[Actes de colloques] Les transformations contemporaines du droit domanial - Quels outils contentieux pour l’administration ?

Présenter les outils contentieux pour l'administration, c'est d'abord présenter les outils pour protéger le domaine des administrations.

Ces outils sont variés. J’en ai identifié trois que je vais vous présenter sommairement et de manière pragmatique.

Le premier outil contentieux à disposition de l’administration pour protéger son domaine, c’est la saisine du juge des référés mesures utiles pour obtenir en urgence l’expulsion d’un occupant sans titre.

Cette expulsion peut également être demandée au juge du fond. La saisine du juge du fond permet à l'administration d'utiliser un autre outil contentieux (dont le juge des référés mesures-utiles ne dispose pas) : obtenir une indemnisation.

L'indemnisation vise la réparation résultant d’une occupation sans titre d’une dépendance du domaine public. Protection et valorisation du domaine public.

Enfin, l'administration dispose d'un outil spécifique qui allie relative urgence, expulsion et réparation avec la contravention de grande voirie (CGV) et la saisine du juge de la CGV.

Cette procédure vise la protection du domaine public et permet non seulement l’expulsion d’un occupant sans titre mais surtout la remise en état des dépendances du domaine public. C’est l’action domaniale.

Variété des outils contentieux mais, dans tous les cas, nous partons du principe/de la nécessité pour l'occupant de disposer d'une autorisation.

Ce principe issu de l’article L. 2122-1 du Code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) N° Lexbase : L9569LDR qui énonce (que) nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant, occuper une dépendance du DP d’une personne publique ou l’utiliser dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous.

L’administration est tenue d'exercer les pouvoirs qu'elle tient pour faire cesser les atteintes portées au domaine public. Cette obligation a été rappelée par le Conseil d’État dans la décision du 30 septembre 2005 « Cacheux » [1].

En l'espèce, l’atteinte portée au domaine public maritime résultait de la pollution par hydrocarbures à la suite du naufrage du navire "Erika".

Avec, immédiatement, une atténuation. L’obligation trouve sa limite dans les autres intérêts généraux dont les autorités publiques chargées de la police et de la conservation du DPM ont la charge et notamment les nécessités de l'ordre public.

I. L’expulsion de l’occupant sans titre devant le juge des référés mesures utiles

Le texte applicable est l'article L. 521-3 du Code de justice administrative N° Lexbase : L3059ALU qui dispose : « en cas d'urgence et sur simple requête qui sera recevable même en l'absence de décision administrative préalable, le juge des référés peut ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l'exécution d'aucune décision administrative ».

Les demandes d'expulsion d'un occupant sans titre du domaine public présentées au juge des référés mesures utiles ne doivent pas être manifestement insusceptibles de se rattacher à un litige relevant de la compétence de la juridiction administrative.

Le plus souvent, la demande d'expulsion est une mesure d'exécution d'un contrat d'occupation du domaine public qui a expiré et qui n’a pas été renouvelé ou qui a été résilié. Dans cette hypothèse, la question de la compétence ne soulève pas de difficulté.

Le juge des référés peut prononcer l’expulsion d'un occupant sans titre de cette dépendance lorsque cette demande ne se heurte à aucune contestation sérieuse. La libération des locaux doit présenter un caractère d'urgence.

C’est à la date à laquelle il statue que le juge des référés recherche si la demande d’expulsion présente un caractère d’urgence et ne se heurte à aucune contestation sérieuse [2].

Par ailleurs, le juge des référés mesures utiles doit tenir une audience publique pour statuer sur une demande d'expulsion - eu égard au caractère quasi-irréversible de la mesure qu'il peut être conduit à prendre [3].

Pour autant, la saisine du juge des référés comporte une limite, elle ne doit pas contenir d’autres conclusions que l'expulsion.

Les demandes d’expulsion portent sur des situations très variées.

Elles sont souvent présentées par les collectivités pour des occupations sans titre de dépendances de leur domaine public. Par exemple pour des occupations par des gens du voyage.

Le CE a jugé que le référé-mesures utiles est applicable à une demande d’expulsion des gens du voyage [4].

