[Conclusions] Conséquence de la différence de nature entre un titre exécutoire une lettre de rappel sur les modalités de recours par leur destinataire - Conclusions du Rapporteur public

Dans un arrêt rendu le 16 avril 2019, le Conseil d’Etat a jugé que le recours contre une lettre de rappel ne peut avoir pour effet de conserver le bénéfice du délai raisonnable pour contester un titre exécutoire, les deux actes étant distincts.  Lexbase Hebdo - édition publique vous propose de retrouver les conclusions anonymisées du Rapporteur public, Romain Victor.

1.- La présente affaire vous conduira, si vous nous suivez, à faire une nouvelle application, positive, de votre jurisprudence d’Assemblée «Czabaj» (CE, 13 juillet 2016, n° 387763 N° Lexbase : A2114RXL, rec. p. 340, concl. O. Henrard, RFDA, 2016 p. 927, chron. L. Dutheillet de Lamothe et G. Odinet, AJDA, 2016, p. 1629).

 

2.- La communauté d’agglomération de Saint-Quentin-en-Yvelines (CASQY), qui regroupe douze communes du département des Yvelines [1] et vient aux droits de l’établissement public d’aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines [2], est en conflit depuis plusieurs années avec la société Orange, qui a elle-même succédé à France Télécom, au sujet de la propriété des infrastructures de génie civil permettant l’implantation des réseaux de communications électroniques.

 

Le juge judiciaire y a été mêlé : à la suite de la réalisation par la communauté d’agglomération de travaux de voirie ayant, selon Orange, endommagé ou rendu inaccessibles ces infrastructures, dont elle revendique la propriété, celle-ci a engagé une action tendant à faire constater l’existence d’une voie de fait. La Cour de cassation, qui avait déjà posé une présomption de propriété en faveur de France Télécom (Cass. civ. 1, 9 avril 2014, n° 13-15.608, F-P+B+I N° Lexbase : A0725MK3, Bull. 2014, n° 66), a approuvé la cour d’appel de Versailles à avoir jugé que la CASQY ne démontrait pas être propriétaire des infrastructures construites avant le 1er janvier 1997, tout en déclarant les juridictions judiciaires incompétentes pour connaître du litige en l’absence d’actes de la CASQY de nature à caractériser l’extinction du droit de propriété de la société Orange et à justifier ainsi la qualification de voie de fait (Cass. civ. 1, 9 décembre 2015, n° 14-24.880, FS-P+B+I N° Lexbase : A8211NYR, Bull. 2015, n° 313).

 

En ce qui concerne la juridiction administrative, le litige s’est cristallisé lorsque, par une délibération du 15 février 2007, le conseil communautaire de l’intercommunalité a fixé les tarifs des redevances annuelles qu’elle entendait percevoir au titre de l’occupation des infrastructures passives de communications électroniques, incluant un droit d’accès forfaitaire et des redevances de mise à disposition et de maintenance calculées par mètre linéaire pour les fourreaux et par valeur pour les chambres de tirage.

 

Un premier épisode contentieux a porté sur le titre exécutoire, d’un montant de 6 millions d’euros, émis le 21 janvier 2010 par la CASQY pour le paiement de redevances au titre de la période du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2009, dont France Télécom a obtenu l’annulation par un jugement du 2 avril 2012 du tribunal administratif de Versailles, confirmé par un arrêt du 28 décembre 2014 de la cour administrative d’appel de Versailles devenu définitif.

 

Un second front contentieux -celui qui nous occupe- s’est ouvert après que la communauté d’agglomération a émis le 12 septembre 2011 un titre exécutoire d’un montant de 1 571 505,25 euros TTC en paiement des redevances d’occupation de l’année 2010. Ce montant correspond au produit du nombre de fourreaux occupés par le nombre de mètres linéaires des voies par un taux de 1,20 euro HT au titre de la mise à disposition et de 0,12 euro HT au titre de la maintenance.

