[Textes] La réforme des retraites en deux chiffres : 62 et 67 ans (article 1 à 26 de la loi)

Publiée au Journal officiel du 10 novembre 2010, la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010, portant réforme des retraites (N° Lexbase : L3048IN9), ne traite pas seulement du financement des retraites mais s'est attaquée aux difficiles questions de la pénibilité, de l'égalité homme/femme, et de la fonction publique. Lexbase Hebdo - édition sociale vous propose de revenir, avec Christophe Willmann, Professeur à l'Université de Rouen et Directeur scientifique de l’Ouvrage "Protection sociale", sur les dispositions générales de la réforme.
Le vote de la loi du 9 novembre 2010 (1) a été précédé, depuis le Livre blanc sur les retraites (1991), de nombreux travaux parlementaires (2), études doctrinales, rapports publics (3), dont les travaux du Conseil d'Orientation des retraites (COR). A ce titre, ce vote n'est pas une surprise. D'autres Etats membres de l'Union européenne se sont, également, engagés dans cette voie de la réforme (4). Les données chiffrées donnent le vertige. La loi du 24 décembre 2009 de financement de la Sécurité sociale pour 2010 (N° Lexbase : L1205IGQ) indiquait déjà que le déficit de branche vieillesse avait augmenté de 2,3 milliards d'euros pour l'année 2009. Pour 2010, les prévisions de recettes s'élevaient à 182,4 milliards d'euros et 195 milliards d'euros de dépenses, soit un déficit annoncé de 12,6 milliards d'euros pour la branche vieillesse (5). La loi n° 2010-1330 comprend trois types de mesures, répondant à trois objectifs :
- augmenter la durée d'activité. L'âge de la retraite sera progressivement augmenté de quatre mois par an dans l'ensemble des régimes de retraite pour atteindre 62 ans en 2018. L'âge du taux plein va être relevé progressivement de deux ans dans le secteur privé, de même que les limites d'âge applicables aux fonctionnaires qui constituent pour eux l'âge du taux plein. Suivant la règle fixée par la loi du 21 août 2003 (N° Lexbase : L9595CAM), la durée de cotisation nécessaire pour obtenir une retraite à taux plein va passer à 41 ans et un trimestre en 2013 et restera stable en 2014.
- renforcer l'équité du système de retraites. Des mesures de convergence entre public et privé sont prévues : le taux de cotisation acquitté par les fonctionnaires sera porté de 7,85 % à 10,55 % en 10 ans ; le dispositif de départ anticipé sans condition d'âge pour les parents de trois enfants ayant 15 ans de service sera fermé à compter de 2012 ; le minimum garanti sera désormais soumis à la même condition d'activité que dans le secteur privé.
- renforcer la compréhension par les Français des règles de la retraite. Différentes mesures renforceront l'information des assurés sur leur retraite. Bref, la réforme porte sur deux aspects de l'assurance vieillesse : son organisation (gestion collective de la retraite et modalités du droit à la retraite pour les futurs retraités) et surtout le calcul de la pension (à partir de plusieurs variables clés, la durée d'assurance, l'âge d'ouverture du droit et enfin la limite d'âge). I - Réforme de la gestion de la retraite

A - Gestion collective de la retraite

1 - Enjeux financiers

L'évolution probable des cotisations face au choc démographique des années 2010-2040 a été au coeur des analyses du Livre blanc sur les retraites de 1991, lequel a souligné la dégradation rapide du ratio population âgée de plus de 60 ans/population de 15 à 59 ans. L'actualisation des projections démographiques à l'horizon 2040, effectuées par l'INSEE en 1995, a confirmé cette tendance. L'introduction d'une hypothèse basse de mortalité (reflet des évolutions récentes de la démographie française) conduit à une détérioration importante de ce ratio, qui passerait ainsi de 0,31 en 1990 à 0,43 en 2015 et à 0,63 en 2040. Il faudrait compter 6 personnes en âge d'être à la retraite, pour 10 personnes en âge de travailler (si du moins, l'on considère, qu'en 2040, l'âge de 60 ans restera l'âge charnière à partir duquel on considère que l'on cesse d'être en âge de travailler). En 1990, cette proportion était de 3 contre 10.

