[Textes] Collectivités territoriales : de nouvelles compétences d'attribution en matière d'action extérieure

La loi n° 2007-147 du 2 février 2007, relative à l'action extérieure des collectivités territoriales et de leurs groupements, clôt la transformation révolutionnaire du cadre juridique de l'action extérieure des collectivités territoriales françaises. Prévue initialement comme un exercice externe des compétences internes dans un cadre conventionnel, elle apparaît désormais bien plus complexe : une compétence d'attribution pour la coopération conventionnelle, une autre pour l'aide au développement conventionnelle, enfin une compétence d'attribution pour l'aide d'urgence. I. Le principe initial : un exercice externe des compétences internes

A. Une coopération conventionnelle dans la limite des compétences locales

Afin de ne pas apparaître comme une atteinte à la compétence diplomatique de l'Etat, l'action extérieure des collectivités territoriales fut conçue initialement comme un exercice externe de leurs compétences internes : "Pour nous, l'action extérieure des collectivités territoriales ne constitue en aucun cas une compétence spécifique, mais elle n'est au contraire qu'une modalité parmi d'autres de la mise en oeuvre des attributions légales, que le fondement en soit la clause générale de compétence ou les compétences d'attributions définies par la loi" (1).

La loi "ATR" du 6 février 1992 (2), en fondant le cadre juridique de l'action extérieure des collectivités territoriales françaises et de leurs groupements, a clairement consacré cette conception en précisant que la coopération décentralisée ne pouvait se développer que dans la seule limite de leurs compétences :

"Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent conclure des conventions avec des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, dans les limites de leurs compétences" (3).

La coopération décentralisée n'était en aucun cas envisagée par le législateur comme une nouvelle compétence des collectivités territoriales, mais comme une modalité particulière de l'exercice de leurs compétences ainsi que le précisait clairement la circulaire du 26 mai 1994 (4). Aussi, ne peuvent-elles mener des actions en dehors de ces compétences qui leur sont reconnues par la loi (5). Cela signifie que les collectivités locales et leurs groupements peuvent conclure une convention de coopération décentralisée lorsque son objet s'inscrit dans les attributions légales de compétences (6) ou répond à la clause générale de compétence (7) ainsi que l'a explicité la circulaire du 20 avril 2001 (8).

En attribuant des compétences déterminées aux collectivités territoriales, le législateur a présumé la satisfaction d'un intérêt local : la présomption aurait valeur légale (9). A l'inverse, la clause générale de compétence donne vocation à toute collectivité territoriale à intervenir dans les domaines d'intérêt local : l'intérêt local n'est pas présumé et sa réalité peut être contrôlée par le juge administratif (10).

B. Une coopération décentralisée parfois dépourvue d'intérêt local

Avant la clarification des fondements juridiques de la coopération décentralisée, le juge administratif avait pu censurer l'action extérieure d'une collectivité territoriale en considérant qu'elle avait excédé sa compétence (11). L'intervention de la loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République a pu sembler donner un cadre juridique précis à la coopération décentralisée. Une décision du Conseil d'Etat du 28 juillet 1995, "Commune de Villeneuve d'Ascq", a pu laisser penser qu'une action de coopération décentralisée présentait un intérêt local si elle était réalisée dans le cadre d'une convention (12). La conclusion d'une convention de coopération aurait constitué un lien suffisant pour introduire de l'intérêt local (13).

Une série de décisions est venue bousculer le sentiment de sécurité des acteurs locaux, censurant des actions de coopération décentralisée en se fondant sur l'absence d'intérêt local (CAA Marseille, 7 décembre 1999, n° 98MA00236, Commune d'Istres N° Lexbase : A2575BMC (14) ; TA Paris, 14 décembre 1999, Préfet de la Région Ile-de-France N° Lexbase : A1053BT8 (15) ; TA Poitiers, 18 novembre 2004, Charbonneau (16) ; TA Cergy-Pontoise, 25 novembre 2004, n° 0203571, Préfet de la Seine-Saint-Denis (17)) ou en validant de telles actions parce que l'exigence de l'intérêt local était satisfaite (CAA Douai 13 mai 2004, n° 02DA00929, M. Eric Delcroix N° Lexbase : A5009DCI (18)).

La notion d'intérêt local comme critère finaliste apparaît classique dans le contrôle des actes des collectivités territoriales : "L'intérêt public local est celui qui répond aux besoins de la population, condition qui postule l'existence d'un lien entre les habitants de la collectivité et l'objet de son action" (19).

Chaque collectivité est compétente sur son territoire. Cette territorialité ne lui interdit pas d'exercer ses compétences lorsque l'intérêt de la collectivité se manifeste hors de son territoire (20) : "L'intérêt communal ne recouvre pas toutes les opérations, même conduites par une personne publique, réalisées sur le territoire de la commune" (21). Dans le cas de subventions destinées à financer des opérations hors champ de compétence territoriale, le juge a pu introduire l'exigence de liens particuliers (22). En règle générale, l'intervention de la collectivité doit avoir pour objet direct de répondre aux besoins de la population : "Vous n'excluez peut être pas a priori le financement d'une action susceptible de concerner des personnes ne résidant pas sur le territoire de la collectivité. [...] Cependant au contentieux, vous avez toujours exigé un intérêt direct pour les administrés de la [collectivité], soit expressément, soit implicitement. Même si nous ne pouvons pas exclure une action ne répondant pas directement au seul intérêts des habitants de la commune, en l'état de la jurisprudence, et compte tenu d'ailleurs de la notion même d'intérêt communal, il semble difficile d'admettre des interventions dépassant trop largement ce cadre" (23).

