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par Manuel Carius, Maître de conférences à l'Université de Poitiers et avocat à la cour
le 03 Avril 2014
Les fonctionnaires titulaires ne disposent pas d'une garantie de l'emploi totale et absolue. Le statut général envisage diverses situations dans lesquelles l'administration pourra prononcer la radiation des cadres. Selon l'article 24 du titre I du statut général (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires N° Lexbase : L6938AG3), la cessation définitive de fonctions qui entraîne radiation des cadres et perte de la qualité de fonctionnaire résulte, notamment, du licenciement des fonctionnaires. Le licenciement -qui se distingue de la révocation prononcée à titre disciplinaire- pourra être la conséquence de causes limitativement énumérées pour chacune des branches de la fonction publique, parmi lesquelles on trouve l'insuffisance professionnelle. Ce type de licenciement repose sur une justification bien particulière. En effet, à l'exclusion de toute faute disciplinaire, l'administration peut se séparer d'un agent qui "ne répond pas aux attentes légitimes de son employeur compte tenu de son grade et de son emploi. Il n'accomplit pas de manière satisfaisante les missions qui lui sont confiées, notamment par comparaison avec les fonctions que doit normalement remplir un agent de son grade ou pourvu de ses titres" (1). En bref, il s'agit d'une mesure fondée sur l'intérêt général, celui-ci exigeant que les personnes travaillant à son service exercent leurs fonctions pour la plus grande satisfaction de la collectivité. Dans une décision du 11 mars 2011, "Chambre des métiers et de l'artisanat de Maine et Loire" (2), le Conseil d'Etat a rappelé que la possibilité de prononcer le licenciement pour insuffisance professionnelle d'un agent titulaire ou contractuel est possible même sans texte, à condition de respecter une procédure contradictoire.
Dans l'affaire jugée le 29 janvier 2014, le Conseil d'Etat été conduit à trancher une difficulté liée à la liquidation de l'indemnité due à un fonctionnaire hospitalier à la suite de son licenciement pour insuffisance professionnelle. Cette difficulté était double. L'établissement ayant procédé au licenciement reprochait à l'arrêt de la cour administrative d'appel d'avoir sensiblement augmenté le montant de l'indemnité (passant de 3 3387 à 25 407 euros), au motif que celle-ci doit être calculée sur la base de l'ensemble de la carrière de l'agent et non au prorata temporis des années passées dans l'établissement qui a prononcé le licenciement. Cependant, avant de trancher la question du mode de calcul de l'indemnité de licenciement, l'arrêt a dû régler celle du cadre juridique applicable.
Dans la fonction publique hospitalière, l'article 88 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière (N° Lexbase : L8100AG4) (titre III du statut général des fonctionnaires) précise que le fonctionnaire licencié pour insuffisance professionnelle peut recevoir une indemnité dont le montant est fixé par décret. Or, le décret prévu par ce texte n'est jamais paru. L'article 130 du titre III du statut général prévoit que les dispositions réglementaires prises en application du livre IX du Code de la santé publique en vigueur à la date de publication de son entrée en vigueur demeurent applicables jusqu'à l'intervention des statuts particuliers. Le décret d'application de l'article 88 ne constituant toutefois pas, à proprement parler, un statut particulier, la mise en oeuvre de l'article 130 précité n'apparaissait pas comme une évidence. Le Conseil d'Etat va, néanmoins, considérer que l'article 88 du titre III du statut général vient reprendre les dispositions de l'article L. 888 du Code de la santé publique, aujourd'hui abrogé. Par suite, les conditions d'application des dispositions dont la loi de 1986 reprend les termes sont toujours en vigueur, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec le nouveau cadre législatif. Ces dispositions sont issues de l'arrêté du 19 décembre 1983, relatif à l'indemnisation des agents des établissements d'hospitalisation publics et de certains établissements à caractère social licenciés pour insuffisance professionnelle (N° Lexbase : L8711IZN). Un tel raisonnement avait déjà été tenu par le tribunal administratif de Lyon, dans un jugement du 18 juin 1998 (3).