Selon le rapport "Perspectives à long terme des retraites" (1995), dans le plus favorable des scénarios, le taux de dépendance serait proche de celui présenté comme étant le plus défavorable dans le Livre blanc sur les retraites. Le taux de dépendance augmenterait entre 2000 et 2040 de 0,3 point, passant ainsi de 0,48 à 0,77. Pour le scénario le plus sombre, le taux de dépendance atteindrait même 0,9 point en 2040. A cette date, il ne resterait alors plus que 1,1 cotisant par retraité (contre 2 en l'an 2000 et 3 en 1990) ! La Direction de la prévision estime, à l'horizon 2015, à 10 points supplémentaires de cotisations le besoin de financement d'un régime global fictif à législation antérieure à la réforme du régime général (6).

Dans le même sens, les projections réalisées par le Conseil d'orientation des retraites en 2010 font apparaître un besoin de financement annuel de 38 à 40 milliards d'euros dès 2015 et de 72 à 115 milliards à l'horizon 2050, à législation inchangée (7).

2 - "Pilotage" des régimes de retraite

- Le législateur a créé un article L. 161-17 A du Code de la Sécurité sociale nouveau (N° Lexbase : L3067INW), selon lequel la Nation réaffirme solennellement le choix de la retraite par répartition au coeur du pacte social qui unit les générations. Tout retraité a droit à une pension en rapport avec les revenus qu'il a tirés de son activité. Les assurés doivent pouvoir bénéficier d'un traitement équitable au regard de la retraite, quels que soient leur sexe, leurs activités professionnelles passées et le ou les régimes dont ils relèvent. Le système de retraite par répartition poursuit les objectifs de maintien d'un niveau de vie satisfaisant des retraités, de lisibilité, de transparence, d'équité intergénérationnelle, de solidarité intragénérationnelle, de pérennité financière, de progression du taux d'emploi des personnes de plus de cinquante-cinq ans et de réduction des écarts de pension entre les hommes et les femmes. Les travaux parlementaires eux-mêmes reconnaissent à ce dispositif une simple valeur déclaratoire, qui participe plutôt de la catégorie juridique non normative des résolutions parlementaires.

- La loi n° 2010-1330 (article 2) crée un Comité de pilotage des régimes de retraite, nouvelle instance chargée du pilotage stratégique du système de retraite afin de veiller, notamment, au retour à l'équilibre financier à l'horizon 2018. Le pilotage des régimes de retraite consiste à ajuster au fil du temps les paramètres des régimes en vue d'atteindre les objectifs qui leur sont assignés. La méthode de pilotage repose sur le principe de "rendez-vous" quadriennaux destinés à examiner les différents paramètres des régimes de retraite au regard des évolutions démographiques, économiques et sociales afin de procéder ensuite aux ajustements nécessaires. En 2000, le pilotage du système de retraite a été renforcé avec la création du COR, lieu d'expertise et de débat réunissant tous les acteurs concernés. Les travaux du COR, dont les missions ont été précisées et élargies par la loi de 2003. Afin de pallier les défaillances du pilotage du système de retraite, le législateur crée un nouvel organisme, le comité de pilotage des régimes de retraite, (CSS, art. L. 114-4-2 N° Lexbase : L3069INY et L. 144-4-3 N° Lexbase : L6586G9S) (8).

B - Gestion individuelle des retraites

La loi n° 2010-1330 vise à renforcer l'information dispensée aux assurés en matière de retraite, en prévoyant de leur fournir une information générale sur le système de retraite dès leur première acquisition de droits à la retraite, et d'autre part, en créant un entretien personnalisé à partir de l'âge de quarante-cinq ans. La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites avait déjà instauré un droit à l'information individuelle des assurés sur leur future retraite. Les objectifs étaient d'éviter aux assurés des pertes de droits, en les informant suffisamment en amont pour leur permettre de vérifier et de rectifier les informations détenues par leurs régimes de retraite ; d'informer les assurés de leurs droits connus des régimes, soit une vision rétrospective de leur carrière ; d'informer les assurés des droits qu'ils sont susceptibles d'acquérir, soit une vision prospective de leurs futurs droits à retraite.

