Le Quotidien

Mots clés : collectivités • ressources fiscales • peréquations • dotations • dotation globale de fonctionnement

Publié au Journal officiel du 10 mai 2026, le décret n° 2026-363 du 8 mai 2026 portant diverses mesures relatives aux dotations de l’État aux collectivités territoriales et à la péréquation des ressources fiscales ^[1] relève de cette catégorie de textes qui, sous des apparences modestes, ne livrent leur portée véritable qu’à une lecture attentive de leur architecture interne. Pris sur le rapport de la ministre de l’Aménagement du territoire et de la Décentralisation et après avis du Comité des finances locales, du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel, du Conseil national d’évaluation des normes ainsi que de plusieurs assemblées délibérantes ultramarines, étant observé que les visas du décret distinguent soigneusement entre les avis effectivement émis (conseils territoriaux de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Saint-Barthélemy, gouvernement de la Polynésie française, assemblée de Guyane, conseil régional de La Réunion) et les simples saisines demeurées sans avis exprès (conseils départemental et régional de la Guadeloupe, conseil départemental de La Réunion, assemblée de Mayotte, assemblée territoriale des îles Wallis et Futuna, assemblée de Martinique, conseil territorial de Saint-Martin, gouvernement de la Nouvelle-Calédonie). Cette asymétrie procédurale, dans laquelle neuf collectivités sur quatorze n’ont pas formellement délibéré dans les délais qui leur étaient impartis, constitue en soi un marqueur de la difficulté pratique de la consultation ultramarine effective. Ce texte tire les conséquences réglementaires de la loi n° 2026-103 du 19 février 2026 de finances pour 2026 ^[2], validée pour l’essentiel, sous quelques réserves d’interprétation et quelques censures ponctuelles, par la décision n° 2026-901 DC du Conseil constitutionnel du 19 février 2026 ^[3]. À première lecture, il s’agit d’un texte « balai », au sens classique d’un instrument de coordination destiné à harmoniser les dispositions réglementaires du code général des collectivités territoriales (CGCT) avec les évolutions législatives récentes. À une seconde lecture cependant, ce décret participe d’un mouvement plus profond, que nous avons précédemment qualifié de révolution normative silencieuse : ce processus par lequel les ordres juridiques applicables aux outre-mer évoluent, non par grandes ruptures politiques affichées, mais par incrémentation réglementaire successive, dans la discrétion des dispositions techniques.

Le présent décret, qui touche aussi bien la dotation globale de fonctionnement (DGF) que la dotation de soutien à l’investissement des départements (DSID), le dispositif de lissage conjoncturel dit « DILICO 2 » ^[4], la déconcentration du contentieux des prélèvements sur recettes fiscales ou encore le code des communes de la Nouvelle-Calédonie, illustre exemplairement ce mouvement de fond. Sa lecture appelle d’ailleurs une mise en perspective avec les deux décrets qui l’ont immédiatement précédé, le décret n° 2024-391 du 26 avril 2024 ^[5] pris en application de la loi de finances pour 2024 et le décret n° 2025-438 du 20 mai 2025 ^[6] pris en application de la loi de finances pour 2025, dont la sédimentation atteste empiriquement le caractère cumulatif du processus. Sur le plan matériel, le décret n° 2026-363 ne se réduit toutefois pas aux dispositions susmentionnées : il modifie également les modalités de versement de la « prime régalienne » attribuée aux maires en cas de succession de mandats dans la même année civile (article 4), étend la dotation particulière relative aux attributions exercées au nom de l’État (DPEL) aux communes de moins de 10 000 habitants (article 7), substitue le référentiel INSEE au rôle général de taxe d’habitation pour le calcul des logements servant à la répartition de la dotation de solidarité urbaine (article 6) et généralise le versement du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) en N+1 pour les établissements publics de coopération intercommunale, lesquels subiront en conséquence une « année blanche » 2026 de portée budgétaire significative (article 3). Si l’ampleur de ces dispositions justifierait à elle seule un commentaire à part entière, le choix méthodologique retenu ici est de privilégier la dimension structurellement la plus novatrice du texte, celle qui en constitue, à notre sens, l’apport doctrinal majeur : la consolidation cumulative du droit financier territorial et sa territorialisation accentuée outre-mer ^[7].

Deux axes structurent dès lors l’analyse de ce texte : d’une part, la consolidation technique du droit financier des collectivités territoriales, qui s’inscrit dans un mouvement réglementaire cumulatif et silencieux (I) ; d’autre part, la territorialisation accentuée des dispositifs applicables outre-mer, révélatrice d’une lente sédimentation normative au service de la résorption de l’illicitoyenneté normative qui caractérise encore trop souvent la condition juridique du citoyen ultramarin ^[8] (II).

Avant d’entrer dans cette analyse, il paraît nécessaire de stabiliser ce que nous entendons par révolution normative silencieuse, concept dont les contours méritent d’être formellement précisés. Trois critères constitutifs en circonscrivent, à notre sens, la catégorie doctrinale. Le premier est la sérialité textuelle : la révolution ne s’inscrit pas dans un acte normatif unique mais dans une succession ordonnée de textes pris dans une matière identique et sous un intitulé quasi inchangé, dont la lecture isolée masque la portée d’ensemble. Le deuxième est la modestie rédactionnelle : chaque texte de la série se présente sous une qualification administrative neutre (décret de coordination, mesures de mise en cohérence, ajustements paramétriques) qui dissimule, derrière l’apparente technicité, des inflexions structurelles. Le troisième est l’orientation cumulative : la sédimentation des textes successifs révèle une logique convergente, dont l’arête générale n’apparaît qu’à la lecture diachronique de la série complète. Cette catégorie distingue le mouvement décrit tant des révolutions normatives classiques, politiquement annoncées et juridiquement ostentatoires, que des simples séries législatives répétitives, dépourvues de toute orientation cumulative identifiable. C’est précisément dans cet entre-deux conceptuel, que nous proposons de désigner sous le terme de révolution normative silencieuse, que se situe le mouvement révélé par l’analyse de la trilogie décrétale 2024-2026 ici examinée.

I. La consolidation technique du droit financier des collectivités territoriales : un mouvement règlementaire cumulatif et silencieux

Cette consolidation se laisse appréhender selon deux angles successifs. L’analyse diachronique des trois décrets de coordination pris depuis 2024 atteste empiriquement le caractère cumulatif et orienté du mouvement (A). À l’intérieur de cette série, le décret du 8 mai 2026 occupe une place singulière : il y ajoute non seulement la fiabilisation de paramètres techniques de répartition, mais aussi, et c’est l’apport le plus original du texte, une déconcentration du contentieux des prélèvements sur les recettes fiscales (B).

A. La chronologie comparée des décrets de coordination post-LFI 2024-2026 : la sérialité réglementaire comme révélateur de la révolution normative silencieuse

La thèse selon laquelle le décret du 8 mai 2026 ne se réduit pas à un acte de coordination ponctuel mais participe d’un mouvement cumulatif appelle une démonstration empirique. Trois décrets successifs, pris dans une matière identique et sous un même intitulé presque inchangé, en attestent.

Le décret n° 2024-391 du 26 avril 2024 portant diverses mesures relatives aux dotations de l’État aux collectivités territoriales et à la péréquation des ressources fiscales, précité, tirait les conséquences réglementaires de la loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024 N° Lexbase : L9444MKY). Sa portée était essentiellement technique : adaptation des modalités de répartition de plusieurs dotations, ajustements paramétriques de péréquation. La dimension ultramarine y demeurait marginale, le texte ne procédant à aucune modification structurelle de la condition juridique des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution.

Le décret n° 2025-438 du 20 mai 2025, précité, pris en application de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025 N° Lexbase : L4133MSU), marque une première inflexion qualitative. Trois apports y sont décisifs : l’intégration des logements faisant l’objet d’une opération de requalification de copropriétés dégradées d’intérêt national (ORCOD-IN) dans la définition de la population dite « DGF » ; le recours aux données de l’Institut national de l’information (IGN) pour le recensement de la longueur de voirie communale, en application de l’article 178 de la loi de finances pour 2025 modifiant l’article L. 2334-22 du Code général des collectivités territoriales ^[9] et la définition initiale des recettes réelles de fonctionnement (RRF) pour le dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales, DILICO 1, instauré par l’article 186 de la loi de finances pour 2025.

