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par Christophe De Bernardinis, Maître de conférences à l'Université de Lorraine
le 23 Octobre 2014
Les règles concernant les mentions obligatoires des requêtes ont été interprétées avec un tel libéralisme par la jurisprudence que, si on ne peut parler de caducité à leur propos, il faut remonter très loin dans le passé pour trouver des exemples d'arrêts sanctionnant leur méconnaissance. Qu'il s'agisse de l'objet de la demande ou des conclusions de la requête, la jurisprudence a toujours adopté la même attitude, ferme sur les principes, libérales dans leur application. Il en est ainsi, par exemple, à propos de la règle de la décision préalable.
La règle selon laquelle toute juridiction administrative "ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision" (CJA, art. R. 421-1 N° Lexbase : L8421GQX) est liée à la nécessité, en contentieux indemnitaire tout du moins, de déterminer un litige, de le faire naître par une réclamation ayant prioritairement pour objet et pour effet de délimiter précisément le cadre de la requête et, corollairement, de tenter une conciliation. Destinée à lier le contentieux, la décision préalable est aussi incontournable en pratique du contentieux administratif qu'accessoire ou secondaire dans sa justification conceptuelle. A cet égard, le défaut de décision préalable doit pouvoir être régularisé. C'est ainsi que la jurisprudence a toujours fait preuve d'un subtil mélange de libéralisme et de rigueur, admettant la possibilité de requêtes prématurées tout en accueillant les éventuelles fins de non recevoir du défendeur.
L'arrêt d'espèce en est une parfaite illustration. Un maître de conférences avait saisi le tribunal administratif de Lyon d'une demande en réparation du préjudice qu'il estimait avoir subi du fait des agissements du directeur de son département à son encontre, et ce sans avoir présenté de demande préalable. Il avait informé, par la suite, le tribunal de ce qu'il avait adressé postérieurement à l'introduction de sa requête une telle demande au président de l'Université tendant au versement d'une somme de 15 000 euros en réparation du préjudice qu'il estimait avoir subi. Mais aucune décision de l'administration n'était intervenue à la date à laquelle le tribunal avait statué. Ce dernier avait alors rejeté la demande comme irrecevable en l'absence de liaison du contentieux.
Saisi en cassation, le Conseil d'Etat a d'abord rappelé "qu'aucune fin de non recevoir tirée du défaut de décision préalable ne peut être opposée à un requérant ayant introduit devant le juge administratif un contentieux indemnitaire à une date où il n'avait présenté aucune demande en ce sens devant l'administration lorsqu'il a formé, postérieurement à l'introduction de son recours juridictionnel, une demande auprès de l'administration sur laquelle le silence gardé par celle-ci a fait naître une décision implicite de rejet avant que le juge de première instance ne statue, et ce quelles que soient les conclusions du mémoire en défense de l'administration". La Haute juridiction a ensuite précisé "qu'en revanche, une telle fin de non recevoir peut-être opposée lorsque, à la date à laquelle le juge statue, le requérant s'est bornée à informer qu'il avait saisi l'administration d'une demande mais qu'aucune décision de l'administration, ni explicite ni implicite, n'est encore née". Après une période plus libérale dans sa jurisprudence, le Conseil d'Etat vient quelque peu limiter ainsi les possibilités de régularisation du défaut de décision préalable.
Tout d'abord, la jurisprudence administrative a eu une attitude assez libérale et elle faisait intervenir la régularisation de trois manières différentes. En premier lieu, le requérant pouvait saisir le juge administratif alors même que l'administration n'avait pas encore répondu à sa demande préalable. Il suffisait, pour qu'une fin de non recevoir ne lui soit pas opposée par l'administration, que la décision administrative naisse avant que le juge ne statue (1). En second lieu, il a été admis que le juge administratif pouvait être saisi alors que le requérant n'avait pas encore adressé de demande indemnitaire préalable à l'administration, à condition que la décision de rejet de cette demande soit née au jour où le juge administratif serait appelé à statuer sur ladite demande (2). Enfin, en dernier lieu, le Conseil d'Etat a pu juger que le contentieux pouvait être lié alors même que l'administration avait soulevé, en défense, une fin de non recevoir tirée du défaut de décision préalable (3).
Puis, dans une seconde approche, la jurisprudence administrative a quitté son attitude libérale pour s'incliner devant la fin de non recevoir expressément opposée, à titre principal, par l'administration défenderesse. Le seul obstacle posé à la liaison du contentieux tenait dans la faculté laissée aux administrations de conclure à titre principal à l'irrecevabilité de la requête. Dans cette hypothèse, la requête devait nécessairement être déclarée irrecevable quel que soit le type d'irrecevabilité invoqué par le demandeur (4).
