[Focus] À la frontière de la contravention de grande voirie sur le domaine public maritime

Mots clés : domaine public • domaine maritime • contravention de grande voirie • théorie de l'accessoire • mer territoriale

Si la contravention de grande voirie constitue une procédure qui protège efficacement le domaine public maritime et fluvial, elle connaît néanmoins des limites.

Le Code général de la propriété des personnes publiques définit cette infraction comme suit : « Les contraventions de grande voirie sont instituées par la loi ou par décret, selon le montant de l'amende encourue, en vue de la répression des manquements aux textes qui ont pour objet, pour les dépendances du domaine public n'appartenant pas à la voirie routière, la protection soit de l'intégrité ou de l'utilisation de ce domaine public, soit d'une servitude administrative mentionnée à l'article L. 2131-1 N° Lexbase : L4566IQ8. Elles sont constatées, poursuivies et réprimées par voie administrative ». 

Pour que la répression puisse s'exercer, il faut le non-respect d'un texte et qu'il y ait une atteinte à l'intégrité ou à l'utilisation du domaine public. La procédure aboutissant aux condamnations pour contraventions de grande voirie comporte deux volets, d'une part, une action publique en vue de la condamnation du contrevenant à une amende, et d'autre part, une action domaniale afin d'obtenir la réparation des dommages occasionnés au domaine public.

Si l'on observe une appréciation extensive par la jurisprudence de la superficie du domaine public maritime, cette extension ne s'applique pas nécessairement aux biens occupant ledit domaine.

I. De la théorie de l'accessoire à celle de l'accession

Le Code général de la propriété des personnes publiques définit le domaine public maritime naturel et artificiel. Si le rapport de présentation de l'ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006, relative à la partie législative du Code général de la propriété des personnes publiques N° Lexbase : L7570MS8, précise qu'« il s'agit de proposer une définition qui réduit le périmètre de la domanialité publique. C'est désormais la réalisation certaine et effective d'un aménagement indispensable pour concrétiser l'affectation d'un immeuble au service public, qui déterminera de façon objective l'application à ce bien du régime de la domanialité publique. De la sorte, cette définition prive d'effet la théorie de la domanialité publique virtuelle ».

L'affirmation selon laquelle le législateur a la volonté de réduire la consistance du domaine public est inexacte, car cette ordonnance classe dans le domaine public maritime naturel les lais et relais de la mer qui étaient classés dans le domaine privé. Déjà la loi n° 63-1178 du 28 novembre 1963 N° Lexbase : L4809MSW avait incorporé dans le domaine public maritime les lais et relais futurs, c'est-à-dire ceux constitués à partir de l'entrée en vigueur de la loi. La jurisprudence a contribué à l'extension de ce domaine en jugeant que font partie du domaine public maritime naturel les engraissements de sable résultant du détournement des courants marins provoqués par la construction de digues [1]. 

L'extension de la consistance du domaine public maritime peut résulter de l'application de la théorie de l'accessoire. Selon l'article L. 2111-2 du Code général de la propriété des personnes publiques N° Lexbase : L4506IQX, « font également partie du domaine public les biens des personnes publiques mentionnées à l'article L. 1 qui, concourant à l'utilisation d'un bien appartenant au domaine public, en constituent un accessoire indissociable ».  Trois critères résultent donc de ce texte, l'appartenance du bien à une personne de droit public, la participation à l'utilisation de ce bien, et de surcroît, doit être un accessoire indissociable de ce bien faisant partie du domaine public.

La participation à l'utilisation du bien est un concept imprécis. Pour l'interpréter, il convient de se référer aux critères légaux du domaine public résultant de l'article L. 2111-1 du Code général de la propriété des personnes publiques N° Lexbase : L4505IQW ; c'est-à-dire, outre l'appartenance à une personne de droit public, une affectation directe à public, ou au service public.

