Le Quotidien

Cinq ans et 168 000 morts plus tard, la menace d’un procès pour leur gestion de la pandémie de Covid-19 s’éloigne pour Édouard Philippe, Agnès Buzyn et Olivier Véran. Le parquet général près la Cour de cassation a, en effet, requis, mardi 20 mai, un non-lieu en faveur des trois anciens ministres visés par une enquête depuis des années. Une information judiciaire ouverte pour des faits de « mise en danger de la vie d’autrui » et « d’abstention de commettre un sinistre » par la commission d’instruction de la Cour de justice de la République, pour être précis.

Si la décision finale revient désormais à cette commission constituée de magistrats instructeurs, les trois ex-membres du gouvernement ont dû apprécier les mots choisis par Rémy Heitz, le procureur général. Dans un communiqué, celui-ci a indiqué que l’enquête avait établi « que de nombreuses initiatives ont été prises par le gouvernement pour combattre la pandémie de Covid-19, faisant obstacle à ce que l’infraction d’abstention de combattre un sinistre soit constituée », notamment à l’encontre d’Edouard Philippe et d’Olivier Véran, alors ministre de la Santé.

Agnès Buzyn quitte son poste neuf jours avant le premier décès.

Pour Agnès Buzyn, les choses sont encore plus simples. Ministre de la Santé au tout début des événements avant qu’Olivier Véran ne lui succède, elle avait été violemment critiquée pour avoir quitté son poste afin de se présenter aux élections municipales à Paris. C’est finalement cette chronologie qui semble la dédouaner.

Le parquet général relève, en effet, qu’elle a démissionné de son ministère le 16 février 2020 « date à laquelle aucun sinistre au sens du Code pénal n’était encore caractérisé sur le territoire national, dès lors que le premier décès d’un malade contaminé en France par la Covid-19 est intervenu le 25 février 2020 ». Soit neuf petits jours plus tard…

Dans le cadre de cette enquête, Agnès Buzyn a durant longtemps été dans le viseur des enquêteurs. Un temps mise en examen pour « mise en danger de la vie d’autrui » à l’issue de plusieurs très longues auditions, elle avait finalement obtenu l’annulation de son statut, en janvier 2023, devant la Cour de cassation. Pour le parquet général, les choses semblent désormais claires la concernant : « aucune violation d’une obligation particulière de prudence ou de sécurité imposée par la loi ou le règlement » ne peut lui être reprochée.

Une autre information judiciaire contre X ouverte au pôle santé publique.

Reste donc désormais à savoir si la commission d’instruction de la Cour de justice de la République, seule habilitée à pouvoir juger des ministres pour des délits commis dans l’exercice de leurs fonctions, aura la même lecture des choses que le parquet général.

Auditions et perquisitions jusqu’aux domiciles et bureaux des trois ex-ministres, les investigations auront été très poussées, éclaboussant par la même occasion l’ancien directeur général de la Santé, Jérôme Salomon, et l’ex-directrice générale de Santé publique France, Geneviève Chêne. La question du manque de masques pour lutter contre la propagation de l’épidémie avait été brûlante dans l’opinion mais ne relève pas de l’infraction pénale visée dans le cadre des investigations.

Quel que soit le sort final de ce dossier, la justice continuera à travailler sur le dossier de la Covid-19. Une autre information judiciaire, contre X, est ouverte en parallèle au pôle santé publique du tribunal judiciaire de Paris pour « mise en danger de la vie d’autrui » et « homicides et blessures involontaires ». Selon les données de Santé publique France, 168 000 personnes sont mortes en France de la Covid-19, entre 2020 et 2023, date à laquelle l’Organisation mondiale de la santé a mis fin à l’urgence sanitaire mondiale.

Cinq ans après, les autorités du monde entier essayent toujours de tirer les conclusions de cet épisode dramatique. Mardi 20 mai, un accord international a été adopté lors de la réunion annuelle des pays membres de l’OMS pour instaurer une coordination mondiale plus précoce et plus efficace à l’avenir, si le risque d’une autre pandémie venait à se présenter.

