Le Quotidien

Le délit de simulation ayant entrainé une atteinte à l’état civil d’un enfant est défini comme le seul fait de prêter à une femme un accouchement qui n’a pas eu lieu. En conséquence, sa caractérisation n’exige pas qu’il ait été commis dans un but particulier. Il est également distinct de celui de faux (C. pén., art. 441-1 N° Lexbase : L2006AMA) qui relève des atteintes à la confiance publique.

Un individu a été relaxé, en première instance et en appel, du chef de simulation ayant entrainé une atteinte à l’état civil d’un enfant, au sens de l’article 227-13 du Code pénal, considérant que ce délit exige qu’un faux ait été établi dans le seul but de frauder la loi afin d’obtenir des avantages sociaux ou la nationalité française.

La partie civile a formé un pourvoi en cassation au motif que la cour d’appel a ajouté un élément constitutif au délit. La question qui se pose alors devant la Cour de cassation est de savoir si le délit de simulation suppose qu’un faux ait été réalisé dans le but de frauder la loi.

La Chambre criminelle y répond par la négative. Elle rappelle que ce délit constitue une atteinte à la filiation et qu’il est donc distinct du délit de faux qui relève d’une atteinte à la confiance publique. Il en ressort que, contrairement au second, l’article 227-13 du Code pénal n’exige pas que le délit de simulation ait été commis dans un but particulier.

En revanche, la décision de la cour d’appel n’encourt pas la censure dans la mesure où ce délit est défini par le seul fait de prêter à une femme un accouchement qui n’a pas eu lieu. Ainsi, il ne peut être caractérisé par une simple déclaration mensongère de reconnaissance de paternité.

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Le conseil de l'Ordre des avocats fixe librement les cotisations dues par les avocats inscrits à son barreau sous réserve de respecter le principe de l'égalité, lequel n'interdit pas de prévoir une cotisation forfaitaire pour les avocats exerçant à l'étranger ne déclarant pas de revenus en France, ceux-ci se trouvant dans une situation différente de celle des avocats inscrits en France sans percevoir de revenus.

Un conseil de l'Ordre ayant constaté qu'un avocat - exerçant son activité exclusivement à l'étranger et ne déclarant aucun revenu en France - restait redevable envers la trésorerie de l'Ordre de différentes sommes au titre de cotisations à l'Ordre et au Conseil national des barreaux, a prononcé son omission du tableau. Soutenant que le régime de cotisations ordinales qui lui avait été appliqué, prévoyant une cotisation annuelle forfaitaire pour les avocats exerçant à l'étranger ne déclarant pas de revenus en France, était inégalitaire par rapport à ses confrères exerçant en France sans revenus, exonérés de cotisations, l'avocat a formé un recours.

Pour la Cour, il résulte de l'article 17, 6°, de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 N° Lexbase : L4398IT3 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques que le conseil de l'Ordre des avocats fixe librement les cotisations dues par les avocats inscrits à son barreau sous réserve de respecter le principe de l'égalité entre avocats, lequel n'interdit pas de régler de façon différente des situations différentes.

La cour d'appel a, par une décision motivée, relevé que, si la cotisation ordinale était calculée en fonction du revenu de l'année précédente, les barèmes de l'Ordre prévoyaient pour la catégorie des avocats non-résidents fiscaux, la prise en compte des revenus professionnels déclarés et imposés en France et pour ceux qui exercent à l'étranger en faisant le choix de ne pas déclarer de revenus en France le paiement d'une cotisation forfaitaire, et mis en évidence la différence de situation entre les avocats non-résidents exerçant à l'étranger ne déclarant pas de revenus professionnels en France et ceux inscrits.

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Mots clés : élections • nuances politiques • formations politiques • spectre politique • représentation des citoyens

La circulaire du ministre de l’Intérieur du 2 février 2026, relative à l’attribution des nuances aux candidats aux élections municipales, communautaires, métropolitaines de Lyon et d’arrondissements des 15 et 22 mars 2026 N° Lexbase : L7691NHC, est venue attribuer des nuances politiques aux candidats pour les élections municipales et communautaires des 15 et 22 mars 2026 [1]. Cette circulaire donne ainsi instruction aux préfets d’attribuer à chaque liste candidate une nuance politique distincte de l’étiquette choisie librement par les candidats. Le seul et unique objectif de ladite circulaire est ainsi de permettre à l’État de produire une lecture nationale des résultats électoraux.  

Cette circulaire ayant un caractère impératif a fait l’objet de recours pour excès de pouvoir et de demandes de suspensions présentées par La France Insoumise, l’Union des Droites pour la République ainsi que par Monsieur Eric Ciotti. Les requêtes ayant le même objet, le Conseil d’ État a décidé qu’il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. Ces requêtes et demandes de suspensions ont été rejetées par l’ arrêt des deuxièmes et septièmes chambres réunies du Conseil d’ État du 27 février 2026 [2].

Les requérants ont soulevé le moyen de deux erreurs manifestes d’appréciations quant à la destination et l’objet de la circulaire. D’une part, ils ont estimé que le seuil d’application de la circulaire aux communes de plus de 3 500 habitants et aux communes chefs-lieux d’arrondissement était erroné. D’autre part, ils ont considéré que le référencement de leurs partis politiques respectifs dans les nuances des blocs « extrême gauche » et « extrême droite », même s’il était destiné à une lecture des résultats, était infondé. Les attributions de ces nuances politiques reposaient selon les requérants sur une erreur manifeste d’appréciation ayant pour impact d’être réductrice et d’altérer la perception que pourrait avoir l’électorat des candidats susceptibles de les représenter. Les requérants estimaient que l’application de la circulaire litigieuse porterait atteinte à la sincérité du scrutin.

Les requérants ont également contesté la circulaire du 2 février 2026 en ce qu’elle générerait des décisions individuelles affectant les candidats alors qu’elle affiche un but essentiellement lié à la collecte et la compréhension des résultats au niveau national. L’obligation de motivation de la circulaire litigieuse et le respect des droits de la défense des requérants n’auraient pas été ainsi respectés. De même, pour les requérants, la circulaire litigieuse aurait été adoptée en violation du RGPD du 27 avril 2016 N° Lexbase : L0189K8I en ce qu’elle méconnaîtrait les principes de loyauté, de limitation des finalités du traitement et de minimisation des données.

