[Jurisprudence] De l'office et de la compétence du juge de l'asile sur des questions de nationalité

Dans un arrêt rendu le 26 mai 2014, le Conseil d'Etat précise les contours de l'office du juge de l'asile, à la fois étendue par sa compétence de pleine juridiction, et limité par sa compétence matérielle lorsqu'il est confronté à une difficulté sérieuse sur une question relevant de la compétence du juge judiciaire. Le requérant -se présentant comme de nationalité nord-coréenne- avait quitté clandestinement son pays en 2005 vers la République populaire de Chine. Notons d'ores et déjà que le terme "clandestinement" est généralement employé pour désigner des entrées irrégulières plutôt que des sorties. Mais il s'agit de la Corée du Nord (République populaire démocratique de Corée), que les ressortissants ont interdiction de quitter sans autorisation de l'Etat (1). Relevons également que la Chine ne reconnaît pas les nord-coréens comme des réfugiés mais comme des migrants économiques illégaux, sujets à détention et refoulement. En effet, les ressortissants de la Corée du Nord souffrent et meurent essentiellement de faim, laquelle est la première cause d'exil (2), ce qui n'en est pas moins la manifestation d'une persécution politique mais qui emporte, pour la Chine, qualification de migrants économiques. En outre, pour leur pays d'origine, les demandeurs d'asile sont considérés comme nuisant au prestige de la Corée du Nord dans les pays étrangers et s'exposent ainsi à des sanctions prévues à ce titre par le code pénal de Corée du Nord (3).

M. X arrive en France en 2007 et sollicite l'asile car il craint d'être exposé à des persécutions en Corée du Nord du fait de son départ illégal. L'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) rejette sa demande le 31 décembre 2008 et le requérant introduit un recours auprès de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA). Celle-ci décide de surseoir à statuer par une décision n° 09001713 du 20 avril 2010 dans laquelle elle invite le requérant à faire les diligences nécessaires pour déterminer son éventuel droit à la nationalité sud-coréenne. Le requérant a formé un pourvoi contre cette décision, objet de l'arrêt rapporté. Le Conseil d'Etat est venu rappeler toute l'étendue (I), mais aussi les limites (II) de l'office du juge de l'asile.

I - Le juge de l'asile et l'office du juge de plein contentieux

A - Le juge de l'asile, juge de plein contentieux aux pouvoirs étendus

Les recours introduits contre les décisions de l'OFPRA sont des recours de plein contentieux. La CNDA statue en premier et dernier ressort et ne se prononce pas sur la légalité des décisions de l'OFPRA, mais sur la reconnaissance du statut.

Cet office a été consacré par un arrêt du Conseil d'Etat de 1982 dont il est opportun de reproduire le considérant de principe : "Considérant que le recours ouvert aux personnes prétendant à la qualité de réfugié par l'article 5 de la loi du 25 juillet 1952, portant création d'un office français de protection des réfugiés et apatrides [loi n° 52-893 N° Lexbase : L0885BD7, a le caractère d'un recours de plein contentieux ; qu'il appartient dès lors à la commission instituée par cette loi, non d'apprécier la légalité de la décision qui lui est déférée au vu des seuls éléments dont pouvait disposer le directeur de l'office lorsqu'il a statué sur la demande, mais de se prononcer elle-même sur le droit des intéressés à la qualité de réfugié d'après l'ensemble des circonstances de fait dont il est justifié par l'une et l'autre parties à la date de sa propre décision" (4).

Ainsi, la CNDA doit tenir compte des changements intervenus dans la situation personnelle du requérant ou dans la situation géopolitique du pays d'origine (5), ou encore, dans les normes applicables. Le juge de plein contentieux statue en effet, en toute matière, en fonction des textes applicables à la date de sa propre décision et non, comme le juge de l'excès de pouvoir, à la date de la décision attaquée.