Aujourd'hui, les juges, et plus particulièrement la Haute juridiction, sont de nouveau revenus à une attitude plus favorable au requérant en opérant un premier revirement dans sa décision "Pfirmann" (5). Le juge considérant que, si un recours indemnitaire est irrecevable en raison d'un défaut de décision préalable opposé par l'administration, il reste possible pour le requérant, tant que le juge n'a pas statué, de former tout de même une demande d'indemnisation faisant naître une décision implicite de rejet, puis d'introduire un nouveau mémoire contenant des conclusions additionnelles expressément dirigées contre cette décision. Dans ce cas, alors même que l'administration a pu opposer le défaut de décision préalable à la demande initiale, aucune fin de non recevoir tirée du défaut de décision préalable ne peut être opposée à ces conclusions additionnelles.
Dans sa dernière décision "Etablissement français du Sang" (6), le Conseil d'Etat a prolongé, dans un second temps, sa jurisprudence "Pfirmann" en jugeant que, tout recours indemnitaire prématuré, en raison de l'absence de décision liant le contentieux, est régularisable tout au long de l'instance, quand bien même l'administration défenderesse aurait soulevé, à titre principal, l'irrecevabilité de la demande juridictionnelle. Pour que le contentieux soit valablement lié, malgré une irrecevabilité opposée, il suffit au requérant de faire naître une décision implicite avant que le juge ne statue et de communiquer l'existence de cette décision au juge. Nul besoin, ainsi, de produire des conclusions additionnelles dirigées spécifiquement sur cette décision née en cours d'instance.
On a pu parler à propos de cette décision "Etablissement français du sang" de solution salutairement simplificatrice ou de décision s'inscrivant dans la tendance actuelle jurisprudentielle visant à faire preuve d'une plus grande attention à l'égard des requérants. Mais il va de soi que le Conseil d'Etat fait néanmoins preuve de pragmatisme en appliquant, comme mentionné précédemment, un subtil mélange de libéralisme et de rigueur, admettant la possibilité de requêtes prématurées tout en accueillant les éventuelles fins de non recevoir du défendeur dans les cas où le principe perd concrètement toute sa valeur. C'est le cas de la décision d'espèce. Le requérant a bien saisi le tribunal administratif de Lyon de "conclusions indemnitaires sans avoir au préalable présenté de demande" en ce sens devant l'Université l'employant. L'enseignant chercheur a bien fait valoir qu'il "avait informé la juridiction de ce qu'il avait adressé [...] une demande préalable au président de l'Université [...]" mais, souligne le Conseil d'Etat, "cette circonstance n'était pas de nature à faire obstacle à ce que ses conclusions soient rejetées comme irrecevables dès lors qu'aucune décision de l'administration n'était intervenue [à la date] à laquelle le tribunal a statué sur sa requête".
Une attitude classique ici adoptée par la juge : ferme sur les principes, libérale dans leur application. La règle de la décision préalable reste incontournable en contentieux administratif malgré les multiples possibilités de régularisation. Elle protège l'administration qui ne peut être traduite en justice avant d'avoir pris elle-même position sur la question litigieuse. Elle protège les justiciables en les empêchant de former des pourvois superflus. Enfin, elle facilite le travail du juge puisque, en raison de l'obligation où se trouve le requérant d'attaquer une décision, le débat contentieux est limité au contenu de cette décision qui précise le litige à trancher et en détermine l'étendue. Il est utile que le juge rappelle, en certaines circonstances, la rigueur pouvant être attachée au respect de certaines règles incontournables même si la tendance jurisprudentielle fait de cette règle un principe contingent et accessoire dans sa justification conceptuelle.
Le juge administratif des référés est présent dans l'univers carcéral à travers une large gamme de procédures. Le recours à ce juge a permis de remédier à l'inertie administrative et a permis de mettre en place un changement réel et immédiat que les alertes lancées depuis des années par le personnel pénitentiaire et les autorités de contrôle n'avaient pu provoquer. Il peut ainsi, par le "référé-mesures utiles" (CJA, art. L. 521-3 N° Lexbase : L3059ALU), désigner un huissier de justice aux fins de décrire l'état d'une cellule notamment en ce qui concerne la présence ou non d'équipements de chauffage et les conditions d'étanchéité à l'air de la fenêtre (7). Il peut, par le "référé-constat" (CJA, art. R. 531-1 N° Lexbase : L0871IYW), envoyer un expert dans un établissement pénitentiaire aux fins de constater les conditions dans lesquelles le requérant y est détenu (8).
Le juge du référé-liberté (CJA, art. L. 521-2 N° Lexbase : L3058ALT) a également été saisi de demandes formées par des détenus. Il leur a ouvert son prétoire en affirmant que "les personnes détenues dans des établissements pénitentiaires ne sont pas de ce seul fait privées du droit d'exercer des libertés fondamentales susceptibles de bénéficier de la procédure particulière instituée par l'article L. 521-2 du Code de justice administrative" (9). Puis, saisi aux fins de remédier à l'insalubrité prévalant dans le centre pénitentiaire des Baumettes, le juge des référés du Conseil d'Etat a reconnu le droit de ne pas être soumis à un traitement inhumain ou dégradant comme une liberté fondamentale. Eu égard à la vulnérabilité des détenus et à leur situation d'entière dépendance vis-à-vis de l'administration, il appartient à celle-ci, et notamment aux directeurs des établissements pénitentiaires, de prendre les mesures propres à protéger leur vie ainsi qu'à leur éviter tout traitement inhumain ou dégradant afin de garantir le respect effectif des exigences découlant des articles 2 (N° Lexbase : L4753AQ4) et 3 (N° Lexbase : L4764AQI) de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme .
