Réf. : Livre vert vers un revenu de solidarité active
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par Stéphanie Martin-Cuenot, Ater à l'Université Montesquieu-Bordeaux IV
le 07 Octobre 2010
Il part d'un constat, reposant sur la réforme du système des minima sociaux et des incitations financières à l'exercice d'une activité. En effet, les minima sociaux versés jusqu'à présent ne permettent pas le retour à l'emploi des allocataires, et ils n'y incitent, en tous cas, pas, puisque, pour certains, travailler fait perdre de l'argent. Or, la sortie de la pauvreté passe par le travail, le socle des revenus de la personne étant ses revenus d'activité, le RSA permet de compléter ces revenus et de donner un accès plus large à la formation professionnelle. Le principe est simple, plus on travaille, plus on gagne...
Initiée par la loi "TEPA" du 21 août 2007 (loi n° 2007-1223, en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat N° Lexbase : L2417HY8), la mise en place du revenu de solidarité active est subordonnée à une expérimentation et une consultation.
C'est, en premier lieu, une expérimentation. La loi "TEPA" a, en effet, offert aux Conseils généraux la possibilité d'expérimenter le dispositif. Il s'agit d'une expérimentation volontaire d'une durée de trois ans, la liste des départements élus ayant été arrêtée par arrêté du ministre chargé de la Famille (arrêté du 2 novembre 2007 fixant la liste des départements dans lesquels est expérimenté le revenu de solidarité active en faveur des allocataires de l'allocation de parent isolé N° Lexbase : L8272HYZ ; plusieurs fois modifié, voir, récemment, arrêté du 28 février 2008, modifiant l'arrêté du 2 novembre 2007, fixant la liste des départements dans lesquels est expérimenté le revenu de solidarité active en faveur des allocataires de l'allocation de parent isolé N° Lexbase : L8305H3Y). Cette expérimentation n'est réalisée que pour une partie de ses bénéficiaires finaux.
Les départements ont, pour l'instant, toute liberté pour déterminer les bénéficiaires, ainsi que les barèmes, le taux de cumul et la zone géographique sur laquelle ils entendent effectuer leur expérimentation. Les premiers ont démarré l'expérimentation au 1er février 2008, ils sont au nombre de 26. Cette limitation "provisoire" du champ du RSA s'explique, notamment, par les problèmes théoriques et pratiques que posent certaines prestations auxquelles il a vocation à se substituer.
C'est, en second lieu, une consultation. Un livre vert destiné à toutes les personnes qui souhaitent faire valoir leur position sur le processus de réforme en cours a, ainsi, été diffusé. Ce livre vert permet de se prononcer, de faire ses observations et de formuler des propositions sur les 15 questions qu'il vient soulever.
Ce livre vert est donc destiné à une large diffusion, puisque toute personne doit pouvoir faire valoir ses arguments et être entendue. La communication semble, toutefois, devoir être limitée aux personnes un tant soit peu initiées aux minima sociaux et à leur problématique, les questions posées sont, en effet, parfois complexes. Elles constituent, néanmoins, un préalable nécessaire à une généralisation optimale du dispositif et conforme à son objet.
I. Accompagnement vers un emploi de qualité
L'interrogation porte, ici, sur le principal effet pervers du RSA : la multiplication et la pérennisation des temps partiels, non seulement du côté des entreprise mais, encore, du côté des salariés.
A. Eviter les effets pervers du RSA
Le risque principal est que les entreprises se limitent à conclure des contrats de travail à temps partiels et que leur nombre s'accroisse. La question se pose, alors, de la mise en place d'un dispositif d'incitation des entreprises à la qualité de l'emploi (que faut-il entendre par qualité de l'emploi ? la notion n'est pas définie...)
Le but est de trouver un moyen d'inciter les entreprises à augmenter la durée du travail proposée aux salariés et, corrélativement, leurs revenus et, partant, les faire sortir du RSA.
