Réf. : Loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006, de financement de la Sécurité sociale pour 2007 (N° Lexbase : L8098HT4)
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par Christophe Willmann, Professeur à l'Université de Rouen
le 07 Octobre 2010
Selon les travaux parlementaires, la branche maladie continuera son redressement pour atteindre un déficit de 3,9 milliards d'euros ; la branche famille opérera un redressement significatif de ses comptes, son déficit passant de 1,3 milliards d'euros en 2006 à 0,7 milliards d'euros en 2007. Le déficit de la branche vieillesse devrait atteindre 3,5 milliards d'euros, en raison des départs anticipés pour carrières longues et de l'arrivée à l'âge de la retraite des premières générations du baby boom. La branche accidents du travail / maladies professionnelles sera, quant à elle, excédentaire à 0,1 milliards d'euros.
1.1. Situation financière du régime général
Le solde du régime général en 2005 est déficitaire à hauteur de 11,6 milliards d'euros, contre 11,9 milliards d'euros en 2004. Cette légère diminution couvre des évolutions divergentes des branches. L'assurance maladie voit sa situation s'améliorer significativement. Pour la première fois depuis 1997, l'Ondam est respecté ; grâce à l'apport de recettes décidé par la loi relative à l'assurance maladie (loi n° 2004-810 du 13 aôut 2004, relative à l'assurance maladie N° Lexbase : L0836GT7) et à un net ralentissement de la croissance des prestations, le déficit 2005 atteint 8 milliards d'euros contre 11,6 milliards d'euros en 2004 et 11,3 milliards d'euros en 2003. La situation dégradée des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base a conduit à dégrader, encore, le besoin de financement global de la Sécurité sociale en 2005. La situation consolidée des comptes de la Sécurité sociale s'est encore dégradée en 2005.
Malgré l'amélioration significative et encourageante de la situation du régime général, la situation consolidée des comptes sociaux (tous régimes de base, FSV et FFIPSA) s'est encore dégradée, en 2005, de plus de 16 %. En effet, le besoin de financement consolidé de la Sécurité sociale pour l'exercice 2005 atteint 14,4 milliards d'euros, contre 12,2 milliards d'euros en 2004, selon le rapport présenté à la commission des comptes de la Sécurité sociale de septembre 2006.
Le solde du régime général devrait atteindre un montant négatif de 9,7 milliards d'euros en 2006, contre 11,6 milliards d'euros en 2005. Le déficit du régime général est essentiellement dû à la dégradation du solde de la branche vieillesse qui, estimé par la loi de financement à 1,4 milliards d'euros, atteindrait, finalement, 2,4 milliards d'euros en 2006. Les causes de cette dégradation seraient, d'abord, le changement de comportement des assurés, qui liquident leur pension de manière plus précoce qu'anticipée. De plus, les dépenses relatives aux carrières longues auraient atteint 1,8 milliards d'euros en 2006. Cette mesure, qui a un coût croissant, présente l'avantage de contribuer à lisser le choc financier que va représenter le départ à la retraite des générations issues du baby boom.
L'accélération des recettes conduit à stabiliser le déficit de la branche famille après la forte dégradation de 2005. La branche des accidents du travail et des maladies professionnelles retourne à l'équilibre.
Il faut, en outre, relever que les fonds de financement accumulent les déficits. Le fonds de solidarité vieillesse (FSV) voit sa situation se dégrader considérablement en 2005, puisque son déficit atteint 2 milliards d'euros (contre 0,6 milliards d'euros en 2004). Selon les prévisions du rapport présenté à la commission des comptes de la Sécurité sociale de septembre 2006, le déficit 2006 du FSV devrait atteindre 1,216 milliards d'euros, soit une division par deux par rapport au déficit constaté en 2005. Ce résultat est meilleur que celui prévu par la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2006 (loi n° 2005-1579 du 19 décembre 2005, de financement de la Sécurité sociale pour 2006 N° Lexbase : L9963HDD).