La loi de 2003 avait créé deux dispositifs (CSS, art. L. 161-17 N° Lexbase : L7738DKS), destinés à améliorer l'information des assurés sur leur retraite, prévoyant : l'envoi, à la demande de l'assuré, d'un relevé de situation individuelle l'informant de l'ensemble des droits qu'il a acquis auprès des régimes de retraite légalement obligatoires, et, notamment, le nombre de trimestres d'assurance accomplis. A partir de l'âge de trente-cinq ans, ce relevé est automatiquement envoyé tous les cinq ans ; l'envoi à l'assuré, à partir de cinquante-cinq ans, c'est-à-dire à l'approche de l'âge de la retraite, d'une estimation indicative globale du montant de la pension qu'il sera susceptible de percevoir lors de son départ à la retraite, au regard des droits qu'il a acquis dans l'ensemble des régimes de base et complémentaire. Après cinquante-cinq ans, ce document est envoyé tous les cinq ans, jusqu'à l'âge de départ à la retraite de l'assuré.

L'article L. 161-17 du Code de la Sécurité sociale est complété afin de prévoir que l'assuré, dans un délai déterminé suivant la première année au cours de laquelle il a validé au moins une période d'assurance dans un des régimes de retraite légalement obligatoires (c'est-à-dire dès qu'il a acquis ses premiers droits à la retraite) bénéficie d'une information générale sur le système de retraite par répartition. Cette information porte notamment sur les règles d'acquisition de droits à pension et l'incidence sur ces derniers des évènements susceptibles d'affecter sa carrière (9).

II - Réforme de la gestion individuelle des retraites

A - Durée d'assurance

1 - Le dispositif initial (loi du 21 août 2003)

L'article 5 de la loi du 21 août 2003 avait mis en place un processus d'allongement, par étapes, de la durée d'assurance et de services requise pour bénéficier d'une retraite à taux plein, en fonction des gains d'espérance de vie à soixante ans, afin de maintenir constant le rapport constaté en 2003 entre cette durée et la durée moyenne de retraite calculée (c'est-à-dire l'espérance de vie à l'âge de soixante ans telle qu'estimée cinq ans auparavant). En 2003, le rapport entre la durée d'assurance et la durée moyenne de retraite était en l'occurrence de 1,79. Les modalités de mise en oeuvre de cette règle diffèrent selon qu'il s'agisse de la période 2003-2008, de la période 2009-2012 ou des périodes 2013-2016 et 2017-2020.

- Entre 2003 et 2008, la durée d'assurance a été stabilisée à quarante ans dans le régime général et les régimes alignés (régimes des commerçants, des artisans, des salariés agricoles), tandis que la durée de services et bonifications dans les régimes de la fonction publique a augmenté d'un trimestre par an entre 2003 et 2008, passant de 37,5 ans à quarante ans. En 2008, les durées d'assurance et de services, nécessaires pour bénéficier d'une retraite à taux plein des régimes concernés par la réforme de 2003 (régime général, régimes alignés sur le régime général, régime des professions libérales, régime des exploitants agricoles, régimes de la fonction publique) ont ainsi convergé pour atteindre quarante ans.

- Depuis 2009, la durée d'assurance et de services, nécessaire pour bénéficier du taux plein, doit, en effet, être majorée d'un trimestre par an pour atteindre quarante et une annuités en 2012. Cette majoration de la durée d'assurance et de services pour la période 2009-2012 a été confirmée lors du "rendez-vous de 2008", après l'avis rendu par la commission de garantie des retraites le 29 octobre 2007.

- Pour les périodes postérieures à 2012, la loi de 2003 prévoit des rendez-vous quadriennaux en 2012 et 2016. Le gouvernement devra, à l'occasion de chacun de ces rendez-vous, élaborer un rapport (respectivement avant les 1er janvier 2012 et 2016) faisant apparaître, selon des modalités de calcul précisées par décret en Conseil d'Etat, l'évolution prévisible, pour les cinq années à venir, du rapport entre la durée d'assurance ou la durée de services et bonifications et la durée moyenne de retraite. Au vu des éléments contenus dans ce rapport, la durée d'assurance et de services sera fixée par décret, pris après avis de la commission de garantie des retraites et du conseil d'orientation des retraites, pour les quatre années à venir, de manière à assurer la stabilité du rapport constaté en 2003.

