[Jurisprudence] La création d'un délai raisonnable de recours contentieux d'un an en cas de notification incomplète de l'acte administratif individuel

Dans un arrêt rendu le 13 juillet 2016, la Haute juridiction indique que le délai raisonnable au-delà duquel il est impossible d'exercer un recours juridictionnel ne saurait excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse a été notifiée au destinataire de la décision ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance. Aux termes de l'article R. 421-1 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L8574KU4), "sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée". Le délai de droit commun de recours contentieux implique, en conséquence, qu'un recours contentieux doit être formé sous deux mois. L'article excepte expressément du champ d'application de la règle les actions "en matière de travaux publics", dont le juge peut être saisi par une requête portée directement devant lui, sans qu'il soit besoin pour le requérant de provoquer une décision de l'administration concernée en lui soumettant ses prétentions (1) et sans qu'on lui applique le délai de recours de deux mois qui s'impose en droit commun (2), seule la prescription quadriennale des créances publiques (3) étant opposable. Le Conseil d'Etat rappelant le principe selon lequel la dispense de délai vaut pour tout recours présenté en matière de travaux publics, même s'il porte contre une décision notifiée au demandeur (4). Dans le contentieux de droit commun, les délais et voies de recours deviennent néanmoins opposables que s'ils ont été régulièrement mentionnés et ainsi expliqués à l'administré (CJA, art. R. 421-5 N° Lexbase : L3025ALM). Dans l'hypothèse contraire, à savoir si les mentions des délais et voies de recours n'ont pas régulièrement été accomplies, le délai ne court pas et le recours est toujours possible ce qui protège le justiciable mais ce qui nuit forcément à l'action de l'administration. Cette dernière vient néanmoins de trouver un soutien de poids en la personne de l'assemblée du contentieux du Conseil d'Etat qui, invoquant le principe de sécurité juridique pour que ne puisse indéfiniment être remis en cause des actes administratifs et des situations juridiques consolidés, soutient qu'il existerait un délai raisonnable d'un an au terme duquel l'exercice d'un recours contentieux ne serait plus possible malgré l'absence de mention régulière des délais et voies de recours.

Il ressort des faits de l'espèce qu'un ancien brigadier de police s'était vu notifier en 1991 l'arrêté lui concédant une pension de retraite. Cet arrêté ne prenait pas en compte la bonification d'ancienneté pour enfants reconnue, au même titre que pour les mères, aux fonctionnaires pères de famille, depuis la jurisprudence "Griesma" (5). Comme c'était, semble-t-il systématiquement le cas alors, la notification mentionnait le délai de recours juridictionnel mais ne précisait pas devant quelle juridiction le recours pouvait, le cas échéant, être exercé. Plus de vingt-deux ans plus tard, l'ex-fonctionnaire saisit en conséquence, s'appuyant sur l'article R. 421-5 du Code de justice administrative, le tribunal administratif de Lille d'un recours tendant à l'annulation de l'arrêté et à ce qu'il soit enjoint au ministre compétent de procéder à une nouvelle liquidation de sa pension en prenant en compte la bonification. La requête a été rejetée par les juges de première instance en raison de son caractère tardif. Le Conseil d'Etat, saisi d'un pourvoi en cassation, annule, dans un premier temps, l'ordonnance des premiers juges eu égard au fait que ces derniers avaient dénaturé les pièces du dossier en jugeant que la notification comportait l'indication des voies et délais de recours conformément aux dispositions de l'article R. 421-5.

Mais il aboutit au même résultat dans la mesure où, dans un second temps, réglant l'affaire au fond, il rejette la demande du requérant en raison de son caractère tardif en affirmant que "le principe de sécurité juridique [...] fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance". Dans une telle hypothèse, "le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable ; qu'en règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait [...] excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance".

D'un prime abord, la décision apparaît logique dans la mesure où l'on peut comprendre la nécessité non seulement pratique pour l'administration mais aussi au nom du principe de sécurité juridique d'invoquer un tel "délai raisonnable" afin de ne pas trop fragiliser, sinon bloquer l'action administrative. Ce sont à des effets d'aubaine et, plus généralement aux contestations très tardives dont les intéressés avaient, à l'évidence, connaissance, que l'assemblée du contentieux met un terme en confirmant, comme le lui suggérait d'ailleurs le Rapporteur public Olivier Henrard, que le principe de sécurité juridique puisse également profiter à l'administration. De nombreux retraités avaient obtenu satisfaction dans un tels cas dans la limite de la prescription quadriennale. On peut citer, par exemple, l'arrêt "Grandry" qui avait déclaré recevable la requête d'un fonctionnaire, qui, s'étant vu concéder une pension en 1993, avait demandé en 2008 l'annulation de l'arrêté de concession de pension dont la notification n'indiquait pas les voies de recours, en tant qu'il ne prenait pas en compte la bonification pour enfant (6).