La question des textes applicables étant tranchée, l'arrêt du 29 janvier 2014 se prononce sur les modalités de liquidation de l'indemnité de licenciement. A cet égard, le Conseil d'Etat indique, en premier lieu, que les agents bénéficient d'un véritable droit à percevoir les indemnités, dès lors qu'ils remplissent les conditions fixées par l'arrêté de 1983. Ce point n'allait pas nécessairement de soi, puisque l'article 1er de l'arrêté du 19 décembre 1983 dispose que "les agents titulaires des établissements mentionnés à l'article L. 792 du Code de la santé publique [aujourd'hui abrogé] qui, ne satisfaisant pas aux conditions requises pour être admis à la retraite avec jouissance immédiate d'une pension, sont licenciés par application des dispositions de l'article L. 888 du même code, peuvent percevoir, dans la limite des versements prévus aux troisième et quatrième alinéas du présent article, une indemnité [...]". Cette solution permet d'unifier le régime applicable dans les trois fonctions, dès lors que les textes en vigueur dans la fonction publique territoriale et la fonction publique d'Etat instaurent un droit à indemnité (4).
En second lieu, l'arrêt confirme la solution retenue en appel, suivant laquelle en l'absence de dispositions prévoyant un partage de la charge de l'indemnité de licenciement pour insuffisance professionnelle, celle-ci doit être assumée par le seul établissement qui a prononcé le licenciement. Ainsi, il incombait à l'EHPAD ayant prononcé le licenciement de prendre intégralement à sa charge l'indemnité due à l'agent, sans distinguer entre la part liée aux années de service effectuées par celui-ci au sein de cet établissement et celle qui est liée aux services effectués antérieurement au sein d'autres établissements. Cette précision est importante puisque l'article 1er de l'arrêté précité prévoit que l'indemnité est égale aux trois quarts des émoluments afférents au dernier mois d'activité multipliés par le nombre d'années de services validées pour la retraite, sans que le nombre des années retenues pour ce calcul puisse être supérieur à quinze.
Dans un important arrêt "Danthony", rendu le 23 décembre 2011 (5), le Conseil d'Etat est venu neutraliser, pour partie, l'invocation de certains motifs d'illégalité externe formulés à l'encontre des actes administratifs. Selon cet arrêt, "si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie". Le droit de la fonction publique se prête particulièrement bien à la mise en oeuvre de cette évolution essentielle des règles du contentieux administratif, le Statut général des fonctionnaires instaurant de nombreuses formalités consultatives ou informatives.
L'affaire jugée le 31 janvier 2014 est relative à la situation d'une inspectrice d'académie dont le détachement dans un emploi de directrice académique des services de l'éducation nationale d'un département a cessé, pour un motif tiré de l'intérêt du service. L'agent ayant été informée de son droit à prendre connaissance de son dossier, elle a demandé à exercer ce droit. Le ministre de l'Education nationale a toutefois pris sa décision de retrait de fonction, sans avoir permis à l'agent de consulter ledit dossier.
Le Conseil d'Etat prononce l'annulation de la décision dès lors que le fonctionnaire n'a pas pu bénéficier d'une garantie procédurale lors du processus d'édiction de la mesure. Pour ce faire, l'arrêt relève que le droit à communication du dossier résulte des dispositions de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905, selon lesquelles un agent public faisant l'objet d'une mesure prise en considération de sa personne, qu'elle soit ou non justifiée par l'intérêt du service, doit être mis à même d'obtenir communication de son dossier. Cette disposition présente une importance considérable dans la gestion des agents publics. Elle constitue une des modalités du respect des droits de la défense et tend à lutter contre la tentation de l'arbitraire (6).
Il n'est pas illogique que le Conseil d'Etat y ait vu une véritable "garantie", au sens de la jurisprudence "Danthony". En effet, de longue date, la jurisprudence administrative veille scrupuleusement à la mise en oeuvre du droit à la communication du dossier (7). La neutralisation de certains moyens tirés de l'illégalité de la procédure ayant conduit à une décision administrative ne remet pas en cause la force du principe issu de la loi de 1905, bien au contraire. Confirmant l'arrêt commenté, le Conseil d'Etat a, dans un arrêt du 26 février 2014 (8), estimé que le retrait des fonctions de recteur d'académie doit être précédé, sous peine d'illégalité, de la mise en oeuvre du droit à communication du dossier par l'agent concerné. Cette garantie s'impose, alors même "qu'en raison de la nature de l'emploi de recteur de l'académie de Lyon qu'occupait [M. X], l'autorité compétente pouvait à tout moment décider de mettre fin à ses fonctions, une telle décision, même si elle est dépourvue de caractère disciplinaire et dès lors qu'elle n'est pas la conséquence d'une nouvelle réglementation applicable à cet emploi [...]".