Par une série d'arrêt récents, le Conseil d'Etat et la CNDA elle-même ont étiré davantage l'office du juge de l'asile. Depuis un arrêt du 21 février 2012, la CNDA estime qu'elle peut annuler la décision du directeur de l'OFPRA comme le ferait le juge de l'excès de pouvoir si le demandeur a été privé d'une garantie essentielle au cours de l'examen conduit par l'OFPRA, en l'espèce, le droit à un examen particulier du bien-fondé de la demande de protection : "Considérant que les dispositions précitées font obstacle à ce que l'OFPRA, saisi d'une demande d'asile régulièrement enregistrée, la rejette sans s'être prononcé sur le droit éventuel à une protection au titre de l'asile du demandeur à la suite d'un examen particulier des éléments qu'il a présentés à l'appui de sa demande ; qu'il appartient à la Cour nationale du droit d'asile, saisie de conclusions en ce sens, d'assurer le respect de cette garantie essentielle de la procédure d'examen d'une demande d'asile ; qu'ainsi, s'il revient à la Cour, en tant que juge de plein contentieux, non d'apprécier la légalité de la décision du directeur général de l'OFPRA, mais de se prononcer elle-même sur le droit du demandeur à une protection au titre de l'asile en substituant sa propre décision à celle de l'office, il en va autrement lorsque le demandeur d'asile a été privé de la garantie essentielle d'un examen particulier des éléments qu'il a présentés à l'appui de sa demande ; qu'il appartient en ce cas à la Cour d'annuler la décision attaquée et de renvoyer la demande à l'examen de l'office" (6).

Dans l'arrêt OFPRA du 10 octobre 2013, le Conseil d'Etat a confirmé que la CNDA pouvait annuler la décision du directeur de l'OFPRA si l'examen avait privé le demandeur d'une garantie essentielle, en l'espèce, sa convocation à une audition : "Considérant qu'il appartient, en principe, à la Cour nationale du droit d'asile, qui est saisie d'un recours de plein contentieux, non d'apprécier la légalité de la décision du directeur général de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides qui lui est déférée, mais de se prononcer elle-même sur le droit de l'intéressé à la qualité de réfugié ou au bénéfice de la protection subsidiaire au vu de l'ensemble des circonstances de fait dont elle a connaissance au moment où elle statue ; que, toutefois, lorsque le recours dont est saisie la Cour est dirigé contre une décision du directeur général de l'Office qui a statué sur une demande d'asile sans procéder à l'audition du demandeur prévue par l'article L. 723-3 (N° Lexbase : L5967G4R), il revient à la Cour, eu égard au caractère essentiel et à la portée de la garantie en cause, si elle juge que l'Office n'était pas dispensé par la loi de convoquer le demandeur à une audition et que le défaut d'audition est imputable à l'Office, d'annuler la décision qui lui est déférée et de renvoyer l'examen de la demande d'asile à l'Office, sauf à ce qu'elle soit en mesure de prendre immédiatement une décision positive sur la demande de protection au vu des éléments établis devant elle" (7).

Dans un arrêt du 11 avril 2014 pris en grande formation, la CNDA a étendu sa compétence pour apprécier le respect par l'OFPRA de cette garantie essentielle relative à une entretien individuel, aux demandes de réexamen qui, pourtant, aux termes de l'article L. 723-3-du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, permettent à l'OFPRA de ne pas convoquer le demandeur (8). Le large office du juge de l'asile est donc admis (9) et il conduit même parfois à aménager tout le régime du plein contentieux, comme ce fut le cas avec la retentissante consécration de la recevabilité des tierces interventions volontaires dans l'arrêt "OFPRA" du Conseil d'Etat du 23 juillet 2013 (10).