Mais, avec un peu plus de recul, elle peut être sujette à caution eu égard à l'atteinte portée notamment au droit au recours et aux inconvénients liés à l'interprétation du principe de sécurité juridique, le Conseil d'Etat se commentant et se jugeant d'ailleurs lui-même, de façon assez originale et prémonitoire, dans le sixième considérant en soulignant que sa nouvelle règle générale de procédure (c'est le juge lui-même qui qualifie la règle nouvelle ainsi) "ne porte pas atteinte à la substance du droit au recours mais tend seulement à éviter que son exercice, au-delà d'un délai raisonnable, ne mette en péril la stabilité des situations juridiques et la bonne administration de la justice, en exposant les défendeurs potentiels à des recours excessivement tardifs".

Au final, il faut retenir que la décision du juge administratif donne une portée nouvelle au principe de sécurité juridique en l'appliquant à l'activité de l'administration (I). Cette nouvelle façon de faire n'est pas condamnable en soi dans la mesure où elle s'inscrit, par certains côtés, dans le cadre d'une jurisprudence récente liée à la théorie de la connaissance acquise et dans la mesure où elle tente de concilier habilement le droit au recours et la nécessaire préservation des situations juridiques liées à l'intérêt général. Mais, par certains traits, elle est susceptible de faire persister certaines contrariétés tenant pour l'essentiel à des atteintes liées à l'accès au juge (II).

I - La portée nouvelle du principe de sécurité juridique : l'application à l'activité de l'administration

La dernière jurisprudence en date quant à la question de la notification des délais et voies de recours du juge administratif a surtout contribué sinon au renforcement, au moins à la garantie du droit à un recours effectif tout en incitant les administrations, même de bonne foi, à plus de rigueur dans la formulation de leurs notifications. Le principe d'une mention complète des délais et voies de recours est ainsi devenu une déclinaison importante du principe de sécurité juridique ce que confirme l'arrêt d'espèce (A). Mais si toute les décisions ont surtout été prises dans l'intérêt des justiciables, le principe de sécurité juridique ne s'est que rarement appliqué en faveur de l'administration. La tendance est pourtant, comme le confirme l'arrêt d'espèce et la résurgence de la théorie de la connaissance acquise, à appliquer le principe pour la stabilité du droit en général et non simplement pour la stabilité des droits individuels (B).

A - Un principe qui se décline à travers la mention complète des délais et voies de recours dans la notification de l'acte administratif

La règle posée par l'art. R. 421-5 du Code de justice administrative a été consacrée par un décret du 28 novembre 1983 (7) dans l'intention du justiciable et elle a, en grande part, fini par avoir eu raison de la théorie de la connaissance acquise (8) à laquelle le juge administratif pouvait faire appel pour déclarer la requête tardive quand il considérait que son auteur connaissait l'acte attaqué plus de deux mois avant de la déposer et ceci en totale dérogation au principe selon lequel le recours contentieux peut être indéfiniment formé tant qu'il n'a pas été donné publicité à l'acte en cause. La jurisprudence administrative a tenu compte de cette innovation et a ainsi progressivement abandonné son raisonnement selon lequel la formation d'un recours impliquait la connaissance des délais et voies de recours. Elle a appliqué ce raisonnement d'abord aux recours administratifs (9) puis elle a étendu la solution, par une motivation identique, à l'exercice d'un recours juridictionnel (10). Si une personne forme un recours administratif ou juridictionnel, le délai commence à courir non pas à compter de la formation de celui-ci mais à compter de la réception d'une réponse expresse de l'administration comportant les informations prescrites. La connaissance acquise résultant d'un recours administratif ou juridictionnel ne pouvant suppléer l'absence de mention des voies et délais de recours.

Sauf à faire que la protection du justiciable devienne illusoire, le Conseil d'Etat a ainsi jugé que l'Administration doit porter à la connaissance de l'intéressé les "voies et délais de recours possibles" (11). Sont visés par cette obligation les recours contentieux et, s'il y a lieu, les recours administratifs préalables obligatoires (12). Puis, la jurisprudence administrative a imposé que la mention des voies et délais de recours comporte l'indication selon laquelle le recours contentieux "doit être formé auprès de la juridiction administrative de droit commun ou devant une juridiction spécialisée, et, dans ce dernier cas, elle doit préciser laquelle" (13). Il convient donc d'indiquer si c'est le tribunal administratif qui doit être saisi ou une juridiction administrative spécialisée déterminée. Tel n'était pas le cas en l'espèce et l'annulation de l'ordonnance du tribunal administratif de Lille par le Conseil d'Etat s'imposait sur ce fondement. Dans le cas où la recevabilité d'une demande contentieuse est subordonnée à la formation d'un recours administratif préalable obligatoire, l'absence d'indication sur l'existence et le caractère "obligatoire" de ce recours administratif préalable empêche aussi que cette notification fasse courir le délai de recours (14). La mention de la possibilité d'exercer un recours administratif et des conséquences d'un tel recours sur le délai de recours contentieux n'est, par contre, pas imposée dans l'hypothèse d'un recours administratif facultatif et n'emporte ainsi aucune incidence sur le déclenchement du délai de recours (15).

