[Chronique] Chronique de droit de l'expropriation - Décembre 2016

Lexbase Hebdo - édition publique vous propose, cette semaine, de retrouver la chronique d'actualité de droit de l'expropriation rédigée par Pierre Tifine, Professeur à l'Université de Lorraine et directeur adjoint de l'Institut de recherches sur l'évolution de la Nation et de l'Etat (IRENEE). La chronique traitera tout d'abord de la conformité à la Constitution des dispositions du code de l'urbanisme et du Code de la construction et de l'habitation imposant le relogement des occupants d'un immeuble, étrangers en situation irrégulière, consécutivement à une opération d'aménagement (Cons. const., décision n° 2016-581 QPC du 5 octobre 2016). Elle reviendra ensuite sur la question de la mise en oeuvre du droit de rétrocession qui n'est pas nécessairement mis en échec par l'affectation partielle du bien (Cass. civ. 3, 24 novembre 2016, n° 15-20.971, F-D). Enfin, sera abordée la question du calcul de la date de référence pour des parcelles soumises au droit de préemption urbain (Cass. civ. 3, 24 novembre 2016, n° 15-25.118, F-D).

• Conformité à la Constitution des dispositions du Code de l'urbanisme et du Code de la construction et de l'habitation imposant le relogement des occupants étrangers en situation irrégulière consécutivement à une opération d'aménagement (Cons. const., décision n° 2016-581 QPC du 5 octobre 2016 N° Lexbase : A8087R4B ; cf. l’Ouvrage "Droit de l'urbanisme" N° Lexbase : E7527E9N)

Le Conseil constitutionnel est amené à trancher une question prioritaire de constitutionnalité concernant les articles L. 314-1 (N° Lexbase : L7428AC4) et L. 314-2 (N° Lexbase : L8177I4M) du Code de l'urbanisme, ainsi que l'article L. 521-1 du Code de la construction et de l'habitation (N° Lexbase : L8434HE4), qui mettent à la charge du bénéficiaire d'une opération d'aménagement une obligation de relogement des occupants des immeubles affectés par cette opération.

A l'origine, cette obligation de relogement avait été introduite par la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985, relative à la définition et à la mise en oeuvre de principes d'aménagement (N° Lexbase : L1060IRP) (1). Elle fait partie d'un ensemble de mesures protectrices des occupants, pouvant également être constituées par un droit au maintien dans les lieux, un droit à la réintégration ainsi qu'un droit de priorité ou de préférence concernant l'attribution de certains logements visés par les articles L. 423-1 (N° Lexbase : L8028I44) à L. 423-4 du Code de l'expropriation.

Le déclenchement de ces mécanismes, particulièrement de l'obligation de relogement, suppose que l'éviction de l'occupant soit liée à une opération d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L8581K9P). On rappellera que, selon ces dispositions, sont concernées les actions ou opérations d'aménagement qui "ont pour objet de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturel". Il faut aussi relever que les dispositions des articles L. 314-1 et suivants du Code de l'urbanisme s'appliquent également à l'hypothèse où l'acquisition de biens par la voie de la préemption est réalisée dans le cadre d'une opération d'aménagement.

Dans cette dernière hypothèse, au titre de l'article L. 314-1 du Code de l'urbanisme, c'est "la personne publique qui a pris l'initiative de la réalisation de l'une des opérations d'aménagement définies dans le présent livre ou qui bénéficie d'une expropriation" qui est tenue d'obligations vis-à-vis de l'occupant. Si les personnes publiques sont directement concernées par ces dispositions, les obligations visées par cet article peuvent également incomber à une personne privée propriétaire d'un immeuble acquis par la voie du droit de préemption urbain ou inclus dans une zone d'aménagement différé lorsque l'exécution des travaux nécessite l'évacuation des locaux par les occupants (2). De même, dans le cadre de la conclusion d'une concession ou d'une convention d'aménagement, les obligations incombant normalement à la personne publique peuvent être transférées à la personne privée cocontractante.

