[Chronique] Chronique de droit de la responsabilité administrative - Décembre 2014

Lexbase Hebdo - édition publique vous propose, cette semaine, la deuxième chronique d'actualité de droit de la responsabilité administrative rédigée par Pierre Tifine, Professeur à l'Université de Lorraine et directeur adjoint de l'Institut de recherches sur l'évolution de la Nation et de l'Etat (IRENEE). Elle traitera, tout d'abord, d'un arrêt rendu le 23 juillet 2014 par lequel la Haute juridiction administrative précise le régime de responsabilité de l'Etat législateur en cas de violation des principes généraux du droit de l'Union européenne (CE 1° et 6° s-s-r., 23 juillet 2014, n° 354365, publié au recueil Lebon). Cette chronique reviendra ensuite sur deux arrêts rendus le 17 juillet 2014 par le Tribunal des conflits qui déterminent la juridiction compétente en cas de méconnaissance par une personne publique des droits de propriété littéraire et artistique.

• La responsabilité de l'Etat législateur en cas de violation des principes généraux du droit de l'Union européenne (CE 1° et 6° s-s-r., 23 juillet 2014, n° 354365, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A7254MU9 ; cf. l’Ouvrage "Responsabilité administrative" N° Lexbase : E3768EU4)

Dans son arrêt n° 354365 du 23 juillet 2014, le Conseil d'Etat rappelle et précise les règles applicables à l'engagement de la responsabilité de l'Etat législateur en cas de violation du droit de l'Union européenne. Elle étend la jurisprudence "Gardedieu" (1) aux hypothèses de violation des principes généraux du droit de l'Union européenne, ce qui était attendu, tout en fixant des limites à l'application de cette jurisprudence lorsque sont en cause les principes de confiance légitime et de sécurité juridique.

Dans la présente affaire, la société X avait été condamnée par le juge judiciaire à verser plus de 900 000 euros à des salariés suite à l'annulation de plusieurs procédures de licenciement au motif qu'elle n'avait pas établi de plan social. La société a alors exercé un recours en responsabilité contre l'Etat, considérant que ces condamnations trouvaient leur origine dans le manque de clarté de l'ancien article L. 321-1-1 du Code du travail (N° Lexbase : L8922G7L), devenu les articles L. 1233-5 et suivants du Code du travail (N° Lexbase : L1106H9T), ce qui constituerait un manquement aux principes de sécurité juridique et de confiance légitime. Selon la société, en effet, ce manque de clarté l'aurait empêchée de prévoir l'interprétation de cet article faite par la Cour de cassation dans deux arrêts du 3 décembre 1996 (2).

Après avoir écarté l'engagement de la responsabilité de l'Etat sur le fondement de la rupture de l'égalité devant les charges publiques (A), le Conseil d'Etat applique le régime de responsabilité issu de la jurisprudence "Gardedieu" (B), pour finalement rejeter la demande indemnitaire présentée par la société SEPR au motif que la violation alléguée des principes de sécurité juridique et de confiance légitime n'est pas le fait du législateur mais d'une interprétation juridictionnelle de la loi (C).

A - Le Conseil d'Etat écarte l'application du régime de responsabilité sans faute pour rupture de l'égalité devant les charges publiques

En matière de responsabilité de l'Etat législateur, c'est normalement un régime de responsabilité sans faute fondé sur le principe d'égalité devant les charges publiques qui est applicable, tel qu'il a été admis par le Conseil d'Etat à l'occasion de l'arrêt d'Assemblée du 14 janvier 1938 "Société des produits laitiers La Fleurette" (3). Comme le rappellent les juges dans l'arrêt rapporté, "la responsabilité de l'Etat du fait des lois est susceptible d'être engagée, sur le fondement de l'égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l'adoption d'une loi, à la condition que cette loi n'ait pas exclu toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés".

L'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat suppose que quatre conditions soient réunies : la loi ne doit pas avoir exclu l'indemnisation ; il doit exister un lien de causalité suffisamment direct entre l'intervention de la loi et le préjudice invoqué (4) ; le préjudice doit avoir un caractère anormal ; il doit présenter un caractère spécial. Dans la jurisprudence récente, l'essentiel des difficultés porte sur les conditions de spécialité et d'anormalité, c'est-à-dire sur l'exigence que le préjudice constitue une rupture manifeste de l'égalité des citoyens devant les charges qu'ils doivent normalement supporter dans l'intérêt général. Comme souvent, c'est la condition de spécialité qui pose problème en l'espèce (5).

