[Chronique] Question prioritaire de constitutionnalité : chronique d’actualité des évolutions procédurales (décembre 2022 – février 2023)

La question prioritaire de constitutionnalité est à l’origine d’une jurisprudence toujours abondante du Conseil constitutionnel comme du Conseil d’État et de la Cour de cassation. Cette chronique trimestrielle est rédigée par Mathieu Disant, Agrégé des Facultés de droit, Professeur à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne (Ecole de Droit de la Sorbonne, UMR CNRS 8103), Directeur du Master 2 Systèmes de justice et droit du procès, chercheur associé au Centre de recherche sur les relations entre le risque et le droit (C3RD). Elle s’attache à mettre en exergue les principales applications et évolutions procédurales de la QPC. Les apports sur le fond du droit sont quant à eux traités au sein de chacune des rubriques spécialisées de la revue.

Sommaire

I. Champ d’application

A. Normes contrôlées dans le cadre de la QPC

1) Notion de « disposition législative »

2) Interprétation de la loi et défaut de jurisprudence constante

3. Applicabilité d’une disposition législative au litige

B. Normes constitutionnelles invocables

1) Notion de « Droits et libertés que la Constitution garantit »

II. Procédure devant les juridictions ordinaires

A. Erreur matérielle

B. Notion de « question nouvelle »

III. Procédure devant le Conseil constitutionnel

A. Organisation de la contradiction

1) Observations écrites et notes en délibéré

2) Interventions devant le Conseil constitutionnel

3) Audience publique

4) Déport des membres du Conseil constitutionnel

B. Réserves d’interprétation

La présente chronique couvre la période du 1^er décembre 2022 à 28 février 2023.

L’année 2022 s’achève avec un total annuel de 69 QPC examinées par le Conseil constitutionnel, 36 ayant été renvoyées par la Cour de cassation et 33 par le Conseil d’État.  

Sur la période trimestrielle examinée, le taux de renvoi est faible, inférieur à 15%. La Cour de cassation a renvoyé 9 QPC (sur 38) au Conseil constitutionnel, le Conseil d’État en a renvoyé 3 (sur 24, hors 33 ordonnances). Il est à noter également un nombre important de QPC jugées irrecevables au stade du filtre. Le Conseil constitutionnel a quant à lui rendu 8 décisions, dont une décision de conformité avec réserve (décision n° 2022-1031 QPC du 19 janvier 2023) et une décision de non-conformité partielle assortie de réserves (décision n° 2022-1034 QPC du 10 février 2023).

La période est marquée par la mise en œuvre du service « QPC 360° », portail de référence sur la jurisprudence QPC, accessible sur un site dédié « QPC 360° » a été préparé en relation avec les deux ordres de juridiction et en articulation avec la démarche de l’open data des décisions juridictionnelles menée par eux. Le portail accueille en flux, en vertu du décret n° 2022-1317 du 13 octobre 2022, les décisions QPC rendues par les juridictions judiciaires et les juridictions administratives spécialisées n’ayant pas à ce jour vocation à entrer dans la démarche d’open data des deux ordres de juridiction.  Il est ainsi prévu que les greffes de ces juridictions transmettent sans délai à compter de leur publication ces décisions au Conseil constitutionnel, à charge pour ce dernier d’en assurer la pseudonymisation préalablement à leur mise en ligne.

« QPC 360° » est déployé par les services du Conseil constitutionnel, afin de mettre à disposition un outil dédié à la QPC. Un des principaux objectifs est de palier à l’absence d’une véritable base de données concernant toutes les décisions rendues par les juges du fond en matière de filtrage des QPC. À ce jour, la base de données comporte 1624 décisions dont 1029 QPC jugées par le Conseil constitutionnel. Le stock des juridictions administratives devrait compléter la base de données progressivement dans l'année. Pour les juridictions judiciaires, cela prendra plus de temps étant donné la difficulté des juridictions à appréhender le stock des décisions tant le volume est important.

Le portail « QPC 306° » propose un classement thématique des décisions en trois niveaux, ainsi conçu du plus général au plus spécifique : un premier niveau de classement en sept grandes matières dépassant l’approche juridique proprement dite (affaires publiques, civil, économie, environnement, fiscalité, pénal, social) ; un deuxième niveau de répartition par branches du droit ; et un dernier niveau de classement, dit par thématiques, permettant de préciser les notions juridiques mobilisées par la décision de QPC analysée.