Il a été jugé [2] que des espaces verts et des espaces de circulation entourant un bâtiment public constituaient un accessoire indispensable à ce bâtiment. Cependant, lorsque l'existence d'une végétation ne résulte pas de travaux de la main de l'homme, les végétaux sur le domaine public ne relèvent pas de la domanialité publique [3]. Leur implantation naturelle ne résulte pas d'une action volontaire en faveur du service public ou pour l'usage du public. Il en va de même pour les coquillages sur les rochers ou dans le sable sur le rivage de la mer. Si tel n'était pas le cas, il faudrait déclasser du domaine public les végétaux et coquillages avant d'autoriser leur coupe ou leur pêche, procédure que n'envisage pas le décret n° 90-719 du 9 avril 1990, fixant les conditions de pêche, de récolte ou de ramassage des végétaux marins N° Lexbase : L3323MWY.

Toutefois, les algues marines ne font pas partie du domaine public maritime, leur présence à l'état d'épave le long du rivage constitue un indice sur le niveau des plus hautes mers, qui détermine la limite du domaine public maritime naturel [4].

Certains ouvrages établis sur le domaine public maritime, sans autorisation domaniale, appartiennent à l'État, mais ne font pas nécessairement partie de ce domaine. Dans cette hypothèse, la théorie de  l'accession est susceptible de s'appliquer. Il s'agit d'une présomption de propriété consacrée par l'article 552 du Code civil N° Lexbase : L3131ABL selon lequel : « La propriété du sol emporte la propriété du dessus et du dessous ».

Dès lors que la théorie de l'accession s'applique pour des biens situés sur le domaine public maritime, ceux-ci peuvent relever d'une autre catégorie de domaine public, c'est le cas pour les épaves de navires faisant partie des trésors nationaux [5].

Parfois, la jurisprudence se contente d'indiquer que les ouvrages construits sans autorisation sur le domaine public maritime appartiennent à l'État sans prendre partie sur le régime domanial. C'est ce qui a été jugé [6] à la suite de la destruction de la paillote « chez Francis » (construite illégalement) à la demande du Préfet de Corse. En revanche, le titulaire d'une autorisation d'occupation du domaine public est considéré comme étant propriétaire, jusqu'à la fin de l'autorisation, des ouvrages qu'il a construits [7], sauf si ces derniers participent directement au fonctionnement du service public [8].

II. Les limites de la contravention de grande voirie quant à la nature juridique des biens

La contravention de grande voirie est définie [9] légalement comme instituée par la loi ou par décret, selon le montant de l'amende encourue, en vue de la répression des manquements aux textes qui ont pour objet les dépendances du domaine public n'appartenant pas à la voirie routière, la protection soit de l'intégrité ou de l'utilisation de ce domaine public, soit d'une servitude administrative...

S'agissant de l'action publique, le caractère pénal [10] de la répression implique une interprétation stricte des textes. Ainsi, lorsque la loi impose le respect des textes, il s'agit de ceux visant la nature juridique des biens, seul le domaine visé par le texte est protégé par la contravention de grande voirie. Par exemple, le pillage d'une épave d'intérêt historique située sur le domaine public maritime naturel ne sera pas sanctionné sur le fondement d'un texte protégeant ce domaine, mais par exemple par les textes concernant la protection des biens appartenant au domaine public culturel [11] ou d'un bien culturel maritime [12]. 

Pour les dommages occasionnés à un herbier de posidonies, le Conseil d'État a jugé [13] que la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976, relative à la protection de la nature N° Lexbase : L4214HKB, et la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à la protection, l’aménagement et la mise en valeur du littoral N° Lexbase : L7941AG9, ont pour objet de protéger l'environnement et non d'assurer la conservation du domaine public maritime, ainsi la destruction de posidonies ne peut pas donner lieu à une contravention de grande voirie sur le fondement de ces textes. Cependant en cas de non-respect de l'interdiction d'ancrage des navires dans une zone où poussent des posidonies peut être poursuivie pour contravention de grande voirie pour atteinte au domaine public maritime naturel dont font partie le sol et le sous-sol de la mer territoriale.