Le Conseil d’État, par son arrêt du 27 février 2026, a débouté les requérants sur l’ensemble des moyens soulevés. Le juge a considéré en effet que la circulaire litigieuse a été adoptée non par application mais sur le fondement du décret n° 2014-1479 du 9 décembre 2014 N° Lexbase : L3994MWT. Ce décret a défini les nuances politiques comme une catégorie administrative et non comme un principe susceptible d’altérer la sincérité du scrutin [2]. La seule finalité de la circulaire litigieuse est ainsi exclusivement statistique et informative aux fins de lecture des résultats des élections et d’information des citoyens.

La solution apportée par le Conseil d’État le 27 février 2026 implique donc de considérer que les classements et les attributions de nuances politiques demandées aux préfets ne poursuivent qu’un objectif stratégique, destiné à l’agrégation et à la compréhension des résultats électoraux au niveau national.

L’attribution des nuances politiques par les préfets sur le fondement de la circulaire litigieuse est ainsi essentielle. Elle est obligatoire aux fins de lecture et de compréhension des résultats des élections municipales et communautaires au niveau national. C’est la coordination de l’attribution desdites nuances politiques au niveau national qui permet de comprendre et situer les différentes convictions de l’électorat ayant façonné les résultats. Montesquieu écrivait ainsi que « le peuple ne doit entrer dans le gouvernement que pour choisir ses représentants, ce qui est très à sa portée » [4]. L’objectif d’attribution des nuances politiques se comprend encore plus à la lecture de Maurie Hauriou lorsqu’il écrit que « la souveraineté nationale, étant organique, est par cela même représentative, parce que les organes sont des représentants élus et que les principales manifestations de la souveraineté sont relatives, soit à l’élection de ses représentants, soit au fonctionnement des assemblées délibérantes qu’ils vont constituer » [5]. La légitimité des représentants vient du vote et donc du souhait politique de l’électorat. Cette volonté des électeurs et des électrices doit nécessairement être lue et comprise. 

Les moyens soulevés par les requérants et la solution apportée par le Conseil d’État soulèvent quatre questions. La première est de savoir dans quelle mesure la circulaire du 2 février 2026 est un acte administratif d’information, dont l’application ne méconnaît pas les exigences de motivation, de respect des droits de la défense ainsi que l’application du RGPD. La seconde est de savoir si l’application de la circulaire litigieuse rentre en contradiction avec l’article 4 de la Constitution du 4 octobre 1958 N° Lexbase : L0830AH9 énonçant que les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage, qu’ils se forment et qu’ils exercent leur activité librement. Se pose également la question de savoir si la détermination des seuils de communes auxquelles s’applique la circulaire litigieuse traduit ou non une erreur manifeste d’appréciation. Une quatrième question porte enfin sur le fait de savoir si les classements des partis concernés dans les blocs « extrême gauche » et « extrême droite » constitue ou non une erreur manifeste d’appréciation.

Dans un premier temps, nous réfléchirons sur les motifs qui ont conduit le Conseil d’État à considérer la circulaire litigieuse comme un acte administratif d’information et non comme générant des décisions individuelles affectant les candidats. C’est cette reconnaissance d’ un acte de nature informative qui permet au Conseil d’État de débouter les requérants de leurs demandes concernant une obligation de motivation ou un irrespect des droits de la défense. La Haute juridiction considère également que l’application de la circulaire litigieuse ne contrevient pas à l’application du RGPD. De même, la circulaire du 2 février 2026 n’est pas entachée d’inconstitutionnalité (I).  Au cœur de la décision du Conseil d’État se trouve le constat d’absences d’erreurs manifestes d’appréciations. D’une part, le seuil d’application de la circulaire litigieuse aux communes concernées est justifié. D’autre part, les attributions de nuances politiques établies par les différentes annexes de la circulaire litigieuse ne sont pas entachées d’erreur manifeste d’appréciation (II).

I. Une circulaire informative respectueuse du RGPD ainsi que de la constitution du 4 octobre 1958

Les requérants considéraient que la circulaire du 2 février 2006, en définissant des grilles intimant aux préfets l’attribution de nuances politiques, générait des décisions individuelles affectant les candidats. Le Conseil d’État a décidé que l’objectif d’écriture des résultats des élections municipales et communautaires par la circulaire litigieuse n’impliquait pas des exigences de motivation et de respect de droit de la défense. Le RGPD est donc ainsi respecté (A). La nature essentiellement informative de la circulaire, destinée à la compréhension des résultats, ne nécessitait pas une consultation ou un accord préalable des partis. Son application est ainsi respectueuse de la constitution (B).  

A. Une circulaire ne générant pas des mesures individuelles prises en considération des personnes

La circulaire du 2 février 2026 présente le caractère d’un acte réglementaire « y compris en tant qu’elle classe une nuance dans un bloc de clivages » [6]. La circulaire litigieuse est ainsi de nature impérative. Les préfets de départements sont obligés d’appliquer la circulaire litigieuse et d’attribuer les nuances politiques aux listes de candidats aux élections municipales et communautaires. Par application de l’arrêté du Conseil d’État du 18 décembre 2002 Madame Duvignères [7], cette circulaire est donc attaquable. Comme l’expose le point 4.1 de la circulaire du 2 février 2026, l’attribution de la nuance politique aux listes de candidats implique un véritable travail d’analyse, ce qui fait que lors du dépôt de la liste, la nuance qui va être attribuée n’est pas précisée d’emblée aux candidats. Une fois ce travail d’analyse mené, la nuance attribuée fait l’objet d’un traitement informatique et est enregistrée dans l’application « élections ». Elle est aussi mentionnée sur le site du ministère de l’Intérieur. La circulaire litigieuse précise que la nuance politique attribuée par le préfet est alors notifiée à la personne tête de liste concernée. Cette même personne tête de liste peut demander une rectification d’attribution au préfet de département. Si celui-ci refuse la rectification, il devra motiver et notifier sa décision au requérant. Ce refus de rectification est contestable devant le juge administratif. Le Conseil d’État a ainsi considéré que l’attribution de la nuance politique à une liste de candidats par les services de la préfecture n’est pas une décision qui doit être motivée en tant que telle, étant donné qu’elle ne peut pas être défavorable aux intéressés au sens de l’application de l’article L. 211-2 du Code des relations entre le public et l’administration N° Lexbase : L1815KNK.