En application de l'article L. 521-1 du Code de la construction et de l'habitation (N° Lexbase : L8434HE4), auquel renvoie l'article L. 314-1 du Code de l'urbanisme, l'occupant bénéficiant d'une obligation de relogement est "le titulaire d'un droit réel conférant l'usage, le locataire, le sous-locataire ou l'occupant de bonne foi des locaux à usage d'habitation et de locaux d'hébergement constituant son habitation principale".

L'application effective de ces textes pose des difficultés dès lors que l'occupant de l'immeuble est un étranger en situation irrégulière. En effet, l'article R. 441-1 du Code de la construction et de l'habitation (N° Lexbase : L5982I83) prévoit que seules "les personnes physiques séjournant régulièrement sur le territoire français dans des conditions de permanence définies par un arrêté conjoint du ministre chargé de l'immigration, du ministre chargé des affaires sociales et du ministre chargé du logement" peuvent se voir attribuer un logement social. Quant au relogement dans des logements privés, il est rendu difficile en raison des garanties habituellement demandées par les propriétaires privés. La seule solution envisageable dans ce cas consiste à recourir aux dispositions relatives à l'hébergement d'urgence, en application de l'article L. 345-2-2 du Code de l'action sociale et des familles (N° Lexbase : L9049IZ8), qui reconnaît que "toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique et sociale a accès, à tout moment, à un dispositif d'hébergement d'urgence". Mais puisqu'il s'agit d'hébergement temporaire, ces dispositions sont en contradiction avec celles des articles L. 314-1 et L. 314-2 du Code de l'urbanisme qui imposent des solutions pérennes.

S'agissant précisément de l'occupant de bonne foi visé par l'article L. 314-1, selon la jurisprudence de la Cour de cassation, la bonne foi doit être exclusivement appréciée du point de vue des rapports entre cet occupant et le propriétaire. Pour la Cour suprême, l'obligation de relogement relève de "l'ordre public social" et elle "s'applique de la manière la plus large pour tous les occupants de bonne foi". Le fait que l'occupant soit un étranger en situation irrégulière n'a donc aucune conséquence sur l'application des dispositions relatives à l'obligation de relogement (3).

C'est cette interprétation des textes par la Cour de cassation qui fait l'objet de la question prioritaire de constitutionnalité soumise au Conseil constitutionnel. En l'espèce, une société publique locale d'aménagement avait conclu en juillet 2010 un traité de concession avec la Ville de Paris. Elle avait ensuite acquis, en janvier 2016, un hôtel meublé occupé notamment par cinq personnes de nationalité étrangère dépourvues de titre de séjour.

La société considère que les dispositions combinées des articles L. 314-1, L. 314-2 du Code de l'urbanisme et de l'article L. 521-1 du Code de la construction et de l'habitation portent une atteinte disproportionnée au droit de propriété garanti par les articles 2 (N° Lexbase : L1366A9H) et 17 (N° Lexbase : L1364A9E) de la Déclaration de 1789. Plus spécialement, elle estime que l'obligation de relogement des occupants en situation irrégulière, telle qu'elle est exigée par la jurisprudence de la Cour de cassation, est impossible à mettre en oeuvre puisque l'article R. 411-1 du Code de la construction et de l'habitation (N° Lexbase : L7781ABS) réserve l'accès aux logements HLM aux français et aux étrangers en situation régulière. En outre, si le relogement devait se faire dans le secteur privé, le bailleur s'exposerait à des poursuites pénales conformément à l'article L. 622-1 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (N° Lexbase : L8951IU3) punissant le délit d'aide au séjour irrégulier.

La question de la conformité des dispositions susvisées à l'article 17 de la déclaration de 1789 est rapidement écartée, dès lors que l'obligation de relogement qu'elles prévoient n'entraîne aucune privation de propriété.