Le décret n° 2026-363 du 8 mai 2026 prolonge et amplifie ce mouvement sur quatre registres successifs : il étend aux voiries départementales, celles utilisées pour la répartition de la DSID ^[10] et du produit des amendes radars, la logique de recensement par l’IGN antérieurement réservée aux voiries communales ; il actualise la définition des RRF pour le « DILICO 2 » institué par l’article 196 de la loi de finances pour 2026 ; il consacre, pour la première fois dans la séquence, une déconcentration explicite du contentieux des prélèvements sur recettes fiscales, innovation sans équivalent dans les décrets de 2024 et 2025 ; il franchit enfin, par la suppression de la mention « survenu en métropole » ^[11] à l’article R. 1613-3 du Code général des collectivités territoriales N° Lexbase : L2069NNX, un seuil normatif que les deux décrets précédents avaient laissé intact.

Une quantification systématique de la trilogie décrétale permet de mesurer empiriquement le mouvement de sérialité ultramarine. Le tableau ci-après synthétise, pour chacun des trois décrets, le volume textuel total et le nombre de dispositions à portée exclusivement ou principalement ultramarine :

Le constat empirique est sans appel : alors que la dimension ultramarine demeurait marginale dans le décret de 2024 et embryonnaire dans celui de 2025, elle représente près de la moitié du dispositif du décret de 2026, dont quatre chapitres entiers (chapitres II bis créé par l’article 2, V, VI et l’article 9 relatif aux CTU) sont consacrés à l’outre-mer. Cette progression géométrique de la part ultramarine, sur une matière qui demeure pourtant principalement hexagonale dans son substrat législatif, constitue le marqueur empirique le plus probant du mouvement décrit. Elle traduit, dans la chair du texte réglementaire, le basculement silencieux d’une logique d’exclusion par défaut vers une logique d’inclusion explicite, sans qu’aucune annonce politique n’en ait porté la révélation.

De cette comparaison ressort un constat dont la portée doctrinale est, à notre sens, considérable. Chacun de ces décrets, pris isolément, peut être qualifié, sans excès de technique. Mais la lecture diachronique de leur ensemble révèle un mouvement orienté : la fiabilisation des paramètres de répartition par l’ancrage sur des référentiels nationaux objectivés, l’extension progressive du champ géographique des dispositifs de solidarité, la déconcentration croissante du contentieux financier. Aucun de ces trois axes ne procède d’une décision politique annoncée comme telle. Tous trois progressent par strates réglementaires successives, dans la modestie des notices ministérielles et la discrétion des chapitres techniques.^[12]

C’est précisément ce processus que nous proposons de désigner sous le concept de révolution normative silencieuse : non une révolution par le verbe, celle des discours présidentiels et des annonces ministérielles, mais une révolution par le texte, dont chaque alinéa porte sa modeste contribution à la recomposition du droit financier territorial français. La sérialité, ici, est l’élément matériel de la révolution ; la modestie en est l’élément moral.

B. Les apports techniques propres au décret du 8 mai 2026 : fiabilisation des paramètres de répartition, DILICO 2 et déconcentration contentieuse

Au sein de cette série, le décret du 8 mai 2026 procède à plusieurs ajustements relatifs aux données et critères utilisés pour la répartition de la DGF et de la DSID. Le revenu fiscal de référence, paramètre central de mesure des écarts de richesse entre territoires, voit sa définition et son millésime fiabilisés. De même, la longueur de voirie départementale prise en compte pour la répartition de la DSID et du produit des amendes radars fait l’objet d’une définition affinée.

Encore faut-il, pour que la péréquation atteigne son objet, la correction des inégalités territoriales, que les données qui la fondent soient elles-mêmes affranchies de l’aléa statistique ^[13].

À cet égard, l’article 14 du décret modifie l’article 2 du décret n° 2013-363 du 26 avril 2013 ^[14] en substituant à la référence à la voirie « appartenant à chaque collectivité territoriale concernée » une référence à la voirie « telle que recensée par l’Institut national de l’information géographique et forestière au 1^er janvier de l’année de répartition ».

Ce choix méthodologique n’est pas une innovation isolée. Il s’inscrit dans la continuité directe de l’article 178 de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025 N° Lexbase : L4133MSU), qui avait, le premier, supprimé du 2° de l’article L. 2334-22 du Code général des collectivités territoriales N° Lexbase : L6049M8K la référence à la voirie « classée dans le domaine public communal » et lui avait substitué un renvoi au recensement de l’IGN pour le calcul de la dotation de solidarité rurale (DSR). Cette première translation a été mise en œuvre, sur le terrain réglementaire, par le décret n° 2025-438 du 20 mai 2025 N° Lexbase : L6694M9S portant, déjà, diverses mesures relatives aux dotations de l’État aux collectivités territoriales et à la péréquation des ressources fiscales. Le décret du 8 mai 2026 en prolonge la logique en l’étendant cette fois aux voiries départementales prises en compte pour la DSID et la répartition du produit des amendes de police de la circulation. La parenté de la formule retenue à l’article 14 du décret 2026-363 et de celle inscrite à l’article 14 du décret 2025-438 est, sur ce point, telle qu’elle confine au mimétisme rédactionnel, ce qui n’est pas, en législation déléguée, le signe d’une médiocre cohérence, mais bien la marque d’une politique réglementaire suivie.

L’ancrage de la donnée sur un référentiel national objectivable, et désormais centralisé auprès de l’IGN, constitue ici un progrès méthodologique non négligeable. Il met fin à la marge d’appréciation que pouvaient s’octroyer les collectivités dans la déclaration de leur propre linéaire de voirie, déclaration dont le contentieux administratif a, par le passé, révélé les ambiguïtés, qu’il s’agisse des modalités de prise en compte des voies mises à disposition d’un EPCI au titre de l’article L. 1321-1 du Code général des collectivités territoriales N° Lexbase : L9584DNB, dont l’Association des maires de France a, en octobre 2025, formellement saisi la direction générale des collectivités locales^[15] ou de la persistance de divergences entre les déclarations communales et les recensements préfectoraux antérieurs.

Particulièrement significative est la précision apportée s’agissant des collectivités à statut particulier : pour la Ville de Paris, la métropole de Lyon, la collectivité de Corse et, c’est là ce qui retiendra notre attention, les collectivités territoriales de Guyane et de Martinique, « la longueur de voirie prise en compte est celle de la voirie classée dans le domaine public départemental au 1^er janvier de l’année précédant celle de la répartition ». Cette mention témoigne d’une prise en compte, encore parcellaire mais désormais explicite, des collectivités uniques issues de la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 N° Lexbase : L8276IQL ^[16] dans l’architecture des concours financiers de l’État, sans laquelle l’égalité de traitement entre territoires de droit commun et collectivités uniques demeurerait un vœu pieux. Reconnaissance d’autant plus bienvenue qu’elle s’inscrit dans la longue marche d’assimilation des collectivités uniques aux catégories classiques du CGCT, marche dont les juristes ultramarins savent qu’elle est faite de pas comptés et de reculs occasionnels.