Le Conseil d’État distingue en l’espèce l’attribution de la nuance politique de celle de l’étiquette politique. L’étiquette politique est librement choisie par les candidats composant une liste. Le juge considère ici que l’attribution d’une nuance politique à une liste par le préfet ne poursuit qu’une seule et unique finalité d’outil d’agrégation des résultats, pour en permettre la lecture. C’est cette analyse qui permet au Conseil d’État d’écarter les moyens soulevés par les requérants concernant la méconnaissance des droits de la défense ou du respect du contradictoire. La finalité de la circulaire litigieuse permet également au Conseil d’État d’écarter les moyens des requérants visant à reconnaître en cette opération d’agrégation de résultats un traitement de données à caractère personnel. Le juge considère ainsi en l’espèce que la circulaire du 2 février 2026 n’a pas pour objectif de créer un traitement de données.

Pour autant il ressort de l’article 4.2 du Règlement Général sur la Protection des Données que toute opération se rapportant à la captation, au stockage et à l’utilisation d’une donnée personnelle concernant une personne physique intègre la catégorie d’un traitement de données à caractère personnel.

Par application de ce même article du RGPD un traitement de données à caractère personnel révèle donc une opération ou un ensemble d’opérations effectuées sur des données à caractère personnel au moyen de collectes, structurations, conservations ou communications [8].

Le refus par le Conseil d’État de reconnaître chez la circulaire litigieuse la génération d’un traitement de données à caractère personnel se fonde sur la seule finalité de recueil de résultats par les attributions de nuances. Cette approche interroge car étant réductrice. L’application de la circulaire du 2 février 2026 repose en effet sur une collecte d’informations concernant les listes de candidats et donc l’engagement de personnes physiques. Les données recueillies concernent directement des opérations d’agrégations et de conservations de données par les préfectures, au sujet d’un positionnement politique de personnes physiques. Pour autant, en l’espèce, le Conseil d’État n’évoque qu’une finalité statistique de l’application de la circulaire litigieuse.

B. Une circulaire respectueuse de l’article 4 de la Constitution du 4 octobre 1958 :

L’article 4 de la Constitution du 4 octobre 1958 énonce que les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement. Les obligations principales faites aux partis sont de respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie. Un tel manquement n’est pas reproché aux requérants en l’espèce. Le dernier alinéa de l’article 4 de la Constitution du 4 octobre 1958 rappelle en outre que « la loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation ». Sur ce fondement les requérants considèrent que la circulaire litigieuse ne pouvait pas être appliquée sans accord des formations politiques concernées [9]. Le Conseil d’État a débouté les requérants en considérant que la seule finalité de la circulaire était d’établir des statistiques ainsi que de publier et de comprendre les résultats des élections municipales et communautaires. L’attribution des nuances politiques ne nécessite donc pas pour le juge un accord des listes concernées. Les votes des élus et l’épanouissement d’un programme politique ne dépendent pas du référencement des résultats des élections municipales et communautaires en vue de leur lecture et de leur compréhension. L’article 27 de la Constitution du 4 octobre 1958 N° Lexbase : L0853AH3 énonce en effet concernant les députés que « tout mandat impératif est nul » et que « le droit de vote des membres du Parlement est personnel ». Ces principes s’appliquent également aux élus municipaux et communautaires. Les positions qu’ils prennent ne dépendent pas des nuances attribuées aux listes où ils étaient candidats.

Se pose néanmoins la question de savoir si l’attribution des nuances politiques par les préfets sur le fondement de la circulaire du 2 février 2026 est compatible ou non avec l’obligation de neutralité de l’administration. L’article L. 100-2 du Code des relations entre le public et l’administration N° Lexbase : L1765KNP énonce que « l'administration agit dans l'intérêt général et respecte le principe de légalité. Elle est tenue à l'obligation de neutralité et au respect du principe de laïcité. Elle se conforme au principe d'égalité et garantit à chacun un traitement impartial ». Pour le Conseil d’État, la circulaire n’ayant qu’une vocation de statistiques et d’agrégation des résultats, il n’y a pas de manquement aux obligations de neutralité et d’impartialité de l’administration.

La nécessaire neutralité politique du ministère de l’Intérieur et des préfets de départements vis-à-vis de l’action des partis peut être définie à travers différents prismes. Pierre Bréchon, dans son article « les partis politiques dans l'expression du suffrage » rappelle les lignes directrices de la Commission de Venise adoptées en 2004 [10]. Il écrit que « la commission de Venise admet que les procédures d’enregistrement de nouveaux partis ne sont pas à proscrire, mais elles ne doivent pas imposer des conditions excessives. Autrement dit, les seuls motifs valides de refus d’enregistrement devraient être le caractère non démocratique et non pacifique du parti considéré. La démocratie suppose le pluralisme des idées, et l’enregistrement ne peut être utilisé comme un outil contre le pluralisme des opinions et des tendances. Pour les mêmes raisons, le contrôle des activités des partis ne saurait être excessif et utilisé au profit du gouvernement. Le seul contrôle acceptable est motivé par le respect de la démocratie par les organisations concernées » [11]. La classification par l’administration des listes de candidats au sein des blocs « extrême gauche » ou « extrême droite » ne méconnaît-elle pas les lignes directrices de la commission de Venise ? Peut-on considérer qu’au niveau du Conseil de l’Europe, le seul contrôle acceptable par l’administration d’un parti politique est celui de son respect de la démocratie ?

En République fédérale d'Allemagne, la Cour constitutionnelle allemande s’est prononcée sur la nature du principe d’égalité des chances des partis et donc de la neutralité politique devant être respectée par le gouvernement et l’administration à leur égard. La Cour constitutionnelle allemande a ainsi décidé le 27 février 2018 que « pour le respect de cette égalité des chances, les organes étatiques sont tenus de respecter la neutralité dans la compétition politique, ce tant en période de campagne électorale qu’en dehors de celle-ci » [12]. La cour a ainsi particulièrement souligné que le gouvernement devait respecter le principe de neutralité et d’objectivité dans toutes ses réponses et appréciations sur les partis politiques. Le gouvernement de la République fédérale d’Allemagne est ainsi astreint à une interdiction de manifester des appréciations impactant la perception par l’électorat d’une formation politique. Le Conseil d’État par son arrêt du 27 février 2026 adopte une position différente de la Cour constitutionnelle allemande, ne retenant que la seule finalité de cartographie politique et de recueils de statistiques quant à l’objet de la circulaire. Cette finalité n’influence pas la sincérité du scrutin quant à l’application de ladite circulaire.