L'année 2005 est la première année d'existence du Fonds de financement des prestations sociales agricoles (FFIPSA), chargé de financer le régime des exploitants agricoles. Il connaît, dès sa première année d'existence, une situation difficile, puisque son solde 2005 atteint un déficit de 1,4 milliards d'euros. Si l'on excepte la reprise de dette opérée par l'Etat via la loi de finances rectificatives pour 2005 (loi n° 2005-1720 du 30 décembre N° Lexbase : L6430HEU), aucune mesure significative n'est venue modifier en 2006 le rythme de croissance des produits et des charges. En conséquence, les finances du FFIPSA continuent à être dégradées en 2006, passant d'un déficit de 1,4 milliards d'euros à 1,9 milliards d'euros.
1.2. La situation financière de chaque branche
La branche maladie poursuit son redressement : de 16 milliards d'euros de déficit en 2004 à moins de 4 milliards d'euros en 2007. Le solde prévisionnel de la branche maladie, 3,9 milliards d'euros, est le résultat de recettes en légère hausse et de dépenses en augmentation modérée. Il est prévu que les recettes de la branche maladie du régime général, en 2007, atteignent 142,6 milliards d'euros (loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006, art. 7). Les recettes perçues en 2006 par la branche maladie ont été fortement influencées par le nouveau régime du calcul des prélèvements sociaux sur les plans d'épargne logement, tel que fixé par l'article 10 de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2006 (préc.). En 2007, la mesure relative aux prélèvements sociaux sur les PEL s'appliquera uniquement aux PEL qui auront été ouverts 10 ans auparavant. Son rendement sera donc très inférieur à celui de 2006. S'agissant des dépenses, la LFSS pour 2007 propose un taux de progression de l'Ondam ambitieux mais réaliste à 135,1 milliards d'euros pour l'exercice 2005 (loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006, art. 1, 4ème).
Le déficit de la branche vieillesse atteint 1,9 milliards d'euros en 2005, le premier depuis 1998. Ce déficit apparaît sous l'effet d'une augmentation forte des charges (+ 7,5 %), que ne compense pas la faible augmentation des produits (+ 4,7 %). Le coût de la mesure relative à la retraite anticipée pour les salariés à carrière longue a représenté 1,35 milliards d'euros en 2005.
Le déficit de la branche retraite atteindrait, en 2007, 3,5 milliards d'euros, contre 2,4 milliards d'euros en 2006, soit une dégradation en valeur absolue de un milliard d'euros et en valeur absolue de 45 % (loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006, art. 7). Les charges continuent de progresser (+ 4,9 % en 2007) en raison de l'arrivée à 60 ans des premières générations du baby boom, du comportement des assurés liquidant leurs pensions de plus en plus tôt et de la fin de la montée en charge de la mesure relative à la retraite anticipée (son coût atteindrait 2 milliards d'euros en 2007). Les produits n'augmenteraient que de 3,6 % en 2007.
Le déficit de la branche famille s'est creusé en 2005 de 1 milliard d'euros pour atteindre 1,3 milliards d'euros. Il est principalement dû au dynamisme des prestations légales versées à la petite enfance (+ 10 %) et aux dépenses d'action sociale (+ 15,4 %). La branche famille réduit son déficit de moitié en 2007 grâce à une modération des dépenses. Le déficit de la branche famille du régime général s'est stabilisé en 2006 : il devrait diminuer en 2007, passant de 1,3 milliards d'euros en 2006 à 0,7 milliards d'euros en 2007. En 2007, la montée en charge de la Paje serait pratiquement terminée : elle ne concernerait que les enfants de 3 à 6 ans et les masses financières concernées sont beaucoup moins importantes. Les prestations à destination de la petite enfance ralentiraient sensiblement en 2007. Les prestations extra-légales retrouveraient un rythme de croissance plus modéré de + 5,9 %. Quant aux produits de la branche, l'effet positif de l'accélération de la masse salariale serait compensé par la non-reconduction de la mesure relative aux PEL.
Le résultat de la branche AT / MP s'établirait en 2007 à 156 millions d'euros, contre un déficit de 40 millions d'euros en 2006. Les charges augmenteraient de 3 % et les produits de 4,9 % en raison de l'évolution dynamique de la masse salariale (loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006, art. 7). La branche connaît, en 2005, un déficit aggravé de 250 millions d'euros et atteint 438 millions d'euros, dû à la forte croissance des dotations aux fonds amiante (+ 33 %).
