[Conclusions] L'office du juge des contraventions de grande voirie dans le cadre de l'action domaniale - conclusions du Rapporteur public

Dans un arrêt rendu le 11 avril 2018, le Conseil d'Etat énonce que l'intervention, en cours d'instance devant la cour administrative d'appel, d'arrêtés autorisant cette société à se maintenir, pour les besoins inchangés de son activité, sur le domaine public qu'elle occupait jusqu'alors irrégulièrement, prive d'objet l'action domaniale portant sur les frais de remise en état du domaine public. Lexbase Hebdo - édition publique vous propose de retrouver les conclusions anonymisées du Rapporteur public, Romain Victor.

1.- La société civile X exerce une activité de perliculture sur le domaine public maritime polynésien, dans les eaux du lagon de l’atoll de Fakarava, situé dans l’archipel des Tuamotu. Il s’agit d’une zone que l’Unesco a classée dès 1977 dans la liste des «réserves de biosphère».

 

C’est moins «l’extension du domaine de la lutte» qu’une lutte pour l’extension d’une exploitation sur le domaine qui s’est jouée dans cette affaire.

                                        

Par un premier arrêté du 24 septembre 2001, le conseil des ministres de la Polynésie française, a autorisé la société X, moyennant redevance, à occuper pour une durée de cinq ans le lagon de Fakarava à raison d’une superficie de 12 hectares pour l’élevage et la greffe d’huîtres perlières. Après constat d’un (premier) dépassement de la superficie d’occupation à raison de 3 hectares et 11 ares, un nouvel arrêté, en date du 13 avril 2004, a porté l’autorisation d’occupation à 15 hectares et 11 ares. Cette autorisation a été renouvelée par un arrêté du 15 juin 2009. Sur demande de la société X, l’AOT a été modifiée par un arrêté du 6 janvier 2012 en vue de porter la superficie occupée à 30 hectares puis renouvelée par arrêté du 3 avril 2014.

 

Le 21 octobre 2014, deux agents assermentés de la direction des ressources marines et minières du ministère du développement des activités du secteur primaire de la Polynésie française ont constaté, en présence du chef d’exploitation et du gérant de la société X, que la ferme perlière occupait pour son activité quatre zones du domaine public maritime d’une superficie totale de 105,874 hectares, soit un dépassement de 75,874 hectares par rapport à la superficie autorisée.

 

Un procès-verbal, évaluant le préjudice subi au titre des frais de remise en état des lieux à 15 millions de francs CFP, soit environ 133 000 euros, a été dressé le 16 février 2015 et la Polynésie française a déféré la société X comme prévenue d’une contravention de grande voirie devant le tribunal administratif de Polynésie française.

 

Par jugement du 6 octobre 2015, ce tribunal a condamné la société X à verser à la Polynésie française, au titre de l’action publique, une amende de 300 000 francs CFP, soit 2 500 euros environ et, au titre de l’action domaniale, la somme de 15 millions de francs CPF correspondant aux frais de remise en état du domaine, outre une somme au titre des frais d’établissement du procès-verbal de contravention.

 

La société X a relevé appel de ce jugement le 26 février 2016 devant la cour administrative d’appel de Paris. Postérieurement à l’introduction de sa requête d’appel, la société a été autorisée à exploiter une superficie totale de 100 hectares par un arrêté du 23 mars 2016 du conseil des ministres de la Polynésie française, abrogeant la dernière AOT en date du 3 avril 2014 et régularisant pour l’essentiel la situation de la requérante.

 

Dans ses écritures en défense devant la cour, la Polynésie française a conclu, à titre principal, à ce que la requête d’appel de la société X soit jugée tardive et, à titre subsidiaire, à la confirmation du jugement en ses seules dispositions relatives à l’action publique et aux frais d’établissement du procès-verbal de contravention et à ce qu’il lui soit donné acte qu’elle renonçait à sa demande relative aux frais de remise en état de son domaine.

 

Par un arrêt du 11 mai 2017, la cour administrative d’appel de Paris a néanmoins rejeté la requête d’appel, sans statuer sur la fin de non-recevoir. C’est cet arrêt que la société X défère à votre censure en soulevant deux moyens.

 

2.- Le premier se rapporte à l’arrêt en tant que la cour s’est prononcée sur l’action publique et peut être facilement écarté.

