[Jurisprudence] Le Conseil d'Etat précise la nature exacte du contrôle juridictionnel lors de la création de réserves foncières par voie d'expropriation

Un arrêt rendu par le Conseil d'Etat le 21 mai 2014 apporte d'utiles précisions sur le régime des réserves foncières. Cette technique, introduite dans le droit positif par la loi n° 67-1253 du 30 décembre 1967, d'orientation foncière (N° Lexbase : L1694IR8), est censée permettre aux collectivités publiques de faire face, avec plus ou moins d'efficacité, aux phénomènes de spéculation immobilière. En effet, l'annonce de la réalisation d'une opération d'aménagement par une personne publique entraîne souvent une hausse des prix de l'immobilier. La réserve foncière constitue une solution d'attente qui permet à la collectivité de conserver des terrains sur lesquels elle a des projets dont la réalisation est certaine mais future, mais sans qu'ils soient nettement et clairement précisés. La réserve foncière permet ainsi à la collectivité de lutter contre la spéculation foncière mais également, puisque désormais tout propriétaire est présumé ne conserver ses terrains que dans l'attente de l'offre d'achat la plus alléchante -on a le droit de douter du caractère général et absolu de cette façon de voir les choses- de faire obstacle à la "rétention des sols". La collectivité peut, au besoin, recourir à l'expropriation pour constituer une réserve foncière. Le cumul des deux procédures produit nécessairement des points de contact mais également des sujets de contentieux et pose la question du contrôle du juge administratif. En l'occurrence, à la demande de la communauté d'agglomération de Montpellier, le préfet de l'Hérault avait déclaré d'utilité publique la constitution d'une réserve foncière par un arrêté du 2 juillet 2007. Saisi d'un recours, le tribunal administratif avait annulé cet arrêté par un jugement du 22 septembre 2009, solution confirmée par la cour administrative d'appel de Marseille par un arrêt du 10 octobre 2011. La communauté d'agglomération ayant formé un pourvoi, le Conseil d'Etat va annuler l'arrêt d'appel et renvoyer l'affaire devant la cour. Il convient de rappeler les rapports entre l'expropriation et la constitution de réserves foncières (I), avant de mesurer l'importante mise au point du contrôle du Conseil d'Etat sur l'étendue du contrôle juridictionnel en cette matière (II).

I - La constitution des réserves foncières et l'expropriation

Le Code de l'urbanisme est particulièrement bref sur la procédure des réserves foncières. La notion de réserve foncière est, par nature, un outil qui n'est utilisé que pour permettre la mise en oeuvre d'autres procédures d'aménagement. C'est donc une sorte de canal juridique par lequel les collectivités publiques peuvent passer, ce qui explique que les éléments constitutifs de cette notion soient, pour le moins, succincts.

La constitution des réserves est étroitement liée à la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique et à la procédure d'aménagement de l'article L. 300-1 (N° Lexbase : L9105IZA) qui permet de garantir la réalisation de l'opération finale en vue de laquelle la réserve est constituée. L'article L. 221-1 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L9826IA8), dans sa rédaction actuelle, précise que : "l'Etat, les collectivités locales, ou leurs groupements y ayant vocation, les syndicats mixtes, les établissements publics mentionnés aux articles L. 321-1 (N° Lexbase : L9357IZL) et L. 324-1 (N° Lexbase : L9361IZQ) et les grands ports maritimes sont habilités à acquérir des immeubles, au besoin par voie d'expropriation, pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation d'une action ou d'une opération d'aménagement répondant aux objets définis à l'article L. 300-1". La loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008, portant réforme portuaire (N° Lexbase : L7060H7M), a, par rapport à la version applicable aux faits de l'espèce, étendu cette possibilité aux grands ports maritimes.