Dans cette hypothèse, l’urgence résulte de la gravité des risques qui pèsent, du fait de l’occupation irrégulière du domaine public, sur la sécurité et la salubrité publique tant pour les tiers que pour les occupants sans titre.

Un autre exemple : les demandes d’expulsion du Marché d’intérêt national (MIN) à Marseille. Ces demandes sont présentées par le gestionnaire du domaine de préférence à la collectivité propriétaire : la SOMIMAR (société d’économie mixte pour la construction et l’exploitation du MIN de Marseille).

L'urgence peut résulter de l'existence d'un candidat pour occuper l'emplacement indument occupé ou l'impossibilité de réaliser des travaux ou un projet compte tenu de cette occupation sans titre.

L’idée est la valorisation économique du bien. Urgence et utilité se rejoignent. L'utilité consiste à permettre une bonne gestion du domaine public.

S'agissant de l'absence de contestation sérieuse : il s'agira souvent de répondre au moyen tiré de l'illégalité de la décision de résiliation ou du non renouvellement du contrat d'occupation.

Le moyen de la contestation du rejet d'une candidature à un appel d'offres est en revanche inopérant dès lors que le candidat évincé ne bénéficie d'aucun titre à occuper le domaine public.  

Les mesures susceptibles d'être ordonnées par le juge des référés sont conservatoires.

Elles se traduisent par l'expulsion demandée de l'occupant sans titre, la libération des lieux, l’évacuation des matériels présents sur le site.

Une astreinte peut aussi être prononcée par le juge des référés.

Enfin, le juge des référés pourra ordonner le concours de la force publique pour procéder à l’expulsion de l'occupant sans titre.  

L’administration peut saisir le juge du fond d’une requête comportant des conclusions à fin d’expulsion et des conclusions à fin d’indemnisation.

II. L’indemnisation de l’occupation sans titre devant le juge du fond

Dans une affaire jugée par le TA de Marseille le 9 juin 2022 (n° 1902753), le gestionnaire du DPF (SNCF Réseau) cherchait à obtenir la libération de parcelles occupées par des sociétés dont les conventions d'occupation n'avaient pas été renouvelées.

Comme pour le juge du référé « mesures utiles », l'objectif de SNCF Réseau était l'expulsion des sociétés mais SNCF Réseau a également présenté des conclusions indemnitaires.

Le principe a été dégagé par le CE de longue date selon lequel l’occupant sans droit ni titre commet une faute qui engage sa responsabilité envers le gestionnaire du domaine [5].

Le gestionnaire est donc fondé à réclamer à l’occupant sans titre une indemnité compensant les revenus qu'il aurait pu percevoir d'un occupant régulier pendant cette période d’occupation.

Ce principe a été rappelé récemment par le CE dans les décisions du 13 décembre 2015 [6] et du 15 mars 2017 « Commune de Cannes » [7], dans des litiges concernant des titres exécutoires émis à l’encontre d’occupant irréguliers.

A cet égard, la Haute-Assemblée a précisé que les circonstances tenant au fait que le gestionnaire du domaine public n'ait pas mis l'occupant irrégulier en demeure de quitter les lieux, ne l'ait pas davantage invité à régulariser sa situation ou ait entretenu à son égard une ambiguïté sur la régularité de sa situation, ces circonstances ne sauraient faire obstacle au droit du propriétaire/gestionnaire du domaine public à la réparation du dommage résultant de l’occupation irrégulière.

Ces circonstances peuvent seulement être de nature à constituer une cause exonératoire de la responsabilité de l'occupant dans la mesure où ce comportement du gestionnaire serait constitutif d'une faute [8].

Comment est calculée l’indemnité due par l’occupant irrégulier ?

Il appartient au gestionnaire du domaine de calculer l’indemnité par rapport au tarif existant, lequel doit tenir compte des avantages de toute nature procurés par l’occupation du domaine public ou, à défaut de tarif applicable, par référence au revenu, tenant compte des mêmes avantages, qu’aurait pu produire l’occupation régulière de la partie concernée du domaine public [9].

L’idée est de transposer au cas d’une occupation irrégulière le mode de calcul retenu à l’égard de l’occupant régulier.