2 - Réforme de la loi du 9 novembre 2010

Le législateur s'est attaché à simplifier la procédure d'allongement de la durée d'assurance et de services. Le principe posé est que les assurés, nés à compter du 1er janvier 1955, devront savoir, dès l'âge de cinquante-six ans, la durée d'assurance et de services nécessaire pour l'obtention du taux plein. Chaque année, un décret fixera pour l'année n+4 la durée d'assurance nécessaire pour l'obtention du taux plein. Par exemple, pour les assurés nés en 1956 et atteignant soixante ans en 2016, le nombre de trimestres nécessaires pour bénéficier d'une retraite à taux plein sera fixé par un décret pris avant le 31 décembre 2012, c'est-à-dire avant la fin de leur cinquante-sixième année (10).

B - Age d'ouverture du droit

La "retraite à 60 ans", c'est fini ! Plus exactement, l'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite n'est plus fixé, sous réserve d'exceptions, à soixante ans, en application de l'ordonnance n° 82-270 du 26 mars 1982, relative à l'abaissement de l'âge de la retraite des assurés du régime général et du régime des assurances sociales agricoles. En 1991, le Livre blanc sur les retraites écartait dans l'immédiat l'hypothèse d'un relèvement de l'âge légal de départ en retraite tout en n'excluant pas cette perspective pour l'avenir.

Les travaux parlementaires (11) montrent qu'une grande majorité des salariés liquide sa pension de retraite dès l'âge de soixante ans : en 2009, 60 % environ des attributions de pensions de droit direct à la Caisse nationale d'assurance vieillesse concernaient des salariés âgés de soixante ans. La loi n° 2010-1330 relève de soixante à soixante-deux ans l'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite. La loi insère un article L. 161-17-2 (N° Lexbase : L3079IND) parmi les dispositions du Code de la Sécurité sociale, communes aux régimes de base pour prévoir que l'âge d'ouverture du droit à pension de retraite est porté à soixante-deux ans pour les assurés nés à compter du 1er janvier 1956. Cet âge sera fixé par décret, de manière croissante à raison de quatre mois par génération et dans la limite de soixante-deux ans pour les assurés nés avant le 1er janvier 1956.

Cette mesure s'applique, pour le secteur privé, aux assurés du régime général, du régime des salariés agricoles, du régime des professions artisanales, industrielles et commerciales, du régime des professions libérales et du régime des avocats, ainsi que du régime des ministres du culte. Elle concernera, également, l'ensemble des fonctionnaires dont l'âge d'ouverture des droits est actuellement fixé à soixante ans. En revanche, le relèvement de l'âge d'ouverture ne sera pas directement applicable dans les régimes complémentaires de retraite qui obéissent à des règles propres.

La mesure a été critiquée, et les travaux parlementaires en ont eux-mêmes rendus compte, eu égard au taux d'emploi des seniors, qui demeure en France l'un des plus bas des pays développés. Le relèvement de l'âge d'ouverture du droit à la retraite conduirait à une hausse du chômage compte tenu du niveau actuel d'emploi des seniors. L'âge légal de départ en retraite est l'un des leviers essentiels à activer pour améliorer le taux d'emploi des seniors. L'âge de la retraite influence mécaniquement le taux d'emploi des seniors car il agit directement sur la génération qui précède, c'est-à-dire les quinquagénaires. Du fait de la fixation à soixante ans du départ à la retraite, l'âge social diffère sensiblement de l'âge biologique : on y est plus "vieux" à cinquante-huit ans qu'ailleurs en Europe (12).