En revanche, la jurisprudence n'exige pas que d'autres informations soient fournies pour l'exercice des voies et délais de recours. Par exemple, il n'est pas exigé d'indiquer la juridiction compétente à l'intérieur de la juridiction administrative pour connaître du recours (16), l'adresse de la juridiction (17) ou encore la possibilité d'enregistrer les requêtes par une boîte aux lettres extérieure pourvue d'un horodateur (18). Mais, l'autorité administrative a toujours la faculté de faire figurer, dans ses décisions, des informations supplémentaires relatives aux voies et délais de recours. Il lui faut alors prendre quelques précautions de rédaction. Le Conseil d'Etat juge, en effet, qu'il est loisible à l'administration d'"ajouter la mention des recours gracieux et hiérarchiques facultatifs, à la condition toutefois qu'il n'en résulte pas des ambiguïtés de nature à induire en erreur les intéressés dans des conditions telles qu'ils pourraient se trouver privés du droit à un recours contentieux effectif" (19). A noter, cependant, qu'il a été jugé, récemment, que le requérant ne "saurait se prévaloir de telles ambiguïtés que dans le cas où elles seules sont à l'origine de la tardiveté de son recours" (20). Hormis cette dernière hypothèse, le Conseil d'Etat consacre ainsi, de façon générale, le principe d'intelligibilité des notifications des voies et délais de recours (21) et contribue, sinon au renforcement, au moins à la garantie du droit à un recours effectif tout en incitant les administrations, même de bonne foi, à plus de rigueur dans la formulation de leurs notifications.

Il y aussi le cas de l'absence ou de l'insuffisance d'information sur le contenu de la décision. Lorsqu'un texte prévoit un mode de publicité spécifique, l'administration est tenue de le respecter. Dans l'hypothèse d'une absence de publicité ou d'une publicité irrégulière, le délai ne court pas (22). Ainsi, lorsqu'une décision doit être notifiée, la circonstance qu'elle ait fait l'objet d'une publication au Journal officiel ne fait pas courir le délai de recours (23). Inversement, ne fait pas courir le délai de recours la notification d'une décision qui aurait dû faire l'objet d'une publication (24) ou d'un affichage (25). A fortiori, il ne court pas contre une décision qui n'a été ni signifiée, ni notifiée même si le requérant en a eu connaissance (26). De même, le délai de recours ne peut commencer à courir que lorsque l'intéressé a pu avoir une connaissance adéquate de la décision qu'il conteste. Lorsqu'est publié au Journal officiel un extrait du décret de classement avec l'indication que le texte complet et les plans annexés peuvent être consultés en préfecture et en mairie, le point de départ du délai de recours court à compter de la date à laquelle il est établi que le texte complet du décret et ses annexes ont effectivement été déposés à la préfecture et en mairie et sont à la disposition du public qui peut les consulter (27). Dans la même perspective, et très récemment, le Conseil d'Etat a précisé, à propos d'une décision mixte, à la fois réglementaire et individuelle, de classement d'un site que, s'il était loisible à l'administration de publier la décision par voie d'extrait au Journal officiel, elle se devait néanmoins "d'indiquer les modalités selon lesquelles il peut être pris connaissance de son texte intégral et des pièces qui y sont annexées". Le délai de recours ne courant, dans ces conditions, qu'"à compter de la date à laquelle il peut être pris connaissance du texte intégral" (28).

B - Un principe qui vise dorénavant à assurer la stabilité du droit en général et non simplement la stabilité des droits individuels

Jusqu'alors, le principe de sécurité juridique était davantage tourné vers les administrés destinataires des notifications des décisions plutôt que vers les autorités administratives. Il a ainsi été jugé que l'administration ne pouvait se réfugier derrière l'absence de notification des voies et délais de recours pour retirer un acte administratif au motif que celui-ci était toujours susceptible de recours (29). L'interprétation plus récente de la question est un peu plus confuse dans la mesure où, dans des espèces similaires, les juges du fond ont pu, successivement et a contrario, mettre en avant que l'administration ne pouvait utilement se prévaloir des dispositions de l'article R. 421-5 pour justifier le caractère tardif de sa requête à propos d'un avis émis par un conseil de discipline de recours sans notification des délais et voies de recours eu égard au fait que celui-ci avait été rendu dans le cours et à l'occasion d'une procédure disciplinaire par définition initiée par l'administration à l'encontre d'un de ses agents (30).

La cour administrative d'appel de Bordeaux a pourtant adopté une position radicalement opposée en jugeant que la connaissance d'un avis du conseil de discipline était sans incidence sur l'application des dispositions de l'article R. 421-5 et que la notification sans mention des délais et voies de recours impliquait que la requête de la communauté d'agglomération ne pouvait être considérée comme fautive (31). Dans la même logique, l'erreur dans l'indication des voies et délais de recours profite toujours au destinataire. Ainsi, par exemple, le délai ne court pas lorsque la notification comporte des indications erronées relatives au délai de recours contentieux (32). Si le délai indiqué dans la notification est inférieur à celui organisé par les textes, le délai à retenir est celui qui aurait du être notifié (33). En revanche, si le délai indiqué s'avère supérieur à celui prévu par les textes, ce délai notifié bénéficie au requérant (34).