I. Champ d’application

A. Normes contrôlées dans le cadre de la QPC

1) Notion de « disposition législative »

On rappellera que les dispositions ajoutées par voie réglementaire à un texte de forme législative sur la base de l’alinéa 2 de l’article 37 de la Constitution N° Lexbase : L0863AHG ont un caractère réglementaire et ne sont, dès lors, pas invocables en QPC. S’agissant de dispositions législatives antérieures à 1958, modifiées par décret : CE, 6 février 2023, n° 468425 N° Lexbase : A58189B4 et n° 468426 N° Lexbase : A58079BP.

Le Conseil d'État confirme sa jurisprudence relative aux ordonnances non expressément ratifiées et à la recevabilité d'une QPC portant sur les dispositions d'une loi d'habilitation [1]. Il explicite les conditions dans lesquelles les dispositions d'une loi d'habilitation pourraient être contestées en QPC en reprenant le considérant formulé par le Conseil constitutionnel : « Le Conseil constitutionnel ne saurait être saisi, sur le fondement de l'article 61-1 de la Constitution, que de griefs tirés de ce que les dispositions d'une loi d'habilitation portent atteinte, par elles-mêmes ou par les conséquences qui en découlent nécessairement, aux droits et libertés que la Constitution garantit » [2]. Le seul moyen selon lequel les dispositions d’une loi d’habilitation portent atteinte, par elles-mêmes ou par les conséquences qui en découlent nécessairement, aux droits et libertés que la Constitution garantit ne permet pas de saisir le Conseil constitutionnel sur le fondement de l’article 61-1 de la Constitution N° Lexbase : L5160IBQ. Ainsi, le fait que la loi se soit bornée à habiliter le gouvernement à modifier les dispositions du code forestier ne peut en lui-même, ou par les conséquences qui en découlent, porter atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit : CE, 27 janvier 2023, n° 466225 N° Lexbase : A32159AC.

2) Interprétation de la loi et défaut de jurisprudence constante

Dans son arrêt n° 22-86.520 du 31 janvier 2023 N° Lexbase : A49259BZ, la Cour de cassation ne renvoie pas la QPC au motif qu’il n'existe pas de jurisprudence constante de la disposition visée, alors que la question portait explicitement sur cette dernière. Aucun examen de la disposition en elle-même n'est effectué par la Cour car la question ne fait que viser l’interprétation constante qui y est attachée.

La question posée à l’encontre des dispositions de l'article 144, 5° du Code de procédure pénale N° Lexbase : L9485IEZ ne présente pas un caractère sérieux, dès lors qu'il n'existe pas de jurisprudence constante de la Cour de cassation énonçant que la seule origine ou nationalité étrangère d'une personne mise en examen, prévenue ou accusée caractérise une absence de garantie de représentation justifiant son placement ou son maintien en détention provisoire : (Cass, crim., 17 janvier 2023, n° 22-86.216, F-N N° Lexbase : A5270893).

3) Applicabilité d’une disposition législative au litige

Le défaut d’applicabilité au litige des dispositions contestées, au sens et pour l’application de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958, portant loi organique sur le Conseil constitutionnel N° Lexbase : L0276AI3, conduit à l’irrecevabilité de la QPC. Cette appréciation est encore assez courante, y compris à l’encontre des dispositions qui ne sont pas susceptibles d’être applicables (par ex : CE, 1^er décembre 2023, n° 466335 N° Lexbase : A04139BW et n° 466338 N° Lexbase : A18209BZ) ou lorsque le requérant ne se trouve pas en situation visée par l’article contesté (CE, 25 janvier 2023, n° 454221 N° Lexbase : A08549AU). Elle s’avère parfois quelque peu aléatoire ou de motivation confuse, soit que les articles contestés soient jugés sans lien avec la question (ex : Cass. civ. 3, 1^er décembre 2022, n° 22-16.432, FS-D N° Lexbase : A64798XA), soit que l’inconstitutionnalité alléguée soit jugée sans incidence sur la solution du litige (Cass. com., 25 janvier 2023, n° 21-17.430, F-D N° Lexbase : A44149AQ), ou que la question de la conformité des dispositions litigieuses aux droits et libertés garantis par la Constitution est sans incidence sur la légalité de l’acte administratif contesté (CE, 12 décembre 2022, n° 456556 N° Lexbase : A53027E4). Par effet domino, le requérant déclarant « s’approprier » l’ensemble des écritures et observations produites ne saurait être regardé comme ayant entendu demander au Conseil d’État de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés sur lesquelles ne portent pas la QPC soulevée par un mémoire distinct : CE, 12 décembre 2022, n° 456556 N° Lexbase : A47688ZM.

