[Jurisprudence] Le financement des organisations professionnelles devant le Conseil constitutionnel

La mise en oeuvre de la procédure de QPC aura permis au Conseil constitutionnel d'étoffer sa jurisprudence en confrontant de nouveaux textes à des principes constitutionnels connus, mais également de statuer sur de "nouveaux" principes qui n'avaient, jusqu'alors, jamais été mis en cause dans le cadre d'un contrôle de constitutionnalité. Tel est le cas de cette décision QPC rendue par le Conseil constitutionnel le 27 novembre 2015 qui devait déterminer si le financement différencié opérée par la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014, relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale (N° Lexbase : L6066IZP), entre organisations syndicales et patronales, dans le cadre de leur gestion des organismes paritaires, était conforme ou contraire aux principes de liberté syndicale et de participation, mais surtout au principe d'égalité devant la loi (I). Confirmant sur ces deux points une jurisprudence bien en place, le Conseil a, comme on pouvait s'y attendre, rejeté les recours et confirmé le texte litigieux (II).

Résumé En prévoyant que les crédits du fonds paritaire sont répartis de manière uniforme entre les organisations syndicales de salariés, les dispositions contestées, loin de porter atteinte à la liberté syndicale et au principe de participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail, mettent en oeuvre ces exigences constitutionnelles. La nature des intérêts que les organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d'employeurs ont pour objet de défendre les place dans une situation différente au regard des règles qui organisent le paritarisme. En prévoyant que le montant des crédits alloués aux organisations syndicales de salariés au titre de la mission liée au paritarisme est réparti de façon uniforme entre elles, alors même que d'autres règles sont prévues pour la répartition du montant des crédits alloués aux organisations professionnelles d'employeurs à ce titre, le législateur a traité différemment des situations différentes, et cette différence de traitement est en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit.

Commentaire

I - Les différences de modalités de financement des syndicats gestionnaires du paritarisme

Cadre juridique. La loi n° 2015-288 du 5 mars 2014 a profondément bouleversé les règles du financement des organisations professionnelles, syndicales et patronales, en s'efforçant de rationaliser les sources de financement et de les rendre plus transparentes (1). Pour gérer le tout, la loi a mis en place un fonds paritaire ayant compétence pour l'ensemble des ressources et distribuant les financements selon un principe de spécialité destiné à éviter une utilisation des sommes différentes des raisons pour lesquelles ils sont perçus.

Le 1° de l'article L. 2135-13 du Code du travail (N° Lexbase : L6244IZB), relatif à la répartition des crédits destinés à la mission liée au paritarisme, prévoit que les montants versés aux syndicats sont uniformes, c'est-à-dire ne tiennent pas compte de leur audience réelle, alors que ceux qui sont attribués aux organisations d'employeur tiennent compte du nombre de leurs adhérents : "Le fonds paritaire répartit ses crédits : 1° A parité entre les organisations syndicales de salariés, d'une part, et les organisations professionnelles d'employeurs, d'autre part, au titre de la mission mentionnée au 1° de l'article L. 2135-11 (N° Lexbase : L5725KG7), au niveau national et au niveau de la branche. Les modalités de répartition des crédits entre organisations syndicales de salariés, d'une part, et entre organisations professionnelles d'employeurs, d'autre part, sont déterminées, par voie réglementaire, de façon uniforme pour les organisations syndicales de salariés et en fonction de l'audience ou du nombre des mandats paritaires exercés pour les organisations professionnelles d'employeurs".

Ce principe a été mis en oeuvre par le décret n° 2015-87 du 28 janvier 2015, relatif au financement mutualisé des organisations syndicales de salariés et des organisations professionnelles d'employeurs (N° Lexbase : L7788I7L), que la CGT a contesté dans le cadre d'un recours pour excès pouvoir, et c'est dans le cadre de cette procédure qu'elle a mis en cause le texte légal mis en oeuvre dans le cadre d'une QPC (2).

La QPC. La CGT faisait valoir qu'en traitant de manière identique toutes les organisations syndicales de salariés sans tenir compte de leur audience, ces dispositions méconnaîtraient la liberté syndicale et le principe de participation des travailleurs à la détermination des conditions de travail garantis par le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 (N° Lexbase : L6821BH4).