Le Conseil d’État a précisé que la circonstance que l'occupation en cause soit interdite n'empêche pas le gestionnaire du domaine de fixer le montant de l'indemnité due par l'occupant irrégulier par référence au montant de la redevance due, selon le cas, pour un emplacement similaire ou pour une utilisation procurant des avantages similaires – car s’agissant d’une occupation interdite le calcul par rapport au tarif existant n’étant pas possible [10].

Dans le jugement TA Marseille n° 1902753 précité, l'indemnisation a été calculée par rapport aux redevances des conventions précédemment conclues avec les sociétés et actualisées grâce à une expertise foncière produite par SNCF Réseau.

Quelques mots sur l’occupant irrégulier. C’est celui sur qui pèse la charge de l'indemnisation.

Dans le jugement « TAM Marseille », il s’agit des sociétés occupantes, qu’elles aient conclu ou pas une convention avec SNCF Réseau (sociétés occupantes et sous-occupantes).  

A ce titre, le Conseil d’État a précisé que lorsque l'occupation du domaine public procède de la construction sans autorisation d'un bâtiment sur le domaine public, c'est soit la personne qui a construit le bâtiment ou qui a acquis les droits du constructeur soit celle qui l'occupe soit les deux, en fonction des avantages respectifs qu'elles en ont retiré [11].

De la même manière, s’agissant d’un navire, lorsque le gestionnaire d’une dépendance du domaine public ferroviaire poursuit l'indemnisation du préjudice résultant de l'occupation sans titre, il est fondé à mettre les sommes à la charge soit de la personne qui est propriétaire de ce navire ou qui en a la garde, soit de la personne qui occupe le navire, soit de l'une et de l'autre en fonction des avantages respectifs qu'elles ont retirés de l'occupation [12].

III. La remise en état du DP par la CGV et la saisine du juge de la CGV

L'article L. 2132-2 du CGPPP N° Lexbase : L4571IQD dispose que les CGV sont instituées en vue de la répression des manquements aux textes qui ont pour objet la protection de l'intégrité et/ou de l'utilisation du domaine public.

Le même texte précise que les CGV sont constatées, poursuivies et réprimées par la voie administrative. 

L'article L. 2331-1 du CGPPP dispose que les litiges relatifs aux CGV sont portées devant le juge administratif conformément à l'article L. 774-1 du Code de justice administrative N° Lexbase : L3245ALR.

Pour qu’il y ait CGV, il faut qu'il y ait une atteinte au domaine public ou à son affectation. La CGV a pour finalité d’obtenir la remise en état de la dépendance du domaine public.

Pour autant, la mise en œuvre d'une procédure pour CGV n'interdit pas à l'autorité domaniale de saisir le juge administratif des référés et celui-ci ne commet donc pas d'erreur de droit en accueillant une demande d’expulsion alors qu'un PV de CGV a été dressé [13].

Les CGV sont variées.

En cas d'occupation sans autorisation dans un port de plaisance par des navires ou tous autres engins ou tous autres objets et l’autorité chargée de la police et de la conservation du domaine public portuaire est généralement la Métropole Aix-Marseille-Provence (MAMP) pour la partie du territoire métropolitain.

En cas de dommages au domaine public portuaire - aux installations portuaires du GPMM - par des navires ou autres et l'autorité chargée des poursuites est le Grand Port Maritime de Marseille.

En cas de constructions sans autorisation sur le domaine public maritime naturel : les cabanons à l’embouchure du Rhône ou les constructions dans l'anse de Maldormé, et l’autorité chargée des poursuites est le préfet. 

Pour une occupation sans autorisation sur le domaine public fluvial et Voie Navigable de France est alors chargé des poursuites.

La procédure de CGV est rigide et l’office du juge est contraint.

En effet, la CGV a été instituée dans l’intérêt de la protection du domaine public à laquelle ni l’administration ni le juge ne sauraient renoncer.

Les différents temps de la CGV. L’administration exerce les poursuites

Rappel : l’administration est tenue d'exercer les pouvoirs qu'elle tient pour faire cesser les occupations sans titre et enlever les obstacles crées de manière illicite sur le domaine public.