S'agissant de la conformité de ces dispositions à l'article 2 du même texte, qui reconnaît "la propriété", il résulte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que "les atteintes portées à ce droit doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi" (4). Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a déjà eu l'occasion de juger que "la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent est un objectif de valeur constitutionnelle" (5).

Ainsi, en adoptant les dispositions contestées, "le législateur a entendu protéger les occupants évincés et compenser la perte définitive de leur habitation du fait de l'action de la puissance publique". En conséquence, il convient de considérer que "l'obligation de relogement, en cas d'éviction définitive, met en oeuvre l'objectif de valeur constitutionnelle que constitue la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent". Certes, il existe des difficultés pratiques non négligeables dans les hypothèses où les occupants qui peuvent bénéficier de l'obligation de relogement sont des étrangers en situation irrégulière, mais pour le Conseil constitutionnel, "celles-ci ne sauraient être retenues pour l'examen de la constitutionnalité des dispositions contestées". Enfin, les juges soulignent que le fait de reloger dans le cadre et les conditions déterminées par l'article L. 314-2 du code de l'urbanisme ne saurait caractériser une infraction pénale. En conséquence, l'obligation de relogement prévue par ces dispositions ne saurait exposer à des poursuites pénales pour délit d'aide au séjour irrégulier. Les dispositions litigieuses sont ainsi déclarées conformes à la Constitution.

• L'affectation partielle du bien à sa destination ne suffit pas nécessairement à faire échec au droit de rétrocession (Cass. civ. 3, 24 novembre 2016, n° 15-20.971, F-D N° Lexbase : A3558SLD)

Dans un arrêt du 24 novembre 2016, la Cour de cassation apporte d'intéressantes précisions concernant la mise en oeuvre du droit de rétrocession prévu par l'article L. 12-6 du Code de l'expropriation alors en vigueur (N° Lexbase : L2915HLK) (6). En application de cet article, "si les immeubles expropriés en application du présent code n'ont pas reçu dans le délai de cinq ans la destination prévue ou ont cessé de recevoir cette destination, les anciens propriétaires ou leurs ayants droit à titre universel peuvent en demander la rétrocession pendant un délai de trente ans à compter de l'ordonnance d'expropriation, à moins que ne soit requise une nouvelle déclaration d'utilité publique".

Toutefois, l'exercice du droit de rétrocession se heurte à des obstacles qui ne se limitent pas à l'hypothèse où l'autorité compétente requiert une nouvelle déclaration d'utilité publique (7). En particulier, si la condition d'affectation à l'objet défini dans la déclaration d'utilité publique implique la réalisation, dans le délai de cinq ans, des opérations matérielles qui adaptent l'immeuble exproprié à sa destination d'utilité publique, le fait que ces opérations ne soient pas achevées constitue néanmoins un obstacle à l'exercice de ce droit. Certes, il est nécessaire que ces travaux soient suffisamment significatifs de la volonté de l'expropriant de donner à l'immeuble l'affectation prévue. Il a ainsi été jugé que la simple implantation de poteaux de football sur un terrain exproprié pour accueillir un stade est insuffisante, et cela d'autant plus qu'elle ne constitue pas un obstacle à la poursuite de l'exploitation agricole de la parcelle concernée (8). Il en va de même lorsque la parcelle a fait l'objet de simples opérations juridiques ou administratives, sans que des travaux aient débuté (9).

Une difficulté particulière se présente lorsque la déclaration d'utilité publique fixe à l'immeuble plusieurs destinations et qu'il n'a fait l'objet que d'une affectation partielle. Dans cette hypothèse, le Conseil d'Etat a pu considérer que la demande de rétrocession n'est pas recevable (10). De la même façon, il a été jugé que la réalisation d'un parking sur une partie d'un terrain exproprié en vue de la réalisation d'un groupe scolaire fait obstacle à une demande de rétrocession dès lors que ce parking est nécessaire au bon fonctionnement de l'école (11).