La centrale syndicale soutenait également qu'en prévoyant des règles différentes pour les organisations syndicales de salariés et pour les organisations professionnelles d'employeurs, les dispositions contestées méconnaîtraient le principe d'égalité.

La question avait été transmise, et cela mérite d'être signalé, non pas en raison de son caractère sérieux, ce qui aurait éventuellement pu avoir une incidence sur son appréciation par le Conseil, qui a accès aux rapports ayant conduit la juridiction du filtre à lui transmettre la QPC, mais de son caractère de nouveauté, ce qui est suffisamment rare pour être signalé (3). On sait, à cet égard que, si le juge du filtre dispose d'un certain pouvoir pour apprécier la nécessité de transmettre une QPC au regard du caractère sérieux de la question (4), il doit, en principe, transmettre toutes les questions nouvelles, pour la seule raison que le Conseil n'a jamais eu l'occasion de statuer sur le point de droit constitutionnel évoqué, soit qu'il s'agisse de dispositions constitutionnelles n'ayant jamais été jusque là mobilisées (5), singulièrement celles résultant de la Charte de l'environnement adoptée en 2004 (6), soit qu'il s'agisse de dispositions connues mais invoquées dans un contexte constitutionnel nouveau, comme celui de la réforme de la représentativité des organisations patronales, ce qui permettra au Conseil d'étoffer sa jurisprudence en l'étendant à de nouveaux éléments du bloc de constitutionnalité, sans que la transmission ne préjuge en rien du caractère sérieux de l'argument (7).

Le rejet. Le Conseil constitutionnel a écarté cette double argumentation.

S'agissant du respect des principes de liberté syndicale et de participation, le Conseil a considéré que "loin de porter atteinte à la liberté syndicale et au principe de participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail, (ces règles) mettent en oeuvre ces exigences constitutionnelles".

S'agissant de la différence de traitement entre syndicats et organisations patronales, le Conseil a considéré que, ne défendant pas les mêmes intérêts, ces acteurs se trouvaient "dans une situation différente au regard des règles qui organisent le paritarisme", ce qui autorisait un traitement différent n'étant pas sans rapport avec l'objet de la loi qui l'établit.

Le Conseil constitutionnel a donc déclaré conformes à la Constitution les mots "de façon uniforme pour les organisations syndicales de salariés" et figurant dans la seconde phrase du 1° de l'article L. 2135-13 du Code du travail.

II - Une solution sans surprise

S'agissant de l'atteinte à la liberté syndicale et au principe de participation. La CGT prétendait, ici, que l'atteinte à ces deux droits résultait de la non-prise en compte de l'audience respective des syndicats de salariés pour la répartition des sommes allouées à la gestion des organismes paritaires. Pour le Conseil, bien au contraire, les dispositions contestées, "loin de porter atteinte à la liberté syndicale et au principe de participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail, mettent en oeuvre ces exigences constitutionnelles".

En d'autres termes (8), et comme le demandeur mettait en cause ici le fait que le législateur n'avait pas introduit de différence de traitement entre syndicats pour tenir compte de leur audience, c'était l'égalité formelle de traitement qui portait atteinte au principe de liberté syndicale et au droit à la participation. Or, il ressort de la solution que l'égalité devant la loi est la règle, qu'elle est donc consubstantielle de la mise en oeuvre de celle-ci (9), et que c'est bien au contraire l'introduction de différences de traitement qui met en cause la mise en oeuvre de ces droits, le législateur devant alors justifier cette différence soit en amont, par la différence des situations appréhendées, soit en aval par l'existence de motifs justifiant l'atteinte.

Il n'y a ici rien à objecter à ce raisonnement qui nous semble parfaitement justifié, le principe posé par la Déclaration des droits, et qui constitue la pierre angulaire de nos libertés, est bien qu'en principe les Hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits.

Le législateur s'était donc livré ici à une mise en oeuvre du principe de participation et de la liberté syndicale parfaitement conforme à sa marge de manoeuvre.

