'invalidité prévue par les dispositions de l'article 37 du décret du 26 décembre 2003 est subordonné à la condition que les blessures ou maladies contractées ou aggravées en service aient été de nature à entraîner, à elles seules ou non, la mise à la retraite de l'intéressé. De même, pour l'application des règles applicables aux congés de maladie, la condition d'exclusivité n'est pas requise (7). L'arrêt du 19 janvier 2015 rappelle, pour les fonctionnaires territoriaux, une règle qui prévaut déjà dans la fonction publique de l'Etat (8).

Ayant décidé d'évoquer et de statuer sur le fond, le Conseil d'Etat estime que le trouble anxio-dépressif qui a conduit l'agent à cesser définitivement le travail est la conséquence directe des faits survenus dans le service. Pour cela, l'arrêt prend cependant soin de faire référence à la gravité et au caractère exceptionnel des faits survenus dans l'exécution de son service ainsi qu'à l'absence de toute manifestation antérieure de la maladie dont souffre l'agent. Il ressort de cette rédaction qu'en présence d'une pluralité de causes, celle liée au service devra être importante, voire prépondérante, à défaut d'être exclusive.

• Affectation des personnels enseignants dans un poste adapté pour raison de santé : contrôle juridictionnel du renouvellement (CE 4° et 5° s-s-r., 21 janvier 2015, n° 357904, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A9872M9I)

La gestion des pathologies qui s'opposent au maintien des agents dans leur emploi constitue l'un des enjeux majeurs de la fonction publique. Outre l'obligation de pourvoir au reclassement des personnels définitivement devenus inaptes à l'exercice de leurs fonctions (9), la jurisprudence a rappelé "l'obligation qui incombe aux collectivités publiques de garantir leurs agents contre les risques qu'ils peuvent courir dans l'exercice de leurs fonctions" (10). De manière plus générale encore, l'article 23 du titre I du statut général de la fonction publique expose que "des conditions d'hygiène et de sécurité de nature à préserver leur santé et leur intégrité physique sont assurées aux fonctionnaires durant leur travail". Afin d'assurer le respect de ces principes, le pouvoir réglementaire a établi, dans certains corps, tel le ministère de l'Education nationale, des règles spécifiques. Le décret n° 2007-632 du 27 avril 2007, relatif à l'adaptation du poste de travail de certains personnels enseignants, d'éducation et d'orientation (N° Lexbase : L3727HXC), organise les modalités d'aménagement de poste ou d'affectation sur un poste adapté pour les enseignants du premier et second degrés de l'enseignement public, ainsi que les personnels d'éducation et d'orientation (11). Ces agents pourront solliciter le bénéfice de ce texte à chaque fois qu'ils seront confrontés à une altération de leur état de santé ayant des conséquences sur l'exercice de leurs fonctions.

La mise en oeuvre de ce texte suscite du contentieux. Dans un arrêt du 28 décembre 2012 (12), le Conseil d'Etat s'est prononcé sur les critères suivants lesquels l'administration doit examiner la demande d'affectation adaptée présentée par un agent. Après avoir rappelé que, selon l'article 8 du décret du 27 avril 2007 précité, ce dispositif à pour objectif de permettre à l'agent de recouvrer, au besoin par l'exercice d'une activité professionnelle différente, la capacité d'assurer la plénitude de ses fonctions ou de préparer une réorientation professionnelle, le juge a estimé que ces dispositions font seulement obligation à l'administration d'examiner la demande de l'agent, en tenant compte de son état de santé et du projet professionnel qu'il présente, et de rechercher si un poste adapté permettant à cet agent d'exercer à nouveau ses fonctions ou de préparer sa réorientation professionnelle peut lui être proposé. L'agent ne dispose donc pas d'un droit à être affecté sur un poste adapté qui se trouverait vacant. De plus, l'inaptitude définitive aux fonctions d'enseignant n'exclut pas l'agent du dispositif, dans la mesure où il conserve la possibilité d'occuper d'autres fonctions tout en demeurant au sein du même corps (13). Dans l'hypothèse d'un aménagement de poste, la latitude laissée à l'administration est moindre dès lors que l'article 63 du titre II du statut général des fonctionnaires (loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat N° Lexbase : L7077AG9) dispose que, "lorsque les fonctionnaires sont reconnus, par suite d'altération de leur état physique, inaptes à l'exercice de leurs fonctions, le poste de travail auquel ils sont affectés est adapté à leur état physique".