Au-delà de l’analyse conceptuelle, l’application effective des dispositions du décret aux collectivités territoriales uniques de Guyane et de Martinique soulève des enjeux opérationnels qui ne se laissent pas réduire à la qualification technique du texte. Pour la collectivité territoriale de Guyane, le passage au référentiel IGN pour le recensement de la voirie classée dans le domaine public départemental, désormais consacré par l’article R. 3334-4-1 du Code général des collectivités territoriales N° Lexbase : L2077NNA dans sa rédaction résultant du décret du 8 mai 2026, affectera les critères de répartition de la DSID. Or le territoire guyanais présente une singularité notable au regard du critère de longueur de voirie : à la différence des départements hexagonaux qui ont reçu, en application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 N° Lexbase : O1732AXG, relative aux libertés et responsabilités locales, le transfert de la quasi-totalité des routes nationales situées dans leur ressort, les deux routes nationales structurantes de la Guyane, la RN1 reliant Cayenne à Saint-Laurent-du-Maroni et la RN2 reliant Cayenne à Saint-Georges-de-l’Oyapock, qui totalisent environ 450 kilomètres, soit l’essentiel du réseau routier majeur, sont demeurées sous maîtrise d’ouvrage de l’État. Seules certaines routes nationales secondaires ont été transférées à la collectivité territoriale au 1^er janvier 2016, la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 N° Lexbase : L8277IQM) ayant créé la collectivité territoriale de Guyane sans procéder elle-même à un transfert routier supplémentaire. Cette situation singulière, héritée des choix opérés lors de la décentralisation Raffarin, a pour effet mécanique de réduire le linéaire de voirie classé dans le domaine public départemental éligible au critère IGN, alors même que la collectivité supporte par ailleurs l’entretien et la viabilisation de pistes forestières non classées mais essentielles à la desserte des communes du Maroni et de l’Oyapock. À cette singularité institutionnelle s’ajoutent les caractéristiques territoriales propres au territoire guyanais : densité démographique très faible (moins de quatre habitants au kilomètre carré), discontinuité du peuplement entre la bande littorale et l’intérieur amazonien, étendue d’un territoire de plus de 83 500 kilomètres carrés couverts à 95 % par la forêt équatoriale. Le passage au référentiel IGN, s’il améliore l’objectivité du critère, fige cette iniquité structurelle plus qu’il ne la corrige : il privilégie un critère hexagonal de longueur cartographiée au détriment d’un critère ultramarin de desserte effective qui rendrait mieux compte de la condition guyanaise.

Pour la collectivité territoriale de Martinique, l’enjeu se déplace. Le réseau routier départemental, plus dense et urbanisé qu’en Guyane, ne pose pas la même difficulté de recensement ; mais l’éligibilité de la CTM au DILICO 2, qui demeure ambiguë au regard de la qualification financière qu’il convient de retenir pour cette catégorie sui generis non visée expressément par les visas du décret, soulève une question juridique de portée immédiate. Une telle ponction, si elle devait être confirmée à l’analogie du régime régional, représenterait un prélèvement sur les recettes réelles de fonctionnement dont l’ordre de grandeur ne peut être qualifié de marginal au regard d’un budget déjà contraint par la dette structurelle de la collectivité et par l’effet ciseau démographique caractéristique du territoire martiniquais. C’est précisément dans le silence du décret du 8 mai 2026 sur la qualification financière des CTU au regard du DILICO que se loge l’une des prochaines étapes du processus de résorption de l’illicitoyenneté normative : ou bien le pouvoir réglementaire, par un futur décret de la même série, précisera expressément le régime applicable aux collectivités uniques de Guyane et de Martinique au regard du DILICO et de la DSID ; ou bien le contentieux administratif, désormais territorialement compétent en application du nouvel article R. 312-17 du Code de justice administrative N° Lexbase : L2154NN4, sera saisi de la question. Dans l’une et l’autre hypothèses, la révolution normative silencieuse trouvera, dans les territoires de Guyane et de Martinique, son terrain d’application le plus exigeant, car c’est là, plus qu’ailleurs, que la differentia specifica du droit ultramarin commande, plus qu’une simple coordination, une véritable refondation de l’architecture des concours financiers de l’État.

Au-delà de la fiabilisation des paramètres de répartition, le décret précise la définition des recettes réelles de fonctionnement (RRF) servant d’assiette au dispositif de lissage conjoncturel dit « DILICO 2 ». Ce mécanisme, fondé sur l’idée d’un partage du risque budgétaire entre l’État et les collectivités les mieux dotées, repose tout entier sur la rigueur de la définition de son assiette. La clarification rédactionnelle opérée concourt à la sécurité juridique des collectivités concernées, qui peuvent désormais anticiper avec une précision accrue le quantum susceptible d’être prélevé. Encore faut-il que le droit soit suffisamment intelligible pour qu’un remède s’y trouve.

Cette clarification ne peut être appréciée à sa juste mesure qu’à la lumière du contentieux constitutionnel qui a précédé le décret. Saisi notamment de l’article 196 de la loi de finances pour 2026 instituant le DILICO 2, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2026-901 DC du 19 février 2026 N° Lexbase : B1868DM7 ^[17], a écarté les griefs tirés tant de l’atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales que de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi. Pour ce faire, le juge constitutionnel a procédé à une appréciation strictement quantitative : il a relevé que le montant cumulé de la réduction des allocations compensatrices contestées de l’article 129 et de la contribution prévue par l’article 196 représentait 1,3 % des recettes totales de fonctionnement des régions, proportion qui n’était pas, selon lui, « d’une ampleur telle qu’elle entraverait la libre administration de cette catégorie de collectivité territoriale ». Le Conseil constitutionnel a, dans la même décision, expressément validé l’exonération du bloc communal du DILICO 2, alors que les EPCI, les départements et les régions y demeurent assujettis. Pour ce faire, il a opposé au grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi le considérant désormais classique selon lequel « le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général », justifiant ainsi cette exonération par une « différence de situation ». Cette appréciation, dont la motivation laconique peut être discutée, présente une portée particulière pour les collectivités uniques de Guyane et de Martinique : exerçant cumulativement les compétences départementales et régionales sans relever stricto sensu d’aucune de ces catégories, elles soulèvent la question, encore non tranchée par la haute juridiction, de la grille de qualification à laquelle se réfère, à leur endroit, le contrôle constitutionnel du DILICO. Cette ambiguïté qualificative, qui n’est nullement théorique, illustre une nouvelle fois la difficulté persistante d’intégrer les collectivités issues de la loi du 27 juillet 2011 N° Lexbase : L5493MSA dans une architecture financière conçue pour des catégories institutionnelles plus classiques.

Cette appréciation s’inscrit dans le sillage d’une jurisprudence constitutionnelle constante depuis la décision n° 91-291 DC du 6 mai 1991, relative au fonds de solidarité des communes d’Île-de-France ^[18], réaffirmée notamment par les décisions n^os 2011-142/145 QPC du 30 juin 2011 et 2011-143 QPC du même jour, et selon laquelle le législateur ne saurait restreindre les ressources des collectivités territoriales au point de dénaturer le principe de libre administration^[19]. Le Conseil constitutionnel pratique de la sorte un contrôle d’intensité variable, qui s’apparente moins à un contrôle de proportionnalité abstrait qu’à une vérification empirique du seuil de tolérance financière.

La fiabilisation de l’assiette opérée par le décret du 8 mai 2026 prend, dans cette perspective, une dimension constitutionnelle qui dépasse la simple ergonomie rédactionnelle : en consolidant la définition des RRF, le pouvoir réglementaire concourt à la sécurité juridique du prélèvement et, partant, à sa résistance au contrôle de constitutionnalité ultérieur, notamment dans l’hypothèse, statistiquement non négligeable, où une question prioritaire de constitutionnalité serait soulevée à l’occasion d’un contentieux individuel.

Cependant, l’apport le plus remarquable du décret réside, à notre sens, dans les dispositions du chapitre IV (articles 17 et 18) relatives aux litiges en matière de prélèvements sur les recettes fiscales d’une collectivité territoriale ou d’un groupement.

L’article 17 modifie l’article R. 312-17 du Code de justice administrative N° Lexbase : L2154NN4 pour étendre aux prélèvements la règle de compétence territoriale du tribunal administratif dans le ressort duquel l’acte a été notifié.

Surtout, l’article 18 dispose, dans une rédaction qui retiendra l’attention :

« La compétence à l’effet de représenter l’État devant le tribunal administratif dans les litiges relatifs aux prélèvements sur les recettes fiscales d’une collectivité territoriale ou d’un groupement de collectivités territoriales est déléguée au représentant de l’État dans le département ou dans la collectivité d’outre-mer où la collectivité ou le groupement a son siège. Celui-ci signe les mémoires en défense présentés au nom de l’État devant le tribunal administratif. ».

Cette déconcentration, à laquelle le décret prend soin d’ajouter qu’elle « peut être modifiée par décret », mérite d’être saluée.

