[Textes] Quarante-deux décrets définissent 1 686 exceptions au principe selon lequel le silence de l'administration vaut acceptation à l'expiration d'un délai de deux mois : où la recherche de la simplification contribue à l'illisibilité du droit

La loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013, habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens (N° Lexbase : L5155IYL) (1), a renversé le principe, plus que centenaire, en vertu duquel le silence de l'administration vaut décision implicite de rejet de la demande formulée par un administré. Prévoyant elle-même de nombreuses exceptions, elle est complétée par quarante-deux décrets intervenus le 23 octobre 2014, énumérant pas moins de 1 686 nouvelles dérogations à la règle qu'elle définit. La règle originelle avait été introduite par un décret du 2 novembre 1864, qui concernait l'hypothèse du silence en cas de recours hiérarchique formé devant les ministres contre les décisions de leurs subordonnés. Cette solution avait été ensuite étendue à toutes les autorités administratives par une loi du 17 juillet 1900. En dépit de sa rigueur apparente, elle était bénéfique aux administrés, puisqu'elle permettait de considérer que l'inertie de l'administration n'empêchait pas la naissance d'une décision attaquable devant les juridictions administratives. Cette règle a ensuite été reprise par l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, portant sur le Conseil d'Etat (N° Lexbase : L4723AGZ), et par le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953, portant réforme du contentieux administratif (N° Lexbase : L1147G8Y), et créant les tribunaux administratifs. Après l'adoption de la Constitution de 1958, la règle générale a été intégrée dans le décret n° 65-29 du 11 janvier 1965, relatif aux délais de recours contentieux en matière administrative (N° Lexbase : L2902IQK).

A l'époque où ces textes ont été publiés, la règle était que le silence gardé par l'administration sur une demande valait décision implicite de rejet à l'expiration d'un délai de quatre mois à compter de cette demande. Ce délai avait ensuite été raccourci à deux mois à la suite de l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (N° Lexbase : L0420AIE) (2).

La règle en vertu de laquelle le silence gardé par l'administration vaut décision de rejet était donc fermement ancrée dans la tradition juridique française, a tel point d'ailleurs qu'elle a été qualifiée à deux reprises de principe général du droit par le Conseil constitutionnel (3).

En renversant ce principe, la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 a donc réalisé ce qui pourrait s'apparenter à une véritable révolution copernicienne. En effet, dans sa nouvelle rédaction, applicable à partir du 1er novembre 2014, l'article 21 de la loi du 12 avril 2000 prévoit, désormais, que "le silence gardé pendant deux mois par l'autorité administrative sur une demande vaut décision d'acceptation". Le même article précise que "la liste des procédures pour lesquelles le silence gardé sur une demande vaut décision d'acceptation est publiée sur un site internet relevant du Premier ministre" (4).

L'évolution constitue indéniablement, dans son principe, un progrès pour les droits des administrés. La loi du 17 juillet 1900 avait créé un véritable droit au juge, en définissant une règle permettant de susciter une décision attaquable devant lui. La loi du 12 novembre 2013 va plus loin en permettant à l'administré d'obtenir la décision qu'il sollicite, à défaut de prise de position contraire expresse de l'administration.

Cette évolution est toutefois beaucoup moins significative qu'il n'y paraît de prime abord. En effet, on est passé d'un principe, assorti de nombreuses exceptions, selon lequel le silence de l'administration vaut rejet de la demande, à un principe inverse, mais également assorti de multiples dérogations. En somme l'équilibre entre les décisions implicites d'acceptation et les décisions implicites de rejet a peu évolué. La révolution annoncée n'a donc pas eu lieu (I). Mais surtout, elle aboutit à un ensemble de règles peu lisibles, comme l'attestent les quarante-deux décrets intervenus le 23 octobre 2014, qui viennent compléter la loi du 12 novembre 2013 en énumérant de nombreuses exceptions au principe de l'acceptation tacite (II).