Ne sont pas applicables au litige les dispositions dont le Conseil d'État, juge de cassation, est saisi au stade de l'admission du pourvoi, dès lors qu’elles n'ont pas été appliquées au litige et n'étaient pas susceptibles de l'être au titre des moyens qu'il appartenait à la cour administrative d'appel de soulever d'office, et qu'elles n'ont pas non plus été invoquées par les parties à l'appui des moyens qu'elles ont soulevés devant la cour administrative d'appel. La QPC est ainsi sans incidence sur la régularité ou le bien-fondé de l'arrêt contre lequel les requérants se pourvoient en cassation : CE, 1^er février 2023, n° 466335 N° Lexbase : A04139BW.

On relèvera que la QPC déposée à l’encontre des dispositions contestées en tant qu'elles reportent l'entrée en vigueur du nouveau régime de responsabilité des ordonnateurs, est jugée sans incidence sur le litige dont est désormais saisi la Cour des comptes : CE, 23 février 2023, n° 469199 N° Lexbase : A98119DQ. Cette QPC avait été transmise au Conseil d’État par la Cour de discipline budgétaire et financière [3]. Elle portait sur la constitutionnalité du transfert, en bloc, des affaires pendantes à la chambre du contentieux de la Cour des comptes, en application du nouveau régime de responsabilité financière applicable au 1^er janvier 2023. La QPC posée se limitait formellement à critiquer le report de l’entrée en vigueur du nouveau régime, le Conseil d’État s’y tient strictement alors que le débat porte au fond sur la constitutionnalité du fait de juger les faits anciens selon les règles nouvelles (application in mitius ou maintien des règles anciennes). Une nouvelle QPC devrait vraisemblablement suivre sur ce point.

B. Normes constitutionnelles invocables

1) Notion de « Droits et libertés que la Constitution garantit »

Le Conseil d’État refuse de reconnaitre un principe fondamental reconnu par les lois de la République dont résulterait un droit constitutionnel pour les salariés de bénéficier du versement de leurs congés payés par des caisses créées par détermination de la loi : CE, 20 janvier 2023, n° 467970 N° Lexbase : A6408899.

La chambre criminelle de la Cour de cassation juge que le principe de prescription des poursuites en matière pénale ne saurait être regardé comme un principe fondamental reconnu par les lois de la République : Cass. crim., 7 décembre 2022, n° 22-83.466, F-D N° Lexbase : A96348YH.

Dans sa décision n° 2022-1030 QPC du 19 janvier 2023 N° Lexbase : A936388B, le Conseil constitutionnel rappelle, dans le prolongement de sa décision n° 2015-478 QPC du 24 juillet 2015 N° Lexbase : A9644NM7, que, si ces droits sont garantis par l’article 16 de la Déclaration de 1789 N° Lexbase : L1363A9D, « aucune disposition constitutionnelle ne consacre spécifiquement un droit au secret des échanges et correspondances des avocats ».

Le Conseil d’État renvoie au Conseil constitutionnel une QPC au soutien de laquelle est invoquée la reconnaissance d’un principe à valeur constitutionnelle « d'accessibilité universelle et de solidarité de la société à l'égard des personnes handicapées », qui serait issu du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ainsi que les principes d’égalité et de fraternité : CE, 20 janvier 2023, n° 468567 N° Lexbase : A583689Z. Le renvoi est justifié par le sérieux de la question, et non sa nouveauté, mais pourrait être de nature, devant le Conseil constitutionnel (affaire n° 2023-1039 QPC N° Lexbase : A50179KZ), à faire évoluer la jurisprudence constitutionnelle sur ce point.  