 

Le titre a été notifié le 30 septembre 2011 à la société Orange. Il est constant qu’il mentionne le délai de recours de deux mois mais pas les voies de recours puisqu’il comporte une mention stéréotypée désignant, selon la nature de la créance, la juridiction judiciaire ou la juridiction administrative et fournissant une liste d’exemples n’incluant pas les redevances d’occupation d’infrastructures de réseaux de télécommunications [3], ce qui est irrégulier au regard des exigences de l’article L. 1617-5 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L8576LH4) applicables à la notification des titres de recettes et fait obstacle, en vertu de l’article R. 421-5 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L3025ALM), à l’opposabilité du délai de recours contentieux, ainsi que vous avez plusieurs fois eu l’occasion de le juger (CE 9° et 10° s-s-r., 15 novembre 2006, n° 264636 N° Lexbase : A3520DS8, T. pp. 713-1002).

 

Aucun paiement n’ayant été fait à sa caisse, le comptable public de la trésorerie de Saint-Quentin-en-Yvelines a adressé le 2 novembre 2011 à la société Orange, avant d’engager des poursuites, une lettre de rappel. Par une requête enregistrée le 4 janvier 2012, cette société a demandé au tribunal administratif de Versailles d’annuler cette lettre de rappel, avant de se résoudre à introduire un second recours contentieux, dirigé cette fois contre le titre exécutoire, par une requête enregistrée le 12 juin 2013 au greffe du tribunal administratif de Versailles.

 

Par un premier jugement du 1er décembre 2015, ce tribunal a rejeté la demande d’annulation de la lettre de rappel comme étant dirigée contre un acte «purement confirmatif» ne faisant pas grief et, par un second jugement du même jour, il a jugé que le recours formé le 12 juin 2013 contre le titre exécutoire notifié fin septembre 2011 était tardif.

 

Pour aboutir à cette conclusion, les premiers juges ont observé, avec un bon sens certain, que la société Orange avait introduit devant eux, le 4 janvier 2012, un recours contre la lettre de rappel, ce dont ils ont déduit que la société devait être réputée avoir eu connaissance de l’ordre de juridiction compétent au plus tard à cette date, avant de constater que le recours contre le titre exécutoire avait été introduit plus de deux mois après cette même date.

 

Sur appel de la société Orange, la cour administrative d’appel de Versailles a toutefois annulé ce jugement et accueilli la demande de première instance par un arrêt du 7 juin 2018 dont la CASQY vous demande l’annulation.

 

3.- S’agissant de la recevabilité, les juges d’appel ont procédé en trois temps.

 

Ils se sont d’abord séparés, à juste titre selon nous, du motif d’irrecevabilité retenu par les premiers juges. S’inscrivant dans le cadre de la jurisprudence ayant transposé à l’hypothèse d’une succession de recours contentieux la solution initialement dégagée par votre arrêt «Mme Mauline» à propos de l’exercice d’un recours administratif (CE Sect., 13 mars 1998, n° 120079 N° Lexbase : A6552ASH, Rec. p. 80, concl. Combrexelle), ils ont rappelé que la connaissance acquise d’une décision administrative manifestée par l’exercice d’un recours contentieux contre une autre décision est sans influence sur l’inopposabilité des délais de recours contentieux contre la première décision en l’absence de mention des voies et délais de recours dans la notification qui en a été faite (v. CE 7° et 10° s-s-r., 5 décembre 1994, n° 150332 N° Lexbase : A4355AS4, T. p. 1105 ; CE 3° et 8° s-s-r., 25 mars 2016, n° 387755 N° Lexbase : A3884RA4, T. p. 870). Ceci les a conduit à juger que, par elle-même, la circonstance que la société Orange ait eu connaissance du titre exécutoire à la date d’introduction de son recours contentieux contre la lettre de rappel n’était pas de nature à l’avoir renseignée sur les voies de recours pour contester la légalité du titre exécutoire.

 

Puis, ils ont jugé, par un motif qui n’est pas contesté en cassation, que la circonstance, mise en avant par la CASQY, tirée de ce que la société aurait, plusieurs années auparavant, attaqué avec succès devant la juridiction administrative un précédent titre exécutoire concernant la même redevance n’avait pas non plus d’incidence sur l’application des dispositions de l’article R. 421-5 du Code de justice administrative.

 

Enfin, ils ont considéré que le recours de la société Orange ne pouvait être regardé, dans les circonstances de l’espèce, comme présenté au-delà d’un délai raisonnable au sens de la jurisprudence «Czabaj», car ils ont estimé qu’en contestant la lettre de rappel à l’intérieur du délai d’un an, Orange avait entendu contester le bien-fondé du titre exécutoire, donc son obligation de payer les redevances litigieuses, et qu’elle n’avait véritablement su que son recours contre la lettre de rappel était irrecevable que lorsque le tribunal lui a dit, fin 2015.