Une idée est lancée consistant à redistribuer aux entreprises de la branche ayant initié des emplois à temps complet une partie des économies réalisées sur le RSA qui ne sera plus versé aux salariés qui bénéficient d'une augmentation des heures travaillées. Les modalités sont à déterminer et d'autres propositions peuvent être formulées.
Il est mis en lumière la nécessité de trouver une incitation à l'effet contre-productif de revenu à temps partiel/RSA. Certains salariés risquent, en effet, de se complaire dans ce dispositif, allant, par là même, contre son objet, le retour à une activité durable.
Une question est alors posée : faut-il limiter dans le temps le versement du RSA aux personnes qui travaillent ? Cette limitation constitue une solution possible, elle est, néanmoins, contestable. La problématique du RSA change dans une telle conception, car elle n'est plus qu'un amortisseur contre les aléas du marché, alors qu'elle a vocation à être, à titre principal, une mesure de soutien aux travailleurs pauvres.
B. l'introduction d'une problématique des droits et devoirs des bénéficiaires du RSA
L'accompagnement et l'orientation des bénéficiaires du RSA sont son moteur, les clefs de son succès. Pour cette raison, l'accompagnement ne doit pas être négligé.
Il semble nécessaire d'introduire dans la disposition une fonction d'orientation, laquelle prendrait effet dès l'ouverture du droit au dispositif : mais qui en bénéficie et de quelle nature est l'accompagnement ?
L'ensemble des bénéficiaires du RSA doit pouvoir être accompagné. Cet accompagnement, ouvert dès l'entrée du bénéficiaire dans le dispositif, n'est, toutefois, pas, pour l'instant, impératif.
Les salariés en poste peuvent ne pas vouloir l'accompagnement, il ne leur sera pas imposé. L'accompagnement des personnes en poste aurait principalement pour objectif une insertion professionnelle durable et de qualité (que veut dire qualité ? cette notion n'est pas spécifiée...), éventuellement prolongée dans l'entreprise. Le type d'accompagnement et ses modalités ne sont, là non plus, pas précisés, ils restent à définir, pour ne pas dire à confirmer.
Pour les personnes sans emploi, c'est de renforcement des actions des services publics de l'emploi dont il est question. En contrepartie, les bénéficiaires se verront accorder des droits, mais auront, également, des devoirs, le principal étant de s'inscrire dans une logique d'insertion ou de recherche d'emploi.
Cette fonction doit, cependant, encore, être organisée. Qui va s'en charger ? Les services publics de l'emploi ? Des dispositifs parallèles mis en place par les Conseils généraux ? La question reste en suspens et n'est pas posée directement aux citoyens.
Doit-on subordonner le versement du RSA à l'inscription sur la liste des demandeurs d'emploi ? Dans une perspective d'unification et d'optimisation du RSA, il semble impératif que tous les bénéficiaires aient les mêmes devoirs.
Cette question se pose parce que l'on sait que deux tiers des rmistes et que la grande majorité des bénéficiaires de l'allocation de parent isolé (API) ne sont pas inscrits sur les listes des demandeurs d'emplois. Cette situation empêche le retour à l'emploi des personnes qui en auraient le plus besoin. D'un autre côté, les bénéficiaires de l'ASS sont tenus d'être inscrits. Dans une logique d'uniformisation, l'unification des devoirs semble être un préalable nécessaire et l'inscription sur les listes des demandeurs d'emplois est incontournable eu égard à l'objet du RSA.
La réforme du service public de l'emploi devrait permettre d'envisager et de gérer l'obligation pour les bénéficiaires du RSA de s'inscrire sur les listes des demandeurs d'emploi (loi n° 2008-126 du 13 février 2008, relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi N° Lexbase : L8051H3L et les obs. de Ch. Willmann, Présentation de la loi du 13 février 2008, relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi, Lexbase Hebdo n° 294 du 27 février 2008 édition sociale N° Lexbase : N2376BEQ).