La séparation des pouvoirs ne peut être invoquée au soutien d’une QPC qu’à condition d’affecter par elle-même un droit ou une liberté constitutionnelle [4]. Avec un certain infléchissement de cette jurisprudence, la Cour de cassation a transmis au Conseil constitutionnel une QPC portant sur la conformité au principe de séparation des pouvoirs de l’absence de disposition particulière dans la loi afin d’encadrer les perquisitions opérées dans un ministère : Cass., ass. plén., 17 février 2023, B+R, n° 21-86.418, 22-83.930 et 22-85.784 N° Lexbase : A30009DH. La cour estime que la QPC, qui fait valoir que le législateur n’a pas précisé dans la loi les conditions dans lesquelles un juge peut effectuer une perquisition au sein d’un ministère, présente un enjeu institutionnel au regard du principe de séparation des pouvoirs, dès lors qu’un ministère est un lieu d’exercice de l’action gouvernementale (cf. infra « question nouvelle »). De toute évidence, bien que cela ne soit pas clairement formulé dans la question posée, il s’agit en l’espèce d’associer la séparation des pouvoirs aux droits de la défense et du droit au procès équitable. Cette QPC ne manquera pas de susciter un débat doctrinal, pas seulement sur l’invocabilité du principe de séparation des pouvoirs que sur la nécessité de mettre en place, tel que la décision du Conseil constitutionnel pourrait l’imposer, un régime spécifique de perquisition relative aux ministères, de nature à garantir la confidentialité des échanges, documents et diverses données détenus par un ministère et non déjà couverts par le secret de la défense nationale (affaire n° 2023-1046 QPC). Un tel régime pourrait être justifié par la spécificité des fonctions gouvernementales et rattaché aux dispositions de l’article 20 de la Constitution N° Lexbase : L0846AHS.

II. Procédure devant les juridictions ordinaires

A. Erreur matérielle

L’erreur matérielle ou simple confusion sur la disposition contestée peut être corrigée par le juge du filtre. Saisie de deux questions parallèles sur un total de cinq dispositions, la Cour de cassation estime que la seconde question comporte de toute évidence une erreur matérielle, limitée au numéro du premier article contesté. Il y a donc lieu de considérer que la Cour de cassation est régulièrement saisie de la QPC portant non sur l’article L. 172-4 N° Lexbase : L5243LRM, mais sur l'article L. 172-5 du Code de l'environnement N° Lexbase : L5244LRN : Cass. crim., 14 février 2023, n° 22-84.884, F-D N° Lexbase : A58449DS. La portée restreinte de cette erreur, et la circonstance que la QPC soit jugée sérieuse (renvoi affaire n° 2023-1044 QPC) ne sont peut-être pas étrangères à cette correction.

B. Notion de « question nouvelle »

La simple circonstance qu’un « débat de société » existerait sur l’utilité du maintien d’un régime spécifique de versement des congés payés ne suffit pas à établir le caractère nouveau de la question : CE, 20 janvier 2023, n° 467970 N° Lexbase : A6408899.

La question relative à l’absence de régime propre aux perquisitions réalisées dans un ministère présente « un enjeu institutionnel au regard du principe de la séparation des pouvoirs », ce qui justifie son renvoi au Conseil constitutionnel : Cass., ass. plén., 17 février 2023, B+R, n° 21-86.418, 22-83.930 et 22-85.784, précité. Compte tenu de cet enjeu, la Cour a estimé que la question présentait un intérêt particulier, et fondé le renvoi sur le critère de la question nouvelle. Il est rappelé que ce critère doit aussi « permettre au Conseil d’État et à la Cour de cassation d’apprécier l’intérêt de saisir le Conseil constitutionnel » [5]. Cette faculté, dont l’énoncé peut encore paraître quelque peu énigmatique, permet de justifier un renvoi en tenant compte de considérations d’opportunité et de bonne administration de la justice. Au moins à titre confortatif, c’est bien le cas en l’espèce compte tenu du contexte particulier de l’affaire à l’origine de la QPC (un ministre mis en cause par des magistrats) et de l’auteur de la QPC (un ministre toujours en fonction). C’est d’ailleurs la première fois qu’un membre du Gouvernement en exercice soulève une QPC. On rappelle que cette QPC s’inscrit dans la procédure relative aux soupçons de prise illégale d’intérêts pesant sur l’actuel Garde des Sceaux.

III. Procédure devant le Conseil constitutionnel

A. Organisation de la contradiction

1) Observations écrites et notes en délibéré

La production d’observations écrites devant le Conseil constitutionnel n’est pas obligatoire (ainsi par ex. décision n° 2022-1032 QPC du 27 janvier 2023 N° Lexbase : A18679AE). Il peut arriver que le requérant ne produise pas de première observation mais seulement de secondes observations (par ex. décision n° 2022-1027/2028 QPC du 9 décembre 2022).

Dans la décision n° 2022-1034 QPC du 10 février 2023 N° Lexbase : A36949CS, une note en délibéré a été produite par la Première Ministre. Deux notes en délibéré ont été produites dans la décision n° 2022-1035 QPC du 10 février 2023 N° Lexbase : A36959CT, l’une pour les sociétés requérantes et l’autre pour l’Autorité de la concurrence, partie au litige à l’occasion duquel la QPC avait été posée. Une note en délibéré a été déposée dans la décision n° 2022-1031 QPC du 19 janvier 2023 N° Lexbase : A936488C par une partie intervenante.