© Reproduction interdite, sauf autorisation écrite préalable

Le 20 mai 2025, une opération dite « prison break » de perquisitions simultanées dans 66 lieux de détention sur l’ensemble du territoire a été lancée par la section de lutte contre la cybercriminalité du parquet de Paris avec pour but premier la confiscation de téléphones miniatures utilisés illégalement par les détenus, a annoncé Laure Beccuau, Procureure de la République (voir N° Lexbase : N2295B3E).

Le 22 mai, elle a présenté le bilan de cette opération :

• 66 établissements pénitentiaires ont été ciblés ;
• 367 perquisitions ont été réalisées en détention, par plus de 500 gendarmes ;
• 164 téléphones ont été saisis en détention, dont 88 téléphones miniatures ;
• 200 personnes détenues ont été entendues, dont 17 sous le régime de la garde à vue ;
• environ 500 téléphones destinés à la vente, et plus de 70 000 euros en espèces ont été saisis dans un local de stockage, ainsi que 14 000 euros sur un compte bancaire.

Une action de phishing a été déclenchée sur l’ensemble des téléphones en circulation.

Le parquet de Paris s’est dessaisi au profit de 55 parquets localement compétents pour les orientations pénales concernant les receleurs d’objets interdits. Au tribunal de Paris, une personne est déférée en comparution immédiate pour être jugée du chef de recel, pour avoir détenu ce type de téléphone à Paris-La Santé.

Le parquet de Paris a ouvert le 22 mai une information judiciaire pour administration de plateforme permettant des transactions illicites, en bande organisée. Le parquet requiert la mise en examen et le placement en détention provisoire de deux personnes. Les investigations sur cette filière de distribution se poursuivront désormais sous la direction d’un juge d’instruction.

© Reproduction interdite, sauf autorisation écrite préalable

La tenue de propos haineux et antisémites sur internet justifie le refus opposé à une demande d’inscription d’une élève-avocate à l'Ordre des avocats du barreau de Paris.

Une personne de nationalité française et titulaire du Capa a formé une demande d'inscription à l'Ordre des avocats du barreau de Paris, demande refusée par le conseil de l'Ordre, au motif qu'elle ne remplissait pas la condition de moralité, qu'il est chargé de vérifier en application des dispositions combinées des articles 11-4° et 17-3° de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971, portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques N° Lexbase : L6343AGZ.

L’intéressée a fait l'objet d'un signalement au regard de la nature des publications postées sur son compte Twitter, devenu X, courant 2023, et dont elle reconnaît être l'auteur.

Elle a par ailleurs diffusé plusieurs messages défendant des actes du Hamas, critiquant l'Etat d'Israël, sollicitant la dissolution du CRIF et critiquant la bâtonnière du barreau de Paris pour avoir reçu une délégation du barreau d'Israël.

La teneur des messages rédigés par ses soins, outre le fait qu'elle lui a valu d'être poursuivie et condamnée pénalement pour apologie du terrorisme, dépasse les limites de la liberté d'expression.

Elle est également contraire aux devoirs d'humanité, de délicatesse, de modération et de courtoisie, en ce qu'elle porte sans mesure aucune des critiques acerbes, susceptibles de faire l'objet de qualifications pénales, à propos de l'Etat d'Israël et du CRIF et envers les représentants du barreau de Paris et auxquelles elle revendique pouvoir remédier en sa qualité d'élève-avocate futur membre du barreau.

Ce comportement contrevient aux principes de probité, de modération et de confraternité sur lesquels repose la profession d'avocat, et que le défaut de respect de la condition de moralité requise fait obstacle à son inscription au tableau.

Sa demande d'inscription doit donc être rejetée.

© Reproduction interdite, sauf autorisation écrite préalable

Mots clés : collectivités • assurances • émeutes urbaines • catastrophes naturelles • dotation de solidarité

Devant la multiplication des phénomènes naturels (tempêtes, épisodes de sécheresse) et des violences urbaines, les assureurs, échaudés par l’ampleur des indemnisations à verser, ont de plus en plus tendance à refuser d’indemniser les petites et moyennes communes. Celles-ci, devant des franchises d’un montant effrayant, se retrouvent en difficulté, voire même dans l’impossibilité d’assurer certains bâtiments communaux, dès lors impossibles à rebâtir en cas de nouveaux sinistres. Pour tenter d’esquisser une amorce de solution, Lexbase a interrogé sur ce sujet Guillaume Gauch, avocat associé et Romain Millard, avocat, Selas Seban & Associés*.