Le mécanisme est le suivant : plus l'horizon anticipé avant le départ à la retraite est long, plus le taux d'emploi des cinquante-cinq/cinquante-neuf ans est proche de celui des âges inférieurs. Le report de l'âge légal de la retraite est susceptible, en allongeant l'horizon de la vie professionnelle, de modifier les comportements d'offre et de demande de travail et par là-même, d'augmenter le taux d'emploi pour les individus proches de la retraite. Mais la critique porte précisément sur le décalage avec les pratiques enregistrées sur le marché du travail, aujourd'hui, qui discrimine et procède par segment du marché du travail, en excluant les salariés du haut de la pyramide des âges.

C - Limite d'âge : Relèvement de l'âge d'annulation de la décote

La loi n° 2010-1330 relève de deux années l'âge permettant de bénéficier d'une pension de retraite à taux plein quelle que soit la durée de cotisation atteinte.

En 2009, 22 % des femmes et 12,6 % des hommes, ayant liquidé leur retraite du régime général, étaient âgés de soixante-cinq ans. Parmi ces personnes, 13 % ont obtenu le taux plein au titre de leur durée d'assurance ; 87 % ont bénéficié du taux plein en raison de leur âge (v. tableau, annexe 2). Au sein de l'ensemble des liquidants à soixante-cinq ans, ceux qui liquident au titre de l'âge se distinguent nettement de ceux qui liquident à taux plein au titre de la durée. Les assurés qui attendent soixante-cinq ans pour prendre leur retraite et qui ont une durée d'assurance inférieure au taux plein, reçoivent des pensions plus faibles, relativement aux autres retraités, et bénéficient fréquemment du minimum contributif. Les femmes représentent les deux tiers de ces assurés. Alors que 57 % de l'ensemble des nouveaux prestataires de 2009 étaient sans emploi avant de liquider, ils étaient 84,6 % dans cette situation parmi l'ensemble des liquidants à soixante-cinq ans au titre de l'âge.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 351-1 du Code de la Sécurité sociale (N° Lexbase : L7665DK4) dispose que l'assurance vieillesse garantit une pension de retraite à l'assuré qui en demande la liquidation à partir d'un âge déterminé. Cette référence à un âge déterminé, jusqu'à présent fixé par décret, est remplacée par un renvoi à l'article L. 161-17-2 (N° Lexbase : L3079IND) (loi n° 2010-1330, art. 20).

L'article L. 351-8 du Code de la sécurité sociale (N° Lexbase : L3080INE) énumère la liste des personnes bénéficiant du taux plein même si elles ne justifient pas de la durée requise d'assurance ou de périodes équivalentes dans le régime général et un ou plusieurs autres régimes obligatoires. La première catégorie mentionnée est celle des assurés qui atteignent un âge déterminé, actuellement fixé par décret à soixante-cinq ans. La loi n° 2010-1330 remplace cette référence à un âge déterminé par la mention de l'âge prévu à l'article L. 161-17-2 (c'est-à-dire, 62 ans) augmenté de cinq années (soit 67 ans). L'âge d'obtention du taux plein sera progressivement reporté pour passer de soixante-cinq à soixante-sept ans selon un calendrier (annexe 3, tableau).