L'arrêt commenté apporte des précisions utiles sur cette question en rapportant la question de l'affectation partielle du bien à celle de la superficie de ce bien. En l'espèce, la déclaration d'utilité publique, en date du 2 mars 1992, avait pour objet la réalisation d'une retenue collinaire. L'état parcellaire précisait que la surface totale de la parcelle objet du litige est de 224 250 m², dont 10 822 m² avec emprise et 213 428 m² hors emprise. A la date où été formée la demande de rétrocession, la retenue collinaire dont font état à la fois la déclaration d'utilité publique et l'ordonnance d'expropriation a bien été effectuée. Toutefois, les requérants soutiennent que cette retenue n'occupe qu'environ 1 000 m² sur les 10 822 m² expropriés. Ainsi seuls moins de 10 % de la parcelle expropriée ont été réellement affectés à l'opération déclarée d'utilité publique. Or, il apparaît que le surplus de cette parcelle a fait l'objet d'un bail à construction au profit d'une société d'aménagement pour l'édification d'un ensemble de logements sociaux. Il était donc incontestable que même si l'objectif de la déclaration d'utilité publique avait été réalisé, la commune avait profité de l'expropriation pour réaliser sur la quasi-totalité de la parcelle une opération immobilière correspondant à un autre objectif.

La Cour de cassation considère que dans une telle hypothèse, l'affectation partielle du bien à sa destination ne constitue pas un obstacle à l'exercice du droit de rétrocession. Dès lors que le projet déclaré d'utilité publique n'occupait qu'un dixième de la surface du terrain exproprié et qu'un ensemble immobilier avait été édifié sur le surplus, le droit de rétrocession doit pouvoir être exercé sur ce surplus.

• Office du juge et application des règles spéciales de calcul de la date de référence pour des parcelles soumises droit de préemption urbain (Cass. civ. 3, 24 novembre 2016, n° 15-25.118, F-D N° Lexbase : A3653SLU)

Si le juge de l'expropriation doit se placer au jour du jugement d'indemnisation pour apprécier l'état du marché et évaluer les biens, l'article L. 322-2 du Code de l'expropriation (N° Lexbase : L7994I4T) précise qu'est "seul pris en considération l'usage effectif des immeubles et droits réels immobiliers un an avant l'ouverture de l'enquête prévue à l'article L. 1 (N° Lexbase : L7928I4E) ou, dans le cas prévu à l'article L. 122-4 (N° Lexbase : L7940I4T), un an avant la déclaration d'utilité publique ou, dans le cas des projets ou programmes soumis au débat public prévu par l'article L. 121-8 du Code de l'environnement (N° Lexbase : L6557I7Y) ou par l'article 3 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010, relative au Grand Paris (N° Lexbase : L4020IMT), au jour de la mise à disposition du public du dossier de ce débat". Le recours à la notion "d'usage effectif" vise à purger l'évaluation des hausses spéculatives que peut provoquer la perspective d'un changement d'utilisation de l'immeuble. C'est pour cela que le législateur à choisi de geler l'usage du bien à une date, dite date de référence, où le projet est présumé ne pas être connu.

Des règles particulières sont toutefois prévues dans le cas où l'immeuble exproprié est soumis à certaines réglementations d'urbanisme, particulièrement lorsqu'il s'agit d'un bien soumis au droit de préemption. Dans ce cas, ce sont les règles spécifiques visées par l'article L. 213-6 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L8208I4R), qui renvoie lui-même à l'article L. 213-4 a) du même code (N° Lexbase : L8209I4S), qui s'appliquent. Selon ces dispositions la date de référence est celle à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le plan d'occupation des sols ou approuvant, modifiant ou révisant le plan local d'urbanisme et délimitant la zone dans laquelle est situé le bien (12).

En l'espèce, pour dire que les parcelles litigieuses étaient soumises au droit de préemption urbain et fixer la date de référence conformément aux dispositions de l'article L. 213-4 du code de l'urbanisme, la cour d'appel de Rennes avait retenu que le droit de préemption avait été instauré sur les zones d'urbanisation futures de la commune le 4 juin 1987.