I - Une fausse révolution

Dans sa rédaction originelle, la loi du 12 avril 2000, selon laquelle le principe était que le silence vaut rejet de la demande, était assortie de nombreuses exceptions. D'une part, l'article 21 de la loi précisait que, "lorsque la complexité ou l'urgence de la procédure le justifie, des décrets en Conseil d'Etat prévoient un délai différent". Le pouvoir réglementaire ne s'est d'ailleurs pas privé de faire usage de cette possibilité en portant le délai de deux mois à quatre mois, dans de nombreuses hypothèses et dans des domaines extrêmement divers caractérisés par leur "complexité" au sens de cet article (5). Plus rarement, pour des cas correspondant à "l'urgence" visée par le même article, le délai a pu être réduit (6). D'autre part, l'article 22 de la même loi précisait que "le silence gardé pendant deux mois par l'autorité administrative sur une demande vaut décision d'acceptation dans les cas prévus par décrets en Conseil d'Etat". Là encore, ces exceptions étaient très nombreuses, l'étude d'impact accompagnant le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations dénombrant plus de quatre cents régimes d'autorisation relevant de l'accord tacite dans des domaines également très divers (7).

La loi du 12 novembre 2013, en vertu de laquelle le silence vaut désormais acceptation de la demande, précise, quant à elle, que des décrets en Conseil d'Etat peuvent fixer un délai différent "lorsque l'urgence ou la complexité de la procédure le justifie". Surtout, elle prévoit de nombreuses exceptions, pour lesquelles le silence de l'administration vaut toujours décision implicite de rejet.

Plus précisément, dans sa nouvelle rédaction, l'article 21 de la loi du 12 avril 2000 vise quatre hypothèses :

"- lorsque la demande ne tend pas à l'adoption d'une décision présentant le caractère d'une décision individuelle ;
- lorsque la demande ne s'inscrit pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire ou présente le caractère d'une réclamation ou d'un recours administratif ;
- si la demande présente un caractère financier sauf, en matière de sécurité sociale, dans les cas prévus par décret ;
- dans les relations entre les autorités administratives et leurs agents".

Il n'est pas exclu de considérer que le champ couvert par ces exceptions est plus large que celui couvert par le nouveau principe issu de la loi du 12 novembre 2013. Une lecture a contrario de ces dispositions permet, ainsi, de considérer que le silence vaut l'accord de l'administration si la demande :

- concerne une décision individuelle ;
- s'inscrit dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire ;
- ne présente pas un caractère financier, sauf si elle relève de la Sécurité sociale et que le cas est prévu par décret ;
- si elle ne présente pas un caractère financier, sauf si elle relève de la Sécurité sociale et que le cas est prévu par décret.

En dehors des exceptions délimitées par la loi du 12 novembre 2013, deux autres dispositions ouvrent un vaste champ de dérogations possibles.

D'une part, cela concerne les cas, précisés par décret en Conseil d'Etat, "où une acceptation implicite ne serait pas compatible avec le respect des engagements internationaux et européens de la France, la protection de la sécurité nationale, la protection des libertés et des principes à valeur constitutionnelle et la sauvegarde de l'ordre public".

D'autre part, et surtout, des décrets en Conseil d'Etat et en Conseil des ministres peuvent, pour certaines décisions, renverser le principe selon lequel le silence vaut acceptation "eu égard à l'objet de la décision ou pour des motifs de bonne administration". En outre, des décrets en Conseil d'Etat peuvent fixer un délai différent de celui de deux mois pour l'intervention d'une décision implicite d'acceptation "lorsque l'urgence ou la complexité de la procédure le justifie". C'est en application de ces dispositions que le Gouvernement a adopté en Conseil des ministres le 23 octobre 2014 plus de quarante décrets qui dérogent au principe selon lequel le silence gardé par l'administration sur une demande pendant un délai de deux mois vaut décision expresse de rejet. Les multiples exceptions visées par ces textes contribuent à rendre difficilement lisible l'état du droit.