Justification de la décision rendue au regard du principe d'égalité entre organisations syndicales et patronales. La solution adoptée n'est pas véritablement non plus une surprise, même au regard du sort réservé par ce même Conseil au barème des indemnités de rupture prévu par la loi "Macron" et censuré, lors de l'examen initial de la loi en août dernier, précisément en raison de l'absence de lien entre l'objet de la loi (réparer le préjudice consécutif à un défaut de cause réelle et sérieuse) et le critère retenu (la taille de l'entreprise) (10).

Cette nouvelle décision confirme le caractère minimaliste du contrôle exercé par le Conseil sur ces questions, singulièrement lorsque sont en cause des éléments touchant aux relations sociales, ce dernier considérant que la marge de manoeuvre du législateur doit être grande en raison du caractère très "politique" des questions. Faut-il le rappeler, la réforme de la démocratie sociale de 2008 est ressortie indemne de l'examen de ses principales dispositions, singulièrement lorsqu'était invoquée une violation du principe d'égalité (11), et que l'existence de différences de traitement fondées sur l'audience ont été jugées comme étant en lien direct au regard de l'objet des lois sociales (12).

Ce contrôle, qui s'apparente à celui de l'erreur manifeste du juge administratif, s'exerce, en premier lieu, sur l'appréciation de la différence de situation, qui est de nature à justifier, en amont, les différences de traitement. C'est ce contrôle qui se trouve ici mis en oeuvre s'agissant des syndicats de salariés et des organisations d'employeurs qui ne défendent pas les mêmes intérêts et qui se trouvent soumis, dans le Code du travail, à des régimes différents, d'ailleurs rappelé par le commentaire aux Cahiers : "outre le champ de la négociation collective, les partenaires sociaux peuvent, sous condition de représentativité, participer à différentes instances nationales ou locales qui remplissent des fonctions de gestion, de concertation ou d'association à l'action des pouvoirs publics, dans lesquelles les organisations syndicales et les organisations patronales forment deux blocs'".

Pour aller un peu plus loin dans le raisonnement, on observera que la représentation patronale prend des formes particulières : les organisations patronales peuvent ne pas s'être constituées sous forme syndicale, alors que celle-ci s'impose aux représentants des salariés, et ces organisations peuvent valablement négocier et conclure des accords même lorsqu'elles ne sont pas représentatives (hors négociation d'extension), ce qui ne sera pas le cas des syndicats de salariés pour qui cette exigence est fondamentale.

Le coeur de la difficulté tient à la nature même du titre en vertu duquel les organisations professionnelles exercent leurs compétences. Les organisations d'employeur agissent, en effet, dans le cadre d'un mandat de négociation et représentent d'abord leurs entreprises adhérentes, alors que les syndicats de salariés ne représentent, en principe, pas les intérêts de leurs adhérents, mais ceux de l'ensemble des salariés visés par leurs statuts.

Dans ces conditions, tous les syndicats de salariés qui siègent dans les organismes paritaires sont considérés comme y représentant également l'ensemble des salariés, car telle est leur vocation statutaire, peu important leur audience réelle. Les syndicats seraient ou ne seraient pas représentatifs, et ne le seraient pas plus si leur audience est meilleure. En revanche, les organisations patronales seraient plus ou moins représentatives selon leur nombre d'adhérents, puisque statutairement elles défendent d'abord l'intérêt de ces derniers, ce qui justifierait alors des modalités de répartition des crédits proportionnelles.

Une analyse discutable. Nous avouons ne pas être convaincus par cette explication, si tant est d'ailleurs qu'elle soit la bonne, ce qui est extrêmement difficile à déterminer, compte tenu du caractère pour le moins laconique de la décision et du commentaire aux Cahiers qui l'accompagne.

En premier lieu, il nous semble erroné d'affirmer que l'audience réelle des syndicats représentatifs ne doit pas entrer en ligne de compte et qu'il serait inepte de dire que certains syndicats seraient plus représentatifs que d'autres. Il a d'ailleurs été admis, précisément par la Cour de cassation, lorsqu'ont été mis en cause des financements du dialogue social proportionnels à l'audience des syndicats, que ce critère était pertinent (13).