Le problème porte essentiellement sur le fait que le RSA, qui se substitue à diverses prestations, doit conjuguer avec les impératifs des unes et des autres. Singulièrement, le RSA a vocation à se substituer au RMI, qui impose une contrepartie de la part du bénéficiaire, et à des allocations, sans contrepartie des API et PPE.
Faut-il soumettre le bénéfice du RSA à des contreparties, peut-on en suspendre le versement lorsque ces contreparties ne sont pas respectées ?
Le devoir du bénéficiaire du RSA est de tout mettre en oeuvre pour améliorer ses revenus et réduire le niveau de l'aide qui lui est versée. L'existence d'une contrepartie, ou de contreparties, semble incontournable, la première étant de faire des démarches en vue d'améliorer sa situation. Si ces démarches doivent être effectives, ce qui suppose des sanctions en cas de non réalisation, encore faut-il qu'elles soient possibles.
Pour pouvoir remplir ses devoirs, le bénéficiaire doit être mis en mesure d'accéder aux droits. Cela implique des contrôles rigoureux de la part des institutions pour vérifier la disponibilité de l'emploi, sa nouveauté, la réalité de l'offre posée (une définition de l'offre valable d'emploi devrait ainsi voir le jour).
La sanction ne peut, en effet, intervenir si le bénéficiaire n'est pas en mesure de répondre à ses obligations. La mise en place de sanctions graduées est, ici, envisagée.
Le problème reste entier de savoir qui décide de ces sanctions et de leur importance. Le référent ? Une commission ? Le livre vert ne soulève pas cette question.
Un calque sur le régime applicable aux demandeurs d'emplois est proposé, la question se pose, ici, de sa viabilité. Il faut, en effet, tenir compte du fait qu'une sanction financière est impossible pour les bénéficiaires du RSA uniquement (cela entrerait en contradiction avec la logique même du nouveau dispositif). Pour cette raison, les sanctions doivent contraindre à l'action.
Ici, le livre fait état de plusieurs possibilités, prime à la recherche d'emploi, conditionnement du droit à la réalisation d'une procédure d'activation. D'autres peuvent être proposées.
II. Un dispositif souple
Afin de permettre une adaptation du dispositif aux problèmes de chaque département, le dispositif sera souple, mais encadré, non seulement juridiquement, mais, aussi, financièrement.
A. Faut-il laisser au Conseil Général la faculté de moduler l'incitation au retour à l'emploi ?
Le dispositif envisage de laisser à chaque département une certaine latitude sur le taux de cumul du RSA, avec un encadrement de l'Etat.
Plusieurs solutions sont possibles. Deux sont, d'ailleurs, présentées : laisser aux Conseils généraux toute latitude pour déterminer le taux de cumul avec, néanmoins, la fixation d'un barème socle et la subordination du dispositif à la conclusion d'un accord entre les Conseils généraux et l'Etat.
Un second système pourrait consister en un double dispositif financier et extra financier. Le premier consisterait en une aide financière égalitaire encadrée par l'Etat et, le second, par des prestations en nature ou en service (formation, garde d'enfant, mobilité...) laissées à la discrétion des collectivités. La difficulté résulte, ici, du fait que la plupart des prestations en nature sont réservées aux bénéficiaires de minima sociaux. Il faudrait donc, dans cette situation, dissocier le bénéfice des aides locales du statut de bénéficiaire de minima sociaux. Cette dissociation semble être un préalable nécessaire à la mise en place du dispositif. Il ne faut, en effet, pas oublier que les ménages les plus en difficulté ne sont pas les seuls à en avoir besoin.
B. Une évolution des droits connexes et des aides facultatives versées localement
Comment faire évoluer les droits connexes et les aides facultatives versées localement ?
Comme nous l'avons vu, les bénéficiaires des minima sociaux ont des aides. Il faut remettre à plat les anciens statuts et les réétudier compte tenu de la logique et des impératifs nouveaux fixés par le RSA.