2. La question du financement de la Sécurité sociale à l'épreuve de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2007
2.1. La compensation
Les dettes de l'Etat sont, en partie, dues au non-remboursement de prestations versées par la Sécurité sociale au nom de l'Etat. Le principe de neutralité des relations financières entre l'Etat et la Sécurité sociale devrait interdire ces dettes. Une autre partie est due à la non-compensation de mesures décidées par l'Etat (exonérations, réductions d'assiette...) et ayant pour conséquence de diminuer les recettes des régimes obligatoires de base de la Sécurité sociale. Le montant des cumulés des dettes de l'Etat au 31 décembre 2005 atteint 4,36 milliards d'euros, soit à titre de comparaison, à peu près le montant du déficit prévu en 2007 pour la branche retraite ou maladie du régime général.
Le principe de compensation a connu plusieurs évolutions législatives :
- La loi n° 94-637 relative à la Sécurité sociale du 25 juillet 1994 (art. 5) (N° Lexbase : L5722DLI). La loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 (dite "loi Veil" : CSS, art. L. 131-7 N° Lexbase : L1575GUU), a posé le principe de la compensation de toute mesure d'exonération (totale ou partielle) de cotisations de sécurité sociale. Mais, cette obligation de compensation est triplement limitée : elle ne concerne pas les exonérations créées avant cette loi, elle se limite aux exonérations et ne concerne pas les autres pertes de recettes. Le principe de compensation revêt une valeur législative : une autre disposition législative expresse peut y déroger. Ainsi, la loi de finances pour 2004 (loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003, de finances pour 2004 N° Lexbase : L6348DM3) procède à la suppression de l'avoir fiscal, ce qui entraîne une perte de recettes pour la Sécurité sociale sans que cette diminution soit compensable.
- La loi n° 2004-810 relative à l'assurance maladie du 13 août 2004 (art. 70) (N° Lexbase : L0836GT7). La loi n° 2004-810 du 13 août 2004 étend l'obligation de compensation à toutes les pertes de recettes pour la Sécurité sociale, notamment, à toute réduction d'assiette de cotisations ou contributions. Cependant, une autre loi peut toujours déroger expressément au principe de compensation. Ainsi, le développement des contrats d'avenir prévus par la loi n° 2005-32 de cohésion sociale du 18 janvier 2005 (N° Lexbase : L6384G49) n'a pas fait l'objet de compensation après dérogation législative expresse.
- La loi organique n° 2005-881 relative aux lois de financement de la Sécurité sociale du 2 août 2005 (art. 1er) (N° Lexbase : L5011HGP). La loi n° 2005-881 n'élève pas ce principe de compensation au niveau organique mais apporte une limitation formelle à la multiplication des exonérations non compensées : à compter de la publication de la loi organique, seule une loi de financement de la Sécurité sociale peut déroger à l'obligation de compensation.
Selon les travaux parlementaires, en 2007, le montant des exonérations non compensées va s'accroître de près de 10 %. Le montant des exonérations a connu une forte croissance en 2006 après une relative stabilité en 2005. Le dynamisme des exonérations s'explique aussi par la montée en charge de nouvelles mesures mises en place par la loi de cohésion sociale du 18 janvier 2005 (dont les mesures relatives au développement des services à la personne). Ces mesures nouvelles ne sont pas compensées. La loi de finances pour 2006 (loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005, de finances pour 2006 N° Lexbase : L6429HET) a mis en place l'affectation d'un panier de recettes destiné à compenser le montant des allègements généraux de cotisations sociales. Si la compensation à l'euro près est assurée en 2006, le mécanisme prévu pour 2007 prévoit un suivi parlementaire si la compensation tombe en dessous de 98 % (LFSS 2007, art. 17). Le produit 2006 et 2007 du panier de taxes devrait excéder les pertes de recettes afférentes aux deux exercices.