Les juges relèvent, en effet, que les dispositions de l'ancien article L. 321-1-3 du Code du travail, issues de la loi n° 92-722 du 29 juillet 1992 (N° Lexbase : L7461AI8) , concernant, notamment, l'obligation d'établir un plan social, se sont appliquées à tous les employeurs envisageant, dans le cadre d'une restructuration, le licenciement de plus de dix salariés à la suite de leur refus d'une modification substantielle de leur contrat de travail. Tous les employeurs étaient donc placés dans la même situation, ce qui fait que la société requérante n'était pas fondée, faute de pouvoir se prévaloir d'un préjudice spécial, à mettre en cause la responsabilité de l'Etat sur le fondement de l'égalité devant les charges publiques.

B - Le régime de responsabilité "sui generis" défini par l'arrêt "Gardedieu" s'applique en cas de violation par l'Etat législateur des principes généraux du droit de l'Union européenne

Après avoir écarté l'engagement de la responsabilité de l'Etat pour rupture de l'égalité devant les charges publiques, le Conseil d'Etat envisage la question de l'application du mécanisme de responsabilité spécifique aux cas de violation du droit de l'Union européenne défini par l'arrêt "Gardedieu". Selon cet arrêt, la responsabilité de l'Etat du fait des lois est susceptible d'être engagée "en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques, pour réparer l'ensemble des préjudices qui résultent de l'intervention d'une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France".

Si dans ses conclusions le commissaire du Gouvernement Derepas considère qu'il s'agit ici d'un régime de responsabilité sui generis, -c'est-à-dire ni un régime de responsabilité pour faute, ni un régime de responsabilité sans faute- il s'agit pourtant bien de sanctionner l'Etat législateur qui n'a pas rempli ses obligations eu égard au principe de primauté du droit de l'Union européenne et des dispositions des articles 55 (N° Lexbase : L0884AH9) et 88-1 (N° Lexbase : L0911AH9) de la Constitution. L'arrêt "Gardedieu" établit donc bien un régime de responsabilité pour faute de l'Etat législateur que le juge, pour des raisons plus historiques et politiques que juridiques, est bien embarrassé de reconnaître comme tel. D'ailleurs, on ne voit pas comment un régime de responsabilité peut être autre chose qu'un régime de responsabilité pour faute, ou sans faute. En effet, soit c'est une faute qui conditionne l'engagement de la responsabilité de l'Etat, soit cet engagement est conditionné par un autre fait générateur qui est alors nécessairement non fautif.

Si l'on met de côté de ce débat doctrinal, l'arrêt rapporté présente comme principal apport de préciser le considérant de principe de l'arrêt "Gardedieu". En effet, le Conseil d'Etat précise que, parmi les engagements internationaux de la France "figure le respect des principes de sécurité juridique et de confiance légitime reconnus par le droit communautaire et, désormais, par le droit de l'Union européenne". La violation de ces principes, qui sont reconnus dans le champ du droit de l'Union européenne par le Conseil d'Etat (6), permet donc désormais l'engagement de la responsabilité l'Etat du fait des lois en cas de méconnaissance de ses engagements internationaux.

C - La responsabilité de l'Etat législateur est écartée lorsque c'est une interprétation juridictionnelle de la loi qui est en cause

Dans la présente affaire, ce n'est pas directement la loi qui est mise en cause par la société requérante, mais le fait qu'elle n'avait pas été en mesure d'anticiper l'interprétation qui en a été faite par la Cour de cassation. C'est donc "la portée qui lui a été ultérieurement conférée par la jurisprudence" qui est à l'origine des difficultés de la société requérante qui n'était, dès lors, "pas fondée à mettre en cause la responsabilité de l'Etat au motif que la loi aurait été adoptée en méconnaissance des principes".

• Détermination de la juridiction compétente en cas de méconnaissance par une personne publique des droits de propriété littéraire et artistique (T. confl., 7 juillet 2014, deux décisions, n° 3954 N° Lexbase : A4394MUB et 3955 N° Lexbase : A4395MUC)

M. X, qui exerce la profession de photographe, avait conclu avec le département de Meurthe-et-Moselle un contrat relevant du Code des marchés publics portant sur la cession des droits de reproduction et de diffusion de l'ensemble des photos prises par lui pour le compte du département. Estimant que celui-ci avait exploité des photographies pour lesquelles il ne lui avait pas cédé de droits, et qu'il en avait diffusé d'autres sans mentionner son nom, il, a exercé une action en responsabilité contractuelle devant les juridictions administratives.