La portée pratique de cette innovation se mesure à l’aune des dispositifs antérieurs. L’arrêté du 21 mai 2025 portant notification du prélèvement DILICO 1 ^[20] prévoyait, à son article final, que les montants constatés pouvaient faire l’objet d’un recours contentieux devant le tribunal administratif dans un délai de deux mois courant à compter de sa publication, conformément aux articles R. 421-1 N° Lexbase : L4139LUT et suivants du Code de justice administrative. Avant l’entrée en vigueur du décret du 8 mai 2026, la défense des intérêts de l’État dans ces contentieux relevait, par défaut, des services centraux de l’administration. Pour une collectivité ultramarine, qu’il s’agisse d’une commune du Maroni, d’un EPCI guadeloupéen ou de la collectivité territoriale de Martinique, contester un tel prélèvement supposait dès lors d’affronter une machinerie procédurale dont le centre de gravité demeurait inéluctablement parisien. La déconcentration consacrée par l’article 18 substitue à cette logique centralisée le principe d’une représentation préfectorale de proximité.

Trop longtemps, en effet, le justiciable ultramarin s’est heurté à une concentration parisienne du contentieux financier qui, sans constituer en soi une atteinte au droit au recours effectif au sens de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen du 26 août 1789 N° Lexbase : L1363A9D et de l’article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales N° Lexbase : L7558AIR, en accroissait notablement les coûts pratiques et symboliques.

En consacrant la compétence du préfet ou du représentant de l’État outre-mer pour représenter l’État dans ces litiges, le pouvoir réglementaire renoue avec le principe d’une justice de proximité dont les collectivités d’outre-mer sont, eu égard à leur éloignement géographique du siège de l’administration centrale, les premières bénéficiaires.

II. La territorialisation accentuée des dispositifs applicables outre-mer : une lente sédimentation normative au service de la résorption de l’illicitoyenneté normative

Au-delà des ajustements techniques, le décret comporte plusieurs dispositions dont la portée se révèle exclusivement ou principalement ultramarine ^[21].

Ces dispositions traduisent une double démarche : l’extension matérielle des dispositifs de solidarité aux collectivités régies par les articles 73 N° Lexbase : L1343A9M et 74 N° Lexbase : L0906AHZ de la Constitution (A) et l’adaptation aux ordres juridiques particuliers de la Nouvelle-Calédonie et des îles Wallis et Futuna (B).

A. L’extension matérielle des dispositifs de solidarité aux collectivités d’outre-mer : la fin d’un unicum hexagonal

L’article 2 du décret comporte deux modifications dont l’apparente discrétion ne saurait masquer la portée.

D’une part, au premier alinéa de l’article R. 1613-3 du Code général des collectivités territoriales N° Lexbase : L2069NNX, les mots « survenu en métropole » sont purement et simplement supprimés.

D’autre part, l’article R. 1613-4 du Code général des collectivités territoriales N° Lexbase : L2070NNY est complété par un alinéa ainsi rédigé : « 8° Dans les collectivités régies par les articles 73 N° Lexbase : L0905AHY et 74 N° Lexbase : L0906AHZ de la Constitution ainsi qu’en Nouvelle-Calédonie, les réseaux électriques ». La précision rédactionnelle est ici déterminante : la nouvelle éligibilité ultramarine est circonscrite à une catégorie spécifique de biens, les réseaux électriques, dont la mention répond à une réalité empirique avérée des territoires ultramarins, à savoir la vulnérabilité particulière de ces infrastructures aux événements climatiques et géologiques majeurs.

Cette double modification rédactionnelle marque la fin d’un unicum qui, jusqu’alors, cantonnait certains dispositifs de solidarité financière de l’État aux seuls événements survenus sur le territoire hexagonal.

Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus (Il est interdit de distinguer là où la loi ne distingue pas) : la suppression de la mention « survenu en métropole » consacre, en droit, ce qui aurait dû être de plano le cas, l’application de ces dispositifs à l’ensemble du territoire de la République, sans considération de la position géographique des collectivités concernées.

Cette évolution prend tout son sens à la lumière de la vulnérabilité particulière des territoires ultramarins aux événements climatiques et géologiques. Les cyclones tropicaux qui affectent les Antilles, La Réunion et Mayotte, les éruptions volcaniques en Guadeloupe et à La Réunion, les séismes en Martinique et en Guadeloupe, les phénomènes climatiques affectant la Guyane ou les territoires du Pacifique, sans parler des conséquences durables du cyclone Chido à Mayotte : autant de réalités qui rendaient l’exclusion originelle du dispositif d’autant plus contestable. Cette correction, en faveur de laquelle nous avions à plusieurs reprises plaidé, notamment sur le portail www.drom-com.fr, constitue à nos yeux une illustration ponctuelle mais significative de la résorption de ce que nous avons proposé de désigner sous le concept d’illicitoyenneté normative, cet état dans lequel un même citoyen, selon son territoire d’établissement, demeure inégalement irrigué par les mécanismes de solidarité républicaine.

Il convient toutefois de ne pas céder à l’optimisme exagéré : la fin d’une exclusion textuelle ne saurait, à elle seule, valoir égalité réelle de traitement. La pratique administrative, instruction des demandes, calibrage des enveloppes, conditions d’éligibilité, vérification de l’événement déclencheur, devra confirmer que cette extension de jure se traduira par une effectivité de facto.

Il faut veiller sur ce point à ce que la lettre du texte et la pratique de l’administration n’entretiennent pas parfois des rapports distendus.

B. L’adaptation aux ordres juridiques particuliers de la Nouvelle-Calédonie et des îles Wallis et Futuna

Le chapitre V (articles 19 à 21) procède à plusieurs modifications du Code des communes de la Nouvelle-Calédonie.

L’article 19 insère un nouvel article R. 122-10-3 qui prévoit que, si plusieurs maires se sont succédé au cours de l’année civile, la reconnaissance instituée par l’article L. 122-23-1 N° Lexbase : L1134NEQ est répartie entre eux au prorata de la durée du mandat exercé.

L’article 20 rétablit un article R. 234-11 N° Lexbase : L2051NNB rendant applicables aux communes de Nouvelle-Calédonie et à leurs groupements les articles R. 2334-19 N° Lexbase : L1420IQN et R. 2334-22 N° Lexbase : L4372L8G à R. 2334-31 du Code général des collectivités territoriales, sous réserve des dispositions prévues aux articles R. 234-5 N° Lexbase : L8621LUT à R. 234-7 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie.

L’article 21 mérite une attention particulière : il ajoute au Code des communes de la Nouvelle-Calédonie une nouvelle section 6, intitulée « Dotation de solidarité en faveur de l’équipement des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des événements climatiques ou géologiques ». Le nouvel article R. 234-12-6 N° Lexbase : L2050NNA dispose que, pour l’application de l’article L. 235-3, la section 2 du chapitre III du titre I^er du livre VI de la première partie du Code général des collectivités territoriales est applicable aux communes et aux syndicats de communes de la Nouvelle-Calédonie « dans sa rédaction résultant du décret n° 2026-363 du 8 mai 2026 ».

Le procédé est ici celui, classique en droit ultramarin, du renvoi avec adaptation.

Les références au représentant de l’État sont remplacées par celles au haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie et les montants exprimés en euros sont substitués par leur équivalent en francs CFP ^[22], « compte tenu de la contre-valeur de l’euro dans cette monnaie ». Cette technique d’« habillage ultramarin », qui pourrait paraître purement formelle, traduit en réalité l’effort de conciliation entre l’unité matérielle du droit et la pluralité institutionnelle du statut des territoires régis par l’article 74 de la Constitution et par son titre XIII relatif à la Nouvelle-Calédonie.

Le chapitre VI (article 22) applique une logique analogue aux îles Wallis et Futuna en rendant applicables, sous réserve d’adaptations expresses, les articles R. 2334-19 N° Lexbase : L1420IQN et R. 2334-22 N° Lexbase : L4372L8G à R. 2334-31 du Code général des collectivités territoriales. Surtout, le II de cet article 22 étend également aux îles Wallis et Futuna l’application des articles 17 et 18 du décret, c’est-à-dire la déconcentration contentieuse elle-même. Cette extension procédurale, dont la portée pratique excède la simple coordination, amplifie significativement la portée de l’innovation procédurale dans l’espace pacifique : le justiciable wallisien et futunien bénéficiera désormais d’un préfet de proximité dans le contentieux des prélèvements sur recettes fiscales, là où la centralisation parisienne demeurait, jusqu’à présent, particulièrement préjudiciable eu égard à l’extrême éloignement géographique. Quant à l’article 23, il constitue l’article final d’exécution, contresigné, outre la ministre rapporteure, par le garde des Sceaux et les ministres compétents.