Elle avait écarté le moyen soulevé par la requérante tiré du caractère non exécutoire de la décision instaurant un droit de préemption. Elle avait, en effet, relevé que le droit de préemption urbain avait été instauré le 4 juin 1987 sur les zones d'urbanisation future du précédent plan d'occupation des sols et qu'en conséquence ce droit existait déjà avant la révision du document d'urbanisme, le 31 janvier 2007. La délibération du même jour n'avait fait que le reprendre sur ce point.

Toutefois, les juges du fond avaient omis de constater que les biens expropriés étaient situés dans une zone d'urbanisation future délimitée par le précédent document d'urbanisme et donc effectivement soumis au droit de préemption urbain avant le 31 janvier 2007. Ainsi, la cour d'appel avait-elle privé sa décision de base légale au regard des articles L. 213-4 et L. 213-6 du Code de l'urbanisme et de l'article L. 322-2 du Code de l'expropriation.

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(1) JO 19 juillet 1985.
(2) C. urb., art. L. 213-10 (N° Lexbase : L7392ACR).
(3) Cass. civ. 3, 4 novembre 2009, n° 08-17.381, FS-P+B (N° Lexbase : A8108EMA), Bull. civ. III, 2009, n° 243, JCP éd. G, 2010, doctr. 741, n° 41, obs. M. Huyghe ; Cass. civ. 3, 12 septembre 2012, n° 11-18.073, FS-P+B (N° Lexbase : A7491ISA), Constr. Urb., 2012, comm. 161, obs. X. Couton.
(4) V. notamment Cons. const., décision n° 2010-60 QPC du 12 novembre 2010 (N° Lexbase : A4179GGU) ; Cons. const., décision n° 2011-118 QPC du 8 avril 2011 (N° Lexbase : A5888HMZ).
(5) Cons. const., décision n° 94-359 DC du 19 janvier 1995 (N° Lexbase : A8323ACA).
(6) Dispositions actuellement codifiées aux articles L. 421-1 (N° Lexbase : L8022I4U) et suivants du Code de l'expropriation.
(7) Sur la conformité de ces dispositions à la Constitution, voir Cons. const., décision n° 2012-292 QPC du 15 février 2003 (N° Lexbase : A9638I74), Prat-Audemar, RD rur., 2013, comm. 103, note P. Tifine.
(8) CE, 26 mai 1976, n° 97797, Commune de Perrignier.
(9) CE, 16 décembre 1960, Ville de Brest, RPDA, 1961, n° 26.
(10) CE, 7 novembre 1969, AJDA, 1970, p. 167, note A. Homont.
(11) Cass. civ. 3, 11 mars 1992, n° 90-17.442 (N° Lexbase : A3158CRE), Ann. loyers, 1993, p. 44.
(12) Sur l'application des ces dispositions, voir par ex. Cass. civ. 3, 10 juillet 2002, n° 01-70.229, FS-P+B+I+R (N° Lexbase : A0931AZI), Bull. civ. III, 2002, n° 166, AJDI, 2002, p. 871, note R. Hostiou, JCP éd. G, 2002, IV, 2560, Defrénois, 2003, art. 13-14, p. 935, note S. Pérignon, JCP éd. G, 2002, II, 10196, note A. Bernard ; Cass. civ. 3, 11 octobre 2006, n° 05-13.053, n° 05-13.595, FS-P+B (N° Lexbase : A7768DR7), Bull. civ. III, 2006, n° 197, AJDA, 2006, p. 2301 ; Cass. civ. 3, 10 mai 2007, n° 05-20.623, FS-P+B (N° Lexbase : A1099DWM), Bull. civ. III, 2007, n° 76, AJDI, 2008, p. 135, note A. Lévy ; Cass. civ. 3, 28 janvier 2009, n° 08-10.333, FS-P+B (N° Lexbase : A9610ECW), RD imm., 2009, p. 223 et p. 348, obs. C. Morel.

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