L'arrêt "Villeneuve-d'ascq" apparaît comme une décision d'espèce qui ne vaut nullement jurisprudence claire. En effet, il faut bien relever l'absence de tout considérant de principe, absence remarquable pour une décision rendue dans une formation aussi solennelle (24).

Lorsque la coopération décentralisée se développe dans une situation transfrontalière, l'intérêt pour les populations concernées apparaît manifeste pour la plupart des actions (25). La coopération décentralisée non transfrontalière répond souvent, mais pas toujours, à une finalité humaniste plus que matérialiste. L'action entreprise dans un but de solidarité internationale risque de ne présenter qu'un lien ténu avec la population de la collectivité française (26). Les élus locaux, mécontents de l'insécurité juridique de leur action extérieure, ont su mobiliser le législateur pour opérer une réforme d'envergure.

II. Le droit actuel : de nouvelles compétences d'attribution

A. Les nouvelles compétences d'attribution

1. La coopération internationale des collectivités territoriales dans les domaines de l'alimentation en eau, de l'assainissement, de la distribution d'électricité et de gaz

Dans le contexte de l'urgence née de la situation sanitaire catastrophique en Asie du Sud-Est provoquée par les tsunamis, a été adoptée la loi "Oudin" sur l'eau, initiée par le sénateur J. Oudin du 9 février 2005 (27). Elle insère un nouvel article L. 1115-1-1 dans le CGCT (N° Lexbase : L2134G9W) :

"Les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes chargés des services publics de distribution d'eau potable et d'assainissement peuvent, dans la limite de 1 % des ressources qui sont affectées aux budgets de ces services, mener des actions de coopération avec les collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, dans le cadre des conventions prévues à l'article L. 1115-1 [N° Lexbase : L4252GTN], des actions d'aide d'urgence au bénéfice de ces collectivités et groupements, ainsi que des actions de solidarité internationale dans les domaines de l'eau et de l'assainissement".

Elle autorise les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes à apporter leur aide à des collectivités étrangères en matière d'eau et d'assainissement. Cette aide est limitée à 1 % de leur budget affecté à ce secteur (28). Ce texte, adopté unanimement dans un contexte particulier, vient apporter une sécurité juridique à une pratique déjà ancienne dans ce domaine envers les pays en voie de développement en précisant le cadre d'intervention (29).

Les services publics de l'approvisionnement en eau et de l'assainissement relèvent de la compétence des communes (30). Sur la base de l'article L. 1115-1, il leur est possible de conclure des conventions de coopération décentralisée (31). Mais les services publics industriels et commerciaux que sont de tels services font l'objet de règles budgétaires et comptables particulières qui leur imposent un budget propre, distinct du budget communal (32), quand bien même ils seraient gérés en régie. La coopération décentralisée en la matière devait alors être financée par le budget général de la collectivité concernée.

D'une part, des conventions de coopération décentralisée peuvent être conclues avec pour objet une action dans le domaine de l'eau et de l'assainissement. La désignation expresse du domaine de la coopération libère l'action entreprise de la condition de son intérêt local puisqu'elle s'émancipe de la retombée pour le redevable (33). D'autre part, une action d'aide peut intervenir dans les domaines de l'eau et de l'assainissement hors de tout cadre conventionnel, dès lors que l'urgence le justifie. Cette circonstance dépassée, l'action ne pourra se poursuivre que dans un cadre conventionnel précédemment envisagé.

A l'occasion de l'examen du projet de loi sur le secteur de l'Energie, l'article L. 1115-1-1 du CGCT a vu son champ élargi à la suite d'un amendement sénatorial (34). L'article 49 de la loi (35) étend, ainsi, le dispositif au domaine de la distribution d'électricité et de gaz (36).

2. La coopération décentralisée et l'aide au développement en matière de solidarité internationale

Sensibilisé par les censures du juge administratif, le sénateur-maire de Saint-Etienne, M. Thiollière, a déposé une proposition de loi relative au renforcement de la coopération décentralisée en matière de solidarité internationale. Dans l'exposé des motifs de sa proposition de loi (37), le sénateur rappelle l'exigence d'un intérêt commun entre les partenaires pour la mise en oeuvre d'une coopération décentralisée. Réaliste, il ne nie pas la carence d'un tel intérêt pour nombre de dons et partenariats. Tout en appréciant la loi du 9 février 2005 spécifique à la coopération décentralisée et l'aide d'urgence dans le domaine de l'eau, il déplore la lacune en cas de catastrophe humanitaire. Sa proposition de loi a pour but de la combler (38).

A la suite de l'examen en commission, la proposition de loi a été modifiée pour consacrer la coopération décentralisée et l'aide au développement comme nouvelles compétences d'attribution des collectivités locales. Cette véritable révolution est justifiée par l'absence de définition objective de la notion d'intérêt local et l'insécurité juridique qui s'ensuit pour les initiatives locales (39). Ce texte doit donner une base légale incontestable à la coopération décentralisée en matière d'aide au développement et à des actions d'urgence de caractère humanitaire.