Lexbase : Pouvez-vous nous rappeler les difficultés concrètes rencontrées par les collectivités pour s'assurer ?

Guillaume Gauch et Romain Millard : Entre 2015 et 2023, la période avait été relativement favorable aux collectivités en matière d’assurance, avec peu de difficultés pour trouver des cocontractants et des dépenses d’assurance qui augmentaient globalement moins vite que l’inflation.

Au contraire, l’année 2023, marquée par la crise inflationniste, les émeutes urbaines de l’été et de nombreux sinistres environnementaux, a connu un brutal retournement de situation qui perdure depuis lors.

Ainsi, s’agissant des collectivités qui ont déjà un contrat d’assurance, nombre d’entre elles font état d’au moins un problème important d’exécution : dégradation de la relation avec l’assureur, refus d’indemnisation ou différends sur le montant de l’indemnité et, surtout, forte augmentation des franchises et/ou des primes imposée par l’assureur à l’occasion de la négociation d’un avenant. Ces problèmes d’exécution peuvent même aller jusqu’à la résiliation unilatérale du contrat par l’assureur, à laquelle les collectivités ne peuvent s’opposer et dont elles peuvent seulement retarder la prise d’effet pour un motif d’intérêt général durant le temps nécessaire à la passation d’un nouveau contrat, dans la limite de douze mois [1].

S’agissant des collectivités qui cherchent à s’assurer, elles sont de plus en plus nombreuses à être confrontées, lorsqu’elles lancent des appels d’offres, à l’absence de candidats ou à des offres présentant des conditions inacceptables.

Résultat : de nombreuses collectivités ont vu les conditions de leur couverture assurantielle se dégrader et quelques-unes – environ 1 500, selon l’Association des maires de France – se retrouvent sans couverture. Ce sont les communes qui sont affectées au premier chef par ces difficultés, ce qui s’explique par le fait qu’elles détiennent l’essentiel du patrimoine des collectivités et qu’elles supportent en conséquence la majorité des dépenses publiques locales d’assurance.

Lorsqu’elles ne trouvent aucune solution, les collectivités n’ont d’autre choix que de s’auto-assurer.

Certes, l’auto-assurance est, dans la plupart des cas, autorisée pour les collectivités, à la différence des personnes privées. Cependant, la loi impose la souscription d’une assurance responsabilité civile dans certains domaines (véhicules terrestres à moteur, centres de vacances, de loisirs et groupements de jeunesse, établissements recevant des enfants inadaptés ou handicapés, établissements chargés de la formation professionnelle alternée de mineurs, épreuves sportives sur la voie publique, remontées mécaniques) et la méconnaissance de ces obligations peut générer un risque pénal.

Les causes de ces difficultés assurantielles sont multiples : un manque de concurrence sur le marché de l’assurance des collectivités territoriales, des risques à assurer de plus en plus nombreux et coûteux (risques environnementaux, violences sociales, attaques cyber…), un manque de connaissance par les collectivités de leur propre exposition aux risques et, partant, des difficultés pour elles à définir leurs besoins.

Ces constats ont été dressés de manière concordante au cours de travaux menés, d’une part, par la commission des finances du Sénat [2] et, d’autre part, à la demande du Gouvernement [3], ainsi que par la Cour des comptes [4]. À cet égard, il en ressort un manque de données consolidées à l’échelle nationale sur les conditions d’assurances des collectivités.

Lexbase : Comment compte y répondre l'État ?

Guillaume Gauch et Romain Millard : Le 25 avril 2025, l’État a signé avec France Assureurs (fédération française de l’assurance) et les associations d’élus locaux une charte d’engagement pour un plan national d’actions « PACT 25 » dont l’objectif est le suivant : « plus aucune collectivité territoriale en France ne doit se retrouver en situation involontaire de défaut d’assurance ».

Ce plan comprend une série d’engagements à la charge des différentes parties prenantes, certains étant précis et opérationnels, d’autres relevant davantage de déclarations d’intention.

Du côté du Gouvernement, trois mesures concrètes ont été annoncées pour les prochains mois.