2) Interventions devant le Conseil constitutionnel

Des observations en intervention ont été produites dans les décisions n° 2022-1031 QPC du 19 janvier 2023 et n° 2022-1034 QPC du 10 février 2023. Surtout, dans la décision n° 2022-1030 QPC du 19 janvier 2023 N° Lexbase : A936388B, relative aux perquisitions dans le cabinet d’un avocat ou à son domicile, neuf interventions (plusieurs associations, syndicats, Conseil national des barreaux, Conférence des bâtonniers, ordres des avocats) ont été produites.

En revanche, dans la décision n° 2022-1031 QPC du 19 janvier 2023, le Conseil constitutionnel a rappelé que la validité d’une intervention était conditionnée à ce qu’elle porte bien sur les dispositions législatives contestées. Le Conseil refuse ainsi d’admettre une intervention au motif que, après restriction du champ de la QPC, elle ne comporte aucun grief à l’encontre des dispositions contestées.

3) Audience publique

Pour la huitième fois, le Conseil constitutionnel a délocalisé une de ses audiences publiques, cette fois à Bordeaux, tenue le 21 février 2023 (affaire n° 2023-1036 QPC N° Lexbase : A20229HD). On rappellera que le Conseil constitutionnel s’est jusqu’alors déplacé à Metz, Nantes et Pau en 2019, à Lyon en 2020, à Bourges en 2021, à Marseille et Montpellier en 2022.

L’audience publique tenue dans l’affaire n° 2022-1035 QPC du 10 février 2023, relative à la procédure d’engagements devant l’Autorité de la concurrence illustre l’utilité des échanges directs consécutifs à la présentation des observations orales.

4) Déport des membres du Conseil constitutionnel

Mme Véronique Malbec n’a pas pris part à deux décisions (n° 2022-1030 QPC du 19 janvier 2023 et n° 2022-1034 QPC du 10 février 2023), comme Mme Corinne Luquiens (n° 2022-1032 QPC du 27 janvier 2023 et n° 2022-1033 QPC du 27 janvier 2023 N° Lexbase : A18689AG). M. François Seners n’a pas participé à la décision n° 2022-1027/2018 QPC du 9 décembre 2022.

B. Réserves d’interprétation

Dans la décision n° 2022-1034 QPC du 10 février 2023, relative au placement ou maintien en détention provisoire des mineurs et relevés signalétiques sous contrainte, le Conseil constitutionnel formule trois réserves d’interprétation. Il déploie ainsi une partie de la palette qu’offre cet outil contentieux.

D’une part, afin d’éviter que la disposition permettant à un tribunal ou juge des libertés de la détention de statuer sur le placement ou le maintien en détention provisoire d’un mineur âgé d’au moins treize ans jusqu’à sa présentation devant la juridiction compétente ne soit censurée, le Conseil a formulé une réserve d’interprétation directive. Les dispositions contestées doivent être interprétées de telle sorte que la juridiction vérifie si « au regard des circonstances, la situation personnelle du mineur et la gravité des infractions qui lui sont reprochées, son placement ou maintien en détention provisoire n’excède pas la rigueur nécessaire ».

D’autre part, le Conseil constitutionnel a formulé deux interprétations neutralisantes. Il a précisé que « les opérations de prise d’empreintes digitales ou palmaires ou de photographies sans le consentement de la personne, qu’elle soit mineure ou majeure, ne sauraient, sans priver de garanties légales les exigences constitutionnelles précitées, être effectuées hors la présence de son avocat, des représentants légaux ou de l’adulte approprié ». Il a précisé également que les dispositions de l’article L. 413-17 du Code de la justice pénale des mineurs N° Lexbase : L8200MAX ne sauraient être interprétées comme s’appliquant aux mineurs entendus sous le régime de l’audition libre.

Une autre réserve neutralisante est à relever dans la décision n° 2022-1031 QPC du 19 janvier 2023, relative à la visite et saisie en matière fiscale au cabinet ou au domicile d’un avocat. Le Conseil constitutionnel précise que les dispositions contestées ne sauraient être interprétées comme permettant qu’un même juge des libertés et de la détention effectue une saisie et statue sur sa contestation.

On relèvera que, dans l’affaire n° 2022-1035 QPC du 10 février 2023, relative à la procédure d’engagements devant l’Autorité de la concurrence, le Conseil constitutionnel a prononcé une décision de conformité. Toutefois, il a précisé dans sa décision que le refus d’acceptation d’engagements.

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