Le Gouvernement a accueilli favorablement les amendements de la commission des lois du Sénat (40) et a approuvé le texte qui a été adopté à l'unanimité le 27 octobre 2005. Telle qu'elle a été transmise à l'Assemblée nationale, la proposition de nouvel article L. 1115-1 CGCT reprend la proposition du rapport du Conseil d'Etat : différenciation de l'objet de la convention selon qu'elle vise à des "actions de coopération" ou bien à l'"aide au développement" ; suppression de la référence aux limites des compétences des collectivités territoriales ; action humanitaire non conventionnelle justifiée par l'urgence.

Transmis à l'Assemblée nationale le 27 octobre 2005, les députés ne semblaient guère pressés d'examiner la proposition de loi. L'approche de la fin de la législature risquant de repousser la réforme aux calendes grecques, son adoption devenait cruciale pour la sécurité juridique des acteurs locaux (41). Après un examen succinct et rapide (42), la loi était adoptée(43).

Le nouvel article L. 1115-1 est désormais rédigé comme suit :

"Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, dans le respect des engagements internationaux de la France, conclure des conventions avec des autorités locales étrangères pour mener des actions de coopération ou d'aide au développement. Ces conventions précisent l'objet des actions envisagées et le montant prévisionnel des engagements financiers. Elles entrent en vigueur dès leur transmission au représentant de l'Etat dans les conditions fixées aux articles L. 2131-1, L. 2131-2, L. 3131-1, L. 3131-2, L. 4141-1 et L. 4141-2. Les articles L. 2131-6, L. 3132-1 et L. 4142 -1 leur sont applicables.

En outre, si l'urgence le justifie, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent mettre en oeuvre ou financer des actions à caractère humanitaire".

B. Une relative clarification

1. Un dispositif cohérent

Le dispositif issu de la loi du 2 février 2007 développe une certaine cohérence en réponse au risque de contentieux. Il s'aligne avec la logique préconisée par un rapport du Conseil d'Etat (44).

D'une part, les circonstances peuvent amener les collectivités et leurs groupements à intervenir hors de tout cadre conventionnel. Seule l'imprévisibilité et l'urgence justifient que les collectivités interviennent sans convention (45). Si l'intervention s'affirme dans la durée, elle ne peut se poursuivre que par la voie conventionnelle.

La relation conventionnelle doit être le principe. Ainsi, d'autre part, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent intervenir à l'étranger dans un objectif de coopération ou d'aide au développement.

Ainsi définies par des dispositions légales, ces diverses actions ouvertes aux collectivités territoriales apparaissent comme autant de nouvelles compétences d'attribution. Dès lors, le moyen de l'absence d'intérêt local soulevé à l'encontre d'une action de coopération décentralisée serait sans fondement.

2. Les limites de la cohérence

Plusieurs remarques peuvent être formulées.

- Une coopération décentralisée sans nécessaire intérêt local ?

En premier lieu, le fondement de la réforme repose sur le postulat de l'intérêt local présumé par le législateur pour les compétences d'attribution. Le juge administratif qui censure une telle action commettrait une erreur de droit en ajoutant à la loi une condition qui n'y figure pas (46). Cette présomption légale de l'intérêt local des compétences d'attribution trouve son origine dans une interprétation jurisprudentielle. Dans l'arrêt "Couquet", le juge a considéré qu'une obligation, mise à la charge des communes par la loi, a pour effet de conférer un intérêt communal à toute opération entreprise par elle pour y faire face. Il s'agissait d'une part d'une compétence obligatoire, réalisée d'autre part sur le territoire même de la commune. Or, les compétences des collectivités énumérées par la loi sont loin d'être toutes obligatoires (48). De plus, le juge a pu considérer qu'une compétence d'attribution, exercée hors du territoire de la collectivité doit répondre à un intérêt local (49).

Certes, la compétence territoriale ne limite pas l'action de la collectivité à son seul territoire à la condition que cela présente un intérêt pour la population, ainsi que le rappelait Charles Eisenmann : "La compétence circonscriptionnelle est toujours et uniquement compétence à l'égard de personnes qui sont en quelque relation avec cette circonscription, parfois directement, parfois indirectement, disons ici : par le canal d'un bien sur lequel elles ont ou veulent acquérir des droits. C'est donc toujours de compétence personnelle' que l'on devrait parler, non de compétence territoriale" (50).

Si l'on pouvait discuter le postulat de l'analyse du Conseil d'Etat, l'adoption de la loi du 2 février 2007 marque clairement la volonté expresse du législateur d'exclure toute nécessité d'un intérêt local pour une action de coopération décentralisée. La coopération décentralisée pourrait, donc, être la première compétence des collectivités qui serait exercée comme une fin en soi, rompant le lien de la "compétence personnelle". La coopération décentralisée s'inscrit dans un jeu diplomatique.

La décision d'une collectivité de nouer telle relation ou de lancer telle action ne s'apparente pas pour autant à un "acte de Gouvernement" car le juge pourrait être amené à apprécier le caractère humanitaire ou d'urgence pour ce qui concerne les actions "hors convention". Pour les actions conventionnelles, les interdictions légales ne peuvent être outrepassées (51) et le respect du principe de neutralité interdit de prendre parti dans un conflit qui ne concerne pas les collectivités françaises (52). De plus, la coopération décentralisée doit respecter les engagements internationaux de la France.