La première mesure sera la mise à jour d’ici fin juin 2025 du guide pratique de passation des marchés publics d’assurances des collectivités locales, qui date de 2008. L’objectif sera d’aider les collectivités à identifier et exprimer leurs besoins en matière d’assurance et de développer une compréhension partagée avec les assureurs des possibilités offertes par le code de la commande publique, afin que les appels d’offres permettent à ces derniers de proposer aux collectivités les solutions les plus adaptées.

La deuxième mesure sera l’adoption d’un décret visant à plafonner le mécanisme de modulation à la hausse des franchises « catastrophe naturelle », en fonction du nombre de reconnaissances au cours des cinq dernières années pour les biens implantés dans des communes dotées de plan de prévention des risques naturels (PPRN).

La troisième mesure sera l’adoption d’un autre décret afin, d’une part, de corriger l’article D. 125-5-7 du Code des assurances N° Lexbase : L5150MGT de sorte que le montant de la franchise catastrophe naturelle ne soit plus obligatoirement aligné sur le montant de franchise le plus élevé figurant au contrat pour les mêmes biens et, d’autre part, que cette franchise soit plafonnée pour les petites communes et s’élève par défaut à une fraction du montant des dommages.

Néanmoins, le calendrier d’adoption de ces deux décrets n’a pas encore été précisé.

Lexbase : Ces réponses seront-elles suffisantes, notamment pour les collectivités qui se trouvent déjà sans solution ?

Guillaume Gauch et Romain Millard : Les mesures précitées ont davantage vocation à réduire les risques de futurs défauts de couverture assurantielle qu’à régler les situations existantes.

Pour venir en aide aux collectivités qui font d’ores et déjà face à une absence de solution ou, plus largement, à des difficultés assurantielles, le PACT 25 prévoit la création d’ici la fin du premier semestre 2025 d’une cellule d’accompagnement et d’orientation, dénommée « CollectivAssur », placée auprès du Médiateur de l’assurance et financée par France Assureurs.

Cette cellule aura pour mission de faire un diagnostic flash de la situation des collectivités qui la solliciteront, puis de les orienter soit vers un parcours « urgence » (conseils auprès d’un groupe d’intermédiaires ou, en cas de refus d’assurance sur une garantie obligatoire, saisine du bureau central de tarification), soit vers un parcours « sécurisation » (mise en relation avec les interlocuteurs nationaux ou locaux appropriés pour affiner le diagnostic (inventaire du patrimoine, cartographie des risques), élaborer des recommandations en matière de prévention et de protection).

Par ailleurs, CollectivAssur sera chargée d’identifier et d’animer un réseau de référents au niveau national et départemental, au moyen de webinaires et de rencontres avec les acteurs à l’échelle départementale (préfectures, associations locales d’élus, référents France Assureurs, antennes des agences…). Elle aura également une fonction d’observatoire, par la production d’un rapport annuel et une fonction d’alerte en cas de perturbations sur le marché assurantiel.

En parallèle, les assureurs se sont engagés, de leur côté, à « proposer des contrats d’assurance adaptés aux besoins des collectivités, dans le cadre du nouveau dialogue promu par le guide pratique » et à « faciliter la recherche de solutions pour les collectivités qui rencontrent des difficultés et à accentuer le dialogue avec les collectivités dans l’élaboration des contrats d’assurances ».

Enfin, il faut souligner qu’une partie de la solution dépendra aussi des collectivités elles-mêmes. En ce sens, elles se sont notamment engagées, par la voix de leurs associations représentatives, à inventorier de manière plus précise et régulière leur patrimoine, afin de faciliter le calibrage des contrats d’assurance pouvant leur être proposés, en mettant en œuvre des mesures de prévention des risques et en améliorant la formation des élus et des services sur le sujet.

Lexbase : À plus long terme, des ajustements normatifs et réglementaires seront-ils nécessaires ?

Guillaume Gauch et Romain Millard : Le PACT 25 prévoit quelques évolutions législatives, d’une ampleur assez limitée.