L'acquisition de terrains par voie de réserve foncière n'a pas pour objectif de permettre aux collectivités d'adopter les comportements que cette procédure a pour objet de limiter chez les propriétaires privés. Aussi bien, l'article L. 221-3 (N° Lexbase : L2383ATG) pose des conditions rigoureuses dans l'utilisation des terrains ainsi acquis : "la personne publique qui s'est rendue acquéreur d'une réserve foncière doit en assurer la gestion en bon père de famille. Avant leur utilisation définitive, les immeubles acquis pour la constitution de réserves foncières ne peuvent faire l'objet d'aucune cession en pleine propriété en dehors des cessions que les personnes publiques pourraient se consentir entre elles et celles faites en vue de la réalisation d'opérations pour lesquelles la réserve a été constituée. Ces immeubles ne peuvent faire l'objet que de concessions temporaires qui ne confèrent au preneur aucun droit de renouvellement et aucun droit à se maintenir dans les lieux lorsque l'immeuble est repris en vue de son utilisation définitive". Le Code de l'urbanisme interdit donc aux collectivités d'utiliser les réserves foncières dans le but de spéculer. La vente des terrains n'est possible qu'entre personnes publiques et à la seule condition qu'elle permette la réalisation des opérations ayant motivé la constitution de la réserve.

La nature de ces opérations est définie par référence à l'article L. 300-1, lequel dessine les contours, plus qu'il ne définit, des "opérations d'aménagement". Celles-ci recouvrent en effet la mise en oeuvre des objectifs suivants : "un projet urbain, une politique locale de l'habitat, [...] organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, [...] favoriser le développement des loisirs et du tourisme, [...] réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, [...] lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, [...] permettre le renouvellement urbain, [...] sauvegarder ou [...] mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels". L'aménagement consiste pour les collectivités, dans le cadre de leurs compétences, à conduire ou à autoriser ces actions ou ces opérations et à assurer leur harmonisation.

Le juge administratif vérifie que le projet de la collectivité impose effectivement la constitution d'une réserve foncière (2). L'illégalité de l'objectif poursuivi par la collectivité dans la constitution de la réserve foncière suffit à provoquer l'annulation de la DUP et de l'arrêté de cessibilité (3). La construction d'une mairie (4) ou d'une station d'épuration ne rentrent pas dans les objectifs visés par le code (5), à la différence de l'extension d'une agglomération (6), de la construction d'un ensemble d'habitations dans un îlot insalubre (7), de la réalisation d'équipements sociaux culturels ou de logements sociaux (8), de la réalisation d'une aire de repos et de loisirs (9) ou d'un établissement scolaire (10). La légalité de l'opération n'est soumise à la condition que la date de réalisation de l'opération projetée soit d'ores et déjà déterminée (11).

Il serait trop long de seulement rappeler ici les grands axes de la procédure d'expropriation qui peut être mise en oeuvre pour assurer la constitution de réserve foncière. Le recours à l'expropriation garantit à la collectivité de s'assurer de l'acquisition des terrains par le transfert de propriété prononcé par voie judiciaire. Au regard de l'arrêt rapporté, on rappellera que l'expropriation n'est possible qu'après que l'utilité publique de l'opération a été reconnue, le plus souvent par le préfet (C. expr., art. L. 11-2 N° Lexbase : L2891HLN) qui doit également déclarer la cessibilité des parcelles concernées (C. expr., art. L. 11-8 N° Lexbase : L2900HLY), sans que ces décisions soient soumises à une obligation de motivation (12). L'utilité publique d'une expropriation fait l'objet d'un contrôle spécifique de la part de la juridiction administrative, contrôle qui a évolué progressivement depuis le fameux arrêt "Ville Nouvelle Est" et qui repose sur la théorie dite "du bilan" (13).

L'utilité publique ne peut être déclarée qu'à l'appui d'un dossier dont le code détermine soigneusement la composition. En particulier, l'article R. 11-3 du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique (N° Lexbase : L3015HLA) précise : "II - Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de l'acquisition d'immeubles, ou lorsqu'elle est demandée en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'urbanisme importante et qu'il est nécessaire de procéder à l'acquisition des immeubles avant que le projet n'ait pu être établi : 1° Une notice explicative ; 2° Le plan de situation ; 3° Le périmètre délimitant les immeubles à exproprier ; 4° L'estimation sommaire des acquisitions à réaliser". Le Conseil d'Etat contrôle le caractère suffisant du dossier (14) et, notamment, de la notice explicative (15).