Le recours pour excès de pouvoir et les demandes de suspensions contre la circulaire du 2 février 2026 témoignent de craintes sur le potentiel impact de la circulaire litigieuse quant à la sincérité du scrutin. Nous définirons cette dernière notion. Les requérants soulèvent d’une part le moyen d’une erreur d’appréciation concernant le seuil d’application de la circulaire litigieuse aux communes qu’elle mentionne (A). D’autre part, les requérants relèvent une autre erreur manifeste d’appréciation quant à la justification des classements du parti LFI dans le bloc « extrême gauche » et du parti UDR dans le bloc d’ « extrême droite ». Le Conseil d’État les déboute en considérant que l’attribution des nuances litigieuses n’est pas entachée de partialité, qu’elle n’a qu’une vocation informative et qu’elle ne peut pas ainsi altérer la sincérité du scrutin (B).

II. Une circulaire non entachée d’erreurs manifestes d’appréciations

Pour les requérants, l’adoption de la circulaire du 2 février 2026 est entachée de différentes erreurs manifestes d’appréciations. D’une part LFI et l’UDR considèrent que le seuil d’application de la circulaire aux communes concernées n’est pas justifié (A). D’autre part les requérants contestent le référencement de leurs formations dans les blocs « extrême gauche » et « extrême droite ». L’attribution de ces nuances politiques serait également entachée d’erreur manifeste d’appréciation (B).

A. La critique du seuil d’application de la circulaire du 2 février 2026 

Les associations requérantes et Monsieur Ciotti soulèvent le moyen d’une erreur manifeste d’appréciation quant à la limitation de l’application de la circulaire du 2 février 2026 aux communes de plus de 3 500 habitants et plus ainsi qu’auprès des communes chefs-lieux d'arrondissement. Pour les requérants, le choix de limiter l’attribution des nuances politiques aux listes dans les communes concernées ne « correspondrait à la finalité poursuivie tenant à l'information des pouvoirs publics et des citoyens ». Les requérants considèrent ainsi que le choix de ce seuil d’application serait entaché d’erreur manifeste d’appréciation.

Concernant les élections municipales de mars 2026, un article paru dans le Nouvel Observateur le 12 mars 2026 renseigne que les habitants d’environ 23 700 communes françaises (soit 68 % des communes) devraient connaître une élection municipale impliquant une seule liste [13]. Remarquons également que trente-sept communes de plus de 10 000 habitants en France ne connaissaient la présence que d’une seule liste pour les élections municipales et communautaires. Le juge considère ainsi que concernant les communes non visées par l’application de la circulaire, l’enjeu du scrutin tient essentiellement à des considérations strictement locales. Ces dernières n’impliquent pas que les candidats affichent des nuances politiques.

L’application de la loi n° 2025-444 du 21 mai 2025, visant à harmoniser le mode de scrutin aux élections municipales afin de garantir la vitalité démocratique, la cohésion municipale et la parité N° Lexbase : L7044M9R, aurait pu réduire assez fortement le nombre de communes, même rurales, connaissant la candidature d’une seule liste. Ce texte est venu apporter trois réformes importantes concernant le déroulement des élections au sein des communes de moins de 1000 habitants. Lesdites communes sont au nombre de 25 454 en 2026 et représentent 77 % de la totalité des communes françaises. L’organisation des élections municipales dans ces communes impose la parité, permet le dépôt de listes incomplètes [14] et interdit le panachage permettant de rayer ou de rajouter des noms sur une liste [15]. De même concernant ces communes, une liste peut être élue à la majorité absolue au premier tour même si le quart des électeurs inscrits ne s’est pas déplacé. Certains élus craignaient du fait de ces réformes et de l’interdiction du panachage des conflictualisations produisant l’émergence de deux listes au moins concernant ces « petites communes ». Ce phénomène ne s’est pas produit.

Le journaliste Franck Lemarc dans son article « Municipales : très peu de communes sans liste et forte augmentation du nombre de femmes candidates » relève en outre que « sur un terrain plus politique, notons que sur les quelque 890 000 candidats qui se présentent, 574 400 appartiennent à une liste sans étiquette politique – soit presque 65 % » [16].

Concernant les communes dites rurales, les candidatures sont très largement dépourvues d’étiquettes.  Les dimensions nationales du vote y sont marginales. C’est pour cette raison qu’à une seule exception près, le seuil d’application des nuances politiques a été abaissé aux communes de 1000 habitants en 2014.  

La circulaire du 2 février 2026 évoque en sa page 4 la nuance « DIV » ou divers. Elle précise que « la nuance « divers » est prévue pour les candidats dont les opinions sont inclassables, catégorielles ou apolitiques. Elle doit être attribuée avec mesure et discernement pour éviter d'altérer la lisibilité des résultats du scrutin en sous-estimant les courants politiques… la nuance DIV, réservée aux candidats qui ne sont rattachables à aucun parti ou courant politique précis et identifiable » [17]. Plus les communes connaissent un faible nombre d’habitants, tout du moins en dessous du seuil des 3500 habitants, moins les candidats sont rattachables à un parti ou un courant politique. Si on les incluait dans les seuils d’applications de la circulaire litigieuse, la nuance des « divers » serait surreprésentée. Le résultat des élections serait alors très difficilement lisible.

B. Les moyens d’erreurs manifestes d’appréciations quant aux rattachements aux blocs « extrêmes » de clivages

L’association « La France insoumise » soutenait dans sa requête que le rattachement des candidats et des listes qu'elle a investis dans le bloc de clivages « extrême gauche » ne refléterait pas sa ligne politique. L’association de « l’Union des droites pour la République » soulève également le moyen selon lequel le rattachement des candidats et des listes qu’elle a investis au sein du bloc de clivages « extrême droite » ne refléterait pas sa ligne politique et serait infamante. De ce fait les préconisations de la circulaire litigieuse enjoignant aux préfets de départements d’attribuer les nuances contestées aux listes concernées, relèveraient d’une erreur manifeste d’appréciation et altéreraient la sincérité du scrutin.