Dans la logique inverse d'un retour de l'application du principe de sécurité juridique à l'administration, il faut relever plusieurs décisions récentes montrant que le Conseil d'Etat limite la portée des règles touchant à la mention des délais et voies de recours et du droit d'accès effectif au juge. Ainsi, dans le contentieux des décisions de préemption, il a été jugé que lorsque l'acquéreur évincé sollicitant la rétrocession du terrain préempté a joint à sa demande une copie intégrale de la décision de préemption, il doit être réputé avoir eu connaissance de cette décision et des voies et délais de recours, dans des conditions et garanties équivalentes à la notification prévue à l'article R. 421-5. Par suite, le délai de recours contentieux contre cette décision a commencé à courir à l'égard de l'acquéreur évincé au plus tard à la date de cette jonction (35). Il a été jugé de même dans une autre espèce où le requérant avait exercé un recours contre une décision ordonnant son changement d'affectation au sein d'un centre d'incendie et de secours, la date du recours juridictionnel déclenchant alors le délai de recours contentieux sans notification (36). On retrouve la même jurisprudence dans le cadre d'une décision implicite de rejet, le délai de recours contentieux courant à compter de la date d'introduction de la requête (37).

C'est le cas encore dans le cadre de l'exercice successif de deux recours contentieux dirigés contre la même décision. Le second recours ne pouvait être considéré comme fautif puisque, faute de mentions du délai de recours, celui-ci n'avait pas pu être déclenché sauf si on applique la théorie de la connaissance acquise, le premier recours ayant révélé la connaissance de la décision. Dans ces conclusions, le rapporteur public proposait de faire prévaloir la lettre de l'article R. 421-5 sur la théorie de la connaissance acquise (38). Le Conseil d'Etat ne l'a pas suivi, la requérante se trouvant forclose au moment de l'introduction de sa seconde requête qui présentait un caractère tardif (39). La solution privant de portée l'article R. 421-5 dans l'hypothèse où deux recours successifs sont formés contre une décision non notifiée.

Enfin, en matière d'urbanisme individuel, une jurisprudence abondante considérait que la publication du permis de construire sur le chantier n'était propre à déclencher le délai de recours contentieux que si elle était complète et régulière. Les lacunes ou les erreurs qui affectaient certaines mentions du panneau d'affichage étant susceptibles de faire obstacle à une éventuelle forclusion (40). Une affaire récente devant le Conseil d'Etat soulevait la question de savoir si la théorie de la connaissance acquise pouvait prévaloir dans l'hypothèse où le panneau d'affichage ne comprenait pas les informations sur les voies et délais de recours contentieux. Le Conseil d'Etat avait déjà eu l'occasion de juger que l'absence de cette mention empêchait le délai de courir (41) et que la connaissance des voies et délais de recours était "indispensable pour permettre aux tiers de préserver leurs droits et d'arrêter la décision de former ou non un recours contre l'autorisation de construire" (42). Le Conseil d'Etat n'a pas tenu compte de ses jurisprudences et a fait prévaloir la théorie de la connaissance acquise eu égard à l'exercice d'un recours administratif ou contentieux préalable (43).

La décision d'espèce s'inscrit donc ici dans un certain mouvement jurisprudentiel qui, s'il se comprend eu égard à l'intérêt de préserver les situations juridiques acquises lorsqu'elles concernent d'autant plus l'intérêt général face aux requêtes toujours de plus en plus tardives, n'en laisse pas néanmoins subsister certaines atteintes aux droits fondamentaux des justiciables et notamment celle qui concerne leur droit fondamental à l'accès au juge.

II - Des atteintes persistantes aux droits fondamentaux : le droit à l'accès au juge

C'est dans une optique de conciliation que le juge, en l'espèce, applique, pour une fois, le principe de sécurité juridique à l'activité administrative et en faveur de l'administration et non, comme c'est de coutume, en faveur des administrés. Conciliation entre, d'une part, le droit au recours et l'accès au juge tel que défendu notamment par le juge européen et, d'autre part, la nécessaire préservation des situations juridiques liées à l'intérêt général. C'est le but visé par la mise en place de cette nouvelle règle générale de procédure (tel que précisée par le Conseil d'Etat lui-même en l'espèce), liée au délai raisonnable d'un an (A), nouvelle règle qui, si elle se comprend pour ne pas fragiliser sinon bloquer l'action administrative, n'en reste pas moins discutable quant à sa légitimité par rapport au droit au recours, de multiples situations pouvant priver le justiciable de bonne foi d'un accès au juge (B).

A - Le délai raisonnable de recours contentieux d'un an : une conciliation entre le droit au recours et la nécessaire préservation des situations juridiques

Suite à l'arrêt d'espèce, on peut fixer le nouvel état du droit de la façon suivante : quand la notification de la décision administrative litigieuse est complète, le principe demeure le délai de recours de deux mois. Lorsque l'obligation d'information n'a pas été exécutée de manière complète ou lorsque la preuve de l'exécution de cette obligation ne peut être rapportée, le délai de recours de deux mois n'est plus opposable, seul est dorénavant opposable un "délai de recours raisonnable" que le Conseil d'Etat évalue à un an (44). Ce délai courant soit de la date de notification, soit de la date de prise de connaissance établie de la décision litigieuse par le requérant ce qui, indirectement, rappelle les éléments mentionnés précédemment tenant à la résurgence de la théorie de la connaissance acquise. La possibilité, dans ce cas, de laisser courir indéfiniment le délai de recours étant supprimée par la règle du délai raisonnable d'un an. A noter cependant que le délai n'est opposable au requérant qu'à certaines conditions tenant, pour la principale d'entre elle (45), au fait que ce dernier ne se prévale pas de "circonstances particulières", le délai d'un an n'est, en conséquence, pas automatique et l'opposition du délai dépendra de l'interprétation restrictive ou extensive qu'adoptera le Conseil d'Etat quant à cette notion de "circonstances particulières".