Il semble important de les faire évoluer, non seulement eu égard à leurs bénéficiaires, mais, également, dans leur nature. Il s'agirait de dispositifs d'aides aux personnes bénéficiaires du RSA, versées individuellement en fonction des besoins de chacun (situation de famille, existence d'un travail, revenus de ce travail...).
C. Répartition du financement du RSA entre l'Etat et les départements
Plusieurs solutions sont possibles : tout mettre à la charge de l'Etat ou des Conseils généraux ou, alors, une solution mixte avec un financement partagé.
Tout mettre à la charge des Conseils généraux suppose un transfert de financement de la part de l'Etat. Cette question heurte des principes constitutionnels et généraux.
Tout mettre à la charge de l'Etat suppose un retour en arrière et, singulièrement, à la période précédent 2004, année qui a vu la décentralisation du RMI. La recentralisation du RSA n'est donc pas forcément une bonne chose.
Un système mixte semblerait être plus adapté, mais il convient d'en déterminer les modalités et de lever les obstacles à sa mise en place.
Ce dispositif doit arriver à inciter les départements à faire des efforts d'insertion, afin qu'il n'existe pas de disparité entre les départements les plus riches et ceux les plus pauvres.
Ne conviendrait-il pas, en tout étant de cause, de conditionner le montant du financement de l'Etat au nombre de bénéficiaires des départements et aux aides, non seulement financières, mais, aussi, en nature, qu'ils ouvrent à leurs administrés ? Une telle solution aboutirait à une politique d'insertion dynamique, tout en limitant le risque financier du département (le principe étant que le décideur reste responsable de ses choix, y compris financiers).
III. Encadrement du versement du RSA
A. Institutions chargées du versement
Il faut un organisme qui puisse traiter et gérer des bases de ressources exhaustives et régulières, être capable de s'adapter et prendre acte rapidement des changements, mais, également, avoir les moyens de contrôler et réprimer les fraudes.
Les CAF et CMSA sont les organismes pré-désignés pour verser les prestations. Ils disposent des moyens et de l'expérience pour assurer le versement des prestations.
Le seul problème est que la CAF est, en principe, éloignée des problèmes d'emploi et qu'il faut impérativement créer un lien entre elle et les réseaux d'emploi, tout en préservant les compétences de chacun.
B. Périodicité de la déclaration de revenus des bénéficiaires
Le RSA dépendant des revenus, il convient de les mesurer. Ainsi, quel type de déclaration doit être renseignée ? Selon quelle périodicité ? Une déclaration mensuelle est-elle nécessaire, ou une déclaration trimestrielle est-elle suffisante ?
Sachant que la question se pose de manière différente selon que la personne est, ou n'est pas, dépourvue de toute ressource, il faudra, a priori, deux types de systèmes, le plus juste et le moins lésionnaire possible, pour les bénéficiaires.
Quelle que soit la solution retenue ou proposée, il faudra qu'elle rende le plus limité possible les indus, car les personnes destinataires des prestations n'ont, généralement, pas les moyens de restituer un trop perçu.
IV. Problèmes liés à la diversité des mécanismes substitués
L'objectif et les effets du RSA aboutissent à décloisonner les prestations, seules les personnes bénéficiaires de l'allocation d'adulte handicapé en sont exclues, en raison de la différence de nature entre les prestations substituées au RSA et l'AAH, et de l'objet du RSA.
Ce décloisonnement des prestations pose des difficultés inhérentes aux particularités des prestations substituées. Dans une volonté d'unification, la simplification s'impose, tout en maintenant les éléments favorables des dispositions substituées compatibles avec le régime unifié. C'est donc un accroissement des prestations qui devrait se réaliser.
A. Les difficultés inhérentes aux spécificités des bénéficiaires des mécanismes substitués
Il faut redéfinir le revenu des familles monoparentales. L'allocation de parent isolé (API), accordée aux femmes et hommes élevant seul un enfant, est soumise à conditions. Elle a été maintenue après la suppression du RMI car son montant est plus élevé.
