[Jurisprudence] Du caractère aléatoire de l'action en justice d'un contribuable au nom d'une collectivité territoriale

Un contribuable local peut, aujourd'hui, agir en justice au nom d'une collectivité territoriale. Le droit pour un contribuable communal de pouvoir agir en justice aux lieu et place de la commune, dès lors que cette dernière a négligé et refusé de le faire, est une procédure ancienne qui remonte à la loi du 18 juillet 1837. Ce droit est, par la suite, tombé en désuétude mais, soudainement, en 1992, le Conseil d'Etat a rendu, dans le cadre de ce contentieux, plusieurs décisions fondamentales, quelques mois après une réforme réalisée par un décret du 26 février 1992 (décret n° 92-180 du 26 février 1992 relatif à l'exercice, par un contribuable, des actions en justice appartenant à la commune N° Lexbase : L7979HTP). Depuis une dizaine d'années, son utilisation est devenue fréquente et elle alimente un contentieux relativement abondant. On pouvait s'interroger, alors, sur la possibilité d'étendre l'action du contribuable à de nouveaux terrains d'application. Pour les communautés urbaines, la réponse du Conseil d'Etat a été affirmative (1) car une disposition législative de caractère général décidait la transposition, à leur cas, des règles applicables aux communes. En revanche, et très logiquement, en l'absence de textes explicites, le Conseil d'Etat avait refusé d'opérer cette extension en faveur du contribuable départemental (2). Il a fallu attendre l'effet des lois n° 2000-321 du 12 avril 2000 (N° Lexbase : L0420AIE) et n° 2000-629 du 7 juillet 2000 (N° Lexbase : L0783AIT) pour que l'action du contribuable ne soit plus réservée au seul cas du contribuable communal et qu'elle soit désormais ouverte au contribuable départemental (3), au contribuable régional (4) et au contribuable d'un établissement public de coopération intercommunale (5).

Dans l'arrêt du Conseil d'Etat du 16 octobre 2006, c'est un contribuable départemental qui demande, en l'espèce, à être autorisé à introduire, au nom du département, une requête tendant à la condamnation d'une société au paiement de dommages et intérêts en raison de la méconnaissance de ses obligations contractuelles résultant d'un protocole conclu avec le département et la commune.

Selon ce protocole, la commune avait cédé à la société un terrain après y avoir fait réaliser, conjointement avec le département, des travaux de viabilisation évalués à 6 millions de francs (soit, plus de 900 000 euros).

En contrepartie, la société s'était engagée à installer sur ce terrain la plate-forme logistique principale du groupe, et à créer sur ce site et dans l'usine de sa filiale située sur la commune, au moins 25 emplois nouveaux dans les deux années suivant la mise en oeuvre de la plate-forme. Or, les emplois n'ont jamais vu le jour.

L'absence de la réalisation de cet engagement étant susceptible de rendre les dépenses de travaux supportées par le département injustifiées et le département ayant refusé de réclamer les dommages et intérêts dus par la société pour non-respect de ses obligations contractuelles, un contribuable s'est adressé au tribunal administratif. Ce tribunal a, par la décision attaquée en date du 8 mars 2006, rejeté la demande, mais le Conseil d'Etat a estimé, au contraire, que "l'action envisagée tendant à mettre en cause la responsabilité contractuelle de la société présente un intérêt suffisant pour le département et ne peut être regardée comme dépourvue de chance de succès". Il a donc annulé la décision du tribunal administratif et accordé au requérant l'autorisation sollicitée et le département a, lui, été condamné à verser au contribuable la somme de 2 500 euros.

L'arrêt est une excellente illustration du caractère hautement aléatoire de l'action "aux frais et risques" du contribuable local, aux lieu et place du département, pour faire valoir les droits de ce dernier. Il témoigne, notamment, de la complexité de la procédure (I) et de la particularité de l'autorisation de plaider (II).

I. Une action en justice complexe

La lourdeur de la procédure est indéniable, mais elle s'explique par la diversité des intérêts en cause et par le caractère accessoire de la voie de droit ainsi décrite. L'action en justice du contribuable apparaît comme complexe à travers deux éléments, le caractère attitré du recours (A) mais également le caractère subsidiaire du recours (B).