 

Il convient d’indiquer qu’il ressort des mentions du procès-verbal de contravention de grande voirie que celui-ci a été dressé en vertu notamment de la délibération n° 2004-34 APF du 12 février 2004 portant composition et administration du domaine public en Polynésie française et de la délibération n° 2002-51 APF du 27 mars 2002 réglementant les activités de producteur d’huîtres perlières et de producteur de perles de culture de Tahiti. L’article 18 de cette délibération dispose que «les agents assermentés du service de la perliculture constatent les infractions liées […] à l’utilisation sans titre du domaine public maritime […]». Dans ses écritures de première instance, la contrevenante avait développé, à l’appui de sa critique de la régularité du procès-verbal de contravention de grande voirie, une exception d’illégalité de la délibération du 27 mars 2002 en faisant valoir que, dès lors qu’il régissait la constatation d’infractions, son article 18 était relatif à la procédure pénale, matière relevant de la compétence des autorités de l’Etat en application de l’article 6 de la loi organique du 12 avril 1996, portant statut d’autonomie de la Polynésie française [1]. Elle rappelait que, par sa décision n° 96-373 DC du 9 avril 1996, relative à la loi organique portant statut d’autonomie de la Polynésie (N° Lexbase : A8338ACS), le Conseil constitutionnel avait censuré la disposition habilitant le territoire à fixer les règles afférentes à la recherche des preuves des infractions aux réglementations territoriales (cons. n° 29).

 

Le tribunal administratif lui a opposé que l’article 22 de la loi organique du 27 février 2004 [2], applicable à la date à laquelle le procès-verbal litigieux a été dressé, donnait compétence à la Polynésie française pour édicter des contraventions de grande voirie pour réprimer les atteintes au domaine public qui lui est affecté. La cour a enrichi cette motivation en jugeant que la délibération du 27 mars 2002, qui n’avait fait l’objet d’aucune abrogation et n’était contraire ni aux dispositions de la délibération du 12 février 2004, ni à la loi organique du 27 février 2004, était applicable au litige, notamment son article 18, et que la société X n’était pas fondée à soutenir que la constatation et la répression des contraventions de grande voirie en Polynésie française relèverait de la compétence de l’Etat, ni que les premiers juges auraient fait une application «rétroactive» de la délibération du 27 mars 2002. C’est ce motif que la requérante critique sur le terrain de l’erreur de droit et de l’insuffisance de motivation en persistant à invoquer l’illégalité de la délibération du 27 mars 2002 au regard de la loi organique de 1996. Mais la cour a suffisamment motivé son arrêt et n’a commis aucune erreur de droit en jugeant qu’il fallait se placer par rapport à la loi organique de 2004.

 

En vérité, le moyen, tel qu’il est formulé, rate un peu sa cible. Il eût sans doute été plus intéressant pour la société X de soutenir que, même sous l’empire de la nouvelle loi organique statutaire, la Polynésie française n’était pas compétente pour définir les règles relatives à la constatation des contraventions de grande voirie, en ce que ces règles doivent être regardées comme se rattachant à la matière «procédure pénale» relevant de la compétence de l’Etat en vertu des dispositions combinées des articles 13 et 14 2° de la loi organique, eu égard au caractère pénal de cette forme de protection du domaine public. Il aurait alors fallu déterminer si la règle de compétence, fixée à l’article 22 de la loi organique, pour édicter des contraventions de grande voirie réprimant des atteintes au domaine public polynésien, dont la consistance est définie à l’article 47 de la même loi, s’étend à la définition des modalités de constatation de ces infractions.

 

Il nous semble, en tout état de cause, que cette discussion n’aurait pu déboucher sur le constat de l’irrégularité des poursuites dans la mesure où indépendamment de ces dispositions particulières, l’article 809 II du Code de procédure pénale (N° Lexbase : L4628AZG) donne compétence aux agents assermentés des « territoires d’outre-mer » pour constater par procès-verbal des «infractions aux réglementations édictées par les territoires», l’article 18 de la délibération du 27 mars 2002 pouvant être lu comme mettant en œuvre ces dispositions.

 

3.- Le second moyen du pourvoi se rapporte à l’arrêt en tant que la cour a statué sur l’action domaniale et soulève une question inédite relative à la répartition des rôles entre le juge et l’administration poursuivante pour fixer le principe et les modalités de la condamnation du contrevenant à la remise en état des lieux.

 

Confrontés à un accord, il est vrai assez inhabituel, trouvé entre l’auteur de l’infraction et sa victime, manifesté par l’octroi d’une autorisation d’occupation pour la superficie occupée irrégulièrement et la renonciation du gestionnaire du domaine à réclamer la remise en état des lieux, les juges d’appel ont refusé de se laisser tordre le bras. Ils ont considéré que tant la circonstance que la société ait obtenu par arrêté du 23 mars 2016 l’autorisation d’occuper le domaine public maritime, pour les besoins de son activité de perliculture, à raison d’une superficie de 100 hectares, que la circonstance que la Polynésie française ait renoncé à réclamer les frais de remise en état du domaine, étaient par elles-mêmes sans incidence sur son obligation de payer ces frais. Au soutien de cette analyse, ils ont rappelé l’obligation à laquelle est tenue l’auteur d’une contravention de grande voirie de rembourser au gestionnaire du domaine public le montant des frais exposés ou à exposer par celui-ci pour les besoins de la remise en état des lieux ainsi que la jurisprudence selon laquelle l’indemnité accordée au gestionnaire n’entraîne pas l’obligation pour celui-ci de la consacrer effectivement à la remise en état du domaine.