- Une articulation maladroite des dispositions légales

Lors de l'examen de la proposition de loi "Thiollière" devant l'Assemblée nationale, aucun des députés n'a jugé nécessaire de mettre en cohérence la réécriture projetée de l'article L. 1115-1 du CGCT avec l'article L. 1115-1-1 du CGCT. Le rapport de M. Decocq se réfère bien à la réforme de la loi du 9 février 2005, sans néanmoins relever les apports de la loi du 7 décembre 2006 sur le secteur de l'énergie (53). Cet article L. 1115-1-1 du CGCT détermine une compétence d'attribution de coopération et d'aide d'urgence dans les domaines de l'eau, de l'assainissement, de la distribution d'électricité et de gaz pour les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes chargés des services publics de distribution d'eau potable et d'assainissement. Dorénavant, avec le nouvel article L. 1115-1 du CGCT, les autres collectivités pourraient sans doute intervenir sur ces domaines sans la limite financière imposée (54) à moins qu'il ne faille considérer que l'article L. 1115-1-1 crée une compétence exclusive au profit des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes chargés des services publics de distribution d'eau potable et d'assainissement, interdisant alors aux autres collectivités d'intervenir sur ces domaines d'actions (55).

Notons également une confusion sémantique : la réforme de l'article L. 1115-1 ouvre désormais le partenariat aux "autorités locales étrangères". Sans doute faut-il y voir une prise en compte de la réalité de la coopération au développement qui voit parfois des conventions se conclure avec des autorités déconcentrée d'Etats qui ne connaissent une décentralisation poussée, ou encore l'intégration du Règlement (CE) n° 1082/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 qui permet la participation d'autorités étatiques à un groupement européen de coopération territoriale (56). La notion d'"autorités locales étrangères" englobe, mais dépasse, celle de "collectivités territoriales étrangères et leurs groupements" qui perdure dans l'article L. 1115-1-1. Sans raison apparente. Un amendement d'harmonisation aurait été pertinent. Cette confusion terminologique ne remet pas en cause les notions usitées dans les Traités et Conventions qui lient la France dans le domaine de la coopération décentralisée ou transfrontalière.

- L'absence de distinction entre coopération décentralisée et coopération transfrontalière

Si l'article L. 1115-1 différencie les actions de coopération, qui relèveraient des relations Nord-Nord, d'avec les actions d'aide au développement, qui relèveraient des relations Nord-Sud (57), la coopération transfrontalière ne se trouve pas reconnue par sa spécificité. Il ne semble guère opportun d'en faire une compétence d'attribution et de faire disparaître la nécessité d'un intérêt local. Certains Traités internationaux précisent d'ailleurs la nécessité d'un intérêt local commun : Traité de Karlsruhe (58) ou Traité franco-belge (59). De plus, la définition d'une compétence d'attribution risque de rendre compliquée l'application des dispositions des Traités et Conventions qui prévoient que les conventions se concluent "dans les domaines communs de compétence".

La limite financière imposée par l'article L. 1115-1-1 peut être pertinente pour la coopération décentralisée mais risque d'être un obstacle à certaines coopérations transfrontalières (60).

- Les relations entre établissement de coopération et collectivités membres.

Dans la situation antérieure, les EPCI pouvaient se lancer dans une coopération décentralisée dans la limite des compétences transférées, au regard du principe de spécialité qui s'impose à eux (61). A l'inverse, dans le cas où une compétence a été transférée à un groupement, la collectivité ne peut plus intervenir en application de son dessaisissement et de l'exclusivité du groupement (62). Lorsque l'action se rattachait à un intérêt local, la collectivité devait pouvoir poursuivre sa mise en oeuvre (63). Avec le nouvel article L. 1115-1 et la disparition de l'exigence de l'intérêt local, se pose la question de l'autorité compétente pour mettre en oeuvre les nouvelles compétences d'attribution en matière de coopération décentralisée. Ces compétences d'attributions peuvent-elles être transférées à l'EPCI par les communes membres ou les EPCI les possèdent-elles en propre et concurremment avec leurs communes membres ? Ces questions n'ont pas été envisagées par le législateur, saisi de l'urgence des délais, et une circulaire devra peut-être éclaircir ces points, sans doute de manière un peu "réglementaire", ce dont le cadre juridique de la coopération décentralisée commence à être coutumière...

Nicolas Wismer
Collaborateur juridique à des associations de collectivités territoriales
Chargé d'enseignement en droit public à l'IEP de Lyon