Le Conseil constitutionnel, par sa décision du 20 décembre 2018, a considéré que la sincérité du scrutin est un principe à valeur constitutionnelle [18]. Ce principe signifie que le résultat d’une élection doit refléter fidèlement la volonté des électeurs. Les opérations électorales doivent être honnêtes et transparentes. Les résultats proclamés doivent correspondre exactement aux votes exprimés. Afin de pouvoir s’en assurer au niveau national, il est en effet nécessaire d’établir une grille de lecture desdits résultats, ce qui est la vocation de l’application de la circulaire du 2 février 2026. C’est ainsi que le Conseil d’État a rappelé dans son communiqué de presse concernant la décision du 27 février 2026 que « selon une tradition qui remonte au XIXème siècle, le ministre de l’Intérieur adresse, pour chaque élection nationale, une circulaire aux préfets qui leur donne des instructions leur permettant d’attribuer aux candidats et aux listes des nuances politiques selon des règles homogènes sur l’ensemble du territoire afin de permettre l’agrégation des résultats au niveau national, pour l’information des pouvoirs publics et des citoyens » [19].

La notion d’extrême gauche renvoie à des courants politiques assumant dans une certaine mesure l’action révolutionnaire. LFI soulève le moyen d’une erreur manifeste d’appréciation quant à l’attribution de cette nuance politique aux listes qu’elle a adoubée.

Les requérants reprochent ainsi au ministre de l’Intérieur une erreur commise par l’administration qui serait assez grossière dans l’appréciation des faits ou des éléments d’une situation. La France Insoumise évoque pour étayer le constat de cette erreur manifeste d’appréciation ses alliances conclues lors des derniers scrutins. Est notamment évoquée la constitution du Nouveau Front Populaire à l’occasion des élections législatives de 2024. Cette formation incluait le pôle écologiste, le parti socialiste et le parti communiste, non classés à l’extrême gauche. Pour débouter les requérants, le Conseil d’État répond que le ministre de l’Intérieur n’était pas tenu quant aux rattachements des partis à des blocs de clivages, de tenir compte des alliances électorales concernant les précédents scrutins. Il n’y a donc pas d’erreur manifeste d’appréciation en l’espèce. La circulaire du 2 février 2026 n’étant qu’un outil de lecture et de compréhension des résultats, le juge n’exerce qu’un contrôle restreint en la matière. Afin d’apprécier l’absence d’erreur manifeste d’appréciation quant à l’insertion de listes adoubées par un parti politique dans un bloc partisan, le Conseil d’État se fonde uniquement sur des données objectives telles que la réalisation d’alliances électorales pour les élections concernées, les votes et positionnements des parlementaires et élus du parti, l’établissement de programmes, mais aussi les positionnements affirmés par les formations concernées.

La notion d’extrême droite désigne un ensemble d’idéologies et de mouvements politiques situés à l’extrémité la plus radicale de la droite sur l’échiquier politique. Elle renvoie à des outrances en matière de nationalisme notamment. Les requêtes de l’Union des Droites pour la République ainsi que de Monsieur Ciotti sont similaires quant à la contestation du classement de l’UDR dans le bloc de clivage d’extrême droite. Le ministre de l’Intérieur aurait ainsi commis une erreur manifeste d’appréciation de la situation. Le Conseil d’État, dans la même logique de contrôle restreint, va débouter les requérants. Le juge considère en l’espèce qu’à l’occasion des élections des 15 et 22 mars 2026, l’Union des Droites pour la République a choisi de s’allier avec le Rassemblement national. Cette dernière formation est classée à l’extrême droite. Le Conseil d’État relève également qu’il « ne ressort pas des pièces du dossier qu'eu égard à l'objet de ce rattachement, la dénomination de ce bloc de clivages serait manifestement sans rapport avec le positionnement politique de cette formation ». Alors que le juge a refusé concernant LFI de fonder son analyse sur les alliances des élections législatives de 2024, le juge semble ainsi étonnamment retenir cette situation pour le rattachement de l’UDR au bloc de clivage d’extrême droite.

Les requêtes de l’UDR et d’Éric Ciotti soulèvent également le moyen d’une connotation défavorable de l’attribution de la nuance « extrême droite ». Celle-ci traduirait pour les requérants une préférence partisane, un détournement de pouvoir et un manque de neutralité du ministre de l’Intérieur. La Cour européenne des droits de l’Homme par un arrêt du 28 avril 2020 a pour autant jugé « qu’un média qualifiant un parti politique de parti « d’extrême droite » use simplement de sa liberté d’expression garantie par l’article 10 de la Convention européenne, dès lors qu’aucune circonstance ne rattache l’emploi de ce terme à un jugement de valeur » [20]. Le Conseil d’État avait déjà dans son arrêt du 11 mars 2024 arrêté qu’ « en rattachant la nuance politique "Rassemblement national" au bloc de clivages "extrême droite", la circulaire attaquée ne méconnaît pas le principe de sincérité du scrutin, que l'attribution d'une nuance politique différente de l'étiquette politique n'affecte pas, et n'est pas entachée d'aucune erreur manifeste d'appréciation » [21]. Le juge a donc également débouté les requérants sur ce point.

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La Cour de cassation rappelle le contenu du devoir de conseil du notaire : celui-ci doit éclairer les parties de manière complète et circonstanciée sur la portée, les effets et les risques des actes auxquels il prête son concours, en adaptant son conseil à la situation particulière de chaque client.

Une société civile immobilière a acquis, par acte devant notaire, dans un cadre familial, l'usufruit d'un complexe immobilier à usage d'habitation. Sur les neuf appartements des deux bâtiments visés, huit faisaient l'objet d'un bail en cours le jour de la vente. Les parties avaient expressément renoncé à la réalisation des diagnostics techniques prévus par la loi. À la suite de plaintes d'un locataire, des diagnostics révèlent la présence de plomb et d'amiante ainsi qu'une non-conformité des installations électriques. La société assigne alors le notaire en responsabilité et indemnisation.