Enfin, le juge administratif des référés peut, aussi et encore, par le référé-provision (CJA, art. R. 541-1 N° Lexbase : L2548AQG), ordonner à l'administration de verser à un détenu une somme d'argent à titre de réparation du préjudice subi du fait de ses conditions de détention n'assurant pas le respect de la dignité inhérente à la personne humaine (11). Tel est précisément l'objet de l'arrêt d'espèce. Il ressort des pièces du dossier que le Conseil d'Etat a été saisi par un détenu handicapé de la maison d'arrêt de Fresnes. Ne pouvant se déplacer qu'en fauteuil roulant, il a d'abord occupé une cellule ordinaire avant d'être affecté pour une période de quatre mois dans une cellule médicalisée située dans un quartier spécialement aménagé pour les détenus handicapés. Estimant ses conditions de détention contraires au respect de la dignité de la personne humaine, il a, sur la base des constats préalablement établis dans un rapport d'expertise, saisi le juge des référés du tribunal administratif de Melun d'une demande tendant au versement d'une provision de 9 000 euros en réparation du préjudice subi du fait de ses conditions de détention. Le premier juge a condamné l'Etat à lui verser une provision de 2 000 euros que la cour administrative d'appel de Douai a ramené à 300 euros en limitant son bénéfice au préjudice subi du fait de sa détention en cellule ordinaire.
Saisi d'un pourvoi en cassation tendant à l'annulation de la décision de la cour administrative d'appel, le Conseil d'Etat rejette le pourvoi. D'une part, le juge considère, concernant la sous-évaluation du montant de la provision qui a été allouée au requérant, que ce dernier n'apporte pas, au soutien de ses conclusions, un élément qui permettrait de regarder comme entachée de dénaturation l'appréciation souveraine à laquelle s'est livrée la cour. En effet, si la qualification juridique opérée par le juge des référés lorsqu'il se prononce sur le caractère non sérieusement contestable de l'obligation invoquée peut être contestée devant le juge de cassation, ce n'est pas le cas de l'évaluation du montant de la provision correspondant à cette obligation qui relève, en l'absence de dénaturation des faits, de l'appréciation souveraine des juges du fond. D'autre part, le juge considère aussi que la cour n'a pas commis d'erreur de droit, ni inexactement qualifié les faits soumis à son examen en jugeant que, dans les circonstances de l'espèce (12), les conditions de détention n'atteignaient pas un degré de gravité tel que l'obligation invoquée puisse être regardée comme non sérieusement contestable.
Pierre après pierre, la juridiction administrative affirme ainsi le régime juridique permettant aux détenus d'agir contre l'Etat lorsque les conditions de détention atteignent le seuil du traitement inhumain et dégradant. C'est dans les années 2000 que les premières actions ont été mises en place contre les mauvaises conditions de détention. L'une d'entre elle consistait à viser le délit "d'hébergement incompatible avec la dignité humaine" prévu à l'article 225-14 du Code pénal (N° Lexbase : L2183AMS). Les résultats furent contrastés devant les juges du fond, certaines cours d'appel acceptèrent cette éventualité, d'autres la refusèrent jusqu'à ce que la Cour de cassation prenne fait et cause pour les cours partisanes du refus (13). Toujours dans une logique compensatoire et en lien avec l'article D. 189 du Code de procédure pénale aujourd'hui abrogé (14), les juridictions administratives du fond ont, en effet, accepté que la responsabilité de l'Etat soit engagée par des détenus ayant subi de mauvaises conditions de détention. Ce recours indemnitaire n'a pas été consacré par le Conseil d'Etat mais la CEDH a admis son effectivité. A tel point qu'il est regardé comme une voie de recours interne à épuiser avant de saisir la Cour (15). Dans un arrêt du 25 avril 2013 (16), la cinquième section conforte cette position. La fermeture de la voie pénale, un temps envisagée pour faire sanctionner les mauvaises conditions de détention, est donc compensée par l'ouverture d'un recours indemnitaire devant le juge administratif.
Pour les autorités françaises, essuyer un nouveau blâme à Strasbourg n'est en soi pas très glorieux, mais ignorer la sanction strasbourgeoise pourrait les conduire à une situation plus infâmante : que la politique pénitentiaire française soit placée sous la tutelle européenne par l'intermédiaire d'un "arrêt pilote" (17). Dans ce contexte, tous les regards se tournent vers les juridictions françaises, constamment placées en première ligne de l'exécution des arrêts européens. Puisque le juge pénal s'est quelque peu placé en retrait de ce contentieux carcéral, c'est donc à la juridiction administrative qu'il appartient de relever le défi conventionnel et le premier terrain contentieux est celui des recours préventifs. Ces derniers ont pour objet d'empêcher la continuation de la violation alléguée ou de permettre aux détenus d'obtenir une amélioration de leurs conditions matérielles de détention. Comme on a pu le voir précédemment en introduction, plusieurs procédures de référé, sous l'impulsion notamment de l'Observatoire international des prisons, ont débouché sur l'adoption de mesures aux fins d'améliorer les conditions de détention.