II - Un ensemble de règles peu lisibles

Le moins que l'on puisse dire, c'est que la volonté affichée par la loi du 12 novembre 2013 de simplifier le droit n'est qu'une façade et que la réalité est celle d'un maquis de textes, dont la rédaction est parfois défaillante, et dont la lecture est particulièrement difficile.

Relevons, tout d'abord, que dans un contexte de crise, marqué par une diminution du nombre de fonctionnaires, il était difficile de donner au principe du silence vaut acceptation une portée significativement plus large que celle de l'exception qu'il constituait dans le régime issu de la loi du 12 avril 2000. Si la loi vise à améliorer les droits des administrés, elle n'a non plus pour objet de rendre impossible un examen serein par l'administration des demandes qui lui sont faites.

C'est pour cette raison que la loi écarte le principe de l'acceptation implicite pour des hypothèses où il risquerait d'entraîner un afflux de demandes plus ou moins fondées. C'est pour cela que seules les demandes concernant des décisions individuelles sont concernées, et que ces demandes doivent s'inscrire dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire. Cette restriction doit, par exemple, empêcher tout un chacun de saisir l'administration de demandes d'abrogation de textes réglementaires divers et variés pour des motifs plus ou moins fantaisistes. Imaginons, par exemple, qu'un administré se mette en tête de demander l'abrogation du décret n° 2004-1159 du 29 octobre 2004, portant application de la loi n° 2002-304 du 4 mars 2002 modifiée, relative au nom de famille et modifiant diverses dispositions relatives à l'état civil (N° Lexbase : L3790GUW). Il ne peut pas raisonnablement être admis que l'absence de réponse sur une telle demande vaille acceptation, ce qui porterait, par ailleurs, une grave atteinte à la stabilité du droit et à la sécurité juridique des administrés.

Il faut noter, ensuite, que la portée de certaines exceptions visées par la loi du 12 novembre 2013 n'est pas aisée à déterminer. Tel est le cas, particulièrement, des décisions à "caractère financier" : doit-on lire ces dispositions comme concernant les demandes portant sur l'obtention d'une somme d'argent ou plus généralement comme visant toute décision ayant un impact financier ?

Sur un plan plus général, la rédaction même du nouvel article 21-I de la loi du 12 avril 2000, n'est pas des plus claires en cela qu'elle utilise alternativement des formules positives ou négatives. On songe ici à la référence, pour le moins énigmatique pour le profane, à une demande qui "ne tend pas à l'adoption d'une décision présentant le caractère d'une décision individuelle" et qui continue, de ce fait, de relever du régime de la décision implicite de rejet.

Cette complexité, en contrariété totale avec l'ambition du Gouvernement d'opérer un "choc de simplification", est encore renforcée par les 42 décrets intervenus le 23 octobre 2014 énumérant de très nombreuses exceptions au nouveau principe défini par la loi pour lesquelles le silence de l'administration continue de valoir décision implicite de rejet de la demande à l'expiration d'un délai de deux mois.

Il faut ici rappeler que sont en cause des décisions qui répondent aux conditions d'application du nouveau principe créé par la loi du 12 novembre 2013, mais pour lesquelles ce principe est écarté, conformément aux dispositions extrêmement vagues du nouvel article 21 II de la loi du 12 avril 2000 "eu égard à l'objet de la décision ou pour des motifs de bonne administration". Dans certains cas, plus rares, l'exception est fondée au regard du 4° du I de l'article 21 de la loi qui vise les cas "où une acceptation implicite ne serait pas compatible avec le respect des engagements internationaux et européens de la France, la protection de la sécurité nationale, la protection des libertés et des principes à valeur constitutionnelle et la sauvegarde de l'ordre public".