Le problème n'est pas la remise en cause du barème existant : un RSA avec un complément familial variable en fonction du nombre d'enfants doit être institutionnalisé, mais l'intégration des bénéficiaires de l'allocation de parent isolé aux autres prestations -prestations auxquelles ils n'ont pas droit, car ils ne bénéficient actuellement pas des actions d'insertion- doit, également, être étudiée.
Faut-il supprimer totalement l'allocation de solidarité spécifique ou combiner le système actuel avec le RSA ?
Les bénéficiaires de l'ASS pourraient, d'un côté, voir leur revenu pris en compte au titre d'un revenu comme un autre, le RSA complétant l'ASS chaque fois que le revenu garanti par l'ASS ne dépasserait pas les revenus du foyer. Une intégration graduelle de l'ASS au RSA est encore proposée...plus aucun droit nouveau à l'ASS ne serait ouvert et, d'ici à 5 ans, l'ASS n'existerait plus. Dans une perspective d'unification, cette solution semble la meilleure.
La question des jeunes se pose également. Faut-il leur étendre le RSA ? C'est une question importante du dispositif.
Ils n'ont, en effet, pas droit au RMI, même s'ils bénéficient de la prime pour l'emploi. Il semble nécessaire de leur appliquer le RSA, mais selon des modalités propres et particulières. La logique d'insertion ne se pose pas de la même manière pour eux que pour les autres bénéficiaires.
Ils devraient bénéficier du dispositif même si leur inclusion pose des difficultés techniques tenant essentiellement au fait qu'ils ne relèvent pas des mêmes critères que les bénéficiaires du RMI. L'occasion est, sans doute, donnée de revoir le système et d'assurer l'égalité entre tous les travailleurs qu'ils soient, ou non, salariés.
B. Les difficultés inhérentes au passage d'une logique de statut à une logique de revenus
Le problème est que certaines exonérations ou prestations sont accordées exclusivement à une certaine catégorie des futurs bénéficiaires du RSA. Il convient d'étendre les dispositifs, voire, dans certains cas, de repenser les systèmes actuels, eu égard aux lacunes qu'ils ont pu révéler.
Le passage d'une logique de statut à une logique de revenus impose de revoir la question de la taxe d'habitation et de la redevance audiovisuelle. Actuellement, seules les personnes bénéficiaires du RMI bénéficient de ces exonérations. L'extension du dispositif s'impose donc. Le problème est qu'ici la prise en compte du revenu emporte un effet de seuil pas toujours juste. La sortie des exonérations doit être progressive, comme l'est la sortie du RSA.
Il serait possible de revoir les exonérations des taxes d'habitation et de redevance audiovisuelle et de subordonner l'exonération à l'âge, au revenu et au quotient familial. Ce système permettrait à tous d'en bénéficier et, non seulement, aux bénéficiaires du RMI et de conserver une certaine justice et une égalité entre les bénéficiaires des exonérations.
La question se pose de l'accès des personnes en difficultés financières aux soins. Les deux systèmes mis en place par le législateur, et fonctionnant actuellement, ne sont pas à même de répondre aux besoins. La couverture maladie universelle complémentaire est soumise à une condition de ressources et est de droit pour les personnes bénéficiaires du RMI. Dans la mesure où il existe un plafond, la reprise d'une activité professionnelle est de nature à priver la personne de ses droits.
L'aide à l'acquisition d'une complémentaire santé (ACS) n'est pas suffisant. Elle dispose, également, d'un plafond et donc d'un effet de seuil. Le passage de l'un à l'autre dispositif (l'ACS ne prenant en charge que 50 % du coût d'un contrat complémentaire) est, en outre, coûteux.
La mise en place d'un système d'autonomie progressive en matière de complémentaire santé et non brutal ainsi qu'une extension du champ de l'ACS est nécessaire.
Le livre vert propose un bouclier sanitaire avec un plafonnement en fonction des ressources du montant des dépenses de santé à la charge des assurés. D'autres propositions peuvent être faites.
C'est sur cette dernière question que le livre vert pose ses conclusions.
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