Le Quotidien

Mots clés : biens de retour • tiers aux contrats • concession • casino • service public

Par une décision rendue le 17 juillet 2025, le Conseil d’État apporte une clarification importante au régime des biens de retour en ce qu’il étend l’application de celui-ci aux biens relevant de la propriété d’un tiers au contrat de concession.  

L'affaire en litige.

Dans cette affaire, la commune de Berck-sur-Mer avait cédé son ancienne gare routière à la société Groupe Partouche, en vue de la réalisation d’un casino. Son exploitation avait été confiée à la société Jean Metz, entièrement détenue par le Groupe Partouche. Ce dernier avait consenti un bail commercial à la société Jean Metz, ayant pour activité principale l’exploitation d’un casino. 

La concession a été renouvelée une première fois en 2005, puis à nouveau en 2024 au bénéfice de la société Jean Metz. La société du Grand Casino de Dinant, candidate évincée, a saisi le tribunal administratif de Lille d’un référé précontractuel, demandant l’annulation de la procédure de passation.  

L’article 6.2 du règlement de la consultation imposait aux candidats de disposer, avant la date de remise des offres, d’un titre de propriété ou d’un contrat d’occupation avec un tiers propriétaire de l’immeuble au sein duquel l’activité du casino est exploitée.   

Le juge des référés du tribunal administratif de Lille a estimé qu’une telle condition ne pouvait être remplie que par le titulaire sortant, la société Jean Metz, compte tenu du bail commercial consenti par la société Groupe Partouche, propriétaire des locaux et détentrice de l’intégralité de son capital, en méconnaissance du principe d’égalité entre les candidats [1].  

Par ailleurs, il a également considéré que cette exigence contractuelle n’était pas justifiée dès lors que l’immeuble accueillant le casino devait, en tout état de cause, faire retour dans le patrimoine de la commune. 

La société Jean Metz s’est alors pourvue en cassation.  

Retour sur les biens de retour.

Saisi du litige, le Conseil d’État a d'abord rappelé la règle désormais bien établie relative aux biens nécessaires à l’exécution du service public, et en particulier le principe selon lequel, au terme de la convention de délégation de service public, ces biens reviennent à titre gratuit dans le patrimoine de la personne publique, qu’ils aient été acquis ou réalisés au cours de l’exécution du contrat ou antérieurement à sa conclusion, nonobstant l'éventuelle indemnisation du préjudice subi par le concessionnaire [2].

Cette jurisprudence, qui a noirci des volumes entiers de revues juridiques, était devenue familière des praticiens du droit des concessions, malgré ses subtilités.

Ses ultimes détracteurs s'étaient in fine heurtés à la décision de la Cour européenne des droits de l'Homme [3].

Parmi les problématiques qui pouvaient demeurer délicates pour les autorités concédantes, nous trouvions en bonne place la question des contrats de leasing intragroupe et la délicate question des tiers aux contrats de délégation de service public.

À ce sujet, la qualification de biens de retour pour des biens détenus par des tiers au contrat de délégation de service public avait suscité plusieurs interrogations devant les juges du fond. 

En effet, comment procéder lorsque le bien nécessaire au service (un immeuble, un engin, etc.) a été simplement « loué » par le concessionnaire à un tiers ?

À ce titre, la jurisprudence administrative considérait qu’un bien nécessaire au service public ne pouvait relever de la catégorie des biens de retour dès lors qu’il était la propriété d’un tiers au contrat de concession, lequel l’avait simplement apporté en location au profit du délégataire pour lui permettre de gérer le service public [4].

Ces décisions avaient été nuancées par un arrêt récent de la cour administrative d’appel de Douai, à propos, là aussi, d'un casino réalisé par un tiers sur le domaine public. Ce tiers intervenait sur la base d’une convention d’occupation du domaine public conclue à l’origine par le concessionnaire, mais dont les droits avaient été transférés par la suite à ce tiers.  