L'usage de l'expropriation pour la constitution de réserves foncières impose donc le respect des dispositions du Code de l'expropriation. Ceci se traduit, par exemple, par l'obligation, lorsque l'expropriation est susceptible de compromettre la structure des exploitations agricoles, de financer la réinstallation ou la reconversion des agriculteurs concernés (16). De même, le bien-fondé de la demande de rétrocession prévue à l'article L. 12-6 (N° Lexbase : L2915HLK) doit être appréciée sur le fondement des objectifs poursuivi lors de la constitution de la réserve foncière (17). Toutefois, dès lors que l'expropriation a pour but la constitution de réserves foncières, l'enquête n'est pas soumise aux prescriptions de l'article L. 123-8 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L9343IZ3), ni à celles des articles R. 11-14-1 et suivants et les acquisitions d'immeubles projetées ne relèvent pas des dispositions de l'article 2 de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976, relative à la protection de la nature (N° Lexbase : L4214HKB) et de son décret d'application du 12 octobre 1977 (décret n° 77-1141 N° Lexbase : L8893IQG) (18). La mise en compatibilité préalable du document d'urbanisme n'est donc pas obligatoire, dès lors la constitution de la réserve se borne à l'acquisition des terrains sans que le plan des aménagements soit encore défini (19).

II - Le contrôle du Conseil d'Etat sur la constitution des réserves foncières

L'arrêt du 21 mai 2014 opère une clarification très nette du contrôle de la légalité de l'opération de constitution d'une réserve foncière par voie d'expropriation et appelle plusieurs observations

Tout d'abord, le Conseil d'Etat précise l'étendue de son contrôle en tant que juge de cassation. La jurisprudence antérieure avait déjà permis d'introduire dans la liste mouvante des qualifications juridiques contrôlées en cassation la question de savoir si la modification d'un plan d'occupation des sols est une action ou une opération d'aménagement au sens des dispositions de l'article L. 300-2 du Code de l'urbanisme (20).

Dans l'arrêt du 21 mai 2014, le Conseil d'Etat confirme l'étendue de son contrôle en ce domaine, manifestant ainsi sa volonté de maintenir une surveillance de l'action des personnes publiques qui peut s'expliquer par l'atteinte au droit de propriété provoquée par la constitution d'une réserve foncière. C'est ainsi que l'arrêt précise "qu'en jugeant que la communauté d'agglomération de Montpellier ne justifiait pas poursuivre une action ou une opération d'aménagement au sens des articles L. 221-1 et L. 300-1 du Code de l'urbanisme, la cour a inexactement qualifié les faits de l'espèce".

Ensuite, le Conseil précise le contrôle qui doit être réalisé par le juge administratif sur la constitution de réserves foncières. Après avoir rappelé les dispositions applicables, l'arrêt énonce l'interprétation suivante : "il résulte de ces dispositions que les personnes publiques concernées peuvent légalement acquérir des immeubles par voie d'expropriation pour constituer des réserves foncières, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle la procédure de déclaration d'utilité publique est engagée, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du Code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si le dossier d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique fait apparaître la nature du projet envisagé, conformément aux dispositions du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique".

Cette interprétation appelle plusieurs observations.

Le Conseil précise que le recours à la procédure d'expropriation pour la constitution de réserves foncières est possible dès lors que l'opération projetée rentre dans les larges catégories de l'article L. 300-1, précision évidente, alors même, ce qui est plus intéressant, qu'à la date de mise en oeuvre de la procédure de déclaration d'utilité publique, les caractéristiques du projet n'auraient pas été définies précisément. On pouvait difficilement imaginer une autre solution dès lors que l'essence même des réserves foncières consiste à se projeter dans le futur.

On relèvera également que, si le Conseil d'Etat fait référence au Code de l'expropriation, il ne précise pas les articles qu'il estime être concernés. Toutefois, dès lors qu'il est fait état du dossier de demande, il ne semble guère faire de doute qu'il s'agit de l'article R. 11-4 puisque ce dernier définit la composition de ce dossier. Il faut relever que la solution dégagée par la Haute assemblée peut facilement s'appuyer sur le caractère somme toute assez peu précis des prescriptions de cet article. En effet, le II de l'article R 11-4 précédemment rappelé ne définit pas le contenu de la notice explicative.