 

4.- Ce dernier temps du raisonnement nous paraît critiquable.

 

4.1.- La jurisprudence «Czabaj», qui découle du principe général du droit de sécurité juridique, a été conçue, ainsi que l’indiquent ses termes mêmes, pour s’appliquer à la généralité des recours juridictionnels, puisqu’elle ne réserve que les cas dans lesquels des textes prévoiraient des «délais particuliers», tout en ménageant la possibilité pour le juge de tenir compte de «circonstances particulières» conduisant à déroger au délai d’un an imparti au destinataire d’une décision administrative individuelle qui lui a été notifiée irrégulièrement

           

La postérité de l’arrêt illustre cette vocation «universelle» puisque vous l’avez acclimaté au plein contentieux fiscal d’assiette et de recouvrement, en tenant compte de l’exigence d’un recours administratif préalable obligatoire (CE Sect., 31 mars 2017, n° 389842 N° Lexbase : A0457UT4, Rec. p. 105). Vous avez en outre décidé que l’impossibilité d’exercer un recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable s’appliquait aussi bien aux décisions expresses, mentionnées par la décision d’Assemblée, qu’aux décisions implicites (CE 5° et 6° ch.-r., 18 mars 2019, n° 417270 N° Lexbase : A1779Y4N, à publier au Recueil) qu’elle pouvait être opposée lorsqu’est contestée une décision individuelle par voie d’exception (CE 2° et 7° ch.-r., 27 février 2019, n° 418950 N° Lexbase : A2163YZ7, à publier au Recueil) et relevée d’office par le juge (CE 4° et 1° ch.-r., 28 mars 2018, n° 410552 N° Lexbase : A9020XIW, à mentionner aux Tables).

 

Compte tenu de sa parenté avec le plein contentieux fiscal, c’est tout naturellement que vous avez retenu, par votre décision Communauté d’agglomération du pays ajaccien (CE 3° et 8° ch.-r., 9 mars 2018, n° 401386 N° Lexbase : A6313XGW, T. p., concl. V. Daumas, JCP éd. A, 2018 n° 21), que la jurisprudence «Czabaj» était également appelée à produire ses effets lorsque le recours juridictionnel est dirigé contre un titre exécutoire, car il s’agit là d’un plein contentieux par nature (CE, Sect., 23 décembre 1988, n° 70113 N° Lexbase : A7895AP4, Rec. p. 465).

 

Vous avez considéré que, sauf circonstances particulières dont se prévaudrait son destinataire, le délai raisonnable ne saurait excéder un an à compter de la date à laquelle le titre exécutoire, ou à défaut, le premier acte procédant de ce titre ou un acte de poursuite, a été notifié au débiteur ou porté à sa connaissance. Il en résulte concrètement qu’à compter du jour où il a connaissance de sa dette, le débiteur dispose d’un délai d’un un an pour agir contre le titre de recettes. Le seul aménagement à cette règle que vous avez prévu correspond à l’hypothèse dans laquelle le débiteur se serait trompé en saisissant à tort la juridiction judiciaire. Vous avez considéré, conformément à une solution dégagée en ce qui concerne la conservation du délai de recours contentieux (CE 3° et 10° s-s-r., 28 avril 1967 N° Lexbase : A9004B8Y, T. pp. 696-729-886), que l’auteur du recours mal dirigé conservait le bénéfice du délai raisonnable, sous réserve qu’il saisisse le juge administratif dans les deux mois de la signification de la décision de la juridiction judiciaire se déclarant incompétente.

 

4.2.- Ceci étant rappelé, nous croyons que le chemin suivi par la cour dans l’arrêt attaqué confine au refus d’application de vos jurisprudences «Czabaj» et «Communauté d’agglomération du pays ajaccien», et révèle pour cette raison une erreur de droit.

 

Il ressort des propres constatations des juges d’appel que la société Orange devait être regardée comme ayant connaissance de l’existence du titre exécutoire au jour où elle a saisi le tribunal administratif d’un recours dirigé contre la «lettre de rappel», document qui ne se confond pas avec le titre exécutoire et qui a pour objet, comme son nom l’indique, de rappeler au débiteur, avant que ne soient mis en œuvre à son encontre des actes de recouvrement forcé, l’existence de sa dette procédant d’un titre de recettes.