Sur le fond, ce n'est pas la première fois que le Conseil d'Etat pose, lui-même, un délai pour agir. On se souvient notamment du délai de quatre mois mis en place par le juge pour retirer un acte individuel créateur de droits entaché d'illégalité (46). Mais cette manière prétorienne peut aussi être rapprochée d'une tendance plus générale à consacrer dans les différents contentieux cette notion de délai raisonnable de recours. A titre d'exemple, on peut mentionner une innovation législative toute récente matérialisée par loi du 20 avril 2016, relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires (47). L'innovation de la loi consistant, aussi bien pour les fonctions publiques civiles (48) que pour leur homologue militaire (49), en la consécration d'une prescription triennale de l'action disciplinaire. A l'inverse du Code du travail (50), le droit de la fonction publique reposait classiquement jusque là sur des poursuites imprescriptibles (51). Cette solution classique était contestée par certaines juridictions du fond qui lui préféraient la consécration d'un délai raisonnable de poursuite (52) mais n'avait pas, malgré cela, été abandonnée par le Conseil d'Etat (53). Sans doute celui-ci avait-t-il estimé qu'il appartenait au seul législateur de fixer un tel délai (54).

Il nous semble qu'un raisonnement identique puisse être appliqué au cas d'espèce. Le juge a fixé une règle générale de procédure (énoncé clairement par le Conseil d'Etat au sixième considérant de l'arrêt d'espèce) et non un principe général du droit qui impliquerait de donner à la norme jurisprudentielle nouvellement créée un rang "supradécrétal" ou "infralégislatif" selon la terminologie utilisée par le professeur Chapus. La règle générale de procédure n'intervient, de façon générale, que pour fixer les éléments d'une procédure juridictionnelle et n'est que supplétive par rapport au pouvoir réglementaire (55). Certains auteurs appellent, dans ce sens, à une intervention du pouvoir réglementaire pour clairement déroger à la règle eu égard, notamment, à l'atteinte grave à l'accès au juge (56) et à la difficulté, pour l'administré de faire face, au final, à une norme établie en marge du texte (57). Mais, pourquoi plutôt ne pas alors la consacrer suite à l'intervention du Conseil d'Etat pour rendre ainsi la nouvelle norme sans équivoque. Reste néanmoins la question de l'atteinte au droit au recours ?

B - Des situations possibles privant le justiciable de bonne foi d'un accès au juge

L'indication complète des voies et délais de recours est importante pour le justiciable dans la mesure où est en jeu le droit au recours et l'accès au juge, accès dont le Conseil constitutionnel (58), le Conseil d'Etat (59) et la Cour européenne des droits de l'Homme (60) rappellent le caractère fondamental dans leurs jurisprudences respectives. Certains auteurs voient dans la décision d'espèce une "atteinte grave à la substance du droit au recours" (61), notamment en ce que la règle nouvelle donnera "finalement une prime aux mauvaises administrations qui n'auront plus qu'à attendre le "délai raisonnable" pour être assurées de l'incontestabilité de leurs décisions" (62).

Il résulte, notamment, d'un arrêt récent de la Cour de Strasbourg du 9 janvier 2014 sur la question (63) que le "droit à un tribunal" consacré par l'article 6 § 1 de la Convention (N° Lexbase : L7558AIR), dont le droit d'accès au juge constitue un aspect, n'est pas absolu et se prête à des limitations implicitement admises, notamment en ce qui concerne les conditions de la recevabilité d'un recours, car il appelle de par sa nature même une réglementation par l'Etat, lequel jouit, à cet égard, d'une certaine marge d'appréciation (point n° 29 de la décision précitée). Néanmoins, les limitations appliquées ne doivent pas restreindre l'accès ouvert au justiciable dans une mesure telle que serait atteint son droit dans sa substance même (point n° 30). Dans l'arrêt "Geouffre de la Pradelle" (64), la Cour avait pu souligner l'extrême complexité du droit positif qui résultait de la législation relative à la protection des sites avec la jurisprudence concernant la catégorisation des actes administratifs (décision réglementaire ou acte administratif individuel). La Cour rappelant que compte tenu de la procédure effectivement suivie par l'intéressé, elle était propre à créer un état d'insécurité juridique quant au mode de calcul du délai de recours (point n° 33). Le requérant était en droit de compter sur un système cohérent ménageant un juste équilibre entre les intérêts de l'administration et les siens. Le moins que l'on puisse dire, concernant le cas d'espèce, est que l'on pourrait être assez pessimiste sur la conventionnalité de la nouvelle règle de procédure sachant que cette dernière apparaît complexe dans sa mise en oeuvre. De nombreuses conditions, parfois imprécises pour certaines d'entre elles, devront, en effet, être discutées par les parties puis appréciées par le juge administratif avant que la règle ne soit opposée.