Précision : une mise en demeure de procéder à la remise en état du domaine public avant l’engagement d’une procédure de CGV constitue un acte dépourvu d’effets juridiques propres qui ne présente pas le caractère d’une décision susceptible de recours [14].

Et l'irrégularité d'une mise en demeure préalable est sans incidence sur la régularité des poursuites.

Le procès-verbal de constat de l'infraction est rédigé par l’administration et n'a pas à être contradictoire. Il doit être notifié dans le délai de 10 jours au contrevenant (article L. 774-2 N° Lexbase : L5593L4W du CJA) mais ce délai n'est pas prescrit à peine de nullité.

Une notification tardive ne doit toutefois pas être excessive et ne doit pas avoir mis le contrevenant dans l'ignorance durable des faits reprochés.

L'idée est que le contrevenant ne doit pas être privé de réunir des éléments utiles à sa défense [15] ; mais, en l'espèce, il a fallu l'écoulement d'un délai de sept années pour annuler les poursuites.

En revanche, la notification irrégulière du procès-verbal de CGV est régularisée par la saisine régulière du TA par l'autorité compétente.

C’est un moyen d’ordre public [16].

Le juge est saisi régulièrement même sans conclusion, par un simple procès-verbal de constat [17].

Quel est l’office du juge de la CGV ?

Le juge vérifie la compétence des agents pour constater les faits, leur habilitation, leur assermentation.

Il doit vérifier si les faits constatés par un procès-verbal de CGV constituent une infraction à d'autres dispositions que celles qui sont expressément citées par l'administration.

Il vérifie également la délimitation du domaine public.

Mais une décision administrative de délimitation est sans incidence sur l'office du juge saisi en matière de CGV.

Le juge de la CGV doit donc déterminer, au vu des éléments de fait et de droit pertinents, si la dépendance concernée relève du domaine public [18].

Pour le domaine public maritime naturel, il y a lieu d’appliquer les critères fixés par l’article L. 2111-4 du CGPPP N° Lexbase : L0402H4N.

Le juge se fonde sur les énonciations du procès-verbal de CGV lesquelles font foi jusqu’à preuve contraire. Ces énonciations peuvent être accompagnées d’un plan de situation, de photographies.

Le juge peut également recourir à une expertise judiciaire et les contrevenants peuvent recourir à des expertises amiables.

L’office du juge de la CGV est contraint dès lors que la CGV est instituée dans l’intérêt de la protection du domaine public (rappel). 

Comme indiqué, le juge est tenu par le seul effet de la transmission du procès-verbal de statuer pour toute contravention sur l’action domaniale et sur l'action publique (non évoquée).

L'action domaniale. Elle est imprescriptible.

Rappel : lorsque la contravention est caractérisée, le juge ne peut légalement refuser de condamner le contrevenant.

Le juge de la CGV va condamner le contrevenant à libérer les lieux, à les remettre en état, à enlever, à démolir les installations, sans délai [19].

Le juge de la CGV ne peut accorder de délai au contrevenant pour évacuer le domaine public irrégulièrement occupé.

Toutefois, dans le cas particulier d'un ouvrage public irrégulièrement implanté sur le domaine public maritime, c'est à l'administration et à elle seule d'apprécier si une régularisation de la situation demeure possible et si la démolition de l'ouvrage public entraîne une atteinte excessive à l'intérêt général [20].

Le contrevenant, c'est le gardien de la chose. C'est celui qui a le pouvoir de direction et de contrôle.

La personne qui peut être poursuivie est, soit celle qui a commis - ou pour le compte de laquelle a été commise - l'action qui est à l'origine de l'infraction, soit celle sous la garde de laquelle se trouvait l'objet qui a été la cause de la contravention [21].

Le gardien c’est celui qui entretient l'ouvrage ou qui occupe le bâtiment, peu importe qu'il ne soit pas à l'origine de la construction [22].

Plus récemment, le gardien est celui qui, en ayant la maîtrise effective, se comporte comme s’il était le propriétaire de l’ouvrage immobilier irrégulière implanté sur le DPM [23].