Dans un arrêt du 16 octobre 2013 (7), le Conseil d'Etat a rejeté le pourvoi dirigé contre l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nancy du 22 novembre 2012, condamnant le département à verser au requérant une somme de 10 000 euros. Toutefois, par trois jugements rendus le 16 octobre 2012, le tribunal administratif de Nancy avait rejeté d'autres demandes indemnitaires formées contre le département de Meurthe-et-Moselle. Par un quatrième jugement rendu le même jour, le même tribunal avait également condamné la maison départementale des personnes handicapées de Meurthe-et-Moselle au versement d'une indemnité limitée à 908 euros.

Conformément aux dispositions combinées des articles R. 811-1 (N° Lexbase : L0865IYP) et R. 222-13 10° (N° Lexbase : L0863IYM) du Code de justice administrative, ces quatre jugements portant sur des demandes indemnitaires inférieures à 10 000 euros ont directement fait l'objet de pourvois en cassation devant le Conseil d'Etat. Mais dans deux arrêts rendus le 14 février 2014 (8), la juridiction administrative suprême a considéré qu'elle était en présence d'une question de compétence soulevant une difficulté sérieuse de nature à justifier la saisine du Tribunal des conflits, en application de l'article 35 du décret du 26 octobre 1849, réglant les formes de procéder du Tribunal des conflits (N° Lexbase : L5010IPA).

Plus précisément, il s'agissait ici de déterminer la portée de l'article L. 331-1 du Code de la propriété intellectuelle (N° Lexbase : L3425IQW) qui dispose que les "actions civiles et les demandes relatives à la propriété littéraire et artistique, y compris lorsqu'elles portent également sur une question connexe de concurrence déloyale, sont exclusivement portées devant des tribunaux de grande instance, déterminés par voie réglementaire". Ces dispositions sont issues de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011, de simplification et d'amélioration de la qualité du droit (N° Lexbase : L2893IQ9). Elles sont complétées par l'article D. 331-1-1 du Code de la propriété intellectuelle (N° Lexbase : L8568IE3), qui attribue compétence à certains tribunaux d'instance. Après avoir relevé que le juge judiciaire est désormais exclusivement compétent en matière de propriété littéraire et artistique (A), le Conseil d'Etat rappelle que les dispositions législatives portant sur la répartition des compétences s'appliquent aux instances en cours (B).

A - Le juge judiciaire est exclusivement compétent en matière de propriété littéraire et artistique

La loi du 17 mai 2011 avait modifié l'article L. 331-1 du Code de la propriété industrielle (N° Lexbase : L2854IBC) qui précisait, dans sa version résultant de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 (N° Lexbase : L7358IAR), que "toutes les contestations relatives à l'application des dispositions de la première partie du présent code qui relèvent des juridictions de l'ordre judiciaire sont exclusivement portées devant les tribunaux de grande instance, sans préjudice du droit pour la partie lésée de se pourvoir devant la juridiction répressive dans les termes du droit commun". Ces dispositions n'excluaient donc pas la compétence du juge administratif pour les litiges relatifs à la propriété intellectuelle dans les cas où était en cause la mise en oeuvre d'un contrat administratif et une faute commise par une personne morale de droit public (9).

Il en va autrement en application de la nouvelle rédaction de l'article L. 331-1 de Code de la propriété intellectuelle qui attribue une compétence désormais exclusive au juge judiciaire pour les litiges en matière de propriété littéraire et artistique puisqu'elle concerne "les actions civiles et les demandes relatives à la propriété littéraire et artistique, y compris lorsqu'elles portent également sur une question connexe de concurrence déloyale ". Cette solution avait déjà été appliquée en matière de marques et de brevets, respectivement par la loi n° 64-1360 du 31 décembre 1964 (N° Lexbase : L5324DSY) et par la loi n° 68-1 du 2 janvier 1968. Dans ces deux domaines, la compétence du juge judiciaire avait été reconnue par le Conseil d'Etat dans un arrêt "Société design programmes et Tallon" du 27 juin 1988 (10) et dans un arrêt "Préfet de la région Ile-de-France" du 6 juin 1989 (11).