La cour administrative d’appel  avait alors considéré que la convention d’occupation du domaine public n’était pas divisible du contrat de concession dès lors qu’elle avait pour objet de permettre la réalisation des obligations mises à la charge du concessionnaire. Ainsi, elle ne pouvait faire obstacle à ce que les biens nécessaires au fonctionnement du service public, soient regardés comme des biens de retour [5].

Dans le prolongement de cet arrêt et de sa logique, protectrice de la continuité du service public et des moyens nécessaires à cette continuité, la Haute juridiction vient préciser les conditions dans lesquelles les biens appartenant à un tiers à un contrat de concession peuvent néanmoins relever du régime des biens de retour. 

L'extension du régime des biens de retour à certains tiers au contrat

Le Conseil d’État confirme le raisonnement du juge des référés en affirmant qu'en principe les règles régissant les biens de retour ne s’appliquent pas aux biens qui sont la propriété d’un tiers au contrat de concession, y compris lorsqu’ils sont affectés et nécessaires au fonctionnement du service public.

Toutefois, la Haute Juridiction vient affirmer de manière inédite que :

« il en va différemment dans le cas où, d’une part, il existe des liens étroits entre les actionnaires ou les dirigeants du propriétaire du bien et du concessionnaire, lesquels permettent de regarder l’un comme exerçant une influence décisive à la fois sur les objectifs stratégiques et sur les décisions importantes de l’autre ou de regarder l’un et l’autre comme étant placé sous le contrôle d’une même entreprise tierce et, d’autre part, le bien, exclusivement destiné à l’exécution du contrat de concession, a été mis par son propriétaire à la disposition du concessionnaire pour cette exécution. Dans un tel cas, le propriétaire du bien doit être regardé comme ayant consenti à ce que l’affectation du bien au fonctionnement du service public emporte son transfert dans le patrimoine de la personne publique, dans les conditions précédemment énoncées. » 

La fin des leasing intragroupe ?

En droit, la décision du Conseil d'État paraît limpide de prime abord en ce qu'elle vient étendre le périmètre des biens de retour.

En pratique, cette décision vient mettre fin à l'intérêt, pour les concessionnaires, de mettre en place des contrats de location de diverses natures, entre plusieurs sociétés d'un même groupe, dans le seul but d'échapper à la théorie des biens de retour.

En effet il n'est pas rare que les concessionnaires recourent (plus ou moins habilement, plus ou moins discrètement voire, plus ou moins volontairement) à des sociétés qu’ils détiennent ou avec lesquelles ils entretiennent de forts liens capitalistiques, pour disposer des biens nécessaires à l’exploitation du service.

Un point important : cette jurisprudence concerne à notre sens tant les biens mobiliers qu’immobilier, dès lorsqu'ils sont nécessaires au service public.

L'évidente question qui sera désormais au coeur de bon nombre de litiges ou de négociations : la limite et la nature des « liens étroits » entre les deux entités que les parties, et in fine le juge administratif, auront la délicate tâche d'apprécier au cas par cas...

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Mots clés : contenus pornographiques • mineurs • CNIL • ARCOM • libertés

Dans une ordonnance rendue le 15 juillet 2025, la Haute juridiction administrative a maintenu l’arrêté imposant de vérifier l’âge des utilisateurs de sites pornographiques. Elle a estimé que n’était pas démontrée une atteinte grave et immédiate à la situation économique de la société requérante. Par ailleurs, selon les juges, le dispositif imposé ne constitue pas une interdiction de diffuser du contenu pornographique à destination des personnes majeures. Pour faire le point sur cette problématique appelée à connaître de nouveaux développements à l’avenir, Lexbase a interrogé Sacha Bettach, Avocate, Bird & Bird*.

Lexbase : Quel est le cadre légal de lutte contre l’exposition à des contenus pornographiques ?