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(1) Robert Lafore, L'action à l'étranger des collectivités territoriales, RDP, 1988, pp. 763-811, spéc. p. 804.
(2) Loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992, relative à l'administration territoriale de la République (N° Lexbase : L8033BB7).
(3) Jusqu'à la loi du 2 février 2007, ces dispositions étaient codifiées à l'article L. 1115-5 du CGCT (N° Lexbase : L4256GTS).
(4) Circulaire conjointe du 26 mai 1994 du ministre de l'Intérieur et du ministre des Affaires étrangères relative à la coopération des collectivités territoriales françaises avec des collectivités territoriales étrangères, NOR INTB9400157C.
(5) Idem.
(6) Les lois de décentralisation ou d'autres textes législatifs spécifient les compétences que peut exercer une catégorie de collectivités territoriales.
(7) CGCT, art. L. 2121-29 pour les communes (N° Lexbase : L8543AAN), L. 3211-1 pour les départements (N° Lexbase : L9365AA4) et L. 4221-1 pour les régions (N° Lexbase : L9530AA9).
(8) Circulaire conjointe du 20 avril 2001 du ministre de l'Intérieur et du ministre des Affaires étrangères relative à la coopération décentralisée des collectivités territoriales françaises et de leurs groupements avec des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, NOR INTB0100124C (N° Lexbase : L6695HUI).
(9) Cette affirmation a pour origine un arrêt du Conseil d'Etat (CE, 15 février 1961, Couquet, Rec. 119) ainsi que le rappelle le commissaire du Gouvernement, Rémy Schwartz dans ses conclusion sur l'affaire "Commune de Villeneuve-d'Ascq" (CE, Sect. 28 juillet 1995, n° 129838 N° Lexbase : A5003ANM, Rec. 324), AJDA 1995, pp. 834-838.
(10) Idem.
(11) La juridiction administrative a annulé la délibération en date du 15 décembre 1990 du conseil municipal de la ville de Saint-Denis de la Réunion par laquelle elle accorde un don de véhicules usagés du parc communal et des pièces détachées pour voitures, d'une valeur totale de 100 000 F (15 000 euros) à la ville de Diégo-Suarez, à Madagascar. La ville de Saint-Denis de la Réunion a excédé sa compétence (en référence à l'article L. 121-26 du Code des communes N° Lexbase : L4881AWP : "le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune"). Une position identique a pu être tenue par le tribunal administratif de Versailles (TA Versailles, Syndicat intercommunal de la Vallée de l'Orge, 1991 ; Hubert Perrot : Rapport annuel d'activité du Délégué pour l'action extérieure des collectivités locales, Ministère des Affaires étrangères, Secrétariat général, 1991. Michel Rousset : L'action internationale des collectivités locales, LGDJ, 1998, 131 pages, spéc. p. 36). Un tel arrêt est une négation de la thèse selon laquelle la coopération décentralisée aurait pu se trouver fondée sur la clause générale des compétence (contra Jean-Christophe Lubac, Recherches sur les problèmes juridiques de la coopération internationale des collectivités territoriales, Thèse, Toulouse I, 2006, 568 pages).
(12) CE, sect. 28 juillet 1995, Commune de Villeneuve d'Ascq, préc., Rec. 324. AJDA 1995, p. 834, concl. Rémy Schwartz. En 1990, le conseil municipal a décidé d'attribuer une bourse d'étude à un étudiant polonais et à un étudiant roumain, originaires de communes liées par une convention de jumelage avec Villeneuve-d'Ascq, afin de leur permettre de préparer un doctorat dans le domaine de techniques de pointe dans une université lilloise. Sur déféré préfectoral, le tribunal administratif de Lille a annulé la délibération pour défaut d'intérêt communal. A contrario des conclusions du commissaire du Gouvernement, le Conseil d'Etat a conclu à l'existence d'un intérêt local dans la délibération contestée, au vu des circonstances. Les bourses faciliteraient l'accueil d'étudiants étrangers de haut niveau et encouragerait le développement ultérieur de projets de coopération associant des instituts de recherche et des entreprises situés tant sur le territoire de Villeneuve-d'Ascq que sur celui des collectivités dont sont issues les étudiants bénéficiaires. Dans ce sens, voir les commentaires de L. Touvet, J. Ferstenbert et C. Cornet, Les grands arrêts du droit de la décentralisation, Dalloz, 2ème éd. 2001, n° 4.
(13) Une convention de coopération établirait un "lien particulier" (CE, 11 juin 1997, n° 170069, Département de l'Oise N° Lexbase : A0401AEL Rec. 236).
(14) La cour administrative d'appel de Marseille a considéré que la subvention accordée pour la construction d'une école de la ville de Gonsé, au Burkina Faso, était illégale : "la commune n'établit pas l'intérêt communal d'une telle action qui n'était que la réponse à un besoin extra communal". La commune a argué de retombées au profit de la population istréenne mais sans réussir à apporter la démonstration de leur réalité, partant de là, "cela ne signifie pas qu'il soit d'intérêt communal d'apporter provende à toutes les villes de la planète, au Burkina Faso ou ailleurs".
(15) L'agence des espaces verts de la région d'Ile-de-France est un établissement public administratif créé par la région pour mettre en oeuvre la politique régionale en matière d'espaces verts. Par une convention, cette agence a chargé un ingénieur paysagiste de contrôler le suivi d'une opération de reboisement à Beyrouth au Liban. Le juge administratif, sur déféré préfectoral, annule cette convention, considérant que l'opération ne présente pas "un intérêt régional direct".