De plus, ces limitations ne sont compatibles avec l'article 6 § 1 de la Convention que si elles poursuivent un but légitime et s'il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (65). En ce sens, la portée de la règle nouvelle, en l'espèce, va grandement dépendre de son accueil par les juridictions administratives dans les mois et années à venir et de l'application de certaines conditions notamment celle tenant à la condition "des circonstances particulières" dont peut se prévaloir le requérant pour ne pas se voir appliquer ce délai raisonnable d'un an. Si cette dernière est interprétée restrictivement, les situations dans lesquelles le justiciable ne pourra plus contester, de bonne foi, une décision administrative individuelle peuvent se multiplier notamment quant il y a dialogue avec l'administration. La mention des délais et voies de recours est destinée à renforcer les droits des administrés et non ceux de l'administration qui, au nom du même principe de sécurité juridique, ce qui est paradoxal, pourrait largement profiter de cet élément de stratégie contentieuse à son avantage. Le but pourrait ainsi ne plus être légitime et il existerait un rapport déraisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé au sens de la jurisprudence européenne.

En conclusion, il convient forcément, de prime abord, d'être sceptique sur la conventionnalité de la règle au regard de la question de l'accès au juge mais, au-delà de cette question, nous ne partageons pas les critiques émises quant à la dangerosité du pouvoir créateur du juge administratif en la matière. Dans ce type de contentieux, le juge administratif s'est toujours efforcé, qui plus est récemment, de concilier les deux aspects du principe de sécurité juridique que sont le droit au recours pour les administrés et la préservation des situations juridiques pour l'administration, fut ce au prix d'une action prétorienne. Mettre fin à la possibilité infinie de contester un acte pour défaut de publicité n'a rien de choquant tant l'excessive tardiveté peut entrainer des conséquences dommageables peu compatibles avec l'intérêt général et que l'équilibre est maintenu entre la sécurité juridique de l'administré et celle de l'administration. Et là encore, tout dépendra de l'interprétation que feront les juridictions administratives des différentes conditions posées par le juge. Si cette interprétation ne sera pas restrictive, il nous semble que la règle du délai raisonnable d'un an maintiendra l'équilibre voulu et doit, en ce sens, être approuvée, fut-ce par une création prétorienne sujette à caution.