Sacha Bettach : La loi n° 2024-449 du 21 mai 2024, visant à sécuriser et à réguler l'espace numérique (N° Lexbase : L6024MSW), dite loi « SREN », a profondément refondu le dispositif de protection des mineurs face aux contenus pornographiques en ligne. Elle impose désormais aux services en ligne diffusant de tels contenus — qu’il s’agisse de plateformes gratuites ou sur abonnement — de mettre en place des systèmes de vérification de l’âge robustes et conformes à un référentiel élaboré par l’Arcom, après avis de la CNIL.

Ce référentiel, formalisé par la délibération n° 2024-20 du 9 octobre 2024, relative au référentiel déterminant les exigences techniques minimales applicables aux systèmes de vérification de l'âge mis en place pour l'accès à certains services de communication au public en ligne et aux plateformes de partage de vidéos qui mettent à disposition du public des contenus pornographiques, et publié le 11 octobre 2024, fixe des exigences techniques minimales dont le respect est obligatoire depuis le 11 avril 2025.

L’accès aux contenus pornographiques est désormais conditionné à une vérification d’âge préalable, obligatoire à chaque session.

Les exigences désormais posées sont strictes : interdiction d’accès dès la page d’accueil sans vérification préalable, recours à des tiers indépendants pour l’authentification, interdiction de couplage des données permettant une réidentification, et anonymat garanti tant pour l’utilisateur que pour la plateforme. Le système doit également être auditable, sécurisé, et ne permettre aucun stockage des données à caractère personnel, sauf preuve d’âge pendant une durée limitée.

Le référentiel impose que la vérification soit robuste face à la fraude, notamment aux deepfakes, à l’usurpation et à la réutilisation d’images ou de vidéos. Lorsqu’elle repose sur une estimation de l’âge, la solution doit garantir l’absence de faux positifs et empêcher tout contournement par des mineurs.

Le référentiel consacre également (i) les principes de protection de la vie privée : exactitude, proportionnalité, minimisation des données, accessibilité, transparence et sécurité ainsi que (ii) le principe de double anonymat : la plateforme ne connaît pas l’identité de l’utilisateur, et le prestataire chargé de vérifier l’âge ignore le site concerné.

Depuis le 11 avril 2025, les plateformes devaient proposer au moins une méthode de vérification conforme à ce principe, en plus d’une double modalité de preuve d’âge (par exemple : estimation biométrique et justificatif d’identité anonymisé).

Une période transitoire de trois mois a permis, jusqu’au 11 avril 2025, le recours à des systèmes fondés sur la carte bancaire, sous réserve d’un service opéré par un tiers indépendant, d’une sécurisation forte (type 3D Secure) et d’une vérification effective de la validité de la carte.

Le référentiel a été rendu applicable par l’arrêté du 26 février 2025, désignant les services de communication au public en ligne et les services de plateforme de partage de vidéos établis dans un autre État membre de l'Union européenne soumis aux articles 10 et 10-1 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004, pour la confiance dans l'économie numérique N° Lexbase : L2600DZC, à plusieurs prestataires établis dans l’Union européenne (notamment PornHub, YouPorn, ou encore Hammy Media Ltd, éditeur de xHamster).

En cas de manquement, l’Arcom peut non seulement prononcer des sanctions pécuniaires, mais aussi demander le blocage ou le déréférencement du site concerné. Ce cadre repose ainsi sur une logique de coresponsabilité technique et juridique, pensée pour protéger efficacement les mineurs tout en garantissant les libertés fondamentales des utilisateurs majeurs.

Lexbase : Quel était le raisonnement de l'ordonnance du 16 juin 2025 ici attaquée ?

Sacha Bettach : À la demande de l’un des prestataires - la société Hammy Media Ltd (site « xhamster ») – visé dans l’arrêté par ces nouvelles obligations établies dans le référentiel, le juge des référés du tribunal administratif de Paris a suspendu l’exécution de cet arrêté le 16 juin 2025 par ordonnance [1].  