Il s'est écoulé un délai de pratiquement un an entre la publication de la loi et celle de ces décrets d'application. La mise en oeuvre de cette réforme a, en effet, nécessité que soient précisément répertoriées les procédures d'autorisation prévues par les textes législatifs ou réglementaires applicables aux différents ministères. Il s'agissait d'évaluer, au cas par cas, en liaison avec ces ministères, l'opportunité de faire basculer ou non ces différentes procédures dans le régime de l'autorisation tacite. Au terme de ce travail aussi fastidieux qu'exhaustif -en tout cas peut-on l'espérer- environ 3 600 procédures d'autorisation ont été recensées et le Gouvernement a considéré qu'environ 1 900 de ces procédures d'autorisation étaient éligibles au nouveau régime selon lequel le silence de l'administration vaut acceptation à l'expiration d'un délai de deux mois. Finalement, en dehors des exceptions fondées sur la Constitution et les engagements internationaux, près des deux tiers des régimes d'autorisation sont désormais soumis à la règle du "silence vaut accord", soit près de 1 200 procédures. Mais, a contrario, ceci implique qu'environ un tiers des procédures recensées -1 300 exactement au terme d'un comptage et d'un recomptage fastidieux- relèvent de l'exception selon laquelle le silence vaut rejet de la demande.

Si la méthode utilisée par le Gouvernement est beaucoup moins contestable que le fond de la réforme, on peut toutefois regretter le choix qui a été fait de disséminer ces exceptions dans plus de quarante décrets -contenant entre une (8) et 235 (9) exceptions- alors qu'un texte unique aurait permis une meilleure lisibilité des règles. Au moins, au regard de la règle du parallélisme des formes, cette méthode devrait-elle permettre, à l'avenir, de modifier avec une relative facilité les règles en vigueur.

De la même façon, on peut regretter que la rédaction des textes ne soit pas toujours empreinte d'une grande clarté. Ainsi, faut-il être particulièrement vigilant pour distinguer les décrets qui dérogent au principe du silence vaut accord avec ceux qui relèvent bien de ce principe, mais qui dérogent au délai de deux mois visé par la loi. La confusion est renforcée par le fait que toutes les annexes aux décrets énumérant les exceptions mentionnent invariablement "le délai à l'expiration duquel la décision est acquise, lorsqu'il est différent du délai de deux mois", sans rappeler s'il s'agit de décisions d'acceptation ou de décisions de rejet.

Un autre problème de méthode est lié au fait qu'il arrive que des exceptions figurent non pas seulement dans les annexes des décrets, mais dans le corps même de ces décrets. Ce n'est pas surprenant concernant les décrets qui ne mentionnent qu'une seule exception, comme, notamment, le décret n° 2014-1303 (N° Lexbase : L6791I4B), qui soustrait au principe de l'acceptation tacite les demandes émanant des ayants-droits ou ayants-causes d'un agent et celle s'inscrivant dans une procédure d'accès à un emploi relevant de l'Etat ou de l'un de ses établissements publics administratifs. En revanche, c'est beaucoup plus critiquable pour le décret n° 2014-1304 (N° Lexbase : L6795I4G) qui vise les demandes d'accès aux documents administratifs dans son article 1, et qui énumère six autres exceptions dans son annexe.

S'agissant maintenant du contenu des décrets du 23 octobre 2014, on aurait pu penser que la grande majorité des exceptions visées auraient eu pour effet de faire renaître, pour les cas visés, l'ancien principe en vertu duquel le silence de l'administration vaut décision implicite de rejet à l'expiration d'un délai de deux mois.

Or, certains de ces décrets ne prévoient pas de dérogations au principe du silence valant acceptation, mais des dérogations au délai de deux mois pour l'acception implicite. Sont visées par les décrets du 23 octobre 2014 pas moins de 386 hypothèses, ce qui porte le nombre d'exceptions à la règle à 1 686.