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(1) D. Jacquat, Assemblée Nationale, rapport n° 2770 ; L. Hénart, Assemblée Nationale, avis n° 2768 ; E. Blessig, Assemblée nationale, avis n° 2767 ; M.-J. Zimmermann, Assemblée Nationale, rapport d'information n° 2762 ; D. Leclerc, Sénat, rapport n° 733 (2009-2010), 29 septembre 2010 ; J.-J. Jégou, Sénat, avis n° 727 (2009-2010) ; J. Panis, Sénat, rapport d'information n° 721 (2009-2010) ; D. Leclerc, Sénat, rapport n° 59 (2010-2011) ; D. Jacquat, Assemblée Nationale, rapport n° 2920, 23 juillet 2010.
(2) A. Vasselle, Réforme des retraites : peut-on encore attendre ?, Sénat, rapport d'information n° 459 (98-99) - Commission des Affaires sociales, 25 juin 1999.
(3) Rapport au premier ministre, Perspectives à long terme des retraites en 1995, R. Briet (dir.).
(4) A. Robinet, Retraites : l'Europe à l'heure de la réforme, Assemblée Nationale, rapport d'information n° 2570, 2 juin 2010 ; V. Rosso-Debord, Retraites : les voies de la réforme, Assemblée nationale, rapport d'information n° 2700, 6 juillet 2010 ; A. Vasselle, Les retraites en Allemagne : des enseignements à tirer ?, Mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale, Commission des affaires sociales, Sénat, n° 673 (2009/2010).
(5) D. Jacquat, Rapport Assemblée Nationale n° 1994, Tome III (2009-2010), Financement de la sécurité sociale pour 2010, Assurance vieillesse, p. 57-74 ; D. Leclerc, Rapport Sénat n° 90, tome V, Financement de la sécurité sociale pour 2010 Tome V, Assurance vieillesse, 2009-2010.
(6) A. Vasselle, Réforme des retraites : peut-on encore attendre ?, Sénat, rapport d'information n° 459 (98-99), 25 juin 1999, prec.
(7) Conseil d'orientation des retraites, Retraites : perspectives actualisées à moyen et long terme en vue du rendez-vous de 2010, huitième rapport, avril 2010 ; V. aussi J.-J. Jégou, Sénat, avis, prec., p. 11.
(8) D. Leclerc, Sénat, Rapport n° 733, préc., p. 55 ; D. Jacquat, Assemblée Nationale, Rapport n° 2920, préc., p. 151.
(9) D. Leclerc, Sénat, Rapport n° 733, préc., p. 73.
(10) D. Leclerc, Sénat, Rapport n° 733, préc., p. 89 ; D. Jacquat, Assemblée Nationale, Rapport n° 2920, préc., p. 200.
(11) D. Leclerc, Sénat, Rapport n° 733, préc., p. 97 ; J.-J. Jégou, Sénat, Avis n° 727 (2009-2010), préc., p. 74 ; D. Jacquat, Assemblée Nationale, Rapport n° 2920, préc., p. 219.
(12) C. Demontès et D. Leclerc, Retraites 2010 : régler l'urgence, refonder l'avenir, rapport de la Mecss n° 461, préc., tome 2, p. 49.

Annexe 1

Tableau récapitulant l'évolution à venir de l'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite pour les différentes générations concernées

Date de naissance	Age de départ avant la réforme	Date de départ avant la réforme	Décalage de l'âge de départ	Age de départ après la réforme	Date de départ après la réforme
1er juillet 1951	60 ans	1er janvier 2011	4 mois	60 ans et 4 mois	1er novembre 2011
1er janvier 1952	60 ans	1er janvier 2012	8 mois	60 ans et 8 mois	1er septembre 2012
1er janvier 1953	60 ans	1er janvier 2013	1 an	61 ans	1er janvier 2014
1er janvier 1954	60 ans	1er janvier 2014	1 an et 4 mois	61 ans et 4 mois	1er mai 2015
1er janvier 1955	60 ans	1er janvier 2015	1 an et 8 mois	61 ans et 8 mois	1er septembre 2016
1er janvier 1956	60 ans	1er janvier 2016	2 ans	62 ans	1er janvier 2018
Générations suivantes	60 ans	60 ans	2 ans	62 ans	62 ans

Source : D. Leclerc, Sénat, Rapport n° 733, préc., p. 100.

Annexe 2

Répartition des nouveaux retraités du régime général de 2009 ayant liquidé leur pension à soixante-cinq ans selon le motif de liquidation et le genre

	Au titre de l'âge	Au titre de la durée de cotisation
Homme	75,8 %	24,2 %
Femme	92,6 %	7,4 %
Ensemble	87 %	13 %

Source : D. Leclerc, Sénat, Rapport n° 733, préc., p. 104.

Annexe 3

Assurés nés à compter de	Age du taux plein	Date d'effet à compter de
Juillet 1951	65 ans et 4 mois	Novembre 2016
Juillet 1952	65 ans et 8 mois	Septembre 2017
Juillet 1953	66 ans	Janvier 2019
Juillet 1954	66 ans et 4 mois	Mai 2020
Juillet 1955	66 ans et 8 mois	Septembre 2021
Juillet 1956	67 ans	Janvier 2023

Source : D. Leclerc, Sénat, Rapport n° 733, préc., p. 110.

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