Cette décision faisait suite à une première tentative de la société requérante, rejetée par le juge des référés le 2 mai 2025 [2] faute d’urgence caractérisée, celui-ci ayant estimé que l’arrêté ne portait pas, en lui-même, une atteinte grave et immédiate à sa situation.

Dans cette nouvelle ordonnance du 16 juin, le juge des référés avait estimé que les deux conditions prévues par l’article L. 521-1 du Code de justice administrative N° Lexbase : L3057ALS pour prononcer une telle suspension, à savoir l’urgence et l’existence d’un doute sérieux sur la légalité, étaient satisfaites.

S’agissant de l’urgence, le juge a admis que l’impact économique immédiat sur l’éditeur justifiait la suspension. Il avait également admis l’existence d’un doute sérieux sur la légalité de l’arrêté, notamment en raison du contexte transfrontalier et de la question, toujours pendante devant la CJUE depuis le 6 mars 2024, du respect du principe de reconnaissance mutuelle entre États membres.

L’affaire illustre plusieurs enseignements procéduraux. D’abord, si les ordonnances du juge des référés sont exécutoires, elles ne bénéficient pas de l’autorité de chose jugée, en raison de leur caractère provisoire. Il en résulte qu’un requérant peut saisir à nouveau le juge des référés d’une demande de suspension identique, y compris sur les mêmes fondements juridiques, dès lors qu’il fait valoir des éléments nouveaux - ce qui a permis à la société Hammy Media Ltd d’introduire deux référés-suspension successifs à un mois d’intervalle -.

Ensuite, cette affaire illustre que l’appréciation de l’urgence peut être influencée par l’évolution du contexte contentieux, en particulier lorsqu’un doute sérieux sur la légalité d’un acte administratif entre en conflit avec le droit de l’Union européenne. Le renvoi préjudiciel opéré par le Conseil d’État en mars 2024 sur un dispositif antérieur, ou encore un sursis à statuer, peuvent ainsi peser dans la balance de l’urgence. Cela explique que le juge des référés ait pu, dans un second temps, suspendre l’exécution de l’arrêté contesté malgré le rejet initial d’une demande identique.

Saisi par la ministre de la Culture et la ministre déléguée chargée du numérique, le Conseil d’État a rejeté le 15 juillet 2025 pour défaut d’urgence, la demande de suspension.

Lexbase : Pourquoi la Haute juridiction prend-elle ici une décision inverse ?

Sacha Bettach : Constatant l’absence d’urgence, le Conseil d’État a rejeté la demande de suspension l’arrêté du 26 février 2025 sans avoir à se prononcer ni sur sa légalité, ni sur la question prioritaire de constitutionnalité soulevée à l’encontre de la loi par le prestataire. 

Le Conseil d’État a considéré que le juge de première instance avait commis une erreur de droit en assimilant à tort l’existence d’un doute sérieux sur la légalité de l’arrêté à une situation d’urgence. Or, la jurisprudence constante impose que ces deux conditions soient appréciées distinctement.

En statuant lui-même en référé, le Conseil d’État rejette la demande de suspension. Il relève d’abord que la société Hammy Media Ltd ne démontre pas une atteinte grave et immédiate à sa situation économique. Elle se borne à produire des statistiques issues de certains États américains sans établir de lien concret avec sa fréquentation en France ni chiffrer l’impact sur son chiffre d’affaires global.

Ensuite, aucune atteinte disproportionnée à la liberté d’expression ou à la vie privée ne résulte de l’arrêté contesté. Celui-ci ne vise pas à interdire la diffusion de contenus pornographiques à destination des majeurs, mais impose simplement un système de vérification de l’âge respectueux de la vie privée, validé par la CNIL, et conforme aux exigences du RGPD.

Enfin, le Conseil d’État insiste sur l’intérêt public majeur attaché à la protection des mineurs. Il juge que, même si certains contournements sont techniquement possibles, les obligations issues de la loi « SREN » et du référentiel Arcom sont, en l’état, susceptibles de contribuer utilement à l’objectif poursuivi.