Sont concernés treize des décrets intervenus le 23 octobre 2014 (10), qui énumèrent des hypothèses très dissemblables pour lesquelles la demande formulée est réputée acceptée à l'expiration d'un délai qui est généralement de quatre ou de six mois. Mais dans certains cas, ce délai est différent, et il peut être fixé à cinq, dix, douze, quatorze, ou même à dix-huit mois.

Si cette diversité des délais nuit à l'intelligibilité du droit, la rédaction même de certaines de ces exceptions peut laisser songeur. Par exemple, pour une demande "d'exercice de la mission de tiers de confiance", en application de l'article 95 ZH de l'annexe II du Code général des impôts (N° Lexbase : L2017HLB), le délai au terme duquel la décision est réputée acceptée est de "trois mois en cas de difficultés" (11). De même, en cas de demande de "modification de la répartition du capital d'une entreprise d'assurance" visée par les articles R. 322-11-2 (N° Lexbase : L7124I4M) et A. 322-1 (N° Lexbase : L8894IXP) du Code des assurances, le délai est de "soixante jours ouvrables", ce qui ne constitue donc pas une différence significative avec le délai de droit commun de deux mois.

Plus rarement, le délai est écourté. Ainsi, par exemple, une demande d'encadrement des tarifs des opérateurs exerçant une influence significative sur un marché pertinent du secteur des communications électroniques est réputée acceptée à l'expiration d'un délai de trois semaines (12). Le délai est de quinze jours pour une demande d'autorisation de dépassement de la durée quotidienne maximale de travail effectif par salarié, en application de l'article L. 3121-34 du Code du travail (N° Lexbase : L0328H9Z) (13). Ce délai est seulement de huit jours dans l'hypothèse d'une demande dérogation à la durée hebdomadaire maximale moyenne de travail, en application de l'article L. 212-6 du même code. En revanche, il est de trente jours pour les demandes de dérogation individuelle à la durée hebdomadaire maximale moyenne de travail au titre des articles L. 3121-36 (N° Lexbase : L0330H94) et R. 3121-27 (N° Lexbase : L9697H9Z) (14).

S'agissant des exceptions au principe selon lequel le silence vaut acceptation, les délais prévus sont également extrêmement variables. Toutefois, dans la grande majorité des cas visés par les décrets du 23 octobre 2014, c'est un délai de deux mois qui est retenu.

Il existe également d'autres délais que celui de deux mois qui peuvent être, notamment, de trois, quatre, cinq, six, huit, neuf, douze mois... et même 345 jours pour les demandes d'autorisation de mise sur le marché d'organismes génétiquement modifiés, conformément aux articles L. 533-5 (N° Lexbase : L7122IR9) et R. 533-25 (N° Lexbase : L0998H3D) à R. 533-51 du Code de l'environnement (15). Le délai le plus long est de deux ans pour les demandes d'autorisation "de travaux de recherche de formations ou de cavités géologiques susceptibles d'être utilisées pour le stockage souterrain de déchets ultimes en l'absence de consentement du propriétaire du sol" visées par l'article L. 541-17 du Code de l'environnement (N° Lexbase : L3287HCQ) (16).

Comme pour les décisions implicites d'acceptation, les décisions implicites de rejet interviennent parfois dans des délais plus brefs que le délai de deux mois. C'est le cas, par exemple, pour les demandes de "déclaration attestant la conformité au type autorisé par l'EPSF (17)" mentionnées par l'article 53 du décret n° 2006-1279 du 19 octobre 2006, relatif à la sécurité des circulations ferroviaires et à l'interopérabilité du système ferroviaire (N° Lexbase : L9700HS3) (18). Dans cette hypothèse, la décision implicite de rejet intervient à l'expiration d'un délai de quinze jours.