(16) AJDA 2005, p. 486, note Y. Gounin. Avec le soutien du ministère des Affaires étrangères, le département des Deux-Sèvres s'est engagé par une convention avec un village burkinabais. Le conseil général des Deux-Sèvres a approuvé le plan de financement triennal du projet de construction d'un collège d'enseignement général à Daboura au Burkina Faso et voté une subvention de 43 000 euros en faveur de l'association pour le développement intégral et la solidarité, maître d'oeuvre de ce projet. Le tribunal administratif annule cette délibération au motif que "cette opération qui présente un intérêt essentiellement humanitaire, ne peut être regardée comme répondant à des besoins de la population deux-sévrienne ; que par suite, M. Charbonneau est fondé à soutenir qu'elle ne présente pas un intérêt départemental". Le même conseil général, après avoir conclu une convention avec la commune urbaine de Majunga à Madagascar, a octroyé une subvention au SDIS des Deux-Sèvres au titre d'une action de coopération décentralisée avec ce partenaire étranger. Sur la même considération, le juge administratif dénie l'intérêt départemental.
(17) Le préfet avait déféré au tribunal administratif une délibération du conseil municipal de Stains octroyant une subvention à une ONG opérant dans un camp de réfugiés palestiniens. Le tribunal ne s'est pas arrêté à la circonstance que l'action de coopération décentralisée déférée devant lui s'inscrit dans le cadre d'une convention pour dénoncer l'absence d'intérêt local.
(18) Bien qu'inscrite dans le cadre d'une convention et bénéficiant du cofinancement de l'Etat français, la légalité d'une subvention de la région Picardie à une collectivité territoriale béninoise, le département du Zou, est subordonnée à l'existence d'un intérêt direct pour la population picarde. Le juge administratif ne l'a pas apprécié au regard de "répercussions concrètes immédiates sur la région Picardie" mais s'est satisfait de ce que "ce projet doit donner l'occasion à un ensemble de partenaires locaux de la région Picardie structures agricoles, chambres consulaires, associations, structures intercommunales, universités de s'associer à cette démarche et de mobiliser à cette fin leur savoir faire en matière de développement local et d'action décentralisée".
(19) Laurent Touvet, Jacques Ferstenbert et Claire Cornet, Les grands arrêts du droit de la décentralisation, Dalloz, 2001, 2ème éd., p. 456.
(20) Dans un avis du 5 avril 1950, l'assemblée générale du Conseil d'Etat relevait "Les limites territoriales des collectivités locales ne constituent pas nécessairement la limite de l'intérêt de ces collectivités" (cité dans les conclusions du commissaire du gouvernement Rémy Schwartz dans l'affaire "Commune de Villeneuve-d'Ascq", AJDA, 1995, pp. 834-838, spéc. p. 835).
(21) Idem, p. 379.
(22) CE Sect., 6 mars 1981, n° 00119, Association de défense des habitants du quartier de chèvre-morte (N° Lexbase : A4151B7U), Rec. 125.
(23) Conclusions du commissaire du Gouvernement Rémy Schwartz dans l'affaire "Commune de Villeneuve-d'Ascq", AJDA, 1995, pp. 834-838, spéc. p. 835.
(24) Yves Gounin, note sous TA de Poitiers, 18 novembre 2004, n° 0400561, Jean-Romée Charbonneau c/ Département des Deux-Sèvres. AJDA, 2005, pp. 486-489, spéc. p. 488 ("Le sentiment domine que la Section, renâclant à annuler une subvention utile et légitime, a cherché par tous les moyens à la "sauver").
(25) Nous renvoyons aux études relatives à la coopération transfrontalière (Guy Saez, Jean-Philippe Leresche et Michel Bassad ss dir., Gouvernance métropolitaine et transfrontalière, L'Harmattan, 1997. Henri Jacquot et Gérard Marcou ss dir., L'urbanisme transfrontalier, L'Harmattant 1998. Henri Comte et Nicolas Levrat ss dir., Aux coutures de l'Europe, L'Harmattant 2006) ou au site de la Mission opérationnelle transfrontalière (www.espaces-transfrontaliers.eu).
(26) Nous renvoyons aux conclusions de M. Schwartz ci-avant.
(27) Loi n° 2005-95 du 9 février 2005 relative à la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement (N° Lexbase : L5202G7S), JORF du 10 février 2005.
(28) Il est à noter que le budget global des 15 000 services d'eau et d'assainissement avoisine les 10 milliards d'euros (Sources : Localtis).
(29) Cf. Sénat, Rapport n° 347 par Charles Guené, annexe au procès-verbal de la séance du 16 juin 2004.
(30) Les communes ont la responsabilité du service public de l'eau potable depuis une loi de 1790 et la jurisprudence administrative a souligné de longue date qu'il relevait par nature du niveau communal (CE, 27 avril 1887, Ville de Poitiers et Ville de Blois). L'assainissement constitue un service public obligatoire pour les communes depuis la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 (N° Lexbase : L8578AGS).
(31) La circulaire du 20 avril 2001 souligne, au vu des textes applicables, que : "les actions de coopération décentralisée des services publics industriels et commerciaux sont légales si elles restent limitées à des échanges d'expériences et de savoir-faire, dont on peut supposer qu'ils peuvent bénéficier aussi aux usagers du service [nous soulignons ici la nécessité de l'intérêt local de telles actions !]. En revanche, elles ne peuvent financer des infrastructures à l'étranger sur les recettes du service. En effet, le financement de ces services (eau, assainissement...) repose non sur le contribuable mais sur le redevable qui ne doit payer que la contrepartie du service rendu. De telles actions doivent être financées par contribution financière des communes membres". Puisque les activités auxquelles participent financièrement les communes et leurs groupements risquaient d'outrepasser ces limites, il fallait les doter d'une base légale. En permettant de mener de telles opérations dans le cadre du budget du service chargé de l'eau potable et de l'assainissement, et sur les ressources qui y sont affectées, le lien avec l'intérêt de l'usager du service se trouve rompu. La redevance payée n'est plus exclusivement affectée à la satisfaction des besoins des usagers redevables (Cons. const., 29 décembre 1983, n° 83-166 DC, Loi relative au prix de l'eau N° Lexbase : A8075AC3).