Tout d’abord, le Gouvernement s’est engagé à soutenir l’inscription dans la loi d’un délai de prévenance de six mois que devront respecter les assureurs avant de pouvoir résilier leur contrat avec une collectivité territoriale. Cette mesure est d’ores et déjà intégrée au projet de loi de simplification de la vie économique, adopté par le Sénat et en cours d’examen à l’Assemblée nationale.

Ensuite, les débats sur le projet de loi de finances pour 2026 devraient être l’occasion d’une réforme de la dotation de solidarité (DSEC) en faveur de l’équipement des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des événements climatiques ou géologiques. Les objectifs de cette réforme sont les suivants : assouplir et harmoniser la définition des biens non assurables, simplifier les modalités de calcul, raccourcir les délais d’indemnisation et réévaluer la notion de construction à l’identique, dans une optique d’adaptation au changement climatique.

Par ailleurs, le Gouvernement a annoncé qu’il allait constituer auprès de lui un groupe de contact national permanent afin d’observer les tendances du marché assurantiel, suivre la mise en œuvre de ce PACT 25 et formuler régulièrement des recommandations, en particulier en matière de réassurance des risques sociaux exceptionnels. Ces recommandations pourraient ensuite donner lieu à des évolutions normatives supplémentaires.

Pour le reste, le PACT 25 ne prévoit pas de réformer le Code de la commande publique, privilégiant une action à droit constant. Le PACT 25 n’a pas non plus repris la proposition du « rapport Husson » de création d’un système d’indemnisation du risque d’émeute inspiré de celui qui existe pour les catastrophes naturelles, c’est-à-dire un système mutualisé faisant intervenir en dernier ressort la garantie de l’État. Il n’est pas non plus prévu de publication d’un cahier des clauses administratives générales (CCAG) et d’un cahier des clauses techniques générales (CCTG) spécifiques aux marchés d’assurance, bien que cela avait été proposé par le « rapport Chrétien-Dagès ».

Cela étant, des évolutions normatives pourraient venir directement de l’Union Européenne, à l’occasion de la révision des directives relatives à la commande publique datant de 2014, qui a été initiée par la Commission à la fin de l’année 2024 et qui devrait aboutir dans le courant de l’année 2026. En effet, des propositions ont été formulées afin d’assouplir les obligations pesant sur les acheteurs pour la souscription de leurs polices d’assurance, notamment par la Fédération des associations européennes de gestion des risques (FERMA) [5]. Reste à voir dans quelle mesure ces propositions seront reprises par le législateur européen, puis transposées en droit national.

© Reproduction interdite, sauf autorisation écrite préalable

Mots clés : concurrence • pratiques abusives • versement de commissions • action collective • plateformes numériques

Des hôteliers français et espagnols partent en guerre contre les « clauses de parité » imposées par la plateforme Booking, bien connue des futurs vacanciers à la recherche d’un hébergement au meilleur rapport qualité/prix. Toutefois, ces clauses empêchent les professionnels concernés de proposer leurs chambres à des prix plus bas ou à des conditions plus avantageuses sur d’autres canaux de vente, restreignant de fait leur liberté commerciale. Les commissions excessives versées au géant néerlandais sont également pointées du doigt. Pour en savoir plus sur cette initiative d’ampleur, Lexbase a interrogé Marc Barennes, Geradin Partners, l’un des avocats à l’initiative de cette action*.

Lexbase : Quel est l'objectif de cette action collective ?

Marc Barennes : L’action collective que nous menons contre Booking.com vise à permettre aux hôteliers français, d’une part, d’obtenir réparation pour les préjudices qu’ils ont subis à la suite des pratiques anticoncurrentielles de Booking.com et, d’autre part, d’y mettre fin pour l’avenir [1].

Les pratiques anticoncurrentielles de Booking.com ont consisté, en substance, en de multiples abus de position dominante qui ont conduit les hôteliers à s’acquitter auprès de cette plateforme des commissions excessives par rapport à celles qui auraient dû prévaloir si la concurrence n’avait pas été faussée. Ces abus ont également pu conduire ces hôteliers à perdre des réservations.

Parmi les différents abus identifiés, l’on peut, par exemple, citer les programmes offerts aux hôteliers français, dont les Programmes « Partenaires Préférés » et « Booking Sponsored Benefit », dont les effets ont conduit à réintroduire de manière déguisée les clauses de parité tarifaire, pourtant interdites en France depuis la loi « Macron » de 2015 (loi n° 2015-990 du 6 août 2015, pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques N° Lexbase : L6265MST).