Second terrain contentieux : celui des recours indemnitaires ou compensatoires. Si le Conseil d'Etat n'avait pas encore validé les différents principes dégagés par les cours administratives d'appel, il vient, dans l'arrêt d'espèce, de consacrer quelque peu cette voie de recours. En son sein, la juridiction strasbourgeoise confirme la reconnaissance du recours indemnitaire. "Par principe et dans un souci d'efficacité", la Cour confie prioritairement au juge administratif français le soin "d'établir les faits de base ou de calculer une compensation financière" des mauvaises conditions de détention (18).
Dans l'arrêt d'espèce, le Conseil d'Etat pose, en principe et en combinant subtilement principes européens et principes internes, qu'il résulte dorénavant de l'article 3 de la Convention (19) et de l'article 22 (20) de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 (21), que "tout prisonnier a droit à être détenu dans des conditions conformes à la dignité humaine, de sorte que les modalités d'exécution prises ne le soumettent pas à une épreuve qui excède le niveau inévitable de souffrance inhérent à la détention". Le juge définissant, au surplus et inspiré par la jurisprudence de la CEDH, des critères d'appréciation du caractère attentatoire à la dignité des conditions de détention, celle-ci dépendant, notamment, de trois critères : la vulnérabilité, la nature et la durée des manquements (22).
Afin de faire respecter la dignité de la personne humaine au cours de la détention, la Cour européenne des droits de l'Homme fait peser sur les autorités pénitentiaires une obligation positive de nature substantielle. C'est cette obligation à laquelle fait référence le Conseil d'Etat. Elle réside dans le fait d'assurer la protection de l'intégrité physique et morale de la personne détenue, sa santé et son bien-être de manière adéquate eu égard aux conditions de détention. Il s'agit d'une obligation relative qui doit prendre en compte les contingences ordinaires de l'emprisonnement. Ainsi selon le juge européen, l'article 3 oblige les "autorités des Etats contractants non seulement à s'abstenir de provoquer de tels traitements, mais aussi à prendre préventivement les mesures d'ordre pratique nécessaires à la protection de l'intégrité physique et de la santé des personnes privées de liberté" (23). De ce fait, les autorités pénitentiaires ont pour impératif de veiller à ce que les conditions matérielles de détention ne constituent pas un traitement dégradant ou inhumain, mais il leur appartient également de protéger la santé physique et mentale du détenu et son bien-être.
Par une telle interprétation, la Cour ouvre largement le champ d'application de l'article 3. En effet, la protection découlant de cet article est mise en oeuvre pour des détenus dont les conditions matérielles de détention sont objectivement inacceptables ; ainsi en va-t-il de l'insalubrité ou de la surpopulation, qui ont des incidences sur la vie quotidienne et, de ce fait, sur le bien-être. Il a ainsi pu être jugé que "l'effet cumulé de la promiscuité et des manquements relevés aux règles d'hygiène ont provoqué chez le requérant des sentiments de désespoir et d'infériorité propres à l'humilier et à le rabaisser", situation qui s'analyse en "un traitement dégradant au sens de l'article 3 de la Convention" (24).
Conclusion en terme de responsabilité dans l'arrêt d'espèce et selon le Conseil d'Etat : "Des conditions de détention qui porteraient atteinte à la dignité humaine, appréciées à l'aune de ces critères et à la lumière des dispositions du Code de procédure pénale, notamment des articles D. 349 (N° Lexbase : L0996ACU) à D. 351, révèleraient l'existence d'une faute de nature à engager la responsabilité de la puissance publique". A noter la référence toujours cumulée aux dispositions internes du Code de procédure pénale (25) et aux critères de la jurisprudence européenne pour justifier la prise de position du juge suprême. En conséquence, un détenu peut obtenir une provision sur le fondement de l'article R. 541-1 du Code de justice administrative du fait de ses conditions de détention lorsque l'obligation de l'administration n'est pas sérieusement contestable. Et ce que dit le Conseil d'Etat n'est pas limité au cas de la détention. C'est un vrai vade-mecum du référé-provision. Pour regarder une obligation comme "non sérieusement contestable", il appartient au juge des référés, précise le Conseil d'Etat, de s'assurer que les éléments qui lui sont soumis par les parties sont de nature à en établir l'existence "avec un degré suffisant de certitude". Dans ce cas, le montant de la provision que peut allouer le juge des référés n'a d'autre limite que celle résultant du caractère non sérieusement contestable de l'obligation dont les parties font état. Dans l'hypothèse où l'évaluation du montant de la provision résultant de cette obligation est incertaine, le juge des référés ne doit allouer de provision, le cas échéant assortie d'une garantie, que pour la fraction de ce montant qui lui parait revêtir un caractère de certitude suffisant. Le Conseil d'Etat admet que la qualification juridique opérée sur le caractère non sérieusement contestable de l'obligation puisse être contestée devant le juge de cassation. En revanche, "l'évaluation du montant de la provision correspondant à cette obligation relève, en l'absence de dénaturation, de son appréciation souveraine".