B - Des pouvoirs d'instruction toutefois encadrés

Dans l'arrêt rapporté, la Cour avait estimé, d'après les éléments de réponses apportés par le requérant pendant l'audience, que n'était pas exclue "la possibilité pour ce dernier d'être de nationalité nord-coréenne", mais qu'il pouvait, le cas échéant, se voir reconnaître la nationalité sud-coréenne en application des textes législatifs et constitutionnels de la République de Corée du Sud. Aux termes de l'article 2 de la Constitution de la République de Corée du Sud du 12 juillet 1948 : "En République de Corée, la nationalité est prévue par la loi. Il incombe à l'Etat de protéger ses citoyens à l'étranger comme le prévoit la loi". Aux termes de l'article 3 : "Le territoire de la République de Corée est composé de la péninsule coréenne et des îles adjacentes (Corée 29 oct. 1987)" (11). Or, l'article 2 (1) A3 de la loi sur la nationalité du 20 décembre 1948 (12) dispose qu'une personne née sur le territoire de la République de Corée du Sud aura la nationalité sud-coréenne si ses deux parents sont inconnus ou s'ils n'ont pas de nationalité. Il ressortait des constatations de la CNDA que le demandeur devait être né sur la péninsule ou sur des îles adjacentes et qu'il pouvait, dès lors, se prévaloir de la nationalité sud-coréenne en application des dispositions constitutionnelles et législatives de la Corée du Sud précitées. La Cour avait alors décidé "de surseoir à statuer afin de permettre à M. X de prendre attache auprès des autorités consulaires de Corée du Sud aux fins que ces dernières examinent son droit à la nationalité sud-coréenne" (13).

Car, en effet, la nationalité est un élément clé de la définition du réfugié qui, aux termes de la Convention de Genève de 1951, relative au statut des réfugiés(N° Lexbase : L6810BHP), est une personne craignant "avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques" et qui "se trouve hors du pays dont elle a la nationalité" et ne veut, ou ne peut ,se réclamer de la protection de ce pays. Connaître la nationalité du demandeur est donc doublement essentielle. D'une part, pour savoir s'il peut, ou non, se réclamer de la protection du pays dont il a la nationalité, d'autre part pour savoir si sa nationalité est, le cas échéant, un motif de persécution. Confrontée à cette inconnue, la CNDA a demandé au requérant de prendre attache avec les autorités consulaires de Corée du sud pour qu'elles examinent son droit à la nationalité sud-coréenne.

Le Conseil d'Etat a censuré la Cour pour avoir, en définitive, outrepassé son office. Il rappelle que la Cour, juge de plein contentieux, peut, certes, ordonner une mesure d'instruction sur le fondement des dispositions de l'article R. 733-18 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (N° Lexbase : L1020IYG) si elle estime devoir être éclairée sur certaines circonstances, mais, en l'espèce, en enjoignant au requérant de s'enquérir lui-même sur la possibilité qu'il a de détenir la nationalité sud-coréenne, la cour a excédé ses pouvoirs d'instruction.

Les dispositions de l'article R. 733-18 lui permettent seulement de prescrire des mesures d'instruction qu'elle juge utile. Ces pouvoirs d'instruction ne sont pas des pouvoirs d'injonction. Dans l'arrêté précité "OFPRA c. Yarici", le Conseil d'Etat avait déjà censuré la cour sur ce point. Elle avait enjoint au directeur de l'OFPRA d'entendre le demandeur, ce qui était constitutif d'une erreur de droit.

En l'espèce, le Conseil d'Etat précise même à la Cour qu'elle aurait pu tirer les conséquences de ses propres constations sans prescrire de mesures d'instruction puisqu'il lui "était loisible de se fonder sur l'absence de démarche de M. X .auprès des autorités sud-coréennes pour rejeter sa demande d'asile dans le cas où sa qualité de ressortissant de Corée du Nord aurait été établie". En ne statuant pas ainsi, la CNDA a admis avoir rencontré une difficulté sérieuse sur la nationalité du ressortissant.