La Cour des comptes avait, dans son Rapport 2006, constaté que la situation en fin d'exercice 2006 faisait apparaître des dérives critiquables : accroissement régulier des dettes de l'Etat du fait d'une insuffisance chronique de dotations budgétaires destinées à financer les prestations versées en son nom ou à compenser les exonérations de cotisations sociales ; confirmation de la tendance à reporter vers des organismes aux ressources insuffisantes ou incertaines les impasses financières liées à l'écart désormais structurel des charges et des produits ; enchevêtrement, au fil des ans, des sources de financement et des situations débitrices de l'Etat, par lequel ce dernier a accru l'opacité du tableau d'ensemble des multiples déficits qu'entraîne l'insuffisance des ressources de la Sécurité sociale.
2.2. Réflexions sur le périmètre ou le contenu des modes de financement
Si l'action sur la maîtrise des dépenses ne peut pas faiblir, les réflexions sur une réforme du financement de la Sécurité sociale restent à engager. L'effort en matière de maîtrise de la dépense est plus que jamais nécessaire, alors même que les perspectives en matière de vieillissement de la population vont resserrer les marges de manoeuvre en la matière. Il reste à engager des pistes de réflexion et de négociation afin d'essayer de définir les contours d'un financement réactualisé de la Sécurité sociale.
Le Conseil d'orientation pour l'emploi a retenu trois pistes de réforme : la modulation du barème des cotisations en fonction de la part de la masse salariale dans la valeur ajoutée, la création d'une cotisation patronale généralisée (taxant, notamment, l'épargne salariale) et, enfin, la TVA sociale. Le Conseil d'analyse économique a privilégié les pistes de réforme s'appuyant sur les prélèvements existants, comme l'affectation de points de TVA ou le relèvement de la CSG. Constatant que le financement de la Sécurité sociale était une tendance de fond en Europe, le Centre d'analyse stratégique a estimé, pour sa part, qu'il convenait de progresser encore dans cette voie. Des conditions sont posées au succès d'une réforme en ce sens : engager une action de maîtrise des dépenses, prendre en compte les décisions de nos voisins européens et utiliser une assiette large et connue.
Au moment où notre plus proche partenaire au sein de l'Union européenne, l'Allemagne, réforme considérablement le financement de sa protection sociale en augmentant le taux de sa TVA au 1er janvier 2007, on peut se poser la question de savoir si le statu quo français peut encore se maintenir.
Premièrement, le financement de la Sécurité sociale doit être clarifié. Il y a un impératif de clarification des dispositifs de financement de la Sécurité sociale. Au fil des ans et de la création de dispositifs, le financement de la Sécurité sociale est devenu illisible, ce qui aboutit rapidement à la confusion des responsabilités. La politique d'allègements de cotisations sociales doit faire l'objet d'un réaménagement après évaluation de son effet net sur les créations d'emplois. Le produit des taxes comportementales et environnementales, en raison de leur lien avec l'assurance maladie, doit être intégralement versé à la branche maladie (produit des droits tabac).
Deuxièmement, le financement de la Sécurité sociale doit être équitable. La tendance, à long terme, est de favoriser la fiscalisation accrue du financement de la Sécurité sociale, notamment, grâce à la CSG et la compensation des exonérations de cotisations sociales. Mais, cette fiscalisation pose trois problèmes : la rupture avec l'assiette "historique" du salaire, la remise en cause éventuelle de la légitimité de la gouvernance par les partenaires sociaux et les effets de redistribution que cette évolution entraîne. Le financement de la branche retraite continuera de reposer sur l'assiette salariale. Il importe, également, de distinguer le financement de ce qui relève de la solidarité et de ce qui relève du contributif. Ce qui relève de la solidarité nationale doit relever d'un financement complètement fiscalisé. La réflexion sur le financement de la branche famille pourrait, ainsi, s'engager dans cette voie.
Enfin, troisièmement, l'Etat doit donner l'exemple. Si l'Etat veut initier ou piloter une réforme du financement de la Sécurité sociale, son comportement doit être exemplaire. Il n'est plus acceptable que son taux de cotisation à la branche maladie reste en deçà du taux commun. Le préalable nécessaire à la réforme du financement de la Sécurité sociale devrait être un apurement immédiat et complet de toutes les dettes de l'Etat envers les régimes obligatoires de base de la Sécurité sociale.
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