(32) Des dérogations existent sur la base des articles L. 2224-2 (N° Lexbase : L3099HGU) et L. 2224-6 (N° Lexbase : L8814AAP) du CGCT.
(33) Cf. supra, note 31. A noter que les rapporteurs du Sénat et de l'Assemblée nationale s'accordent pour considérer que les actions ainsi financées seraient en fait partie intégrante du service rendu : elles "auraient un lien étroit avec l'objet des services publics de l'eau et de l'assainissement" et "elles présenteraient un intérêt local, en raison de la relation de réciprocité qui serait ainsi créée". Ces arguments démontreraient "l'existence d'un intérêt, sinon direct, du moins immédiat, pour les usagers des services d'eau et d'assainissement". Cette coopération internationale "peut être une source d'apprentissage réciproque et contribuer à l'amélioration du service pour la collectivité française" (Sénat, Rapport n° 347 par Charles Guené, sénateur, annexe au procès-verbal de la séance du 16 juin 2004. AN, Rapport n° 2041 par André Santini, député, enregistré à la Présidence de l'AN le 26 janvier 2005).
(34) Sénat, séance du 23 octobre 2006.
(35) Loi nº 2006-1537 du 7 décembre 2006, art. 49 (N° Lexbase : L6723HT8), Journal officiel du 8 décembre 2006.
(36) L'article L. 1115-1-1 du CGCT est, désormais, rédigé comme suit : "Les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes chargés des services publics de distribution d'eau potable et d'assainissement ou du service public de distribution d'électricité et de gaz peuvent, dans la limite de 1 % des ressources qui sont affectées aux budgets de ces services, mener des actions de coopération avec les collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, dans le cadre des conventions prévues à l'article L. 1115-1, des actions d'aide d'urgence au bénéfice de ces collectivités et groupements, ainsi que des actions de solidarité internationale dans les domaines de l'eau et de l'assainissement et de la distribution publique d'électricité et de gaz".
(37) Proposition de loi n° 224, relative au renforcement de la coopération décentralisée en matière de solidarité internationale, présentée par Michel Thiollière, sénateur, Annexe au procès-verbal de la séance du 3 mars 2005.
(38) L'article unique de la proposition de loi vise à insérer, dans le CGCT, un article L. 1115-1-2 ainsi rédigé : "Les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et leurs groupements peuvent, dans la limite de 1 % des recettes d'investissement, mener des actions de coopération avec les collectivités territoriales étrangères et leurs groupements dans le cadre des conventions prévues à l'article L. 1115-1, des actions d'aide d'urgence au bénéfice des ces collectivités et groupements, ainsi que des actions de solidarité international en cas de catastrophe humanitaire".
(39) Sénat, Rapport n° 29 par Charles Guené, annexe au procès-verbal de la séance du 19 octobre 2005.
(40) La ministre déléguée à la Coopération, au Développement et à la Francophonie a ainsi déclaré à la tribune du Sénat que "Au total, le Gouvernement se réjouit de cette position, à laquelle il adhère complètement. Il a en effet la volonté de faire en sorte que la coopération décentralisée puisse se poursuivre et se développer selon les bonnes pratiques actuelles, mais dans un cadre juridique plus sécurisé" (Sénat, séance du 27 octobre 2005).
(41) Lors du colloque organisé par Cités Unies et le Centre de Recherches Internationales de la Sorbonne (La coopération décentralisée change-t-elle de sens ?, La Sorbonne, 22 et 23 novembre 2006), une telle nécessité avait été soulignée par les politiques présents.
(42) AN, Rapport n° 3610 par Christian Decocq, enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 24 janvier 2007.
(43) Loi n° 2007-147 du 2 février 2007 relative à l'action extérieure des collectivités territoriales et de leurs groupements, JORF du 6 février 2007, page 2160.
(44) Conseil d'Etat, Le cadre juridique de l'action extérieure des collectivités locales, La doc. F, Les études du Conseil d'Etat, 2006. Demandée le 7 septembre 2004, cette étude a été menée par un groupe de travail au sein de la Section des rapports et des études, présidé par l'ancien ministre de l'Intérieur Philippe Marchand.
(45) CE, 24 mars 2004, n° 261797, M. Hoffer. Le Conseil d'Etat a estimé, à propos d'une aide humanitaire d'urgence octroyée par l'assemblée délibérante aux populations des îles Fidji et Salomon, victimes de deux cyclones, qu'une telle intervention était justifiée par l'urgence et revêtait un caractère non permanent.
(46) Yves Gounin, Le cadre juridique de l'action extérieure des collectivités locales, AJDA, 2005, pp. 1713-1717. L'auteur critique, ainsi, la décision du TA de Poitiers du 18 novembre 2004, Jean-Romée Charbonneau.
(47) CE 15 février 1961, Couquet, Rec. 119. Le commissaire du Gouvernement, Rémy Schwartz dans ses conclusions sur l'affaire "Commune de Villeneuve-d'Ascq" (supra) a rappelé cette origine.
(48) Jean-Marc Peyrical, Réflexions autour de la sphère des compétences particulières des communes, Dalloz, 1998, Chron., pp. 341-344.
(49) CE Sect., 6 mars 1981, Association de défense des habitants du quartier de chèvre-morte, préc., Rec. 125.
(50) Charles Eisenmann, Les fonctions des circonscriptions territoriales dans l'organisation de l'administration, Mélanges Waline, LGDJ, 1974, p. 427.