II - Le juge de l'asile, juge administratif aux compétences délimitées

A - Sur la compétence du juge judiciaire en matière de contestations sur la nationalité

Aux termes de l'article 29 du Code civil (N° Lexbase : L2697ABI), "la juridiction civile de droit commun est seule compétente pour connaître des contestations sur la nationalité française ou étrangère des personnes physiques". Ce principe, codifié depuis 1945 dans le Code de la nationalité en 1945 (14), puis dans le Code civil depuis 1993, ne souffre d'aucune exception et ne soulève guère de difficulté d'interprétation. Ainsi, même lorsqu'est en cause l'activité de l'administration en tant qu'elle accorde la nationalité, ou délivre des certificats de nationalité, le juge judiciaire est compétent pour statuer sur la responsabilité de l'Etat : "Considérant que M. [X] se pourvoit contre le jugement du 14 novembre 2006 par lequel le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande en réparation du préjudice résultant du refus prolongé de l'administration de lui délivrer un certificat de nationalité française ; qu'en retenant sa compétence alors que la demande dont il était saisi relevait de celle des juridictions de l'ordre judiciaire, le tribunal administratif a commis une erreur de droit ; que, par suite, son jugement doit être annulé" (15).

C'est sur le second alinéa de l'article 29 du Code civil, selon lequel "les questions de nationalité sont préjudicielles devant toute autre juridiction de l'ordre administratif ou judiciaire [...]", que surgissent parfois les difficultés car, en matière de question préjudicielle, le juge administratif ne peut surseoir à statuer qu'en cas de difficulté sérieuse, définie par Edouard Laferrière comme étant "une difficulté réelle, soulevée par les parties, ou spontanément reconnue par le juge, et de nature à faire naître un doute dans un esprit éclairé" (16).

En effet, dans l'arrêt commenté, le Conseil d'Etat a pris soin de préciser que la CNDA pouvait elle-même déterminer la nationalité du demandeur compte tenu de son appréciation souveraine pour "interpréter les dispositions d'une loi étrangère qui déterminent les règles d'attribution ou d'acquisition de cette nationalité", à condition que cette appréciation souveraine soit exempte de dénaturation (cons. n° 2). La Haute juridiction précise donc, assez logiquement, que le juge de l'asile est compétent pour statuer sur les éléments de la définition du réfugié, en ce compris la nationalité. Sauf si une difficulté sérieuse émerge.

B - Sur la difficulté sérieuse justifiant le renvoi au juge judiciaire

L'appréciation du caractère sérieux de la difficulté est la plus délicate et c'est à la juridiction saisie de la question principale de l'identifier. Dans l'arrêt commenté, la CNDA ne l'a pas fait.

Pour illustration des difficultés auxquelles le juge administratif a pu se heurter en matière de nationalité et justifiant le renvoi préjudiciel à la juridiction judiciaire, on doit citer l'arrêt du Conseil d'Etat du 21 mai 1980 "Ministre de l'intérieur c. Smara". La Haute juridiction a validé la décision du juge du fond de surseoir à statuer sur les arrêtés d'expulsion visant deux requérants dont la nationalité algérienne ou française n'était pas tranchée compte tenu des changements normatifs intervenus en la matière : "Considérant qu'a l'appui de leurs conclusions tendant à l'annulation des arrêtés d'expulsion dont ils avaient fait l'objet respectivement les 1er mars et 4 mai 1979, MM. [X] faisaient valoir que la loi du 9 janvier 1973 modifiant et complétant le Code de la nationalité a abrogé les dispositions spéciales de la loi du 20 décembre 1966 réglant les conditions dans lesquelles les enfants de personnes de statut civil de droit local d'origine algérienne elles-mêmes réputées avoir perdu la nationalité française au 1er janvier 1963 pourraient conserver ou recouvrer ladite nationalité ; qu'ils en tiraient la conséquence que, nés de parents d'origine algérienne, respectivement le 27 juillet 1959 à Villeurbanne et le 27 novembre 1961 à Lyon et ayant leur résidence habituelle en France, ils étaient français à la date des arrêtés d'expulsion par application du code de la nationalité ; que la question ainsi soulevée présentait une difficulté sérieuse" (17).