 

3.1.- Il y a certes au moins trois arguments en faveur de la solution qu’ils ont retenue.

 

1°) La protection pénale des dépendances du domaine public n’est pas instituée dans l’intérêt ou pour les convenances de leur propriétaire mais dans l’intérêt du domaine public, qu’il faut parfois protéger contre un propriétaire négligent. En ce sens, il n’y a pas d’opportunité des poursuites comme en matière pénale. C’est ce qui justifie que le juge de l’excès de pouvoir exerce un contrôle sur la décision administrative de refus d’engager des poursuites pour contravention de grande voirie. Vous jugez ainsi que l’administration ne saurait légalement se soustraire, pour des raisons de convenance administrative, à l’obligation à laquelle elle est tenue de veiller à la conservation du domaine public maritime en saisissant le juge des contraventions de grande voirie (CE Sect., 23 février 1979, n° 4467 N° Lexbase : A2200AKP, Rec. p. 75, concl. A. Bacquet).

 

L’obligation de poursuivre ne cède qu’en présence d’autres intérêts généraux et, notamment, devant les nécessités de l’ordre public. Il peut s’agir de motifs économiques et sociaux, dans le cas d’activités industrielles exercées sur le domaine public maritime (CE 1° et 4° s-s-r., 6 février 1981, n° 18513 N° Lexbase : A4612AKZ, Rec. p. 64). Voyez également, à propos du naufrage de l’Erika, votre décision «Cacheux», ayant confirmé le refus de la cour de Nantes d’annuler la décision implicite de ne pas dresser un procès-verbal de contravention de grande voirie à l’encontre de la société Total qui s’était conformée à son engagement, pris dans le cadre d’un accord avec l’Etat, de prendre en charge techniquement et financièrement le traitement des déchets et les opérations de pompage de la cargaison de fuel transporté par le navire et de contribuer au financement du nettoyage et de la remise en état du littoral (CE 3° et 8° s-s-r., 30 septembre 2005, n° 263442 N° Lexbase : A6065DKT, Rec. p. 406, concl. P. Collin).

 

2°) L’autorité administrative poursuivante n’est jamais tenue, lorsqu’elle défère un procès-verbal de contravention de grande voirie au juge, de formuler des conclusions. L’article L. 774-2 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L8752K8N), relatif au jugement des contraventions de grande voirie, se borne à exiger du préfet, en métropole, et du président de la collectivité pour la Polynésie française [3], que celui-ci adresse au tribunal administratif l’acte de notification du procès-verbal de contravention de grande voirie. Et votre jurisprudence ancienne et constante [4] retient que le juge est saisi par la seule transmission du procès-verbal de contravention, sans que des conclusions expresses de l’administration lui soient soumises. Voyez votre arrêt de Section «Ministre des Travaux Publics c/ Commune de Poizat» du 2 novembre 1956 (Rec. p. 413) et, pour des applications récentes, deux décisions «Ministre de l’écologie» des 2 juin 2010 (CE 3° et 8° s-s-r., n° 320382 N° Lexbase : A2049EYK, concl. N. Escaut, Rec. p. 179) et 23 décembre 2010 (CE 3° et 8° s-s-r., n° 306544 N° Lexbase : A6969GNG, Rec. p. 528), la seconde surtout, fichée en A sur ce point.

 

3°) Comme l’ont relevé les juges d’appel, vous avez plusieurs fois jugé que le contrevenant condamné au titre de l’action domaniale est tenu de s’acquitter de la somme mise à sa charge, quand bien même l’administration ne consacrerait pas l’indemnité à la remise en état du domaine (CE, 9 avril 1954, n° 83950 N° Lexbase : A7838B8S, Rec. p. 231 ; CE, 17 janvier 1962, n° 46267, Rec. p. 38 ; CE 6^° s-s., 14 mai 1986, n° 49103 N° Lexbase : A5999AM7). On pourrait donc être tenté d’en déduire que l’indemnité reste due en toutes circonstances.

 

3.2.- Toutefois, il nous semble que la solution retenue par la cour se heurte à plusieurs objections dirimantes.