La Cour de cassation casse l'arrêt d'appel qui avait débouté la société, au motif que le notaire avait satisfait à son devoir de conseil en mentionnant dans l'acte les conséquences générales de l'absence de diagnostics. Elle rappelle que le devoir de conseil impose au notaire d'individualiser son information en l'adaptant à la situation concrète de son client. En l'espèce, la société était non seulement usufruitière, tenue à ce titre des grosses réparations aux termes de l'acte constitutif d'usufruit instrumenté par le même notaire, mais également bailleresse de huit appartements, soumise à ce titre aux obligations légales de décence et de sécurité du logement (L. n° 89-462, du 6 juill. 1989, art. 6 N° Lexbase : L8461AGH). Le notaire aurait donc dû attirer précisément l'attention de la société sur les risques d'engagement de sa responsabilité en qualité de bailleresse en cas de découverte de ces désordres. Une mention contractuelle standardisée sur les conséquences de l'absence de diagnostics ne suffit pas à satisfaire cette obligation.

Ainsi, le notaire ne peut se contenter de généralités : il doit adapter son conseil aux qualités et aux obligations spécifiques de la partie qu'il instrumente.

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Mots clés : conflits • ports • transports • terminaux • concessions

Tous les États de la planète, y compris ceux enclavés par rapport à la mer sont tributaires du transport maritime et des ports. Dans un contexte économico-politique international particulièrement instable, quelle incidence cette situation peut-elle avoir sur l'aménagement et l'exploitation des ports maritimes dès lors que les prévisions de trafic deviennent difficiles à établir ? Il y a certes les décisions douanières américaines imprévisibles qui influent sur le commerce international, mais aussi les conflits armés et les sanctions économiques frappant certains belligérants, le regroupement des grands armements, la modification de certaines routes maritimes. Des événements accidentels peuvent également compromettre le trafic maritime, comme ce fut le cas avec l'échouement du navire « Ever Given » dans le canal de Suez au mois de mars 2021 obligeant de nombreux navires venant d'Asie à contourner l'Afrique pour desservir l'Europe. Dans la situation géopolitique incertaine que nous connaissons, la réalisation de projets d'aménagement peut être remise en cause, de même que la desserte de certains ports par des armements maritimes. La stabilité des relations contractuelles résistera-t-elle aux turbulences qui affectent l'économie mondiale ?

I. L'impact du contexte international sur les relations de droit public

Les gestionnaires de ports ne peuvent pas être indifférents au contexte international dès lors qu'il peut avoir une incidence sur leurs activités. Comme l'effet papillon, un événement se déroulant loin d'infrastructures portuaires peut avoir des conséquences sur leur exploitation. Ainsi, un violent cyclone affectant les Antilles françaises peut priver un port métropolitain de son trafic de bananes. Le blocage du détroit d'Ormuz [1] en raison de conflits armés entre l'Iran, les États-Unis d'Amérique et Israël pénalise en particulier les ports méditerranéens, il affecte l'économie mondiale. Si l'embargo décidé par les autorités américaines permet tout de même le passage de quelques navires pétroliers, il est par ailleurs compensé par l'approvisionnement de certains États par des navires de la flotte fantôme affrétés par la Fédération de Russie qui exporte des hydrocarbures en violation des sanctions prises à son encontre depuis son invasion de l'Ukraine.

Lorsqu'un événement susceptible de compromettre l'aménagement ou l'exploitation d'un port se produit, « la personne publique qui a engagé une procédure de passation d'un contrat de concession ne  saurait être tenue de conclure le contrat ; qu'elle peut décider, sous le contrôle du juge, de renoncer à la conclure pour un motif d'intérêt général » [2].

Dans son rapport public de 1999, le Conseil d'État soulignait que « d'un point de vue jurisprudentiel, l'intérêt général se constate alors que l'utilité publique s'apprécie » [3]. Une personne de droit privé peut exercer une activité d'intérêt général qui ne constituera une mission de service public que si une personne publique qui en assure le contrôle lui confère ce caractère [4].

Il est reconnu que l'exploitation d'un port constitue une mission de service public, lequel « inclut, à la fois, la sécurité des biens et des personnes et le bon emploi des outillages et des ouvrages du port » [5]. Sachant que le développement économique est un objectif d'intérêt général [6], il revient à l'autorité portuaire d'adapter l'aménagement et l'exploitation du port à l'évolution du contexte dans lequel il se trouve. La guerre contre l'Iran laisse les autorités portuaires dans l'incertitude quant aux délais de livraison des hydrocarbures.   S'agissant des droits de douanes imposés par l'administration américaine à de nombreux États, ils suscitent également une imprévisibilité sur le volume des échanges commerciaux, leur remise en cause partielle par l'arrêt de la Cour suprême des États-Unis du 20 février 2026 ne dissipe pas les inquiétudes des opérateurs économiques.

Face à ces turbulences, les autorités portuaires, de même que leurs usagers ne peuvent pas saisir directement les instances de l'Organisation Mondiale du Commerce (O.M.C) pour se plaindre des atteintes portées au commerce international. Pour la Cour de justice de l'Union européenne, « ces accords ne sont pas de nature à créer pour les particuliers des droits dont ceux-ci peuvent se prévaloir directement devant le juge en vertu du droit de l'Union » [7], le Conseil d'État adopte la même position [8].

Ce manque de visibilité ne permet pas de définir les mesures nécessaires pour adapter les ports maritimes à l'évolution du commerce mondial. En raison d'un manque d'informations claires et précises, la réflexion ne peut porter que sur la base de simples prévisions et non d'éléments relatifs à l'utilisation réelle de l'infrastructure [9]. Le blocage du détroit d'Ormuz provoque des effets en cascade sur divers secteurs de l'économie planétaire : augmentation du coût des transports maritimes, et terrestres, réduction des importations d'engrais, ralentissement de la production de matière plastique... Les ports sont nécessairement impactés par ces désordres.

En cas de résiliation d'un contrat de transport maritime en raison d'un bouleversement de son économie, il y a lieu de vérifier si l'origine de déficits résulte ou non d'un surestimation du volume de fret transporté [10]. Les gestionnaires de ports ne peuvent pas se borner à invoquer une situation périlleuse pour l'activité portuaire, ni se référer à des estimations aléatoires d'un rapport d'expert [11] pour justifier la résiliation d'une convention. Il faut que les informations sur lesquelles se fonde la décision présentent un caractère raisonnablement prévisible et non purement hypothétique [12].