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(1) Pour une affirmation explicite : CE, 26 juin 1996, n° 93398 (N° Lexbase : A0040AP8).
(2) Par exemple, CE, 8 juillet 1998, n° 151261, 151262, 151263 (N° Lexbase : A5729B7C), Rec. CE, Tables, p. 780, ou CE, 11 octobre 2012, n° 340857 (N° Lexbase : A2685IUY).
(3) Selon laquelle la créance sur une personne publique, quelle que soit la nature, s'éteint au bout de quatre ans : loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics, art. 1er (N° Lexbase : L6499BH8).
(4) Tout comme du reste l'article R. 421-1 du Code de justice administrative, il n'opère donc aucune distinction en fonction de la nature du recours. Depuis la décision CE, 6 décembre 2013, n° 344062 (N° Lexbase : A8490KQI), la notification d'une décision par laquelle l'autorité compétente rejette une réclamation relative à une telle créance ne fait pas courir le délai de deux mois pour saisir le juge. Avant cette décision, le délai de recours contentieux de deux mois était applicable aux demandes dirigées contre les décisions opposant la déchéance quadriennale, même si la créance à laquelle est opposée cette déchéance intéresse la matière des travaux publics en vertu de la décision (CE, 31 mai 1972, n° 79437 N° Lexbase : A1296B9U).
(5) Le Conseil d'Etat reconnaissant l'incompatibilité des dispositions de l'article L. 12 du Code des pensions civiles et militaires de retraite (N° Lexbase : L9640KCZ) avec les engagements internationaux de la France, en ce qu'elles réservaient le bénéfice de la bonification d'ancienneté pour enfant qu'elles prévoyaient aux seules femmes fonctionnaires : CE, 29 juillet 2002, n° 141112 (N° Lexbase : A1869AZA), AJDA, 2002, p. 823, concl. F. Lamy, D. 2002, p. 2832, note A. Haquet, Dr. soc., 2002, p. 1131, note X. Prétot.
(6) CE, 24 juillet 2009, n° 322806 (N° Lexbase : A1133EK8).
(7) Décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983, concernant les relations entre l'administration et les usagers (N° Lexbase : L0278A3P).
(8) Règle qui considère que le déclenchement du délai ne va pas forcément résulter que de la publicité mais qu'il peut courir à l'encontre du requérant à compter de la date à laquelle le juge établit qu'il connaissait l'acte attaqué (et ceci alors même que ce dernier n'avait pas fait l'objet d'une publicité).
(9) CE, Sect., 13 mars 1998, n° 120079 (N° Lexbase : A6552ASH), Rec. CE, p. 80, AJDA, 1998, p. 613, concl. J.-D. Combrexelle, RFDA, 1998, p. 1184, note B. Seiller, RDP, 1999, p. 759, note P. Fraissex, RDP, 2000, note X. Cabanne.
(10) CE, 8 juillet 2002, n° 229843 (N° Lexbase : A1539AZZ), Rec. CE, p. 265.
(11) CE, Ass., 24 octobre 1997, n° 123950 (N° Lexbase : A4472ASG), Rec. CE, p. 371, RFDA, 1998, p. 527, concl. V. Pécresse, AJDA, 1998, p. 936, chron. T.-X. Girardot et F. Raynaud, D., 1998, p. 202, note J.-F. Brisson.
(12) CE, 15 novembre 1995, n° 158011 (N° Lexbase : A6738ANU).
(13) CE, 15 novembre 2006, n° 264636 (N° Lexbase : A3520DS8), Rec. CE, tables, p. 713.
(14) CE, 1er avril 1998, n° 142520 (N° Lexbase : A7021AST), ou CE, 28 juillet 1999, n° 151963 (N° Lexbase : A4376AXD).
(15) CE, 15 novembre 1995, n° 158011, préc.. Pour une réaffirmation a contrario du principe : CE, 15 novembre 2006, n° 264636 (N° Lexbase : A3520DS8), AJDA, 2006, p. 2207, ou, plus récemment, TA Melun, 20 décembre 2013, n° 1210636/4, AJDA, 2014, concl. S. Nourisson.
(16) CE, 4 novembre 1992, n° 120283 (N° Lexbase : A8281AR7), Rec. CE, tables, p. 1205.
(17) CE, 14 février 1994, n° 78467 (N° Lexbase : A9994B7B), ou CE, 21 juin 1996, n° 170131 (N° Lexbase : A9915ANK).
(18) CE, 2 décembre 1991, n° 126247 (N° Lexbase : A0592ARD).
(19) CE, 4 décembre 2009, n° 324284 (N° Lexbase : A3351EPS), Rec. CE, tables, pp.781 et 884, AJDA, 2010, p. 555, note P. Caille.
(20) La requête avait été rejetée, en l'espèce, parce que le requérant n'avait pris connaissance de l'arrêté litigieux et des mentions concernant les voies et délais de recours portées dans sa notification que postérieurement, de son propre fait, à l'expiration du délai de recours : CAA Nantes, 22 octobre 2015, n° 14NT03169 (N° Lexbase : A1827NU9), AJDA, 2016, p. 293.
(21) Cf. en ce sens, P. Caille, L'application du principe d'intelligibilité aux notifications des voies et délais de recours, AJDA, 2010, p. 555, note précitée sous CE, 4 décembre 2009, n° 324284, préc..
(22) CE, 16 mars 1951, Bradier, Rec. CE, p.167, ou CE, 8 juin 1951, Syndicat des employés de la préfecture d'Alger, Rec. CE, p. 324.
(23) CE, 11 octobre 1957, Pierrotet, Rec. CE, p. 527 ; CE, Sect., 28 janvier 1966, n° 61281 (N° Lexbase : A8797B8C), Rec. CE, p. 67 ; CE, Sect., 29 décembre 2000, n°^s 197739, 202564, 202564 (N° Lexbase : A6433APX).
(24) CE, 19 février 1993, n° 106792 (N° Lexbase : A8559AMX), Rec. CE, tables, p. 945.
(25) CE, 20 juillet 1990, n° 77906 (N° Lexbase : A5653AQG), Rec. CE, p. 225.
(26) CE, 21 février 1992, n° 78320 (N° Lexbase : A5959AR7), JCP éd. A, 1992, IV, n° 1458, note C. Rouault.
(27) CE, 8 juillet 1992, n° 122262 (N° Lexbase : A7478ARE), Rec. CE, p. 286.
(28) Cf. CE, 6 juillet 2016, n° 390891 (N° Lexbase : A6117RWH) et nos obs., Publication régulière d'une décision par voies d'extraits dans la mesure où elle indique les modalités d'accès au texte intégral et aux pièces annexées à la décision, Lexbase éd. pub., n° 426, juillet 2016 (N° Lexbase : N3900BWD).