L’urgence n’étant pas caractérisée, la demande de suspension est rejetée sans que le juge ait besoin de se prononcer sur la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société requérante.

Lexbase : À l'avenir, quelle solution technique serait satisfaisante pour assurer la protection des mineurs ?

Sacha Bettach : Plusieurs pistes sont aujourd’hui explorées afin de concilier efficacité de la vérification de l’âge et respect des droits fondamentaux.

La solution la plus prometteuse repose sur un modèle en « double anonymat », recommandé par la CNIL : un tiers de confiance certifie que l’internaute est majeur, sans révéler son identité au site consulté, ni savoir lui-même de quel site il s’agit. Ce type d’architecture, fondée sur la séparation des rôles et la minimisation des données, permet d’assurer une véritable barrière à l’entrée tout en préservant la vie privée.

En parallèle, des travaux avancent sur des solutions décentralisées ou fondées sur des technologies de preuve à divulgation nulle (« zero-knowledge proofs »). Ces systèmes permettent de prouver un attribut – en l’occurrence, l’âge – sans transmettre aucune information personnelle. Ils sont au cœur des réflexions européennes autour du portefeuille d’identité numérique, qui doit intégrer des fonctions d’attestation d’âge interopérables, sécurisées et conformes au RGPD.

Ces travaux s’inscrivent dans une dynamique portée par la Commission européenne, qui œuvre à une approche harmonisée de la vérification d’âge à l’échelle de l’Union. Le 14 juillet 2025, elle a publié un blueprint de solution technique, surnommé « mini-wallet », qui permet aux utilisateurs de prouver qu’ils ont plus de 18 ans sans partager d’autres données personnelles. Cette solution, conçue pour être respectueuse de la vie privée, interopérable et facile d’usage, s’appuie sur les spécifications techniques des futurs portefeuilles d’identité numérique européens, attendus d’ici fin 2026. Le code source, publié en open source, pourra être adapté par les États membres — notamment pour des usages comme l’accès aux contenus réservés, aux jeux d’argent ou à la vente d’alcool en ligne — sans que ses garanties en matière de confidentialité puissent être altérées.

Cette solution entre actuellement en phase de test pilote dans plusieurs États membres, dont la France. Elle est expérimentée avec des plateformes, des utilisateurs et des éditeurs de solutions logicielles, avec le soutien du consortium T-Scy (Scytales/T-Systems).

En parallèle, la Commission a lancé des enquêtes formelles contre plusieurs plateformes soupçonnées de ne pas respecter leurs obligations de vérification d’âge dans le cadre du Digital Services Act.

Le déploiement à grande échelle de ces dispositifs impose une mobilisation coordonnée entre plateformes, prestataires techniques, régulateurs (comme l’Arcom ou la CNIL) et institutions européennes. Il ne s’agit pas seulement d’un défi technologique, mais aussi éthique et démocratique : protéger sans surveiller, filtrer sans censurer, responsabiliser sans exclure.

Autrement dit, bâtir une vérification de l’âge robuste, accessible, proportionnée et digne de la confiance numérique que le législateur entend restaurer.

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Dans ce nouvel épisode, Maître Oudy Bloch revient sur une affaire qui a profondément marqué l’opinion : le viol antisémite d’une fillette de 12 ans, à Courbevoie. Trois mineurs ont été condamnés pour ces faits. Dans ce podcast, l’avocat de la famille de la victime nous livre son analyse juridique, humaine et sociétale de ce drame.

► Comment juger des mineurs dans une affaire aussi grave ?

► Quel rôle ont joué l’antisémitisme et les réseaux sociaux ?

► Que dit ce procès de notre société et de ses failles ?

Un échange essentiel pour comprendre ce que la justice peut - et doit - apporter face à l’indicible. Un podcast à retrouver sur Youtube, Spotify, Deezer, et Apple Podcasts.

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