La loi du 17 mai 2011 marque une extension du bloc de compétence judiciaire, non seulement en matière de propriété intellectuelle, mais également pour ce qui concerne les litiges en matière de dessins et modèles (12), d'indications géographiques (13) et d'obtention végétale (14). Dans un arrêt "Société d'équipements industriels urbains" du 2 mai 2011, concernant l'article L. 521-3-1 du Code de la propriété intellectuelle (N° Lexbase : L3424IQU), le Tribunal des conflits a confirmé cette extension en considérant que "le législateur a entendu, par dérogation aux principes gouvernant la responsabilité des personnes publiques, faire relever de la compétence des tribunaux de l'ordre judiciaire la recherche de la responsabilité des personnes morales de droit public en raison d'une contrefaçon de dessins et modèles qui leur serait imputée" (15).

De façon on ne peut plus cohérente, c'est cette solution qui est également retenue en l'espèce, à propos de l'article L. 331-1 du Code de la propriété intellectuelle relatif aux droits d'auteurs.

Il est à noter, toutefois, que la compétence du juge administratif n'est pas totalement exclue en matière de litiges relatifs à la propriété intellectuelle. En effet, en application des articles L. 615-17 (N° Lexbase : L7013IZR) et L. 623-31 (N° Lexbase : L7014IZS) du Code de la propriété intellectuelle, le juge de l'excès de pouvoir est toujours compétent pour connaître des recours formés contre les décrets, arrêtés et autres décisions ministérielles. Si le code ne prévoit pas de dispositions équivalentes en matière de droit d'auteur, la compétence du juge de l'excès de pouvoir n'est pas pour autant exclue, dès lors que c'est une décision ministérielle qui est cause, qu'il s'agisse d'un décret ou d'une autre décision administrative (16). En revanche, et c'est l'apport principal des décisions commentées, la compétence du juge administratif est désormais clairement exclue en matière de responsabilité contractuelle, y compris lorsqu'est en cause un marché public (dans l'affaire n° 3955) comme en matière de responsabilité extracontractuelle (dans l'affaire n° 3954).

B - Les lois portant sur la répartition des compétences s'appliquant aux instances en cours

Dans la présente affaire, le Tribunal des conflits, faisant l'application d'une jurisprudence classique, rappelle que les règles de compétence s'appliquent aux instances en cours, sauf dans le cas où les premiers juges se sont déjà prononcés (17). Or, la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 était en vigueur lorsqu'ont été rendus les jugements du tribunal administratif de Nancy du 12 octobre 2012. Certes, dans l'affaire n° 3954, le juge des référés avait ordonné le versement d'une provision avant l'entrée en vigueur de cette loi. Les juges vont toutefois faire l'application d'une solution qu'ils avaient précédemment retenue à l'occasion d'un arrêt "Consorts Laugeais" du 28 février 2011 (18) pour décider qu'"une ordonnance en référé [...] n'avait pas le caractère d'une décision sur le fond". La loi du 17 mai 2011 était donc bien applicable dans les deux litiges soumis au Tribunal des conflits, lesquels relèvent donc de la compétence des juridictions judiciaires.