On peut dire en conclusion, et pour terminer, que le service public pénitentiaire appartient à cette catégorie de services publics, longtemps restés à l'écart de l'évolution du droit de la responsabilité administrative, en raison des difficultés relatives à la mise en oeuvre du service. L'évolution qui affecte depuis plus d'une décennie le droit pénitentiaire a amené le juge administratif à faire prévaloir, de manière large, le principe de responsabilité, même pour une activité aussi particulière. La personne placée en détention se trouve, dans les faits, privée de nombreux droits auxquels on peut reconnaître un caractère fondamental. Notion juridique récente, la dignité constitue un vecteur essentiel de l'évolution de la protection des droits fondamentaux. La dignité qui est, tout à la fois, un principe fondateur et matriciel, est le moteur de l'amélioration de la condition pénitentiaire, car le respect de la dignité demeure un principe absolu, intangible et auquel il est impossible de déroger. La dignité bénéficie d'une forme de suprématie qui lui conférerait une priorité d'application sans compromis et le juge administratif s'érige progressivement en garant de ce principe. En ce sens, le Conseil d'Etat est bien inspiré de marcher dans les pas du juge européen. Mais l'habilitation européenne n'est pas synonyme de blanc-seing au profit des juges nationaux en général et du Conseil d'Etat en particulier. Une insuffisante indemnisation ou appréciation d'un traitement dégradant, tel que celui identifié en l'espèce, pourrait valoir à la France une nouvelle condamnation à Strasbourg.
Il est bien rare qu'après une expertise, l'une au moins des parties ne soit pas à l'affût d'une irrégularité qui pourrait anéantir le rapport qui lui est défavorable. Et, à cet égard, la manière dont les opérations ont été conduites devient souvent le champ clos d'une bataille procédurale, avec, pour centre de gravité, le respect des droits de la défense. Cette bataille peut-être d'autant plus particulière qu'elle peut concerner les demandes propres de l'expert auprès du juge. C'est le cas de la décision d'espèce.
Il ressort des pièces du dossier que le juge des référés du tribunal administratif de Fort-de-France a ordonné la réalisation d'une expertise relative à la construction d'une nouvelle cité hospitalière. L'étendue de cette expertise a été modifiée à de nombreuses reprises et l'expert mentionné par le juge a demandé au tribunal administratif que soit précisée la portée de cette expertise comme il en a le droit eu égard aux termes de l'article R. 532-3 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L5926IGL). Le juge des référés du tribunal administratif de Fort-de-France a fait droit à la demande, puis le juge des référés de la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté la requête tendant à l'annulation de l'ordonnance du premier juge. C'est cette ordonnance qui est mise en cause à l'occasion du pourvoi. Les sociétés requérantes font valoir les erreurs de droit commises par le juge des référés en appel : l'expert ne pouvant saisir le juge d'une demande de précisions sur l'expertise, la demande devait être présentée par le ministère d'un avocat et, enfin, le juge ne devait être en mesure de connaître les causes du protocole d'accord et de son avenant. Le pourvoi est rejeté par le Conseil d'Etat dans la mesure où l'article R. 532-3, s'il permet à l'expert de demander au juge des référés, la modification du périmètre de l'expertise, lui permet aussi de demander des précisions sur le contenu de sa mission. De même, la demande présentée par l'expert est dispensée de ministère d'avocat dans la mesure où l'expert n'est pas partie à l'instance qui a conduit à ce que soit ordonnée l'expertise. Aucune précision ne permet, enfin, selon le Conseil d'Etat, d'apprécier le bien fondé de la dernière argumentation des sociétés requérantes concernant la connaissance par le juge des causes du protocole d'accord et de son avenant. L'ordonnance du juge des référés de la cour administrative d'appel étant suffisamment motivée dans la confirmation des précisions apportées par le premier juge des référés.