Surtout, le caractère innovant de la solution retenue par le Conseil apparaît pleinement lorsqu'on relève que la cour administrative d'appel s'était exclusivement placée sur le terrain du contrôle traditionnel de l'utilité publique, sans prendre en considération l'intégration de la procédure d'expropriation dans le cadre de la réserve foncière. La cour avait, en effet, repris à son compte le traditionnel considérant de principe selon lequel "une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à l'environnement et à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt public qu'elle présente". En appréciant la légalité de la DUP prise dans le cadre de la constitution d'une réserve foncière selon les critères de la jurisprudence "Ville Nouvelle Est", la Cour s'était, apparemment, placée dans la ligne définie par la jurisprudence antérieure (21).

Toutefois, le juge de cassation procède à une censure implicite mais certaine de l'erreur de droit ainsi commise par les juges d'appel. Dans le cadre de l'article L. 221-1, le contrôle juridictionnel comporte, en effet, deux étapes : la première concerne l'application cumulée des articles L. 221-1 et L 300-1 du Code de l'urbanisme, à l'occasion de laquelle le juge doit vérifier si l'opération constitue effectivement une opération d'aménagement au sens de ces articles ; le second niveau réside dans le contrôle intrinsèque de l'utilité publique de l'opération envisagée. Il est tout à fait remarquable de relever que le Conseil d'Etat ne se place à aucun moment sur le terrain de l'utilité publique. En effet, il résulte très clairement de cet arrêt que le juge doit procéder aux deux contrôles successifs en faisant usage de deux outils différents : le contrôle de l'utilité publique de l'expropriation ne peut être utilisé pour procéder au contrôle de la légalité du recours à la procédure de constitution de la réserve foncière.

Enfin, la motivation de la censure de la qualification juridique des faits qui avait été retenue par la cour administrative d'appel montre le caractère libéral de la solution retenue par le juge de cassation. Le détail de l'arrêt permet d'apprécier les différents critères que le juge doit prendre en compte. Il faut tout d'abord apprécier les caractéristiques intrinsèques des terrains visés par l'opération. Dans la continuité de la jurisprudence qui fait preuve d'une vigilance accrue lorsque les parcelles sont déjà aménagées, voire occupées par des maisons d'habitation, le Conseil souligne la nature des terrains qui sont constitués "de terrains en friches non équipés et non viabilisés, d'une superficie inférieure à 4 hectares, situés dans une zone destinée principalement, selon le règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Montpellier, à l'implantation d'activités". Le Conseil d'Etat prend également en considération l'environnement immédiat afin de s'assurer de la cohérence du projet de la collectivité. C'est ainsi qu'il relève "qu'au titre de sa compétence en matière de développement économique, la communauté d'agglomération de Montpellier a créé dans cette zone en 2000 un parc d'activités dit Parc 2000', sous la forme d'une zone d'aménagement concerté, puis a procédé en 2006 à l'extension de ce parc d'activités en créant une deuxième zone d'aménagement concerté". La création d'une réserve foncière destinée à des activités conformes à cet environnement est donc cohérente.

Après les caractéristiques physiques du terrain, c'est au tour de l'environnement juridique d'être pris en compte. Le Conseil constate ainsi que le projet de la communauté d'agglomération est cohérent avec les orientations du document d'urbanisme en relevant que "la notice explicative jointe aux dossiers d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique et d'enquête parcellaire indiquait que la communauté d'agglomération de Montpellier avait pour projet, en application des dispositions de l'article L. 300-1 du Code de l'urbanisme, de réserver les terrains en cause pour garantir la réalisation d'un aménagement conforme à la vocation de la zone définie par le plan local d'urbanisme, correspondant à l'extension du parc d'activités 'Parc 2000'".