Il est fréquent que du sable soit prélevé sans autorisation administrative par des entreprises sur le littoral, les faits seront réprimés par une contravention de grande voirie, mais tout dépend du lieu des prélèvements. Cette infraction sera constituée si les faits se sont déroulés sur le domaine public maritime naturel, c'est-à-dire sur un lais ou relais de mer, sur le rivage ou sur le sol et le sous-sol de la mer territoriale. En cas de prélèvement de sable sur une dune, tout dépend du régime juridique du terrain d'assiette [14]. En effet, la domanialité maritime naturelle dépend de l'action de la mer (sauf pour la zone des cinquante pas géométriques en Outre-mer) [15], alors que la formation des dunes a une origine éolienne. Les dunes peuvent se former sur des terrains privés ou sur du domaine privé de l'État ou d'une collectivité territoriale.

Les végétaux existant sur le domaine public n'en font pas nécessairement partie, en revanche, dans certaines circonstances, comme sur un cordon dunaire, ils jouent un rôle de protection du littoral contre l'érosion, leur destruction par un riverain de la mer peut constituer une contravention de grande voirie et le juge peut condamner le contrevenant à planter des végétaux équivalents à ceux qui ont été supprimés [16]. Par ailleurs, la présence de végétaux sur une parcelle privée grevée d'une servitude de marchepied et obstruant le passage sur le domaine public peut constituer une contravention de grande voirie [17].

En raison du caractère contraventionnel de la contravention de grande voirie, le cumul d'infractions avec le délit de vol en cas de prélèvement de sable sans autorisation est possible. Selon l'article L. 2132-28 du Code général de la propriété des personnes publiques N° Lexbase : L4592IQ7 : « Lorsqu'une amende réprimant une contravention de grande voirie peut se cumuler avec une sanction pénale encourue à raison des mêmes faits, le montant global des amendes éventuellement prononcées ne doit en aucun cas excéder le montant de la plus élevée des amendes encourues ».

Si le sol et le sous-sol de la mer territoriale font partie du domaine public maritime naturel [18], en revanche, ce n'est pas le cas de l'eau de la mer [19], contrairement à l'eau dans le port [20]. Un arrêt intéressant a été rendu par le Conseil d'État dans lequel il a considéré que le ruissellement d'eaux usées provenant d'un lotissement situé à proximité de la mer constituait une contravention de grande voirie lorsque les rejets ruisselaient sur le rivage, en revanche, une  telle infraction n'était pas constituée s'agissant de la pollution de l'eau de la mer [21].

Alors que le rivage, le sol et le sous-sol de la mer font partie du domaine public maritime, il a été jugé [22] que les ouvrages construits en surplomb de la mer et non atteints par les vagues ne sont pas situés sur le domaine public, et dès lors, l'absence d'autorisation domaniale les concernant ne peut être sanctionnée par une contravention de grande voirie.

Il y a lieu de signaler le cas particulier des ponts. Ceux-ci ont le régime juridique des voies dont ils assurent la continuité [23]. Si la pile d'un pont routier surplombant un chenal navigable est endommagée par un navire, l'auteur de l'accident pourra être condamné au titre de la contravention de grande voirie pour l'obstacle à la navigation qu'il a créé [24] par l'échouement de son embarcation.                  

Conclusion.

Même si des végétaux situés sur le domaine public n'en font pas en principe partie, leur destruction peut nécessiter des travaux affectant ledit domaine, c'est à ce titre que la répression pour contravention de grande voirie peut s'appliquer [25].

La détermination de la consistance du domaine public maritime relève du droit public, cependant, la théorie civiliste de l'accession peut fournir des indices pour l'identification des accessoires dudit domaine.

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