En second lieu, l'idée qu'il faudrait prendre en compte le nombre des adhérents des organisations patronales n'est pas indiscutable. Certes, cette affirmation est historiquement fondée et le demeure dans les branches où la négociation ne s'inscrit pas dans une démarche d'extension. Mais lorsqu'il s'agit précisément de négocier des accords dans la perspective de leur extension, ou de désigner des organisations patronales représentatives sur le plan national, notamment pour gérer les organismes paritaires, il nous semble alors que les organisations patronales négocient pour l'ensemble des entreprises concernées et plus seulement pour leurs adhérents.

Cette double remarque nous conduit donc vers l'affirmation du caractère pertinent d'une pondération des droits des organisations professionnelles représentatives par leur audience réelle, qu'il s'agisse des syndicats ou des organisations patronales, et qu'une différenciation entre elles n'est sans doute plus conforme à une conception moderne du dialogue social où les partenaires sociaux doivent être traités comme des acteurs du dialogue social à part entière, ce qui suppose un traitement parfaitement égalitaire (14).

Reste la question centrale, lorsqu'on s'intéresse au contrôle exercé par le Conseil constitutionnel, de la mission que lui donne la Constitution et du rôle qu'il entend jouer en matière sociale : est-ce celui d'un spectateur intéressé ou d'un véritable acteur de la modernisation du dialogue social ?