Le contenu même du dossier d'expropriation doit également être apprécié par le juge administratif, selon le critère relativement restreint énoncé dans le considérant de principe de l'arrêt : le juge doit se limiter, au regard du caractère futur et éventuellement éloigné de l'opération, à un contrôle de cohérence générale sans pouvoir exiger que la collectivité soit en mesure de justifier précisément de son projet. C'est ainsi que l'arrêt relève "que la notice explicative précisait également que l'aménagement de cette zone à vocation principale d'activités serait réalisé dans le cadre du développement économique de l'agglomération, après définition d'un schéma d'aménagement d'ensemble qui viserait notamment la structuration urbaine des abords de l'avenue Pablo Neruda et pourrait, en outre, accueillir des équipements publics et privés, ainsi que des programmes de logements, en particulier dans sa partie sud qui devrait être directement desservie par la troisième ligne de tramway". Ainsi qu'on peut le constater, il n'est pas trop difficile à la collectivité qui poursuit l'opération de faire "apparaître la nature du projet envisagé" au sens de cet arrêt.

Au terme d'une décision finalement très pédagogique pour les juges du fond, le Conseil peut censurer la qualification juridique retenue par les juges du fond et renvoyer à la cour administrative d'appel le soin d'apprécier l'utilité publique de l'opération.

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(1) CAA Marseille, 6ème ch., 10 octobre 2011, n° 09MA04469 (N° Lexbase : A9824HZU).
(2) CE 1° et 4° s-s-r., 8 novembre 1993, n° 117248, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A1142ANM) ; CE 10° et 6° s-s-r., 8 mai 1981, n° 23157, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A6620AKE).
(3) CE 1° et 4° s-s-r., 30 avril 1997, 140446, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A9257AD9).
(4) CE 3° et 5° s-s-r., 22 janvier 1988, n° 69327, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A7950AP7).
(5) CE 3° et 5° s-s-r., 2 avril 1993, n° 86128, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A9188AMA).
(6) CE 2° et 6° s-s-r., 22 mai 1992, n° 100206, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A6831ARG) ; CE 2° et 6° s-s-r., 18 décembre 1991, n° 88084, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A3009ARU) ; CE, 27 mars 1991, n° 76227, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A1267ARD).
(7) CE 2° et 6° s-s-r., 4 juillet 1997, n° 155649, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A0797AEA).
(8) CE 2° et 6° s-s-r., 6 mai 1996, n° 152640, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A9110ANQ) ; CE 2° et 6° s-s-r., 18 octobre 1995, n° 121195, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A6009ANU).
(9) CE 2° et 6° s-s-r., 15 janvier 1996, n° 132927, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A7155ANC).
(10) CE 2° et 6° s-s-r., 6 mars 1989, n° 76764, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A2805AQX).
(11) CE 2° et 6° s-s-r., 4 juillet 1997, n° 155649, inédit au recueil Lebon, préc..
(12) CE 7° et 10° s-s-r., 8 juin 1994, n° 140140, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A1622ASU).
(13) CE, Ass., 28 mai 1971, n° 78825, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A9136B8U).
(14) CE 2° et 6° s-s-r., 31 janvier 1994 n° 106033, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A9219ARU).
(15) CE 7° et 10° s-s-r., 28 février 1994, n° 129190, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A9409ARW).
(16) CE 2° et 6° s-s-r., 14 janvier 1994, n° 94466, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A9913B7B) ; CE 1° et 6° s-s-r., 30 décembre 2009, n° 306423, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A0316EQR).
(17) CE 1° et 2° s-s-r., 16 juin 2000, n° 197772, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A9397AG7).
(18) CE 2° et 6° s-s-r., 18 octobre 1995, n° 121945, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A6016AN7).
(19) CE 4° et 10° s-s-r., 3 avril 1991, n° 109617, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A9891AQE).
(20) CE 3° et 8° s-s-r., 20 décembre 2000, n° 210219, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A2052AIT).
(21) CE 2° et 6° s-s-r., 4 juillet 1997, n° 155649, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A0797AEA) ; CE 2° s-s., 11 septembre 1996, n° 116292, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A0716AP9) ; CE 2° et 6° s-s-r., 6 mai 1996, n° 152640, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A9110ANQ) ; CE 2° et 6° s-s-r., 14 février 1996, n° 93831, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A0018B88) ; CE 2° et 6° s-s-r., 15 janvier 1996, n° 132927, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A7155ANC) ; CE 6° et 10° s-s-r., 31 janvier 1986, n° 54938, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A5323AM4).

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