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(1) CE, Ass., 8 février 2007, n° 279522, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A2006DUT), p.78, concl. L. Derepas, RFDA, 2007, p. 631, concl. L. Derepas, p. 525, note D. Pouyaud et p.789, note M. Canedo-Paris, AJDA, 2007, chron. F. Lénica et L. Boucher, JCP éd. A, 2007, 2083, note C. Broyelle.
(2) Cass. soc., 13 janvier 2009, deux arrêts FS-P+B, n° 07-44.398 (N° Lexbase : A3525ECK) et n° 95-20.360 (N° Lexbase : A2182AA3).
(3) CE, Sect., 14 janvier 1938, n° 51704, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A9868B7M), p. 25, D., 1938, III, p. 41, concl. Roujou, note Rolland, RDP, 1938, p. 87, concl. Roujou, note Jèze, S., 1938, III, p.25, concl. Roujou, note Laroque. V., dans la jurisprudence récente, CE, Sect. 30 juillet 2003, n° 215957, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A2353C9Z), p. 367, JCP éd. G, 2003, II, 10173, note J.-C. Jobart, JCP éd. A, 2003, 1896, note C. Broyelle ; CE 1° et 6° s-s-r., 2 novembre 2005, n° 266564, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A2760DLS), p. 468, AJDA, 2006, p. 142, chron. C. Landais et F. Lenica, RFDA, 2006, p. 214 et p. 349, concl. M. Guyomar, note Ch. Guettier, Droit adm., 2006, 34, Environnement, 2005, comm. 91, note P. Trouilly.
(4) V. CAA Versailles, 4ème ch., 11 juillet 1992, n° 11VE02892, (N° Lexbase : A0160IRD).
(5) V., ainsi, dans la jurisprudence récente, CAA Paris, 4ème ch., 19 octobre 2010, n° 09PA02715 (N° Lexbase : A8229GKY) ; CAA Nancy, 3ème ch., 28 janvier 2010, n° 09NC00135 (N° Lexbase : A6946ERP) ; CAA Bordeaux, 1ère ch., 6 septembre 2007, n° 04BX02071 (N° Lexbase : A6989DYI).
(6) V., pour ce qui concerne le principe de confiance légitime, CE, Ass., 11 juillet 2001, n° 219494 et 221573, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A5543AUT), p. 340, RFDA, 2002, p. 33, concl. F. Séners ; V. également CE 8° et 3° s-s-r., 27 juin 2008, n° 276848, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A3493D9A), BDCF 11/2008, n° 139, concl. L. Olléon, Dr. fisc., 2008, com. 492, concl. L. Olléon, RJF 11/2008, n° 1241. Le principe de sécurité juridique a par ailleurs également été consacré en tant que principe général du droit par le célèbre arrêt d'Assemblée "KPMG" du 24 mars 2006, CE, Ass., 24 mars 2006, n° 288460, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A7837DNL), AJDA, 2006, p. 1028, chron. C. Landais et F. Lenica, Dr. adm., 2006, 71, JCP éd. A, 2006,1120, note J.-.M. Belorgey, RFDA, 2006, p. 545, concl. Y. Aguila, Europe, 2006, 142, note D.Simon.
(7) CE 7° s-s., 16 octobre 2013, n° 365429, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A1107KNC).
(8) CE 2° et 7° s-s-r., 10 février 2014, n° 366782, 366783, 366784, 366785, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A3837MET).
(9) T. confl., 15 octobre 1973, n° 01982 (N° Lexbase : A8297BDN), JCP éd. G, 1974, II, 17663, concl. G. Braibant, note A. Françon. T. confl., 6 janvier 1975, n° 01995 (N° Lexbase : A8120BD4), Rec. p. 790, D. 1975, jurispr. p. 702, note Plouvin, JCP éd. G, 1976, II, 1828, note F. Moderne. CE 9° et 10° s-s-r., 27 avril 2011, n° 314577, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A4317HPL), JCP éd. G, 2011, p. 1435, note J. Antippas, RLDI, juillet 2011, n° 73, note J.-M. Bruguière.
(10) T. confl., 27 juin 1988, n° 02542 (N° Lexbase : A8490BDS), Rec., p. 490.
(11) T. confl., 6 juin 1989, n° 02572 (N° Lexbase : A8127BDD), Rec. Tables p. 794.
(12) C. prop. intell., art. L. 521-3 (N° Lexbase : L7091IZN).
(13) C. prop. intell., art. L. 722-8 (N° Lexbase : L3422IQS).
(14) C. prop. intell., art. L. 623-31 (N° Lexbase : L7014IZS).
(15) T. confl., 2 mai 2011, n° 3770 (N° Lexbase : A2855HQS), Rec. p.684, JCP éd. E, 2011, n° 1467, JCP éd. G, 2011, 768, concl. J.-D. Sarcelet, Propr. industr., 2011, comm. 50, concl. J.-D. Sarcelet, Propr. intell. 2011, n° 40, p. 189, note P. Sirinelli, p. 306, note J.-M. Bruguière, RIDA, 2011, p. 189, obs. P. Sirinelli, RJDA, 2011, n° 868, RJDA, 2012, n° 217, Rev. Lamy, dr. aff., 2011, n° 3533.
(16) V., ainsi, à propos d'une décision de la commission de la copie privée, CE 9° et 10° s-s-r., 25 juin 2014, n° 347914, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A2836MT9).
(17) CE, 4 mars 1927, Société L'Économique, Rec., p. 293, DP, 1928, p. 72. CE, 9 mars 1927, Rocheray, Rec., p. 305, DP 1928, p. 70, note R. Mayer. CE, Sect., 6 juilet 1990, n° 62716, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A5644AQ4). CE 1° et 4° s-s-r., 28 juillet 1993, n° 123857, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A0317AN3), p. 863.
(18) T. confl., 28 février 2011, n° 3750 (N° Lexbase : A3052G4S), Rec. p. 663.

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