A. Un recours attitré

Seule la qualité de contribuable local peut ouvrir l'accès au recours. Toute autre qualité est exclue. Le législateur aurait pu retenir la qualité "d'électeur" comme critère d'action mais adopter ce critère aurait amené à exclure, du droit de recours, les individus déchus de leurs droits politiques, qui peuvent, eux aussi, avoir un intérêt à agir. L'exigence d'un critère territorial est logique et nécessaire eu égard au fait qu'il s'agit d'assurer la défense d'intérêts pécuniaires de la collectivité face à l'ineptie de ses représentants. La qualité de contribuable peut, cependant, être difficile à établir. C'est le juge qui est amené à apprécier cette qualité. Ainsi, par exemple, le maire d'une commune régulièrement inscrit au rôle de cette commune pourra légitimement agir en justice, même si le conseil municipal refuse de lui accorder une autorisation de représentation. L'important est que le maire soit un contribuable local de la commune (6). Dans certains cas, le recours attitré est apprécié étroitement, en effet, une association qui ne produit qu'un avis d'imposition aux taxes locales établi au nom de son président, ne suffit pas à justifier de la qualité de contribuable local (7). De même, le Conseil d'Etat a refusé l'autorisation de plaider à une association syndicale (8), ainsi qu'aux membres du conseil d'administration d'un établissement de charité ne possédant pas la personnalité juridique (9). En l'espèce, le contribuable local justifie de sa qualité par son inscription au rôle du département que l'on peut définir comme la liste des contribuables passibles de l'impôt comportant pour chacun d'eux la base d'imposition, la nature des contributions et taxes, le taux d'imposition et le montant des cotisations.

B. Un recours subsidiaire

En principe, les collectivités locales et les établissements publics territoriaux sont représentés en justice par leur organe exécutif, dûment autorisé par délibération du conseil ou de l'assemblée délibérante. Le recours qui est alors ouvert au contribuable ne doit pas s'apprécier comme le principe, mais comme une voie de droit qui doit rester exceptionnelle. Pour ce faire, des formalités préalables ont été mises en place, formalités qui peuvent apparaître comme alourdissant et ralentissant la procédure mais qui sont tenues pour "substantielles" par la jurisprudence (10) car elles préservent les intérêts en présence. Les formalités imposées constituent un ensemble cohérent qui se divise en quatre phases préalables.

Tout d'abord, le contribuable doit saisir la collectivité territoriale ou l'établissement public de coopération afin de l'avertir de son intention. Si cette démarche n'est pas imposée au contribuable par la lettre des textes, elle apparaît comme obligatoire et son omission n'est pas susceptible de régularisation (11).

La deuxième formalité substantielle, qui ne peut faire l'objet, elle aussi, d'une régularisation a posteriori, consiste à ce que le contribuable envoie un mémoire détaillé au tribunal administratif. Cette obligation est imposée au contribuable par une disposition législative (12), et il sera délivré à ce contribuable un récépissé de cet envoi ou de ce dépôt (13). On entend par "mémoire détaillé", un mémoire dans lequel le contribuable indique la nature de l'action envisagée et tous les éléments propres à permettre que le projet soit apprécié en pleine connaissance de cause (14). En ce qui concerne l'auteur du mémoire, le juge administratif accepte qu'un mémoire soit signé par plusieurs contribuables (15), voire par une personne tierce, autre que le contribuable qui a adressé le mémoire (16).

La troisième formalité est la transmission du mémoire, l'alinéa 2 de l'article R. 2132-1 du CGCT (N° Lexbase : L1382ALR) dispose : "Le préfet, saisi par le président du tribunal administratif, transmet immédiatement ce mémoire au maire, en l'invitant à le soumettre au conseil municipal". Ce qui est essentiel dans cette obligation, c'est que l'assemblée locale ait été saisie du mémoire rédigé par le contribuable, et peu importe si la transmission a été effectuée ou non par le préfet, l'essentiel est que le mémoire soit transmis (17).

Enfin, intervient la phase de convocation et de délibération de l'assemblée locale, qui accordera éventuellement une autorisation de plaider au contribuable, si l'assemblée ou le conseil refuse explicitement d'engager l'action en justice suggérée par le contribuable, le tribunal administratif saisi en prend acte (18). Si au contraire, le conseil local décide d'agir en justice, les règles habituelles de représentation de la personne publique retrouvent application, et le contribuable perd son droit de recours, puisqu'il n'est que subsidiaire. Le refus non exprès au bout de deux mois, vaut décision implicite de rejet (19).

II. Une autorisation de plaider particulière

A. Une autorisation administrative du tribunal administratif

Cette décision qui va être sollicitée par le contribuable et qui est indispensable à la recevabilité de l'action en justice est rendue par le tribunal administratif au titre de ses attributions administratives (20). Se pose, dès lors, le problème du délai imparti au tribunal administratif pour délivrer son autorisation administrative. Les lois du 18 juillet 1837 et du 5 avril 1884 ne fixaient aucun délai (21), c'est la loi du 8 janvier 1905, supprimant l'autorisation nécessaire aux communes et aux établissements pour ester en justice, qui a édicté un délai de deux mois, délai repris au 3ème alinéa de l'article R. 2132-1 du CGCT (N° Lexbase : L1382ALR). En cas de dépassement du délai, le tribunal administratif est dessaisi de sa compétence, ceci découle d'une jurisprudence constante (22). Différentes solutions peuvent s'offrir au juge.