(51) CE, 9 octobre 1992, n° 94455, Commune de Saint-Louis c/ Assoc. Siva Soupramanien de Saint-Louis (N° Lexbase : A7984AR7), Rec. 358 (interdiction de subvention d'une association cultuelle contraire à la séparation des Eglises et de l'Etat posée par la loi du 9 décembre 1905).
(52) CE, 23 octobre 1989, n° 93331, Commune de Pierrefitte-sur-Seine, Commune de Romainville, Commune de Saint-Ouen (N° Lexbase : A1725AQX), Rec. 209 (immixtion dans un conflit de nature politique mettant en cause un pays étranger).
(53) Loi nº 2006-1537 du 7 décembre 2006, art. 49, préc., Journal officiel du 8 décembre 2006.
(54) De permissif, l'article L. 1115-1-1 serait devenu restrictif à la suite de la réforme de l'article L. 1115-1.
(55) CE 29 juin 2001, n° 193716, Commune de Mons-en-Baroeul (Considérant de principe : L'article 2121-29 du CGCT N° Lexbase : L8543AAN "habilite le conseil municipal à statuer sur toutes les questions d'intérêt communal, sous réserve qu'elles ne soient pas dévolues par la loi à l'Etat ou à d'autres personnes publiques et qu'il n'y ait pas d'empiètement sur les attributions conférées au maire").
(56) Règlement (CE) n° 1082/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 relatif à un groupement européen de coopération territoriale (GECT) (N° Lexbase : L4526HKT). JOUE n° L 210 du 31 juillet 2006 pp. 19-24. (Nicolas Wismer, Le Groupement européen de coopération territoriale (GECT), Revue Lexbase de Droit public, n° 14, janvier 2007 N° Lexbase : N7505A9T).
(57) Conseil d'Etat, Le cadre juridique de l'action extérieure des collectivités locales, La doc. F, Les études du Conseil d'État, 2006. Qu'il nous soit permis de relativiser cette simplification abusive de la réalité de l'action extérieure des collectivités françaises.
(58) Article 3. Accord entre le Gouvernement de la République française, le Gouvernement de la République fédérale d'Allemagne, le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg et le Conseil fédéral suisse agissant au nom des cantons de Soleure, de Bâle-Ville, de Bâle-Campagne, d'Argovie et du Jura sur la coopération transfrontalière entre les collectivités territoriales et organismes publics locaux. Décret n° 97-798 du 22 août 1997, portant publication de l'accord entre le Gouvernement de la République française, le Gouvernement de la République fédérale d'Allemagne, le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg et le Conseil fédéral suisse agissant au nom des cantons de Soleure, de Bâle-Ville, de Bâle-Campagne, d'Argovie et du Jura sur la coopération transfrontalière entre les collectivités territoriales et organismes publics locaux (ensemble une déclaration) (N° Lexbase : L6513HUR), JORF du 29 août 1997, p. 12717 (la loi n° 97-103 du 5 février 1997 N° Lexbase : L6512HUQ en avait autorisé l'approbation). Le texte de base résulte de l'accord franco-allemand du 3 mars 1995 et le texte final fut signé à Karlsruhe le 23 janvier 1996. L'Accord de Karlsruhe n'a été que, récemment, étendu à l'ensemble de la frontière franco-suisse, il est entré en application le 1er juillet 2004 pour le Canton de Genève, le 2 juillet 2004 pour les régions Rhône-Alpes et Franche-Comté et le 1er septembre 2004 pour le Canton de Vaud (décret n° 2004-956 du 2 septembre 2004 portant publication de l'accord sous forme d'échange de notes entre le Gouvernement de la République française, le Gouvernement de la République fédérale d'Allemagne, le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg et le Conseil fédéral suisse relatif à l'extension du champ d'application de l'accord de Karlsruhe du 23 janvier 1996 sur la coopération transfrontalière entre les collectivités territoriales et organismes publics locaux aux régions de Franche-Comté et Rhône-Alpes, faites les 24 novembre 2003, 30 janvier, 2 avril et 29 juin 2004 N° Lexbase : L7703GTH, JORF du 9 septembre 2004, p. 15882).
(59) Loi n° 2005-250 du 18 mars 2005 autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française, d'une part, et le Gouvernement du Royaume de Belgique, le Gouvernement de la Communauté française, le Gouvernement de la Région wallonne et le Gouvernement flamand, d'autre part, sur la coopération transfrontalière entre les collectivités territoriales et organismes publics locaux (N° Lexbase : L0899G8S JORF du 19 mars 2005, p. 4673). Décret n° 2005-745 du 28 juin 2005 portant publication de l'accord entre le Gouvernement de la République française, d'une part, et le Gouvernement du Royaume de Belgique, le Gouvernement de la Communauté française, le Gouvernement de la Région wallonne et le Gouvernement flamand, d'autre part, sur la coopération transfrontalière entre les collectivités territoriales et organismes publics locaux, fait à Bruxelles le 16 septembre 2002 (N° Lexbase : L6318G9U JORF du 5 juillet 2005, p. 11074). L'accord est entré en vigueur le 1er juillet 2005.
(60) Pensons, simplement, à une convention transfrontalière dont l'objectif serait la construction d'une station d'épuration commune, cas de figure ordinaire.
(61) Les EPCI ne pouvaient donc pas agir sur la base d'une clause générale de compétence qui ne leur était pas reconnue.
(62) CE, 16 octobre 1970, n° 71536, Commune de Saint-Vallier (N° Lexbase : A1357B8R).
(63) Circulaire conjointe du 20 avril 2001 du ministre de l'Intérieur et du ministre des Affaires étrangères relative à la coopération décentralisée des collectivités territoriales françaises et de leurs groupements avec des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, NOR INTB0100124C, préc., point 1.2.3.

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