En matière d'asile, le Conseil d'Etat avait annulé la décision de la Commission des Recours des Réfugiés (CRR, devenue CNDA en 2008) pour avoir statué sur le recours d'un demandeur qui avait quitté le Cambodge en raison des persécutions qu'il risquait d'y subir, mais qui avait été aidé en cela par les autorités taïwanaises. Celles-ci avaient fourni des documents attestant d'une identité chinoise afin de lui permettre de quitter le territoire. La CRR avait pris pour acquis la nationalité chinoise du demandeur mais le Conseil d'Etat a estimé qu'il y avait là une difficulté sérieuse justifiant le renvoi aux juridictions judiciaire : "Considérant, d'une part, que M. [X] a constamment soutenu, devant la commission des recours, qu'il n'a d'autre nationalité que la nationalité cambodgienne et que les autorités de Taiwan ne lui ont fourni des papiers mentionnant qu'il possède la nationalité chinoise qu'à seule fin de lui permettre de quitter le territoire du Cambodge ; qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la nationalité du requérant soulève une difficulté sérieuse qui relève, en vertu de l'article 214 du Code de la nationalité, de la compétence exclusive de l'autorité judiciaire ; qu'ainsi, la commission des recours ne pouvait légalement trancher elle-même cette difficulté" (18).

Par un arrêt lu le même jour que l'arrêt présentement commenté, le Conseil d'Etat a également censuré la CNDA pour n'avoir pas sursis à statuer sur une difficulté similaire. Le requérant, moine bouddhiste vietnamien mais pratiquant le khmer, titulaire de documents d'identité cambodgiens, originaire du "Kampuchéa Kro", région vietnamienne sollicitant son rattachement au Cambodge et où de nombreux moines ont la nationalité cambodgienne, avait sollicité une protection internationale en se prévalant d'une double nationalité et en exposant des risques de persécution tant au Vietnam qu'au Cambodge. La Cour avait écarté sa nationalité cambodgienne et examiné sa demande au regard du seul Vietnam, lui reconnaissant d'ailleurs la qualité de réfugié. Or, pour le Conseil d'Etat : "la cour a apprécié le risque de persécution qu'il encourait à l'égard du seul Vietnam, après avoir estimé qu'il ne pouvait qu'être de nationalité vietnamienne, dès lors que la législation vietnamienne ne reconnaît aux citoyens vietnamiens qu'une seule nationalité ; qu'en statuant ainsi sur la nationalité de M. X, qui pose une difficulté sérieuse, sans avoir préalablement saisi le juge judiciaire d'une question préjudicielle sur ce point, la cour a méconnu les dispositions de l'article 29 du Code civil et commis une erreur de droit" (19).

Dans l'arrêt commenté, le Conseil d'Etat estime que la circonstance même qu'une instruction complémentaire sur l'éventuelle nationalité sud-coréenne du requérant soit nécessaire à la CNDA pour statuer sur la demande de protection internationale est, alors même qu'elle n'était pas utile si la nationalité nord-coréenne était acquise, révélatrice d'une difficulté sérieuse que la Cour ne pouvait trancher elle-même : "Considérant que, s'il lui était loisible de se fonder sur l'absence de démarche de M. X auprès des autorités sud-coréennes pour rejeter sa demande d'asile dans le cas où sa qualité de ressortissant de Corée du Nord aurait été établie, il résultait des constatations de la Cour que la nationalité nord-coréenne dont se prévalait le requérant soulevait une difficulté sérieuse et que cette question, qu'elle n'était pas compétente pour trancher elle-même, devait l'être avant de déterminer s'il pouvait se voir reconnaître la nationalité sud-coréenne par les autorités de cet Etat, la Cour a méconnu son office et entaché sa décision d'une erreur de droit".