Au final de cette étude il apparaît que l'effet utile de la réforme opérée par la loi du 12 novembre 2013 doit être relativisé. Si, ponctuellement, le principe selon lequel silence vaut acceptation bénéficie à l'administré, dans de très nombreuses hypothèses le silence de l'administration continue de valoir rejet de la demande formulée. Les décrets du 23 octobre 1994 n'ont fait que confirmer ce que certains redoutaient (19). Sous couvert de simplification, la réforme mise en oeuvre n'a fait que compliquer les règles applicables. Elle recèle de nombreuses ambigüités et il y a fort à parier que son application donnera lieu à un contentieux particulièrement fourni.

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(1) JORF, 13 novembre 2013.
(2) JORF, 13 avril 2000.
(3) Cons. const., décision n° 69-55 L du 26 juin 1969 (N° Lexbase : A7867ACD), Rec. Cons. const., 1969, p. 27 ; Cons. const., décision n° 94-352 DC du 18 janvier 1995 (N° Lexbase : A8320AC7), Rec. Cons. const., 1995, p. 170.
(4) Cette liste de 113 pages est téléchargeable sur le site Légifrance.
(5) Tel est le cas, par exemple, en matière de demande de titre de séjour (C. entr. séj. étrang. et asile, art. R. 311-12 N° Lexbase : L1585HWM), de demandes gracieuses tendant à la remise totale ou partielle d'impôts directs ou de pénalités fiscales ou à une décharge de responsabilité (décret n° 2001-907 du 3 octobre 2001, art. 2 N° Lexbase : L0385AW8), pour les demandes d'autorisation individuelle d'exercice de la profession d'aide-soignant par des ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen (C. santé publ., art. R. 4391-2 N° Lexbase : L8272IGH).
(6) A défaut de réponse explicite sur une contestation mettant en cause la régularité de la liste électorale prud'homale, le silence du maire vaut rejet de la contestation à l'expiration d'un délai de dix jours (C. trav., art. R. 1441-50 N° Lexbase : L1368IAW).
(7) C'est le cas par exemple en matière de permis de construire et permis de démolir tacites (C. urb., art. R. 421-12 N° Lexbase : L5946IZA et R. 430-7-1 abrogé), d'autorisation de défrichement (C. for., art. R. 311-6 abrogé) ou encore d'agrément des assistantes maternelles (C. fam., art.123-1-1 abrogé).
(8) Décret n° 2014-1268 du 23 octobre 2014 (N° Lexbase : L6796I4H).
(9) Décret n° 2014-1273 du 30 octobre 2014 (N° Lexbase : L5868I7H).
(10) Décrets du 23 octobre 2014, n° 2014-1263 (N° Lexbase : L6787I47), n° 2014-1272 (N° Lexbase : L6776I4Q), n° 2014-1275 (N° Lexbase : L6757I4Z), n° 2014-1278 (N° Lexbase : L6769I4H), n° 2014-1281 (N° Lexbase : L6790I4A), n° 2014-1284 (N° Lexbase : L6770I4I), n° 2014-1287 (N° Lexbase : L6798I4K), n° 2014-1290 (N° Lexbase : L6760I47), n° 2014-1293 (N° Lexbase : L6777I4R), n° 2014-1297 (N° Lexbase : L6785I43), n° 2014-1300 (N° Lexbase : L6799I4L), n° 2014-1305 (N° Lexbase : L6772I4L) et n° 2014-1307 (N° Lexbase : L6759I44).
(11) Décret n° 2014-1281 du 23 octobre 2014 (N° Lexbase : L6790I4A).
(12) Ibid.
(13) Décret n° 2014-1290 du 23 octobre 2014 (N° Lexbase : L6760I47).
(14) Ibid.
(15) Décret n° 2014-1273 du 23 octobre 2014, préc..
(16) Ibid.
(17) Etablissement public de sécurité ferroviaire.
(18) Décret n° 2014-1273 du 23 octobre 2014, préc..
(19) V. notamment B. Seiller, Quand les exceptions infirment (heureusement) la règle : le sens du silence de l'administration, RFD adm., 2014, p. 35.

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