En revanche, en cas de vente d'un bateau intervenue antérieurement à l'établissement du procès-verbal de CGV, l'ancien propriétaire ne peut plus être regardé (à la date du procès-verbal de CGV) comme la personne ayant commis l'infraction (le stationnement sans autorisation) ni comme la personne pour le compte de laquelle l'infraction a été commise, ni comme la personne ayant la garde du bateau cause de la contravention [24].

Les mesures susceptibles d'être ordonnées par le juge de la CGV.

Le contrevenant peut être condamné - sans délai et au titre de l'action domaniale - à remettre lui-même les lieux en état en procédant à la destruction des ouvrages construits ou maintenus illégalement sur la dépendance domaniale ou à l’enlèvement des installations [25].

Si le contrevenant n’exécute pas les travaux, l’administration peut y faire procéder d’office si le juge l’a autorisée à le faire aux frais, risques et périls du contrevenant.

La confiscation des objets ou des biens en cause est également une possibilité prévue par certaines dispositions applicables au domaine public portuaire fluvial, portuaire, maritime, pour garantir l'administration du remboursement des frais d'enlèvement.

Mais l’administration devra déduire la valeur de l’objet/bien confisqué, du coût des opérations d’enlèvement et si ce coût est inférieur à la valeur de l’objet et verser le surplus au propriétaire [26].

Le juge de la CGV peut aussi condamner le contrevenant à réparer les dommages causés au domaine public mais le juge de la CGV ne peut pas condamner le contrevenant à réparer des dommages autres que la personne publique ou le gestionnaire du domaine public a pu subir.

On peut penser au coût des dépenses exposées par le retard d’un train ou d’un navire à la suite d’une atteinte au domaine public ferroviaire ou portuaire, ces frais ne relèvent pas du juge de la CGV car il ne s’agit pas de réparer les atteintes au domaine public.

Pour autant, le Tribunal des Conflits a jugé dans un arrêt du 13 avril 2015 [27] que le propriétaire d’un bien du domaine public dispose de la faculté d’exercer une action en responsabilité contractuelle contre l’auteur d’une dégradation à ce bien y compris lorsque ce bien est protégé par le régime de la CGV et y compris lorsque le juge de la CGV a relaxé cet auteur des poursuites engagée contre lui. Cette action sera exercée devant la juridiction judiciaire.

Les réparations des atteintes physiques au domaine public qui ne résultent pas d’une occupation sans titre avec les dommages causés aux installations portuaires.

Le juge de la CGV n’est pas tenu d’évaluer d’office les frais de remise en état du domaine public. Ces frais sont évalués par le gestionnaire et contrevenant n'est fondé à en demander la réduction que dans le cas où ils présentent un caractère anormal [28].

Dans une décision « Yannakakis » [29], le Conseil d’État a jugé que lorsque les frais de remise en état n’ont pas été calculés/liquidés à la date du jugement, le juge de la CGV a la faculté de les mettre à la charge du contrevenant sans en préciser le montant, sauf à ce que le contrevenant, si les dépenses exposées par l’administration lui paraissent excessives, à en discuter ultérieurement la liquidation devant le juge.

Pour terminer, un mot sur l’astreinte et sa liquidation.

Lorsque le juge de la CGV ordonne la libération sans délai du domaine public, il peut - d'office - prononcer une astreinte [30] en en fixant lui-même le point de départ de l'astreinte, sans être lié par la demande l’administration.

Et il appartient au juge et à lui seul, en cas d'inexécution ou d'exécution tardive de la condamnation, de liquider l'astreinte et de condamner le contrevenant à son paiement.

Par suite, l'autorité administrative excède sa compétence en liquidant l'astreinte due par le contrevenant directement et en contraignant celui-ci à en payer le montant [31].

De même, le juge peut modérer l'astreinte provisoire ou la supprimer, même en cas d'inexécution de la décision juridictionnelle [32].

Enfin, les astreintes prononcées dans les instances relatives à la répression des CGV doivent être liquidées en totalité au profit de l'administration gestionnaire du domaine public en cause.

Je vous remercie de votre attention.

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