Cette décision d'espèce est une excellente illustration des questions qui peuvent se poser aujourd'hui dans le nouveau droit de l'expertise judiciaire devant le juge administratif. C'est le décret n° 2010-164 du 22 février 2010, relatif aux compétences et au fonctionnement des juridictions administratives (N° Lexbase : L5845IGL) (26), qui comporte un volet relatif à l'expertise administrative et aux mesures d'instruction connexes, qui fixe le droit de l'expertise devant le juge administratif. Les modifications apportées sont notamment et principalement marquées par le souci de s'inscrire dans le cadre de "l'expertise équitable" au sens de la CESDH. Pour un procès équitable, la vérité ne sera établie de façon équitable que sous condition d'une expertise équitable. "Voir sa cause entendue" ou encore "être appelé et pouvoir répondre" correspond aussi à ce qu'une longue tradition juridique et judiciaire a instauré comme un principe intangible, celui de la contradiction. Le débat devant le juge doit avoir lieu aussi devant l'expert : il s'agit là pour l'expert d'organiser un débat contradictoire pour soumettre les faits, les mesures, les analyses... à l'épreuve de la discussion, et s'il doit organiser ce débat en donnant les impulsions nécessaires, il lui revient aussi de donner son avis. L'expert aura une posture de rigueur scientifique et technique, et aussi morale : loyauté, transparence et souci de veiller à une correcte égalité des "armes".
La Cour européenne des droits de l'Homme a eu l'occasion d'énoncer que l'exigence du respect du principe de la contradiction, posée par l'article 6 CESDH (N° Lexbase : L7558AIR), s'étend aux expertises accompagnant la procédure juridictionnelle en condamnant la France pour le non respect de ce principe dans un arrêt "Montovanelli" rendu le 18 mars 1997 (27). La Convention ne réglemente pas le régime des preuves en tant que tel. La Cour ne saurait donc exclure par principe et in abstracto l'admissibilité d'une preuve recueillie sans respecter les prescriptions du droit national. Il revient aux juridictions internes d'apprécier les éléments obtenus par elles et la pertinence de ceux dont une partie souhaite la production. La Cour a, néanmoins, pour tâche de rechercher si la procédure considérée dans son ensemble, y compris la manière dont la preuve a été administrée, a revêtu le caractère équitable voulu par l'article 6 § 1. Dans l'arrêt "Montavelli", elle a ainsi décidé que la procédure d'expertise ne revêtait pas le caractère équitable exigé par l'article 6 § 1. Elle estime que les parties doivent pouvoir faire entendre leur voix avant le dépôt du rapport lorsque la question posée à l'expert ressort d'un domaine technique échappant à la connaissance des juges : alors les conclusions de l'expert peuvent influencer de manière si prépondérante l'appréciation des faits par le tribunal que la seule possibilité de les contester devant la juridiction n'est plus suffisante.
L'expertise est une mesure d'instruction ordonnée par un juge, et parce qu'elle s'inscrit dans le cadre d'un procès équitable, une telle décision connaît des recours par les parties même si c'est l'expert lui-même qui est à l'origine de la requête. Le décret de 2010, en laissant la possibilité au juge des référés, à la demande d'une des parties formée dans les deux mois qui suivent la première réunion d'expertise ou à la demande de l'expert à tout moment, d'étendre la mission de l'expertise à des questions techniques indispensables ou de réduire cette mission pour les recherches qui se révéleraient inutiles (CJA, art. R. 532-3, alinéa 2), a voulu, par ces ajustements, "coller" au mieux à la réalité et ainsi accroître l'efficacité de cette mesure d'instruction (28). L'expertise a désormais pour fonction de permettre au juge de prendre appui sur des faits le plus vraisemblablement reconstitués pour appliquer la règle de droit de la façon la plus adéquate afin qu'en résulte la décision la plus juste possible.
La volonté première du pouvoir réglementaire est d'assouplir la procédure d'expertise pour coller au mieux à la réalité. Le contenu de la mission de l'expert peut évoluer, en plus ou en moins et, il peut encore ressortir des premiers travaux de l'expert qu'il serait opportun d'étendre l'expertise à une personne à laquelle on n'avait pas songé initialement. Dans cette hypothèse, le juge des référés n'a pas à mettre les parties à même de faire des observations (29). Pour autant, il y a là une avancée majeure qui met de côté des considérations théoriques plus classiques selon lesquelles l'expert doit répondre aux questions du juge et seulement cela. Le juge n'est plus ici celui qui a l'exclusivité du procès, il n'est plus celui, seul, qui tranche le litige. L'expert peut aussi grandement y contribuer. De même, il faut mettre cette vision des choses en parallèle avec le fait que le mode juridictionnel de règlement des conflits n'est plus seul eu égard à l'intérêt grandissant des modes alternatifs de règlement des litiges, qu'il s'agisse de l'arbitrage ou de la conciliation. L'arrêt d'espèce témoigne, à propos de ce pouvoir nouveau de l'expert, de ce nouveau mélange des genres. Cette possibilité de demande, par l'expert, d'extension de sa mission est ainsi à mettre en parallèle avec d'autres possibilités nouvelles issues du décret comme celle visant à concilier les parties. L'article R. 621-1 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L5937IGY) est ainsi complétée par une seconde phrase, ainsi libellée : "la mission confiée à l'expert peut viser à concilier les parties".