Lexbase : De quelle manière l’arrêt de la CJUE de septembre 2024 pourrait jouer en votre faveur ?

Marc Barennes : Dans son arrêt « Booking.com » du 19 septembre 2024, la Cour de justice de l’Union européenne (la « CJUE ») a considéré, en substance, que les clauses de parité tarifaire imposées par des entreprises en position dominante constituent des ententes verticales interdites [2].

L’analyse de la CJUE repose sur deux principaux constats : les clauses de parité tarifaire de Booking.com, d’une part, ne sont pas indispensables pour que Booking.com offre ses services sur le marché et, d’autre part, pourraient être remplacées par d’autres mesures moins restrictives de concurrence [3].

La CJUE réaffirme ainsi le caractère illégal des clauses de parité tarifaire, tant dans leur version « étendue », qui interdit aux hôteliers de proposer sur tout autre canal de vente en ligne, y compris leurs propres sites internet, des prix inférieurs à ceux affichés sur Booking.com, que dans leur version « restreinte », qui impose cette interdiction uniquement pour les prix proposés sur d’autres plateformes concurrentes.

Bien que la CJUE ne se prononce pas explicitement sur la pratique de Booking.com consistant à offrir aux hôteliers, via la combinaison des Programmes « Partenaires Préférés » et « Booking Sponsored Benefit », une plus grande visibilité en échange de commissions plus élevées et de l’engagement de proposer sur Booking.com des prix inférieurs à ceux affichés sur d’autres canaux de vente en ligne, cet arrêt implique que toute clause de parité tarifaire, y compris dans leur forme « déguisée », est interdite.

Les autorités espagnole et italienne de concurrence parviennent d’ailleurs à une solution similaire en constatant que la mise en œuvre de ces programmes a des effets anticoncurrentiels similaires à ceux des clauses de parité tarifaire.

Lexbase : De telles actions contre des géants du Net ont-elles déjà eu lieu ?

Marc Barennes : Nous assistons, en France comme ailleurs dans le reste de l’Europe et du monde, à une très forte augmentation des actions judiciaires en indemnisation intentées contre les grandes plateformes numériques, très souvent à la suite de leur condamnation par les autorités de concurrence pour leurs pratiques abusives.

En premier lieu, s’agissant de Booking.com, plusieurs actions menées par les hôteliers sont en cours contre elle dans plusieurs pays européens, tels que l’Espagne et l’Allemagne, ou sont en préparation dans d’autres pays, tels que l’Italie et le Portugal, pour des pratiques similaires à celles mises en œuvre en France.

En Espagne, les hôteliers demandent l’équivalent d’environ 2 % de leur chiffre d’affaires annuel à titre d’indemnisation, tandis qu’en Allemagne 2 600 hôteliers demandent une indemnisation totale de plus de 300 millions d’euros.

En second lieu, d’autres grandes plateformes numériques font également face à des actions judiciaires visant à obtenir réparation des préjudices résultant de leurs comportements anticoncurrentiels. À titre d’exemple, de nombreuses actions sont en cours contre Amazon, Google, ou Meta en France, en Allemagne, au Royaume-Uni ou aux Pays-Bas.

Cette tendance s’inscrit dans un contexte plus général de durcissement réglementaire au niveau européen, marqué par l’entrée en vigueur du Règlement sur les marchés numériques (DMA) en mars 2024.

Lexbase : D'après vous, quelles sont vos chances de succès ?

Marc Barennes : Nous n’agirions pas si nous n’étions pas totalement convaincus que Booking.com a commis des pratiques anticoncurrentielles pour lesquelles les hôteliers sont en droit d’obtenir une indemnisation.

En outre, l’action repose en grande partie sur des pratiques de Booking.com qui ont déjà été sanctionnées en raison de leur caractère anticoncurrentiel tant par la CJUE que par les autorités espagnole et italienne de concurrence. Elle se fonde donc en grande partie sur les conséquences à tirer de ces décisions en termes d’indemnisation au profit des hôteliers.

© Reproduction interdite, sauf autorisation écrite préalable