L’entrée en vigueur différée du décret, au lendemain de sa publication, soit le 11 mai 2026, sauf en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et en Nouvelle-Calédonie, où elle intervient le dixième jour suivant la publication, constitue un dernier marqueur de la spécificité du régime ultramarin, le pouvoir réglementaire tenant compte des contraintes pratiques liées à la distance et à la diffusion matérielle du Journal officiel.

Cette différence de neuf jours, si elle peut sembler anecdotique, n’est pas sans incidence pratique sur les délais de recours et sur la sécurité juridique des actes administratifs pris dans l’intervalle.

Le décret n° 2026-363 du 8 mai 2026 ne saurait, à notre sens, être réduit à sa qualification administrative de texte de coordination.

À travers la suppression apparemment anodine d’une mention restrictive (« survenu en métropole »), la consécration explicite de l’applicabilité ultramarine des dispositifs de solidarité, la déconcentration du contentieux des prélèvements fiscaux et la fiabilisation des paramètres de répartition de la DGF et de la DSID, ce texte illustre la manière dont la révolution normative silencieuse progresse, alinéa après alinéa, dans la résorption de l’illicitoyenneté normative qui caractérise encore trop souvent la condition juridique du citoyen ultramarin.

Le travail demeure inachevé. Les dispositifs en cause, désormais formellement applicables outre-mer, le seront-ils dans des conditions équivalentes à celles de l’Hexagone ? La déconcentration contentieuse offrira-t-elle, dans la pratique, des garanties équivalentes à celles d’un contentieux centralisé ou se traduira-t-elle, au contraire, par une dispersion jurisprudentielle préjudiciable à l’égalité devant la loi ? La fiabilisation des données de répartition profitera-t-elle équitablement aux collectivités uniques de Guyane et de Martinique, dont les particularités territoriales, notamment l’étendue géographique pour le territoire guyanais, la faible densité, les contraintes d’accessibilité, ne sauraient se réduire à la seule longueur de voirie classée dans le domaine public départemental ? Autant de questions auxquelles seule l’application effective du décret apportera une réponse, sous le contrôle du juge administratif désormais territorialement compétent en application du nouvel article R. 312-17 du Code de justice administrative N° Lexbase : L2154NN4 et, le cas échéant, du Conseil constitutionnel saisi par la voie de la question prioritaire de constitutionnalité.

Mais le mouvement, lui, est désormais enclenché, et c’est en cela que ce texte, par-delà sa modestie apparente, mérite l’attention soutenue du juriste publiciste, qu’il soit hexagonal ou ultramarin.

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Mots-clés : consommateur • garantie légale de conformité • contrat à double finalité professionnelle et personnelle • preuve du défaut • présomption d’antériorité

La personne physique qui acquiert un bien à usage mixte, c’est-à-dire poursuivant une double finalité professionnelle et personnelle, ne perd pas nécessairement la qualité de consommateur, et par conséquent le bénéfice de la garantie de conformité prévue par le Code de la consommation. Aux fins de la mise en œuvre de cette garantie, la présomption du défaut de conformité s’applique dès lors que celui-ci se manifeste matériellement dans le délai légal, sans qu’il incombe au consommateur d’en établir la cause ou l’origine.

Bien que consacrée dans le Code de la consommation par la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation N° Lexbase : L6476MSN, la notion de consommateur demeure à l’origine d’un contentieux dont l’ampleur ne saurait être sous-estimée. La qualification de consommateur, qui conditionne l’application des règles consuméristes, donne ainsi lieu à des controverses récurrentes. Si les juges internes procèdent le plus souvent à une appréciation binaire — le contrat litigieux a-t-il été conclu à des fins professionnelles ou personnelles ? —, cette summa divisio se révèle insuffisante lorsque le bien ou le service en cause fait l'objet d'un usage mixte. C'est précisément dans cette zone grise que s'inscrit l'arrêt rendu par la première chambre civile de la Cour de cassation le 11 mars 2026^[1], lequel apporte des précisions utiles quant au champ d'application ratione personae de la garantie légale de conformité, tout en éclairant la portée de la présomption d'antériorité du défaut affectant le bien.

Les circonstances à l'origine du litige sont simples. En mai 2020, une infirmière exerçant à titre libéral a acquis un véhicule d’occasion auprès d’un garagiste. Quelques mois plus tard, le bien objet du contrat a connu une défaillance majeure le rendant impropre à son usage. Face au refus du vendeur d’intervenir, l’acheteuse a saisi le juge afin d’obtenir l’anéantissement du contrat de vente sur le fondement de la garantie légale de conformité prévue par le Code de la consommation. Les juges du fond ont prononcé la résolution du contrat, retenant que l’acheteuse avait agi en qualité de consommateur et que le véhicule était impropre à l'usage attendu en raison d'un défaut de conformité au sens de l’article L. 217-4 du Code de la consommation N° Lexbase : L2120L8Z, dans la rédaction antérieure applicable au litige. Le vendeur s’est alors pourvu en cassation.

Deux questions étaient ainsi soumises à l'appréciation des juges du droit. La première portait sur la détermination du champ d'application personnel de la garantie de conformité prévue par le Code de la consommation : l’acquéreur d’un bien à usage mixte, à la fois professionnel et personnel, peut-il bénéficier de cette protection ? La seconde concernait le régime de cette garantie et, plus précisément, la charge de la preuve du défaut de conformité.

Dans son arrêt du 11 mars 2026, la première chambre civile de la Cour de cassation a rejeté le pourvoi formé par le vendeur. La Haute juridiction retient que l’acquisition d’un bien destiné à un usage mixte, à la fois professionnel et personnel, ne suffit pas à écarter l’application de la garantie légale de conformité. Elle précise en outre que la présomption d’existence du défaut de conformité au moment de la délivrance dispense le consommateur d’en établir la cause ou l’origine.

S’agissant du périmètre personnel de la garantie légale de conformité, l’article L. 217-3 du Code de la consommation N° Lexbase : L1604K7K, dans sa rédaction applicable au litige, antérieure à celle issue de l’ordonnance du 29 septembre 2021^[2], prévoit que les dispositions relatives à l’obligation de conformité au contrat « sont applicables aux relations contractuelles entre le vendeur agissant dans le cadre de son activité professionnelle ou commerciale et l’acheteur agissant en qualité de consommateur ». Dans son pourvoi, le garagiste soutenait que l’acheteuse n’avait pas agi en qualité de consommateur dès lors qu'elle utilisait le véhicule litigieux à des fins à la fois professionnelles et personnelles. Or, selon lui « seuls les contrats conclus en dehors et indépendamment de toute activité ou finalité d'ordre professionnel, dans l'unique but de satisfaire aux propres besoins de consommation privée d'un individu, relèvent du régime de protection du consommateur en tant que partie réputée faible ».

Pour écarter cette argumentation, les juges de cassation se sont appuyés sur le droit européen de la consommation, dès lors que les dispositions internes en cause procèdent de la transposition de la Directive n° 1999/44 du 25 mai 1999 relative à certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation N° Lexbase : L0050AWR. Si l’article 2, paragraphe 2, sous a), de ce texte, aujourd’hui abrogé, propose une définition du consommateur, il n’envisage toutefois pas l'hypothèse d’un contrat conclu à double finalité, privée et professionnelle. Partant, c’est dans la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) que la solution devait être recherchée. Dans un arrêt du 8 juin 2023^[3], la Cour de justice a été conduite à préciser le statut d’une personne ayant conclu un contrat de crédit dont l’objet relevait à la fois de son activité professionnelle et d’usages qui en étaient étrangers. En retenant une approche globale de la notion de consommateur, prenant en compte d’autres instruments européens visant à assurer une protection élevée des consommateurs, la Cour de justice s’est notamment appuyée sur le considérant 17 de la Directive n° 2011/83, du 25 octobre 2011, relative aux droits des consommateurs N° Lexbase : L2807IRE. Selon ce considérant, lorsqu’un contrat est conclu à des fins partiellement professionnelles et que la finalité professionnelle est si limitée qu'elle n'est pas prédominante dans le contexte global de l’opération, la personne concernée doit également être qualifiée de consommateur. Il résulte de ce raisonnement, repris par la Cour de cassation pour préciser l’interprétation de la notion de consommateur dans le cadre de l’application de la garantie de conformité, que l'usage mixte d'un bien ne fait pas obstacle, en lui-même, à la reconnaissance de cette qualité.