L'arrêt du 21 janvier 2015 vient, pour la première fois, à notre connaissance trancher un litige relatif au renouvellement de l'affectation d'un agent sur un poste adapté. Le décret de 2007 précise que cette affectation (dans tout service ou établissement relevant du ministre chargé de l'Education nationale ou du ministre chargé de l'Enseignement supérieur), qui sera la conséquence d'une demande expresse de l'agent, peut être de courte ou de longue durée en fonction de l'état de santé de l'agent. L'affectation de courte durée est prononcée pour une durée d'un an, renouvelable pour une durée égale, dans la limite maximale de trois ans. L'affectation de longue durée est prononcée pour une durée de quatre ans renouvelable. La demande d'affectation sur un poste adapté s'accompagne toujours, on l'a vu, de la présentation par le fonctionnaire, avec le concours des services académiques, d'un projet professionnel. Dans l'arrêt rapporté, une enseignante de lettres classiques contestait la décision du recteur de ne pas avoir procéder au renouvellement de son affectation sur un poste adapté au sein du CNRS, accordée pour une durée d'un an. Le Conseil d'Etat indique qu'il "appartient à l'autorité administrative compétente, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de rechercher un poste de travail adapté à l'état de l'intéressé et d'apprécier si sa demande peut être satisfaite compte tenu des nécessités du service, qu'il s'agisse d'une première affectation ou de son renouvellement". Ainsi, contrairement à ce qu'avait jugé le tribunal administratif, le renouvellement de l'affectation adaptée ne constitue pas une "simple faculté", purement discrétionnaire. A l'instar de l'obligation de reclassement, l'administration a bien l'obligation de "rechercher" un poste de travail adapté, lorsque l'agent le demande, qu'il s'agisse d'une première demande (ce qui résulte de l'arrêt du 28 décembre 2012, précité) ou d'un renouvellement. Cependant, elle devra donc toujours se prononcer au vu de l'état de santé de l'agent et des nécessités du service (l'objectif de reconversion professionnelle jouant certainement un rôle important dans ce cadre), y compris au stade du renouvellement. Pour autant, l'agent ne dispose pas d'un droit au renouvellement de sa situation, la décision initiale n'étant pas créatrice de droit. De ce point de vue, on peut rapprocher la solution retenue de celle applicable au refus de renouvellement d'un détachement (14).

---

(1) CE 4° et 5° s-s-r., 1er octobre 2014, n° 366002, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A7784MXL), voir Chronique de droit de la fonction publique - Décembre 2014, Lexbase Hebdo n° 354 du 4 décembre 2014 - édition publique (N° Lexbase : N4853BUB), v. concl. F. Lambolez, AJFP, 2015/1 p. 27.
(2) CE, Sect, 11 juillet 2011, n° 321225, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A0246HWZ), p. 349.
(3) CE 2° et 7° s-s-r., 30 décembre 2011, n° 332366, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A6830IBL) ; CE 7° s-s., 18 juin 2014, n° 368512, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A6268MRL) ; CE 4° s-s., 2 mai 2012, n° 328802, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A6129IK9).
(4) CE, Sect, 11 juillet 2011, n° 321225, publié au recueil Lebon, préc..
(5) CE, Sect., 25 avril 1980, n° 09183, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A7144B84).
(6) CE 4° s-s., 23 octobre 2013, n° 346684, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A4422KN4) ; CE 9° et 10° s-s-r., 3 novembre 2006, n° 233178, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A4766DSC).
(7) CE 2° et 7° s-s-r., 22 avril 2005, n° 248767, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A9326DHU) ; CE 4° et 5° s-s-r., 23 septembre 2013, n° 353093, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A9648KLW).
(8) CE 9° et 10° s-s-r., 21 mars 2001, n° 207935, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A2191ATC).
(9) CE 7° et 5° s-s-r., 2 octobre 2002, n° 227868, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A9513AZD), p. 320.
(10) CE 4° et 5° s-s-r., 16 décembre 2013, n° 353798, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A7928KSG).
(11) Y compris lorsqu'ils sont affectés dans l'enseignement supérieur : TA Cergy-Pontoise, 20 novembre 2014, n° 1205021.
(12) CE  3° et 8° s-s-r., 28 décembre 2012, n° 350043, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A6861IZ7).
(13) CE 4° et 5° s-s-r., 15 novembre 2010, n° 330099, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A4274GKI), AJFP, 2011, p. 218, note R. Fontier.
(14) CE 7° et 10° s-s-r., 23 juillet 1993, n° 109672, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A0235ANZ).

© Reproduction interdite, sauf autorisation écrite préalable