Cet élargissement de la mission de l'expert n'a rien de fortuit. Ce faisant, les pouvoirs publics prennent acte de la décision du Conseil d'État du 11 février 2005 qui a jugé que l'expert pouvait recevoir pour mission de "concilier les parties" (30). En réalité, cette jurisprudence revient sur une décision de sens contraire, d'annulation d'une ordonnance de référé du président du tribunal administratif de Marseille ayant donné pour mission à l'expert de "concilier les parties si faire se peut" (31). C'est une possibilité, il faut le rappeler, qui est reconnu, aussi, aujourd'hui, au juge administratif à travers l'article L. 211-4 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L3888IRG) qui prévoit que "les tribunaux administratifs peuvent exercer une mission de conciliation".
Les réformes nouvelles concernant la procédure d'expertise ont été mises en place en vue de respecter les prescriptions du procès équitable au titre de l'"expertise équitable". A cet égard, tant les expertises administratives que judiciaires, au regard de la globalité des procédures du litige, sont tenues de se conformer à cette Convention, telle qu'interprétée par la jurisprudence de la CEDH, ce qui est un facteur puissant de rapprochement des mesures d'instruction analysées, bien que relevant des deux ordres de juridiction. Pour autant il ne s'agit, en aucun cas, d'une duplication pure et simple de dispositifs existants, mais d'une transposition adaptée aux particularités des juridictions administratives. Concernant l'expert devant les juridictions administratives, il suffit de souligner qu'il est tenu de consigner les observations faites par les parties (CJA, art. R. 621-7 N° Lexbase : L2449ICP), y compris les observations orales, non de se prononcer sur leurs contenus, alors que l'expert judiciaire, en application de l'article 276 du Code de procédure civile (N° Lexbase : L1848H49), "doit faire mention, dans son avis, de la suite qu'il aura donnée aux observations ou réclamations présentées". L'on voit que la position de l'expert administratif n'est donc pas la même que celle de l'expert judiciaire. Bref, le respect des procédures est fonction des missions de chaque ordre de juridiction malgré la volonté de se conformer à la Convention. Il est bien, à cet égard, que le Conseil d'Etat, comme dans l'arrêt d'espèce, rappelle ces particularités. La transposition à l'expertise des règles du procès équitable promet des changements, mais certains ne sont pas toujours souhaitables : le risque de l'allongement du délai raisonnable, la prééminence de l'idéologie technicienne qu'il est nécessaire de tempérer par un peu d'humanisme incarné par le juge afin de laisser l'expertise à sa juste place entre science et droit.
(1) Par ex., CE 3° et 6° s-s-r., 2 avril 1971, n° 77859, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A1632B7L), Rec. CE, p. 275.
(2) Par ex., CE, 8 juillet 1970, n° 72891, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A5701B7B), Rec. CE, p. 470.
(3) Par ex., cas des observations en défense tendant à contester le bien fondé des prétentions du requérant, CE, 22 juillet 1938, Sieur Lambert, Rec. CE, p. 738.
(4) CE, S., 13 juin 1984, n° 44648, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A7061AL4), Rec. CE, p. 218.
(5) CE 3° et 8° s-s-r., 20 février 2002, n° 217057, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A1692AYC), Rec. CE, Tables, p. 841.
(6) CE 4° et 5° s-s-r., 11 avril 2008, n° 281374, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A8669D79), DA, 2009, comm. n° 44, M. Janicot, AJDA, 2008, p. 1696, note X. Pottier et p. 1215, note G. Clamour.
(7) CE 9° et 10° s-s-r., 15 juillet 2004, n° 265594, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A9449KSR), RSC, 2006, p. 423, obs. P. Poncela.
(8) CE 1° et 6° s-s-r., 28 septembre 2011, n° 345309, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A1545HYU), GP, 2011, 14-15 décembre, p. 15, concl. M. Guyomar.
(9) CE référé, 27 mai 2005, n° 280866, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A1545HYU), Rec. CE, p. 232, AJDA, 2005, p. 1579, note A. Rainaud.
(10) CE référé, 22 décembre 2012, n° 364584, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A6320IZ4), JCP éd. A, 2013, n° 87, note O. Le Bot, AJ pénal, 2013, p. 232.
(11) CAA Douai, 12 novembre 2009, n° 09DA00782 (N° Lexbase : A2937EPH), JCP éd. A, 2010, n° 2112, note M.-E. Baudoin et Ch.-A. Dubreuil, AJDA, 2010, p. 42, chron. J. Lepers.
(12) Cellules médicalisées spécialement aménagées pour accueillir des personnes handicapées, prise en considération des conditions défectueuses de fonctionnement des équipements, des difficultés de circulation et de l'humidité régnant dans ces cellules.
(13) Cass., crim., 20 janvier 2009, req. n° 08-82.807, F-P+F (N° Lexbase : A6537EC4).
(14) Qui dispose que "l'égard de toutes les personnes qui lui sont confiées par l'autorité judiciaire, à quelque titre que ce soit, le service public pénitentiaire assure le respect de la dignité inhérente à la personne humaine et prend toutes les mesures destinées à faciliter leur réinsertion sociale".
(15) Cf. CEDH, 13 septembre 2011, Req. 12139/10 (N° Lexbase : A9450KSS) "pour les requérants qui ne sont plus placés dans une situation de violation continue, c'es-à-dire qui ont été mais qui ne sont plus détenus dans des conditions susceptibles de porter atteinte à leur dignité".