 

S’il est légitime que le débiteur visé par un titre exécutoire ayant attaqué le «bon» acte devant le «mauvais» ordre de juridiction conserve le bénéfice du délai, il nous paraît beaucoup plus contestable de transposer cette solution à l’hypothèse dans laquelle le débiteur a saisi a « bonne » juridiction contre le «mauvais» acte, ici un acte ne faisant pas grief.

 

Il faut en effet garder en mémoire que la jurisprudence «Czabaj» a entendu responsabiliser les administrés en partant de l’idée simple et pragmatique qu’il appartient à celui qui s’est vu notifier, même irrégulièrement, une décision administrative, de se renseigner sur les voies et délais de recours applicables.

 

Comme l’indiquait avec force Olivier Henrard dans ses conclusions : «La jurisprudence ‘Mauline’ […] repose sur l’idée que la connaissance de la décision elle-même et la connaissance des voies et délais de recours sont deux choses différentes. Nous pouvons tout à fait admettre ce raisonnement lorsque le destinataire de la décision, non informé par celle-ci des voies et délais de recours, ne dispose que de deux mois pour mobiliser les éléments nécessaires à la connaissance et à l’exercice de ce recours. / Nous le récusons, en revanche, lorsque le destinataire de l’acte dispose d’un délai raisonnable beaucoup plus long. Nous ne pouvons accepter, en effet, la conception d’un sujet de droit entièrement passif, qui ne serait tenu à aucune forme de diligence alors même qu’il aurait eu connaissance d’une décision administrative dont il estime qu’elle lèse ses intérêts. Le délai raisonnable sera suffisamment étendu pour ménager au destinataire de l’acte toutes les possibilités de se renseigner sur l’existence et les modalités d’exercice de voies de recours, auprès de l’administration ou de professionnels du droit».

 

Bref, si la décision «Czabaj» repose -c’est son côté clair- sur l’objectif de protection de la sécurité juridique de l’administration, elle sanctionne aussi -c’est son côté obscur- l’inertie des administrés et les options contentieuses hasardeuses.

 

En l’espèce, il est vrai qu’Orange a agi en saisissant le juge. Mais la société avait connaissance du titre au plus tard à la date de son recours contre la lettre de rappel, soit le 4 janvier 2012, et nous pensons qu’elle doit subir les conséquences du choix qui a été le sien de laisser s’écouler un délai de dix-huit mois à compter de cette date avant de contester le titre exécutoire.

 

Enfin, nous avons un peu de mal à approuver la mansuétude dont la cour a fait preuve à son égard et à identifier des «circonstances particulières» justifiant de déroger à la règle énoncée par la décision Czabaj, comme il vous est déjà arrivé d’en identifier (CE 3° et 8° ch.-r., 2 mai 2018, n°s 391876, 391966 N° Lexbase : A1886XMS, à mentionner aux Tables sur un autre point), ainsi que le rappelle la société Orange dans ses écritures en défense, car le manquement du destinataire d’une décision administrative à son devoir de se renseigner sur les voies et délais de recours à sa disposition dans un délai raisonnable est d’autant moins excusable que :

 

i) celui-ci est une importante société disposant des moyens d’assurer sa défense ;

 

ii) l’enjeu du litige est important -ce qui était doublement le cas ici, du point de vue pécuniaire, s’agissant d’un titre portant sur la somme d’1,5 million euros, et du point de vue du principe même de l’obligation de payer, dans la mesure où Orange revendiquait la propriété des infrastructures au titre desquelles les redevances étaient établies-.

 

Vous pourrez donc casser l’arrêt.

 

Réglant l’affaire au fond, vous pourrez écarter comme manquant en fait le moyen tiré du défaut de signature de la minute du jugement et confirmer le dispositif du jugement du tribunal administratif de Versailles en substituant au motif d’irrecevabilité erroné retenu par ce tribunal le motif ayant justifié la cassation.

 

Par ces motifs nous concluons à l’annulation de l’arrêt attaqué, au rejet de l’appel de la société Orange, au rejet des conclusions présentées par cette société au titre de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative et à ce que celle-ci verse la somme de 3 000 euros à la CASQY au titre de ces mêmes dispositions.

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