En consacrant cette solution, l’arrêt du 11 mars 2026, honoré d’une publication au Bulletin, appelle l’approbation, tant ses implications sont riches d’enseignements.

Le premier intérêt de la décision réside dans son caractère inédit. La Cour de cassation mobilise en effet pour la première fois un raisonnement tenant compte de l’hypothèse d’un usage à la fois domestique et professionnel. Dans un arrêt du 31 août 2022^[4] relatif à un neurologue ayant réservé, pour lui-même et son épouse, une chambre d’hôtel afin de participer à un congrès, la première chambre civile a censuré la décision ayant exclu la qualification de consommateur. La configuration factuelle de cette affaire, antérieure à l’arrêt de la CJUE du 8 juin 2023, aurait ainsi pu conduire à une prise en compte plus explicite du caractère mixte de l’usage envisagé pour apprécier la qualité de consommateur du contractant^[5].

En second lieu, l’arrêt revêt une portée large. Bien qu’il ait été rendu dans le cadre d’un litige relevant de la garantie légale de conformité, ses enseignements dépassent ce seul domaine pour s’étendre à l’ensemble des hypothèses d’usage mixte par un consommateur. Cette solution s’inscrit, il convient de le rappeler, dans le prolongement de la jurisprudence européenne relative à l’interprétation de la directive du 5 avril 1993 sur les clauses abusives. En outre, la position dégagée par la première chambre civile de la Cour de cassation paraît transposable sous l’empire des dispositions issues de l’ordonnance du 29 septembre 2021 N° Lexbase : Z27779TL, transposant la Directive (UE) 2019/771 du 20 mai 2019 relative à certains aspects concernant les contrats de vente de biens N° Lexbase : L3484LQ4. En effet, rien dans la rédaction de l’article L. 217-1 du Code de la consommation N° Lexbase : L2149L84, qui définit le champ d’application de l’obligation de conformité, ne semble y faire obstacle. Au contraire, la nouvelle Directive, à la lumière de laquelle les dispositions internes doivent être interprétées, admet la possibilité de retenir la qualification de consommateur lorsque, en présence de contrats mixtes, la finalité professionnelle n’est pas prédominante dans le contexte global du contrat^[6].

Toutefois, si la Cour de cassation affirme que le caractère mixte de l’acquisition du véhicule ne suffit pas, à lui seul, à exclure la qualification de consommateur, elle ne se prononce pas – la formulation du moyen du pourvoi ne le lui permettant pas – sur les critères que les juges du fond doivent retenir pour apprécier le caractère non prédominant de la finalité professionnelle du contrat. Dans cette perspective, la Cour de justice préconise aux juges nationaux d’analyser l’ensemble des circonstances pertinentes dans le contexte global du contrat. Or, une telle analyse, qui laisse aux juges une importante marge de manœuvre, ne manquera pas de soulever certaines difficultés pratiques. Elle risque notamment d'imposer aux parties une charge probatoire lourde.

D’ailleurs, c’est au niveau de la preuve de la non-conformité, une fois la qualité de consommateur établie, que réside le second apport de l’arrêt du 11 mars 2026.

Afin d’alléger le fardeau probatoire du consommateur confronté à un problème de conformité, l’article L. 217-7 du Code de la consommation N° Lexbase : L1600K7E, dans sa rédaction applicable au litige, prévoyait que « les défauts de conformité qui apparaissent dans un délai de vingt-quatre mois à partir de la délivrance du bien sont présumés exister au moment de la délivrance, sauf preuve contraire. Pour les biens vendus d'occasion, ce délai est fixé à six mois. Le vendeur peut combattre cette présomption si celle-ci n'est pas compatible avec la nature du bien ou le défaut de conformité invoqué »^[7]. Or, pour tenter d’échapper à l’application de cette présomption, le vendeur soutenait qu’elle « porte uniquement sur la date de survenance de conformité et non sur l’existence du défaut lui-même » et « qu'en retenant que le simple fait que le véhicule ait cessé de fonctionner cinq mois après la vente impliquait que la présomption de délivrance non conforme devait s'appliquer et que la charge de la preuve contraire pesait sur le vendeur, la cour d'appel a violé l'article L. 217-7 du Code de la consommation ». À vrai dire, ce moyen s’inscrivait dans le prolongement d’un arrêt rendu par la première chambre civile de la Cour de cassation du 7 mars 2018^[8], lequel avait suscité des incertitudes en laissant entendre que la présomption d’antériorité du défaut de conformité ne porte pas sur l’existence du défaut lui-même, mais uniquement sur son antériorité à la délivrance.

Mais là encore, la jurisprudence de la CJUE a joué un rôle décisif dans la solution retenue par la première chambre civile. En reprenant la solution de l’arrêt « Faber » du 4 juin 2015^[9], dont elle rappelle les termes, la Haute juridiction approuve la cour d’appel qui, « après avoir retenu l’existence d’un défaut de conformité affectant le moteur du véhicule acheté d’occasion, caractérisé par une panne du moteur survenue cinq mois après la vente et rendant le véhicule impropre à l’usage habituellement attendu d’un bien semblable, a fait application de la présomption d’existence du défaut de conformité au moment de la délivrance ». Ainsi, pour bénéficier de la présomption d’existence du défaut de conformité, le consommateur doit seulement établir la matérialité de l’apparition du défaut dans le délai légal de six mois, sans avoir à en démontrer la cause. Il incombe alors au vendeur de renverser cette présomption simple en démontrant que le défaut est apparu postérieurement à la délivrance du bien. En l’espèce, la consommatrice ayant démontré la survenance de la panne dans le délai légal, et le vendeur n’ayant pas apporté la preuve contraire, la Cour de cassation approuve la résolution de la vente, emportant la restitution du prix et des indemnités accessoires.

Cette solution mérite d’être approuvée. Protectrice des intérêts du consommateur, elle lui évite de supporter les coûts liés à une expertise pour établir l'origine du défaut. Cette approche est d'ailleurs corroborée par l'avis de l'avocat général Salomon, publié sur le site de la Cour de cassation, qui souligne que la position contraire « conduirait à une véritable probatio diabolica pour l’acheteur-consommateur ».

En définitive, en consacrant l’application de la garantie légale de conformité aux biens à usage mixte et en clarifiant la charge de la preuve au profit du consommateur, la première chambre civile de la Cour de cassation lève les incertitudes qui subsistaient en droit interne. Au-delà des solutions qu’il consacre, l’arrêt du 11 mars 2026 illustre, s’il en était encore besoin, le rôle structurant du droit de l’Union européenne dans la protection des consommateurs et l’effectivité de leurs droits.

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Mots-clés : composition pénale • article 41-2 du Code de procédure pénale • QPC • Conseil constitutionnel • droit de se taire • présomption d’innocence • droits de la défense • justice négociée • abrogation • effet utile

Résumé : saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité visant l’article 41-2 du Code de procédure pénale N° Lexbase : L3206MKX, le Conseil constitutionnel reconnaît l’inconstitutionnalité du régime de la composition pénale au regard de la présomption d’innocence et des droits de la défense, faute de notification du droit de se taire et d’interdiction de verser au dossier les pièces et déclarations recueillies en cas d’échec de la mesure.