Il va pouvoir autoriser le contribuable à plaider, et dans ce cas, l'autorisation va devoir revêtir différentes caractéristiques. L'autorisation n'a pas à être motivée (23) elle ne vaut que pour une seule instance (24), et enfin le tribunal administratif a le droit de la subordonner à la consignation préalable des frais d'instance dont il fixe alors le montant (25). L'autorisation doit également revêtir un caractère réel, elle est accordée en fonction d'une affaire déterminée et non à un contribuable en raison de sa personne. Plusieurs contribuables peuvent donc être autorisés, le bénéficiaire peut être un contribuable autre que celui qui a adressé la demande préalable et, enfin, un même contribuable peut agir à plusieurs reprises (26).

Le juge administratif pourra également refuser l'autorisation même si les conditions procédurales de saisine du tribunal administratif sont remplies, mais, dans ce cas, la décision du tribunal administratif doit être motivée. Pour prendre sa décision, le tribunal doit analyser si l'initiative du contribuable présente un "intérêt suffisant" pour la personne publique au nom de laquelle il entend agir et si le recours envisagé possède des "chances raisonnables de succès" (27). La décision du tribunal administratif pourra faire l'objet d'un pourvoi devant le Conseil d'Etat.

B. Un recours juridictionnel de plein contentieux devant le Conseil d'Etat

A l'origine, le pourvoi devant le Conseil d'Etat s'analysait en un recours hiérarchique, l'avis donné par la section de l'Intérieur du Conseil d'Etat s'imposait au chef de l'Etat, puis plus tard au Premier ministre, qui prenait alors un décret. C'était seulement ce décret qui pouvait faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir dans les conditions du droit commun administratif (28).

C'est le décret du 26 février 1992 précité qui modifie et simplifie le régime antérieur. Les anciennes conditions de saisine restent inchangées : le délai est d'un mois à compter, soit de l'expiration du délai imparti au tribunal administratif pour statuer, soit de la notification de l'arrêté portant refus d'autorisation. Cette règle est strictement appliquée, puisque le texte précise que le délai est imposé "à peine de déchéance" (29). La même disposition réglementaire précise qu'un délai de trois mois est imparti au Conseil d'Etat pour statuer, mais il n'a qu'une portée indicative.

Avant d'accorder l'autorisation de plaider, le juge doit vérifier que les trois conditions sont bien remplies : mise en cause de la personne publique et refus des organes de cette dernière d'agir, existence d'un "intérêt suffisant" pour la collectivité et, enfin, l'existence de "chances sérieuses de succès". Il y a deux lignes directrices qui peuvent être dégagées de la jurisprudence du Conseil d'Etat en la matière, quant à la notion "d'intérêt suffisant". Les intérêts purement moraux de la collectivité qui a refusé d'agir ne sont pas susceptibles de fonder une autorisation de plaider, seuls doivent être en cause des intérêts pécuniaires, ce qui est le cas en l'espèce. Il faut aussi un préjudice conséquent, celui d'une ampleur limitée ne saurait fonder l'octroi de l'autorisation sollicitée. Enfin, quant aux "chances sérieuses de succès", le contribuable a démontré les faits qu'il invoque sans se borner à faire état de soupçons ou de simples rumeurs ce qui a permis, en l'espèce, et alors que les décisions de rejet sont nombreuses quant à ce critère, que la condition soit remplie et que l'autorisation de plaider soit accordée.