Les grands ports maritimes doivent prendre en compte le contexte international pour définir leurs grandes orientations et leurs modalités d'action dans leur projet stratégique [13]. En principe, le contenu de ce projet est révisé dans les cinq ans de son adoption, ou lorsque le positionnement stratégique ou politique de l'établissement  le nécessite [14].

Parfois, il est possible d'anticiper les évolutions du trafic maritime d'un port, c'est le cas à propos des encouragements par l'État et l'Union européenne à la décarbonation de la fabrication de l'acier. La mesure de réduction d'importations de charbon n'est pas en principe brutale, elle s'étale dans le temps. La mise en œuvre de cette politique peut avoir pour effet de rendre disponible pour d'autres trafics les zones qui étaient affectées au stockage de charbon, et de donner lieu le cas échéant à la modification des conventions de terminal ou des autorisations d'occupation temporaire du domaine public portuaire.

II. Les effets du bouleversement de l'économie mondiale sur les ports et leurs usagers

Alors que le trafic maritime bénéficiait jusqu'à présent d'une régularité et d'une prévisibilité croissantes, la guerre commerciale déclenchée par le Gouvernement américain, et les conflits armés qui se multiplient sur la planète ont plongé les autorités portuaires, les armements et les chargeurs dans l'incertitude.

Le retard des exportations peut générer un allongement de la durée du stockage des marchandises dans les zones portuaires, de même la durée des escales de navires peut être prolongée en raison du blocage de la navigation maritime dans certaines régions de la planète.

Le propriétaire des marchandises stockées sur le port qui a la faculté de les reprendre ne peut pas invoquer la force majeure pour échapper au paiement de la redevance d'occupation. De même, le stationnement prolongé d'un navire dans un port doit être pleinement soumis aux droits de port, l'impossibilité de poursuivre son parcours ne saurait constituer à elle seule un motif suffisant pour ne pas payer ces redevances.

Par ailleurs, si le déroutement d'un navire peut être envisagé en raison de circonstances exceptionnelles, la responsabilité du transporteur maritime qui opère ce déroutement n'est pas systématiquement écartée, même lorsque le déchargement des marchandises n'est pas possible dans un port en raison de la guerre civile qui se déroule dans le pays, dès lors que les conditions de conservation des marchandises permettaient de les acheminer à leur destination finale [15]. Dans une autre espèce, la Cour de cassation a constaté que le transporteur maritime avait accepté dans le contrat qu'il avait conclu de supporter les risques des conséquences des événements exceptionnels comme ce fut le cas d'une manifestation de grande ampleur d'ouvriers agricoles aux Antilles françaises impliquant le déroutement des marchandises vers un port voisin [16]. 

Il a été jugé qu'un grève des dockers dans un port ne constituait pas nécessairement un cas de force majeure pour les armateurs [17], tout dépend des circonstances et de la durée du mouvement social. Si le transporteur maritime peut le cas échéant procéder au déroutement de son navire, en revanche, pour des bateaux bloqués sur un fleuve en raison d'un barrage inopiné formé par des manifestants, la force majeure de l'événement a pu être reconnue [18].

Selon la Cour de justice de l'Union européenne « la notion de « force majeure » n’a pas un contenu identique dans les divers domaines d’application du droit de l’Union et que sa signification doit être déterminée en fonction du cadre légal dans lequel elle est destinée à produire ses effets » [19]. Cette notion « comporte généralement un élément objectif, relatif aux circonstances anormales, imprévisibles et étrangères à l’intéressé, et un élément subjectif, tenant à l’obligation, pour ce dernier, de se prémunir contre les conséquences de l’événement en cause en prenant des mesures appropriées sans avoir à consentir des sacrifices excessifs » [20].

À propos d'un blocage du trafic aérien pour des faits de guerre, la Cour de cassation a jugé que « en raison de l'irrésistibilité de la situation ; que, même prévisible, celle-ci présentait, dès lors, les caractères de la force majeure » [21]. 

La force majeure n'est pas nécessairement admise sur toute la chaîne des contrats [22]. Ainsi, un armateur pourra le cas échéant faire valoir ce moyen dans ses relations avec les chargeurs, et réciproquement, en revanche, le chargeur ne pourra pas l'invoquer dans ses relations avec l'autorité portuaire. En effet, s'il ne peut pas exporter ses marchandises déjà stockées dans la zone portuaire sous le régime d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public, il doit les évacuer à l'échéance de la convention, peu importe les difficultés qu'il puisse rencontrer pour trouver un autre lieu de stockage, sauf à prouver qu'il est confronté à une situation irrésistible.

L'autorité investie du pouvoir de police portuaire peut imposer le déplacement d'un navire, voire sa sortie du port, afin de libérer un poste à quai. Il résulte de l'article R. 5333-14, al. 3, du code des transports N° Lexbase : L8336MKX que : « Le navire, bateau ou engin flottant doit libérer le poste à quai dès que les opérations de chargement ou de déchargement sont terminées, et au plus tard à l'expiration du délai fixé pour celles-ci ». Dès lors que les navires concernés peuvent quitter le port ou stationner en rade, leur exploitant ne pourrait  pas se prévaloir d'un cas de force majeure résultant d'une impossibilité de poursuivre leur voyage en raison de conflits armés dans le port de destination.

Il y a toutefois des exceptions qui s'imposent à l'autorité chargée de la police portuaire, c'est le cas de l'immobilisation des navires appartenant à des oligarques proches du pouvoir russe, en application des sanctions prises par l'Organisation des Nations Unies ou par l'Union européenne [23] à la suite de l'invitation de l'Ukraine par la Fédération de Russie. C'est également la conduite dans un port, par les autorités étatiques, de navires de la flotte fantôme russe enfreignant l'interdiction d'exporter des hydrocarbures ou du gaz imposé à cet État.

S'agissant de la situation des marchandises débarquées dans un port, l'article R. 5333-15 dudit code N° Lexbase : L8315MK8 dispose que « Pour l'application des dispositions de l'article L. 5335-3, les marchandises sur les quais, terre-pleins et dépendances du port doivent être enlevées avant la fin du jour ouvré suivant le déchargement, sauf si le règlement particulier prévoit un délai plus long, ou si l'autorité portuaire accorde une dérogation individuelle ». Le propriétaire de ces marchandises ne pourrait pas en principe invoquer l'impossibilité de les exporter en raison de faits de guerre pour les maintenir sur place, l'impossibilité de les stocker ailleurs ne serait pas justifiée.