(29) CE, Ass., 24 octobre 1997, n° 123950, préc..
(30) CAA Marseille, 13 décembre 2011, n° 10MA00053 (N° Lexbase : A1260ICN), AJDA, 2012, p. 511.
(31) CAA Bordeaux, 15 janvier 2013, n° 12BX00074 (N° Lexbase : A3199I4A), AJDA, 2013, p. 1033.
(32) CE, 8 janvier 1992, n° 113114 (N° Lexbase : A5426ARE), Rec. CE, tables, p. 1204 ; CAA Paris, 8 octobre 1993, n°^s 92PA00546, 92PA00545 (N° Lexbase : A8876BH9), AJDA, 1993, p. 870, concl. Albanel ; CE, 22 octobre 2010, n° 339363 (N° Lexbase : A4565GC3).
(33) CE, 22 octobre 2010, n° 339363, préc..
(34) CE, 8 janvier 1992, n° 113114, préc..
(35) CE, 1er juillet 2009, n° 312260 (N° Lexbase : A5640EIQ), AJDA, 2009, p. 1341, obs. M.-C. Montecler.
(36) CE, 28 octobre 2009, n° 299252 (N° Lexbase : A6005EMD).
(37) CE, 17 décembre 2010, n° 314431 (N° Lexbase : A6648GNK), AJDA, 2010, p. 2462, obs. C. Biget.
(38) Conclusions G. Pelissier, AJDA, 2014, p. 358.
(39) CE, 11 décembre 2013, n° 365361 (N° Lexbase : A3728KRI), JCP éd. A, 2014, n° 2218, comm. O. Le Bot, AJDA, 2014, concl. G. Pelissier, p. 358.
(40) Cf. par ex., CE, 6 juillet 2012, n° 339883 (N° Lexbase : A4695IQX).
(41) CE, 1er juillet 2010, n° 330702 (N° Lexbase : A6070E39), Rec. CE, tables, p. 1022, BJDU, 2010, n° 4, p. 303, concl. P. Collin.
(42) CE, avis, 19 novembre 2008, n° 317279 (N° Lexbase : A3204EBB), BJDU, 2009, n° 1, p. 48, concl. B. Bourgeois-Machureau.
(43) CE, 15 avril 2016, n° 375132 (N° Lexbase : A7099RIR).
(44) Le délai de recours raisonnable n'est pas opposable lorsque le requérant se prévaut de "circonstances particulières" ou qu'un texte prévoit un délai particulier excédant le délai d'un an.
(45) Les autres conditions tiennent notamment au fait qu'il n'existe pas de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, que la preuve de l'exécution de l'obligation d'information ne puisse être rapportée ou que le requérant soit encore le destinataire de la décision litigieuse.
(46) CE, Ass., 26 octobre 2001, n° 197018 (N° Lexbase : A1913AX7), RFDA, 2002, p. 77, concl. F. Séners, p. 88, note P. Delvolvé, AJDA, 2001, p. 1034, chron. M. Guyomar et P. Collin.
(47) Loi n° 2016-483 du 20 avril 2016, relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires (N° Lexbase : L7825K7X).
(48) Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires, art. 19 (N° Lexbase : L6938AG3).
(49) C. def., art. L. 4137-1 (N° Lexbase : L8093K7U).
(50) Où "aucun fait fautif ne peut donner lieu à lui seul à l'engagement de poursuites disciplinaires au-delà d'un délai de deux mois à compter du jour où l'employeur en a eu connaissance, à moins que ce fait ait donné lieu dans le même délai à l'exercice de poursuites pénales" (C. trav., art. L. 1332-4 N° Lexbase : L1867H9Z).
(51) Le Conseil d'Etat estimant "qu'aucun texte n'enferme dans un délai déterminé l'exercice de l'action disciplinaire" (CE, Ass., 27 mai 1955, Sieur Deleuze, Rec. CE, p. 296, AJDA, 1955, II, p. 275, concl. P. Laurent ou CE, 14 juin 1991, n° 86294 N° Lexbase : A0378ARG, Rec. CE, tables, p. 1022, AJDA, 1991, p. 506, chron. C. Maugüé et R. Schwartz).
(52) Voir, par ex., CAA Marseille, 13 décembre 2011, n° 09MA03062 (N° Lexbase : A1252ICD), AJDA, 2012, p. 837, note G. Peiser, AJCT, 2012, p. 270, obs. R. Bonnefont.
(53) CE, 12 mars 2014, n° 367260 (N° Lexbase : A5848MH3), AJDA, 2014, p.1446, note F. Melleray, JCP éd. A, 2014, n° 2182, note D. Jean-Pierre.
(54) Voir en ce sens E. Aubin, L'imprescriptibilité des poursuites disciplinaires dans la fonction publique, JCP éd. A, 2015, n° 2077.
(55) Voir J. Sirinelli, Les règles générales de procédure, RFDA, 2015, p. 358.
(56) Cf. en ce sens F. Rollin dans une lettre gracieuse publiée sur Internet et adressée au Président de la République et M. Touzeil-Divina, A propos de l'opposabilité des délais et voies de recours : un arrêt "raisonnable" de règlement ?", JCP éd. A, 2016, act., n° 638.
(57) Cf. en ce sens, P. Caille, Le recours déraisonnable à la notion de délai raisonnable de recours : ô sécurité juridique, que de libertés prises en ton nom !, note sous décision d'espèce, Revue générale du droit, on line 2016, n° 24113.
(58) Cons. const., décision n° 96-373 DC du 9 avril 1996 (N° Lexbase : A8338ACS), AJDA, 1996, p. 371, note O. Schrameck, RDP, 1996, p. 953, note F. Luchaire.
(59) CE, 29 juillet 1998, n° 188715 (N° Lexbase : A8092ASI), Rec. CE, p. 313, AJDA, 1998, p. 1010, concl. R. Schwartz.
(60) CEDH, 16 décembre 1992, Req. 87/1991/339/412 (N° Lexbase : A6547AWE), D. 1993, p. 561, note F. Benoit-Rohmer et CEDH, 4 décembre 1995, Req. 21/1995/527/613 (N° Lexbase : A8327AWC), RFDA, 1996, p. 561, note M. Dreiffus.
(61) F. Rollin, dans la lettre gracieuse publiée sur Internet et adressée au président de la République précitée.
(62) Ibid.
(63) CEDH, 9 janvier 2014, Req. 71658/10 (N° Lexbase : A0740KTL), AJ pénal, 2014, p. 241, obs. S. Lavric, Dalloz, actualité, 15 janvier 2014, obs. A. Portmann.
(64) CEDH, 16 décembre 1992, Req. 87/1991/339/412, préc..
(65) Point n° 30, rappelant notamment l'arrêt CEDH, 17 janvier 1970, Req. 2689/65 (N° Lexbase : A9403MKH).

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