Christophe De Bernardinis
Maître de conférences à l'université de Metz

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(1) CE, Ass., 26 juin 1992, n° 134978, M. Le Mener (N° Lexbase : A7252ARZ) ; Rec. CE, p. 245, concl. Le Chatelier ; AJDA 1992, p. 477, chron. Maugüé et Schwartz.
(2) CE, 1° et 4° s-s-r., 7 janvier 2000, n° 212970, Le Boulaire (N° Lexbase : A4790B7K) ; Rec. CE, tables, p. 860-861 ; Collectivités-Intercommunalité 2000, comm. 106, note J. M..
(3) CGCT, art. L. 3133-1 (N° Lexbase : L0862ALI) et R. 3133-1 à 4 (N° Lexbase : L6409A7I).
(4) CGCT, art. L. 4143-1 (N° Lexbase : L0863ALK) et R. 4143-1 à 4 (N° Lexbase : L6413A7N).
(5) CGCT, art. L. 5211-58 (N° Lexbase : L0834ALH) et R. 5211-49 à 52 (N° Lexbase : L2526AL7).
(6) TA Limoges, 26 mai 1986, Lumet (N° Lexbase : A3310BTR) : Rec. CE 1986, tables, p. 439.
(7) CE, 1° et 2° s-s-r., 13 janv. 2003, n° 242768, Association de défense des contribuables Ansois, Donna-Erié et a. (N° Lexbase : A7098A4N) : AJDA 2003, p. 1071 ; JCP éd. A, 2003, 1443.
(8) CE, décret, 30 octobre 1928, Onagoity ; Rec. CE 1928, p. 1372.
(9) CE, 10 avril 1942, De La Tourfondue et a. ; Rec. CE 1942, p. 110.
(10) CE, sect., 22 juillet 1992, n° 134976 Avrillier (N° Lexbase : A7579AR7), n° 134986 Grapin (N° Lexbase : A7580AR8) et n° 137344 Commune Neuilly-sur-Seine c/ Sulzer (N° Lexbase : A7581AR9) ; Rec. CE 1992, p. 301, 302 et 304 ; AJDA 1992, p. 649, chron. Maugüé et Schwartz ; Petites affiches 1993, n° 22, p. 20, note T. Célérier ; JCP éd. G, 1992, IV, 2426 et 3118, obs. M.-C. Rouault ; CE, 10 juin 1994, n° 152453 Lacroix (N° Lexbase : A1773ASH) : Dr. Adm. 1994, comm. 413, obs. G.L.C. ; CE, 16 janvier 2004, n° 254839, Méry (N° Lexbase : A7671DAD) ; AJDA 2004, p. 722, note Th. Tuot ; JCP éd. A, 2004, 1197, note J. Moreau.
(11) Cf. note (10).
(12) Pour la commune, CGCT, art. L. 2132-6 (N° Lexbase : L8674AAI).
(13) CGCT, art. R. 2132-1 (N° Lexbase : L1382ALR).
(14) CE, 4 novembre 1992, n° 137869, Commune de Yerres (N° Lexbase : A8345ARI) ; Rec. CE 1992, tables, p. 1202 ; Dr. Adm. 1992, comm. 540 ; RD publ. 1993, p. 833.
(15) CE, ass., 26 juin 1992, n° 137345, Lepage-Huglo et a. (N° Lexbase : A7255AR7) ; Rec. CE 1992, p. 246 ; Dr. Adm. 1992, comm. 350 ; AJDA 1992, p. 477, chron. Mangüé et Schwartz.
(16) Cf. note (10).
(17) TA Rennes, 23 janvier 1959, Ghersin : Rec. CE 1959, p. 759.
(18) TA Rennes, 23 janvier 1959, Ghersin : Rec. CE 1959, p. 759.
(19) CE, 15 janvier 1999, n° 196248, O'Neilly (N° Lexbase : A3162ARK) ; Rec, CE 1999, p. 2.
(20) Cf. Loi de 1837 ; CE, sect. 13 novembre 1931, Laurent et Ville Castelnaudary : Rec. CE 1931, p. 988 ; DP 1932, 3, p. 10, note J.A. ; S. 1933, 3, p. 48, note P. de F. R.
(21) CE, 20 janvier 1905, Leclerc : Rec. CE 1905, p. 1026.
(22) CE, 9 juillet 1993, 143624, Commune Saint-Pierre (N° Lexbase : A0454AN7) ; Rec. CE 1993, p. 213 ; Dr. adm. 1993, comm. 424.
(23) CE, 23 mai 2001, n° 223055, Communauté urbaine de Lille (N° Lexbase : A7028ATH) ; Rec. CE 2001, tables, p. 855 ; D. 2001, p.2708, note C. Eoche-Duval.
(24) CGCT, art. L. 2132-7 (N° Lexbase : L8675AAK).
(25) CGCT, art. R. 2132-4 (N° Lexbase : L1385ALU).
(26) CE, sect., 22 juillet 1992, Grapin précité ; Rec. CE 1992, p. 302 ; AJDA 1992, p. 648, chron. Maugüé et Schwartz ; Petites affiches 9 février 1993, p.7, note J. Morand-Deviller.
(27) TA Saint-Denis-de-la-Réunion, 12 décembre 1985, Salvan (N° Lexbase : A0644BTZ) : Rec. CE, 1985, tables, p. 536.
(28) C. communes, anciens art. L. 316-7 (N° Lexbase : L5195AWC), R. 316-3 (N° Lexbase : L5134ABR) et R. 316-4 N° Lexbase : L5135ABS).
(29) CGCT, art. R. 3133-3 (N° Lexbase : L6411A7L) pour le département.

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