Nul ne peut contester l’essor progressif, depuis au moins une décennie, de la justice négociée. De l’introduction de la convention judiciaire d’intérêt public (CJIP) par la loi « Sapin II » [1] aux discussions actuelles sur l’introduction d’une procédure de jugement des crimes reconnus, la justice du 21e siècle sera négociée ou ne sera pas. Ces procédures ont, au moins en apparence, toutes les vertus : rapides, peu couteuses, mieux comprises, donc mieux exécutées, parfois même particulièrement lucratives. Toutefois, c’est à la condition que les droits des individus soient bien conservés.

Si les procédures négociées ont pleinement intégré le paysage juridique, aussi bien en procédure civile [2] que pénale, les critiques ne faiblissent toutefois pas, à tel point que certains remettent en cause le principe même de certaines alternatives aux poursuites. Si l’on peut évidemment penser à la transaction pénale par officier de police judiciaire [3], dont l’existence fut marquée par sa brièveté par suite d’une annulation par le Conseil d’État de son décret d’application [4], c’est aujourd’hui la CJIP qui fait l’objet des plus vives critiques. Bien qu’adopté un 1^er avril, l’amendement n° 696 au projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales [5] n’a rien d’une plaisanterie : il propose la suppression pure et simple de la CJIP [6]. Si ces procédures négociées ont la faveur de l’exécutif, leur avenir reste donc incertain ; toujours est-il que pour subsister, elles devront être pleinement conformes aux exigences constitutionnelles en matière de droits fondamentaux. Tel n’est pas le cas de la composition pénale qui se trouve invalidée dans la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) ici commentée en raison de garanties insuffisantes apportées aux justiciables.

La QPC soulevait l’inconstitutionnalité de l’article 41-2 du Code de procédure pénale N° Lexbase : L3206MKX à deux égards. D’abord, les demandeurs à la QPC faisaient valoir une méconnaissance du droit au respect de la présomption d’innocence et des droits de la défense. En effet, ils estimaient qu’en l’absence d’exigence de notification du droit de se taire, l’individu faisant l’objet d’une telle composition pénale pouvait s’auto-incriminer et, en cas d’échec de la mesure, les procès-verbaux relatifs à cette dernière pourraient être utilisés devant la juridiction appelée à connaître des faits. Ensuite, la question soulevait un défaut d’égalité entre les justiciables, dès lors qu’à l’inverse de la CRPC, aucune disposition ne prévoit que les pièces de procédure relatives à cette mesure ne puissent être transmises à la juridiction de jugement et qu’il ne soit pas possible d’y faire référence devant elle. Le Conseil constitutionnel répond partiellement à ces différents moyens d’inconstitutionnalité, mais finit par reconnaître l’inconstitutionnalité du régime relatif à la composition pénale. Si cette inconstitutionnalité doit être saluée (I), elle restera malheureusement éphémère (II).

I. Une inconstitutionnalité opportune

La composition pénale est évidemment une procédure bien ancrée dans le paysage juridique [7], ce qui lui a permis de faire ses preuves et son recours est de plus en plus fréquent, car elle avoisine, en 2024, 7 % des affaires poursuivables. Il est vrai que cette procédure s’est particulièrement étoffée tant dans les mesures proposées [8] que dans son champ d’application [9]. Cela témoigne, s’il le fallait encore, de l’intérêt porté par le législateur à ce type de procédure alternative. Toutefois, les procédures alternatives, bien qu’elles n’entrent pas dans le schéma classique de l’instance pénale, ne se dérobent pas aux principes directeurs qui gouvernent la procédure. Ces principes ont peu à peu innervé les procédures alternatives, bien qu’une grande hétérogénéité ait pu être constatée entre les procédures alternatives [10].

S’agissant des moyens soulevés par les auteurs de la QPC, l’un d’entre eux n’a fait l’objet d’aucune réponse par le Conseil constitutionnel. En effet, la violation tirée du principe d’égalité ne trouve aucun écho dans la décision du Conseil. À la réflexion, cela étonne assez peu ; s’il est vrai que le suspect faisant l’objet d’une composition pénale doit reconnaître les faits, à l’instar du prévenu poursuivi en procédure de reconnaissance préalable de culpabilité, il serait audacieux de considérer qu’il s’agisse là de situations identiques. Pour autant, l’analogie n’était pas dépourvue d’intérêt, car il est vrai que l’aveu, qu’il soit donné dans un cadre ou dans l’autre, est susceptible d’être utilisé contre l’individu si la mesure échoue.

En revanche, le Conseil constitutionnel retient les deux autres moyens, l’un relatif à la violation de l’article 9 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen (DDHC) et donc de la présomption d’innocence, l’autre relatif aux droits de la défense.

S’agissant du premier, le Conseil considère que l’absence de prévision légale de la notification du droit de se taire dans l’article 41-2 N° Lexbase : L3206MKX constitue une entorse au droit au respect de la présomption d’innocence. Il est vrai que le Conseil a déjà, par de nombreuses décisions récentes, considéré que l’absence de la notification d’un tel droit consistait en une violation de l’article 9 de la DDHC [11], de sorte qu’il n’est pas surprenant qu’ici encore, le Conseil conclue à la violation. Toutefois, le Conseil constitutionnel n’abroge pas les dispositions litigieuses, dès lors qu’il est constaté que la loi du 22 décembre 2021 N° Lexbase : L6493MSB [12] a, par son article 14, généralisé la notification du droit de se taire lorsque la personne est présentée pour la première fois devant un magistrat, une personne ou un service mandaté par l’autorité judiciaire, et ce, avant tout recueil d’observations et tout interrogatoire. Ainsi, la présentation au procureur de la République ou à son délégué pour la mise en place de la composition pénale peut entrer dans le champ de ces dispositions. Dès lors, le Conseil constate que l’inconstitutionnalité a pris fin avec l’entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions le 31 décembre 2021. Il reste que, s’agissant du droit de se taire, l’effectivité d’un tel droit dans une procédure reposant non seulement sur la reconnaissance des faits, mais également sur le consentement de l’individu, peut interroger. En effet, l’exercice de ce droit reste un pari risqué, en ce que le silence pourrait être analysé comme un refus de l’individu de coopérer et entraîner ainsi l’échec de la mesure. Toujours est-il que cette exigence de notification reste heureuse.

S’agissant du second moyen, il soulevait une violation des droits de la défense en raison de la possibilité, en cas d’échec de la mesure (que cet échec soit le fruit d’un refus d’y consentir, d’un refus d’homologation par le juge ou d’un défaut d’exécution des obligations), de verser au dossier de la procédure les procès-verbaux afférents. L’utilisation de telles pièces ou de toute information issue de cette procédure ferait obstacle à la défense de l’individu, car il a nécessairement admis sa culpabilité, la procédure reposant sur un aveu. Cet argument était d’autant plus pertinent que le législateur, en créant la CJIP, a indiqué qu’en cas de non-validation de cette mesure ou de refus de la personne morale de consentir à la mesure proposée, « le procureur de la République ne peut faire état devant la juridiction d'instruction ou de jugement des déclarations faites ou des documents remis par la personne morale au cours de la procédure »[13]. S’agissant de la composition pénale, les textes ne prévoient nulle part l’interdiction d’évoquer les pièces et les déclarations qui ont été faites lors de la composition pénale. C’est la raison pour laquelle le Conseil constitutionnel déclare une partie du 28^e et du 29^e alinéa contraire à la Constitution, principalement l’article 16 de la DDHC. Il estime que le législateur n’a pas entouré cette procédure de suffisamment de garanties pour assurer le respect des droits de la défense en cas de poursuites ultérieures. Cela est assez heureux, car si l’individu consent à cette mesure, il peut ne pas réaliser les conséquences que cela peut avoir sur de futures poursuites en cas d’échec, notamment lorsque cet échec ne lui est pas imputable (en cas de non-homologation, par exemple). Le représentant du Gouvernement combattait pourtant cette inconstitutionnalité eu égard à une décision QPC du 26 septembre 2014 (n° 2014-416 QPC) dans laquelle le Conseil constitutionnel avait été interpellé sur la conformité des dispositions relatives à la transaction pénale environnementale à l’article 9 de la DDHC. Le Conseil écartait à l’époque toute déclaration d’inconstitutionnalité, et ce alors même que le grief était exactement le même que celui présenté aujourd’hui, à savoir la possibilité d’utiliser les pièces relatives à la transaction dans la procédure ultérieure en cas d’échec. Le Conseil ne s’était d’ailleurs pas, à l’époque, étendu sur la motivation de cette constitutionnalité[14] ; toujours est-il qu’il n’admet pas la même solution aujourd’hui s’agissant de la composition pénale. Toutefois, là encore, cette déclaration d’inconstitutionnalité n’entraînera aucun effet, ce qui en fait une inconstitutionnalité éphémère.