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(1) Article 62 du Code pénal, d'après une traduction du coréen vers l'anglais proposé par Citizens' Alliance for North Korean Human Rights incluant la réforme pénale de 2009. L'article 62 vise la trahison contre la patrie : "A citizen of the Republic who commits treason against the Fatherland by defection, surrender, betrayal; or disclosure of secrets shall be punished by reform through labour for more than five years. In cases where the person commits a grave offence, he or she shall be punished by reform through labour for more than five years and less than ten years".
(2) Voir AGNU, Situation des droits de l'Homme en République populaire démocratique de Corée, Note du Secrétaire général, 13 septembre 2012, A/67/370.
(3) Article 245 du Code pénal, visant les atteintes au prestige de la République dans les pays étrangers : "A citizen who damages the prestige of the Republic in foreign countries shall be punished by reform through labour for less than three years. In cases where the person commits a grave offence, he or she shall be punished by reform through labour for more than three years and less than eight years".
(4) CE, Sect., 8 janvier 1982, n° 24948 (N° Lexbase : A2020ALE), Rec p. 9.
(5) CE, Sect., 19 novembre 1993, n° 100288 (N° Lexbase : A1771ANW), Rec. p. 321 et rapport d'information n° 130 du Sénat, Droit d'asile : conjuguer efficacité et respect des droits.
(6) CNDA, sect. réunies, 21 février 2012, Mme Y, n° 11032252.
(7) CE 2° et 7° s-s-r., 10 octobre 2013, n° 362798, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A7254KMM), AJDA, 2013. 1997.
(8) CNDA, Grande Formation, 11 avril 2014, M. A., n° 13020725.
(9) Voir S. Slama, Contentieux de l'asile : l'âge de la majorité, AJDA, 2013, p. 2351 et J. Fernandez, Le démembrement envisagé du contentieux de l'asile, AJDA, 2014, p. 967.
(10) CE, Sect., 25 juillet 2013, n° 350661, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A1209KKY), AJDA, 2013, 669, note X. Domino et A. Bretonneau.
(11) Traduction proposée par la Commission de l'immigration et du statut de réfugiés au Canada (CISR) dans Canada : Immigration and Refugee Board of Canada ; République populaire démocratique de Corée/République de Corée : situation des citoyens de la République populaire démocratique de Corée (Corée du Nord) qui demandent la citoyenneté aux ambassades de la République de Corée (Corée du Sud) au Canada ou dans d'autres pays ; information indiquant si les Nord-Coréens sont automatiquement acceptés à titre de citoyens sud-coréens et, dans la négative, comment leur citoyenneté est déterminée ; procédures de d'obtention de la citoyenneté ; méthode utilisée pour déterminer l'identité nord-coréenne; information indiquant si les demandeurs nord-coréens se voient offrir de l'aide pour se rendre en Corée du Sud.
(12) Amendée pour la dernière fois en 2010 : Law n° 16, Nationalité Act (last amended in 2010) [Republic of Korea], 16, 20 december 1948, disponible en anglais seulement.
(13) CNDA, 20 avril 2010, M. G., n° 09001713.
(14) Ordonnance n° 45-2441 du 19 octobre 1945, portant Code de la nationalité française ; loi n° 73-42 du 9 janvier 1973, complétant et modifiant le code de la nationalité française et relative à certaines dispositions concernant la nationalité française ; loi n° 93-933 du 22 juillet 1993, réformant le droit de la nationalité (N° Lexbase : L0191IPR).
(15) CE 2° et 7° s-s-r., 2 juillet 2008, n° 300446 (N° Lexbase : A4500D9K), Rec. p.259, AJDA, 2008, p. 1358, obs. Brondel.
(16) E. Laferrière, Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, Paris, Berger-Levrault, 1887-1888, p. 449.
(17) CE 1° et 4° s-s-r., 21 mai 1980, n° 22083 et 22252 (N° Lexbase : A6869AIA), Rec. 234.
(18) CE 2° et 6+° s-s-r., 27 mars 1981, n° 21154, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A5200AKS).
(19) CE 9° et 10° s-s-r., 26 mai 2014, n° 357433, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A6402MPS).

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