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(1) Sur la question, notre étude Le financement des syndicats à l'heure de la réforme de la démocratie sociale, Dr. soc., 2014, p. 697 ; D. Andolfatto et D. Labbé, L'impôt syndical et patronal, Droit social, 2015, p. 616.
(2) CE, 4° et 5° s-s-r., 14 septembre 2015, n° 389127, inédit aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A9762NNU).
(3) Sur le caractère de nouveauté, Cons. const., décision n° 2009-595 DC du 3 décembre 2009, consid. 21 (N° Lexbase : A3193EPX) ; AJDA, 2010, p. 80, étude A. Roblot-Troizier, et p. 88, étude M. Verpeaux ; RFDA, 2010, p. 1, étude B. Genevois ; Constitutions, 2010, p. 229, obs. A. Levade ; RSC, 2010, p. 201, obs. B. de Lamy ; RTD Civ., 2010, p. 66 et 517, obs. P. Puig.
(4) Lire P. Florès et M. Vialettes, Droit du travail et QPC : nouvelles sources, nouvelles ruptures - Le point de vue du juge du filtre", Dr. soc., 2015, p. 486.
(5) CE, 10° et 9° s-s-r., 18 septembre 2013, n° 369834, inédit aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A2756KLN) : atteinte à "la liberté de conscience" ; CE, 3° et 8° s-s-r., 30 mars 2015, n° 387322, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A6891NEX) : "le vote au scrutin secret est de droit lorsqu'un tiers des membres présents le réclame, ces dispositions méconnaîtraient le droit de demander des comptes aux agents publics énoncé à l'article 15 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen (N° Lexbase : L1370A9M)".
(6) Le "moyen tiré de ce qu'elles portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, notamment de ce qu'elles portent à la liberté d'entreprendre une atteinte non justifiée par le principe de précaution énoncé par l'article 5 de la Charte de l'environnement, soulève une question relative à la portée de cette disposition constitutionnelle, s'agissant de mesures de suspension comme celle qui est en cause" : CE, 1° et 6° s-s-r., 17 juin 2015, n° 387805, inédit aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A1547NLU).
(7) Depuis, une autre question a également, pour cette même raison, été transmise, et concerne, toujours dans le cadre de recours pour excès de pouvoir dirigés contre des décrets d'application de la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014, relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale (N° Lexbase : L6066IZP) (en l'occurrence l'article 1er du décret n° 2015-654 du 10 juin 2015 (N° Lexbase : L8245I8U), relatif à la mise en oeuvre de la réforme de la représentativité patronale, en tant qu'il introduit dans le Code du travail les articles R. 2152-1 (N° Lexbase : L8657I87) à R. 2152-9), les dispositions du 6° de l'article L. 2151-1 (N° Lexbase : L5723KG3), du 3° de l'article L. 2152-1 (N° Lexbase : L5722KGZ) et du 3° de l'article L. 2152-4 (N° Lexbase : L6257IZR) du Code du travail, en tant qu'ils ne prévoient pas de pondération du critère du nombre des entreprises adhérentes aux organisations professionnelles d'employeurs pour mesurer l'audience de ces organisations, singulièrement pour tenir compte de l'effectif de ces entreprises. Or, les demandeurs invoquent la violation des principes de participation et de négociation collective découlant des sixième et huitième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 (N° Lexbase : L6821BH4). Dans la mesure où le Conseil constitutionnel n'a jamais eu l'occasion de faire application de ces principes aux entreprises, la question présente donc un caractère de nouveauté et a été transmise pour cette raison (CE, 1° et 6° s-s-r., 9 novembre 2015, n° 392476, inédit aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A3629NWC).
(8) Sur ce point, le commentaire aux Cahiers n'est d'aucun secours et confirme ce que l'on sait sur l'autre tiré de l'atteinte au principe d'égalité de traitement.
(9) Voilà pourquoi le Conseil constitutionnel refuse de déduire du principe d'égalité des obligations positives de différenciation à la charge du législateur : "si, en règle générale, le principe d'égalité impose de traiter de la même façon des personnes qui se trouvent dans la même situation, il n'en résulte pas pour autant qu'il oblige à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes" (Cons. const., décision n° 2003-489 DC du 29 décembre 2003, consid. 37 (N° Lexbase : A6499DAX) ; Cons. const., décision n° 2007-558 DC du 13 décembre 2007, consid. 4 (N° Lexbase : A0604D3R) ; Cons. const., décision n° 2008-573 DC du 8 janvier 2009, consid. 30 (N° Lexbase : A1390ECH). L'égalité/principe est donc l'égalité en droits.
(10) Cons. const., décision n° 2015-715 DC du 5 août 2015 (N° Lexbase : A1083NNG) ; A. Fabre, Loi "Macron" : barème, référentiel, grille - l'indemnisation des licenciements injustifiés en quête de prévisibilité, Lexbase Hebdo n° 623 du 3 septembre 2015 - édition sociale (N° Lexbase : N8672BUQ) ; RDT, 2015, p. 489, édito A. Lyon-Caen.
(11) Sur ce contentieux, notre étude L'exercice du droit syndical après la loi du 20 août 2008 : Liberté, égalité, représentativité, ou la nouvelle devise de la démocratie sociale, Dr. soc., 2011, p. 1229. On observera d'ailleurs que, dans le dossier documentaire, le Conseil a visé les décisions intervenues dans ce cadre (Cons. const. décision n° 2010-42 QPC du 7 octobre 2010 N° Lexbase : A2099GBD ; Cons. const., décision n° 2011-216 QPC du 3 février 2012 N° Lexbase : A6683IB7).
(12) Cons. const., décision n° 2014-704 DC du 11 décembre 2014 (N° Lexbase : A2168M7G) : "en prévoyant que les conseillers prud'hommes seront désignés en fonction du critère d'audience qui fonde la représentativité des organisations syndicales de salariés et des organisations professionnelles d'employeurs, les dispositions contestées ont fixé un critère de désignation des candidats en lien direct avec l'objet de la loi" (décision visée dans le dossier documentaire).
(13) Notre étude Représentativité syndicale et égalité de traitement, Dr. ouvrier, 2014, p. 501. V. également, dans le même numéro, l'étude de S. Nadal.
(14) Voilà également pourquoi nous sommes favorables à une mesure d'audience des organisations patronales également fondées sur les scores électoraux, et non le nombre d'adhérents.

Décision Cons. const., décision n° 2015-502 QPC du 27 novembre 2015 (N° Lexbase : A9181NXC). Texte concerné : Validation du 1° de l'article L. 2135-13 du Code du travail (N° Lexbase : L6244IZB). Mots clef : organisations professionnelles ; financement ; égalité de traitement ; différence de situation. Liens base : .

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