(16) CEDH, 25 avril 2013, Req. 40119/09 (N° Lexbase : A5593KC7).
(17) Lorsque la Cour est saisie d'un nombre important de requêtes découlant de la même cause, elle peut décider d'en choisir une ou plusieurs afin de les traiter par priorité. Lorsqu'elle traite l'affaire ou les affaires sélectionnées, la Cour s'efforce de parvenir à une solution qui aille au-delà de ce ou ces cas particuliers et qui s'applique à toutes les affaires similaires soulevant la même question. Avec l'arrêt pilote, la Cour vise, notamment, à identifier le dysfonctionnement de la législation interne qui est à l'origine de la violation, à donner des indications claires au Gouvernement quant à la manière d'éliminer ce dysfonctionnement et, enfin, à susciter la création d'un recours interne apte à s'appliquer aux affaires similaires (y compris celles qui sont déjà pendantes devant la Cour dans l'attente du prononcé de l'arrêt pilote), ou, au moins, à conduire au règlement de toutes les affaires de ce type pendantes devant la Cour.
(18) CEDH, 25 avril 2013, Req. 40119/09, précité, § 37.
(19) Selon lequel : "nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants".
(20) Selon lequel : "l'administration pénitentiaire garantit à toute personne détenue le respect de sa dignité et de ses droits. L'exercice de ceux-ci ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles résultant des contraintes inhérentes à la détention, du maintien de la sécurité et du bon ordre des établissements, de la prévention de la récidive et de la protection de l'intérêt des victimes. Ces restrictions tiennent compte de l'âge, de l'état de santé, du handicap et de la personnalité de la personne détenue".
(21) Loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009, pénitentiaire (N° Lexbase : L9344IES), JO, 25 novembre 2009, p. 20192.
(22) Ainsi, dans l'arrêt d'espèce, "en raison de la situation d'entière dépendance des personnes détenues vis-à-vis de l'administration pénitentiaire, l'appréciation du caractère attentatoire à la dignité des conditions de détention dépend notamment de leur vulnérabilité, appréciée compte tenu de leur âge, de leur état de santé, de leur handicap et de leur personnalité, ainsi que de la nature et de la durée des manquements constatés et des motifs susceptibles de justifier ces manquements eu égard aux exigences qu'impliquent le maintien de la sécurité et du bon ordre dans les établissements pénitentiaires, la prévention de la récidive et la protection de l'intérêt des victimes".
(23) CEDH, 3 juin 2003, Req. 33343/96 (N° Lexbase : A6967CKA), § 189.
(24) CEDH, 25 avril 2013, Req. 40119/09, précité, § 53.
(25) A savoir les article D. 349 à D. 351 qui disposent respectivement : article D. 349 : "l'incarcération doit être subie dans des conditions satisfaisantes d'hygiène et de salubrité, tant en ce qui concerne l'aménagement et l'entretien des bâtiments, le fonctionnement des services économiques et l'organisation du travail, que l'application des règles de propreté individuelle et la pratique des exercices physiques" ; article D. 350 (N° Lexbase : L1292ACT) : "les locaux de détention et, en particulier, ceux qui sont destinés au logement, doivent répondre aux exigences de l'hygiène, compte tenu du climat, notamment en ce qui concerne le cubage d'air, l'éclairage, le chauffage et l'aération" ; article D. 351 (N° Lexbase : L1293ACU) : "dans tout local où les détenus séjournent, les fenêtres doivent être suffisamment grandes pour que ceux-ci puissent lire et travailler à la lumière naturelle. L'agencement de ces fenêtres doit permettre l'entrée d'air frais. La lumière artificielle doit être suffisante pour permettre aux détenus de lire ou de travailler sans altérer leur vue. Les installations sanitaires doivent être propres et décentes. Elles doivent être réparties d'une façon convenable et leur nombre proportionné à l'effectif des détenus".
(26) JO, 23 février 2010, p. 3325.
(27) CEDH, 18 mars 1997, Req. 21497/93 (N° Lexbase : A9451KST).
(28) Il peut le faire aussi, dans les mêmes conditions, en étendant l'expertise à des personnes autres que les parties initialement désignées par l'ordonnance, ou mettre hors de cause une ou plusieurs des parties ainsi désignées (CJA, art. R. 532-3, alinéa 1er).
(29) Toutefois, cette demande ne peut être satisfaite qu'après avoir recueilli les observations des personnes en cause sur l'utilité de l'extension ou de la réduction demandée ; cette question peut aussi être débattue lors de l'audience organisée par le juge (CJA, art. R. 532-4 N° Lexbase : L5972IGB).
(30) CE, S., 11 février 2005, n° 259290, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A6746DGX), Rec. CE, p. 65.
(31) CE 2° et 6° s-s-r., 12 octobre 1979, n° 15131, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A0180AKU), Rec. CE, p. 375.
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