III. Les terminaux et concessions dans le contexte des soubresauts de l'économie mondiale

Les ports maritimes de commerce sont rarement exploités en régie par l'autorité portuaire, leurs équipements sont concédés ou font l'objet de conventions de terminal. Dans les deux cas, des objectifs de trafic peuvent être imposés aux concessionnaires ou opérateurs.

Parmi les conditions imposées aux exploitants, l'autorité portuaire peut fixer de tels objectifs assortis de sanctions si le niveau de trafic envisagé n'est pas atteint.

Sous le régime de la convention d'exploitation de terminal, le décret n° 2000-682 du 19 janvier 2000 modifié N° Lexbase : L8232MSP avait approuvé une convention type dont l'article 15 de l'annexe prévoyait que si durant plusieurs années consécutives, dont le nombre était fixé dans la convention, les trafics du terminal étaient inférieurs à un pourcentage de l'objectif fixé, le gestionnaire du port pouvait prendre l'initiative de résilier la convention. L'article 16 de l'annexe au décret susvisé permettait à l'autorité portuaire de procéder à un retrait partiel de la convention en mettant fin à la mise à disposition de  terre-pleins, d'aménagements et outillages, ainsi qu'à la priorité d'usage du ou des quais. Ce retrait ne pouvait intervenir que deux mois après la notification de la décision du port par lettre recommandée avec accusé de réception.

Avant même l'intervention de ce texte qui est d'ailleurs désormais abrogé, le Conseil d'État avait jugé que l'insuffisance de trafic par rapport au niveau envisagé constitue une cause de résiliation d'une convention d'occupation du domaine public [24].

Aucune indemnisation n'est due à l'opérateur de terminal en cas de retrait de la convention pour non-respect de l'objectif de trafic [25]. Les décisions prises en matière douanière par les autorités américaines et les conflits armés qui affectent gravement le trafic maritime mondial sont susceptibles de constituer des cas de force majeure qui doivent être appréciés qu'au cas par cas. La durée relativement longue de l'événement, son caractère irrésistible sont des critères qui peuvent conduire à la reconnaissance de la force majeure, en revanche, le blocage de la navigation durant  quelques semaines du détroit d'Ormuz et l'immobilisation des navires en mer rouge pour desservir l'Europe ne sauraient exonérer de leurs obligations les exploitants de terminal ou les concessionnaires, à l'égard de l'autorité portuaire, des conséquences de la baisse temporaire de trafic maritime. Tout au plus, ils peuvent négocier une réduction de leur redevance domaniale.

Le régime fixé par le décret n° 2000-682 du 19 janvier 2000 modifié, a été remplacé par des prescriptions moins contraignantes pour les parties, l'arrêté interministériel du 20 mars 2009 se borne à n'imposer qu'une liste de points à développer dans la convention de terminal conclue entre l'autorité portuaire et l'opérateur. Aucun objectif de trafic  n'est imposé, mais il est seulement prescrit d'indiquer « le type de trafic traité sur le terminal », cependant le texte n'interdit pas de fixer un tel objectif. Le point 15 de l'article 1er de cet arrêté prévoit que la redevance domaniale peut comporter une part dégressive en fonction du trafic ou de la performance environnementale générée par l'opérateur concerné [26]. Mais si un objectif de trafic est imposé à l'opérateur et que celui-ci n'est pas atteint, des sanctions peuvent être prévues dans la convention de terminal.

Le fondement, la méthode [27] et la cohérence [28] des prévisions de trafic peuvent faire l'objet d'un ajustement par un accord entre les parties. De même, les contraintes imprévues pour l'opérateur de terminal ou le concessionnaire lors de la conclusion du contrat doivent être prises en compte, c'est le cas en particulier de l'immobilisation dans le port de navires de la flotte fantôme russe [29] qui tenteraient de contourner les sanctions imposées par l'Union européenne à la suite de la guerre déclenchée par la Russie contre l'Ukraine, ou de l'interdiction de sortie du port des navires appartenant à des oligarques russes pour le même motif. Une situation semblable avait affecté les ports de l'Union européenne [30] à la suite de la résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies imposant un embargo à l'encontre des intérêts serbo-monténégrins et interdisant à toute personne ou tout organisme la fourniture de services non financiers aux fins d'une quelconque activité économique avec ses États de la République fédérative de Yougoslavie.

Bien que non expressément identifiée [31] comme un élément substantiel de l'équilibre des contrats d'occupation du domaine public, l'estimation du trafic maritime dans une convention de terminal ou une concession est susceptible d'être remise en cause en raison de conflits armés ou de décisions douanières impactant fortement l'économie mondiale. Dans ce contexte, les aménagements contractuels rendus nécessaires par « le bouleversement de l'économie des contrats » [32] impliquent-ils l'organisation d'une nouvelle procédure de mise en concurrence ?

Si ce bouleversement est cependant susceptible d'entraîner la résiliation d'un contrat [33], une telle mesure ne se justifie pas lorsque la situation n'est imputable à aucune des parties, et ce, d'autant qu'une nouvelle procédure de mise en concurrence peut s'avérer infructueuse ou qu'un nouvel opérateur ne puisse pas améliorer les performances du terminal ou de la concession. Les conditions de détérioration subie par l'ordre public économique doivent être prises en compte [34] lors de l'appréciation des conséquences d'une baisse significative du trafic sur des terminaux portuaires.

Conclusion

Le gestionnaire du domaine public a la faculté de modifier les contrats d'occupation pour un motif d'intérêt général. Ce fondement lui permet de réduire la superficie d'un terminal ou d'une concession et de modifier en raison de circonstances nouvelles le montant de la redevance d'occupation [35].

En temps de guerre [36] ou de crise économique grave, en raison des circonstances exceptionnelles [37], la protection des installations d'importance vitale pour la nation impliquerait des décisions de l'État et des autorités portuaires dérogeant aux conditions habituelles d'exploitation des terminaux et des concessions portuaires.

Si le contrat constitue la loi des parties [38], ses stipulations peuvent être remises en cause pour un motif d'intérêt général et parfois par nécessité de surmonter des circonstances exceptionnelles, comme le bouleversement de l'économie mondiale.

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