II. Une inconstitutionnalité éphémère

On ne compte plus les travaux relatifs aux effets des déclarations d’inconstitutionnalité. Il y a en effet de quoi écrire, dans la mesure où il n’est pas rare qu’une déclaration d’inconstitutionnalité soit privée de tout effet utile [15]. L’utilisation fréquente de l’abrogation différée et la modulation des effets de la déclaration d’inconstitutionnalité viennent régulièrement priver le demandeur des effets bénéfiques des décisions d’inconstitutionnalité, ainsi que toutes les personnes qui ont subi l’état antérieur du droit. Pourtant, les décisions ont, le plus souvent, des effets pour l’avenir. Tel n’est pas le cas de la décision ici commentée, en raison de l’évolution ultérieure des textes. C’est en effet là une difficulté récurrente lorsque le Conseil constitutionnel a à connaître de textes qui ont, depuis leur application dans l’instance litigieuse, été modifiés. Cette évolution empêchait ici le Conseil constitutionnel de procéder à une abrogation, pour deux raisons.

La première raison a été évoquée plus haut : la loi du 22 décembre 2021 N° Lexbase : L6493MSB a mis fin à l’inconstitutionnalité relative au défaut de notification du droit de se taire. Ainsi, bien que l’article 41-2 N° Lexbase : L3206MKX ne prévoie toujours pas cette notification, d’autres textes l’imposent. Pragmatique, la solution du Conseil constitutionnel est de ce point de vue tout à fait opportune.

Là où le bât blesse, c’est qu’il ne s’agit pas là de la seule raison. Pour ce qui est de l’absence d’interdiction d’utiliser les informations collectées en cas d’échec de la composition pénale, le texte n’a pas été corrigé. La version soumise au Conseil de l’article 41-2 N° Lexbase : L3206MKX, c’est-à-dire la version résultant de la loi du 22 décembre 2021 N° Lexbase : L6493MSB, comporte les mêmes travers que le texte actuel, dans la mesure où ni ce texte ni aucun autre, de l’aveu même du Conseil, ne vient interdire de faire état des échanges ou pièces relatifs à la composition pénale. Aussi, comment se fait-il que l’abrogation ne soit pas prononcée ? Il s’agit, tout simplement, de modifications législatives ultérieures - singulièrement la loi n° 2023-1059 du 20 novembre 2023 d’orientation et de programmation du ministère de la Justice 2023-2027 - qui, sans régler ce problème d’inconstitutionnalité, ont tout simplement… modifié la numérotation des alinéas. Ont en effet été ajoutées deux obligations insérées aux 20° et 21°, ce qui a décalé tous les alinéas suivants. Ainsi, au jour de sa saisine, les phrases litigieuses ne se trouvent plus aux alinéas 28 et 29, tel que c’était le cas dans la version soumise au Conseil, mais aux alinéas 30 et 31, ce qui signifie que le Conseil ne pouvait plus les abroger, car ils n’étaient plus en vigueur (du moins pas à ce numéro d’alinéa).

Cette situation n’est pas inédite : certains regrettaient déjà cela dans la décision du 20 septembre 2019 [16] qui avait déclaré inconstitutionnels les mots « la chambre de l’instruction » figurant à la première phrase de l’alinéa 3 de l’article 706-71 du Code de procédure pénale N° Lexbase : L0289NAX sans prononcer son abrogation, car il était devenu entre-temps l’alinéa 4, ce qui signifie que les dispositions contestées n’étaient plus en vigueur [17].  On sait ainsi que les dispositions sont inconstitutionnelles, on sait également où les trouver, mais le simple changement d’alinéa fait obstacle à ce que la déclaration d’inconstitutionnalité puisse conduire à l’abrogation des dispositions litigieuses. Décevant pour certains [18], cet effet pervers des limites de la saisine du Conseil constitutionnel pourrait se révéler incompréhensible (voire ridicule) pour d’autres à l’ère de la simplification et de l’accessibilité du droit. Mais alors, quelle solution pour mettre fin à l’inconstitutionnalité ? Formuler une nouvelle QPC dans une instance dans laquelle sont appliqués les textes actuels [19], en priant toutefois pour qu’aucune modification législative n’intervienne entre temps et ne change de nouveau la numérotation des alinéas. Eu égard à la fréquence des réformes pénales, cela pourra poser quelques difficultés… Sans même évoquer l’hypothèse de l’entrée en vigueur d’un nouveau Code dont la numérotation aurait entièrement été modifiée !

Comme bien souvent, cette décision QPC est l’occasion de remarquer l’effectivité toute relative de certaines décisions d’inconstitutionnalité. Bien sûr, on pourrait considérer que le juge judiciaire est tenu de respecter l’inconstitutionnalité sur le fondement de l’article 62 de la Constitution, dès lors que toute décision du conseil s’impose aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles. Mais il reste que les alinéas litigieux existent toujours. De la même manière que certains se sont interrogés sur « l’acceptabilité des censures à effet intégralement différé du Conseil constitutionnel » [20], l’on peut légitimement douter de l’acceptabilité de décisions d’inconstitutionnalité qui n’ont d’effets directs ni pour le passé, ni pour le présent, ni davantage pour l’avenir. C’est bien le cas ici : le Conseil ne peut abroger les dispositions litigieuses, car elles ne sont plus en vigueur, et il refuse que la décision produise ses effets dans les procédures antérieures en raison des conséquences manifestement excessives que cela présenterait notamment eu égard à la sauvegarde de l’ordre public et à la recherche des auteurs d’infractions. Bien sûr, les effets peuvent être indirects : le législateur sait désormais que les dispositions en vigueur sont inconstitutionnelles, et a tout intérêt à réparer cela ; mais s’il entend ne pas le faire, qui pourra lutter contre cela ? La seule autorité de la chose interprétée [21] suffira-t-elle à rendre à ces décisions leur effectivité ? Il faut l’espérer…

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Le juge de l’exécution du tribunal judiciaire d’Angers rappelle que la contestation d’un commandement aux fins de saisie des rémunérations peut être formée « à tout moment », même au‑delà du délai d’un mois, sans encourir l’irrecevabilité. La sanction du dépassement de ce délai réside uniquement dans la perte de l’effet suspensif de la contestation, la procédure de saisie des rémunérations poursuivant alors son cours.

Faits et procédure. À la suite de deux injonctions de payer signifiées au débiteur et non suivies d’opposition, une banque fait délivrer un commandement aux fins de saisie des rémunérations, puis fait pratiquer une saisie‑vente. Assignée devant le juge de l’exécution, elle oppose notamment une fin de non‑recevoir tirée de la tardiveté de la contestation de la saisie des rémunérations, formée plus d’un mois après la signification du commandement.

Solution. Le juge de l’exécution se fondant sur l’article L. 212‑4 du Code des procédures civiles d’exécution N° Lexbase : L3627MKK, dans sa rédaction issue de la loi du 20 novembre 2023 applicable à compter du 1er juillet 2025, relève que le débiteur peut le saisir « à tout moment » d’une contestation de la mesure. Il en déduit que le dépassement du délai d’un mois ne rend pas la contestation irrecevable, mais empêche seulement qu’elle suspende la procédure de saisie des rémunérations, de sorte que la fin de non‑recevoir soulevée par le créancier doit être rejetée.

La décision précise le nouveau régime de l’article L. 212‑4 CPCE en dissociant l’effet suspensif, réservé aux contestations formées dans le mois, et la recevabilité, qui reste ouverte sans condition de délai. Elle confirme que le débiteur peut saisir ultérieurement le juge de l’exécution pour solliciter des délais de paiement ou un aménagement de la poursuite, la saisie des rémunérations continuant néanmoins à produire ses effets.

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