 

La première est tirée de votre jurisprudence selon laquelle il est permis à l’autorité poursuivante de se désister purement et simplement de la poursuite. Vous avez en effet admis, par un arrêt «Secrétaire d’Etat aux Postes et Télécommunications c/ Di Lena», que le préfet se désiste de ses conclusions tendant à la condamnation de l’auteur d’une contravention de grande voirie et retenu que les juges du fond sont même «tenus» de donner acte de ce désistement (CE 2° et 6° s-s-r., 22 mars 1978 N° Lexbase : A3595AIY, Rec. p. 914). Vous avez récemment rappelé cette règle dans un litige où l’atteinte au domaine public constitutive d’une contravention de grande voirie procédait de l’édification d’un ouvrage public en jugeant que, dans cette hypothèse, c’est au seul préfet qu’il appartient d’apprécier si une régularisation de la situation de l’ouvrage public demeure possible et si sa démolition entraînerait, au regard de la balance des intérêts en présence, une atteinte excessive à l’intérêt général, soit avant d’engager la procédure de contravention de grande voirie en transmettant au juge le procès-verbal, soit après l’engagement de la procédure dont il peut se désister (CE 3° et 8° ch.-r., 23 décembre 2010, n° 306544 N° Lexbase : A6969GNG, Rec. p. 528).

 

S’il existe, en droit pénal, un principe d’indisponibilité de l’action publique, en vertu duquel le ministère public qui exerce cette action au nom de la société, sans en être le titulaire, peut toujours revenir sur une décision de ne pas poursuivre mais ne peut jamais se désister de la décision de poursuivre [5], un principe similaire ne s’applique donc pas à l’autorité administrative, partie poursuivante dans le contentieux des contraventions de grande voirie.

 

La deuxième objection est tirée de votre jurisprudence selon laquelle l’obligation du contrevenant de supporter les frais de remise en état du domaine public trouve sa limite dans l’impossibilité de mettre à sa charge des frais présentant un caractère anormal (CE 2° et 6° s-s-r., 29 juillet 1983, n° 33711 N° Lexbase : A8715ALD, Rec. p. 343 ; CE 10° et 8° s-s-r., 20 avril 1984, n° 47906 N° Lexbase : A5948ALU, Tables, p. 618 ; CE 3° et 8° s-s-r., 7 décembre 2015, n° 362766 N° Lexbase : A0400NZT, Tables, p. 669). Il nous semble que, dès lors que l’on admet que le contrevenant puisse obtenir la réduction des frais à ce qui est strictement nécessaire pour réparer les conséquences de la contravention, le cas échéant en retenant, eu égard notamment aux normes de sécurité qui s’imposent, le procédé le moins coûteux (CE 8° et 9° s-s-r., 18 juin 1997, n° 156875 N° Lexbase : A0234AEE, Tables, p. 810, concl. G. Bachelier), cette réduction doit pouvoir aller jusqu’à une absence d’indemnisation s’il est établi que la contravention n’appelle aucune remise en état.

 

On en revient en définitive à l’objet même de l’action domaniale qui est une action d’essence civile, dont l’objet vise la cessation du trouble causé au domaine ou la réparation des dommages causés au domaine public, celle-ci pouvant d’ailleurs n’être qu’une réparation en nature et non systématiquement une réparation par équivalent. Dans la présente affaire, on voit bien que maintenir la condamnation sur l’action domaniale reviendrait à demander à la société X de retirer du domaine public maritime ses installations nécessaires à l’élevage des huîtres perlières – ou de payer les frais correspondant -pour lui permettre de les réinstaller aussitôt, la Polynésie française ayant jugé conforme à l’intérêt général, notamment au développement économique de l’atoll, d’autoriser l’occupation pour la totalité des zones du lagon occupées à raison de la même activité de perliculture-.

 

Nous vous invitons donc à casser l’arrêt attaqué en tant qu’il a statué sur l’action domaniale et à régler l’affaire au fond dans cette mesure.

 

4.- Dans ce cadre, vous devrez d’abord écarter la fin de non-recevoir soulevée par la Polynésie française tirée de la tardiveté de la requête d’appel qui a été introduite avant l’expiration du délai de quatre mois à compter de la notification administrative du jugement attaqué résultant de l’addition du délai spécial de trois mois applicable en Polynésie française en matière de contraventions de grande voirie et du délai de distance d’un mois prévu à l’article R. 811-5 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L3507ICU). Vous n’aurez plus alors qu’à tirer les conséquences du motif de cassation en jugeant qu’il n’y a pas lieu à condamner la société X au paiement des frais de remise en état du domaine et en annulant pour ce motif l’article 2 du jugement du tribunal administratif.

 

Par ces motifs nous concluons à l’annulation de l’arrêt attaqué, à l’annulation de l’article 2 du jugement du tribunal administratif de Polynésie française du 6 octobre 2015, au rejet du surplus des conclusions de la société X et au rejet des conclusions présentées par les parties au titre des frais irrépétibles.

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