Ainsi, par touches successives, la jurisprudence définit les contours des garanties procédurales dont la privation est de nature à entacher la légalité des décisions concernant les fonctionnaires ou agents publics. A ce titre, ont été considérés comme des garanties :
- la communication du rapport de l'autorité disciplinaire territoriale saisissant le conseil de discipline (9) ;
- l'obligation de convoquer régulièrement, en nombre égal, les représentants de l'administration et les représentants du personnel, membres d'une commission administrative paritaire (10) ;
- l'établissement de rapports individuels par chacun des deux rapporteurs, reflétant les opinions respectives de leurs auteurs, lors de l'examen des candidatures en vue du recrutement des enseignants-chercheurs (11) ;
- l'entretien préalable à la fin de détachement d'un agent sur un emploi fonctionnel, prévu pour lui permettre de présenter ses observations à l'autorité territoriale (12).
A l'inverse, n'appartiennent pas à la catégorie des garanties :
- l'entretien par lequel une collectivité territoriale informe un contractuel de son intention de ne pas renouveler son engagement (13) ;
- la lecture du rapport disciplinaire établi par l'autorité disciplinaire, lors de la séance du conseil de discipline (14) ;
- la présence, lors d'une réunion de la commission administrative paritaire, de la directrice-adjointe des ressources humaines d'un centre hospitalier, chargée d'assurer le secrétariat de la commission (15) ;
- l'obligation pour une commission de réforme, saisie à la suite de l'annulation d'une révocation pour inaptitude physique, de procéder à un complément d'instruction, dès lors que l'état de santé de l'agent n'a pas connu d'évolution (16).
Conformément à la jurisprudence "Danthony", le non-respect de ces formalités pourra, toutefois, conduire à l'annulation de la procédure si leur absence a exercé une influence sur le sens de la décision prise.
La notion d'accident de service est de celles qui ont donné lieu à d'importants apports jurisprudentiels, faute de cadre textuel précis. Afin de pouvoir bénéficier de la protection particulière offerte à ce type de situations, deux conditions doivent se trouver remplies. D'une part, il convient que l'agent soit victime d'un accident, c'est-à-dire que son état soit la conséquence de l'action soudaine et violente d'un événement extérieur. D'autre part, il est nécessaire que cet accident soit lié au service. Le statut général ne donne que peu d'éléments sur le lien des accidents avec le service. L'article 34 du titre I du statut général (loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat N° Lexbase : L7077AG9) évoque un "accident survenu dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions", permettant au fonctionnaire de conserver l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service ou jusqu'à la mise à la retraite. De leur côté, les articles L. 27 (N° Lexbase : L2642IZU) et L. 28 (N° Lexbase : L2643IZW) du Code des pensions civiles et militaires de retraite concernent les invalidités résultant de l'exercice des fonctions. Dans un souci de protection accrue du fonctionnaire, les accidents dits "de trajet" sont assimilés aux accidents de service. Au gré des affaires qu'il a eu à juger, le Conseil d'Etat a indiqué que l'accident de trajet est celui qui est survenu alors que l'agent se rendait de son lieu de résidence (ou de prise de repas) à son lieu de travail (ou inversement). Le parcours doit, en principe, être celui qui relie directement ces deux points. Toutefois, la jurisprudence admet que l'agent s'en détourne ou l'interrompe pour des motifs tenant aux "nécessités essentielles de la vie courante" (17). Dans l'arrêt "Oculi", rendu par le Section du contentieux le 29 janvier 2010 (18), le Conseil d'Etat considère, plus largement, que doit être rattaché au service l'accident de trajet survenu lors d'un détour qui ne traduit aucune intention de la part de l'agent de ne pas rejoindre directement son domicile dans un délai habituel.
La question de la période de temps durant laquelle l'accident de trajet est intervenu pose des difficultés particulières. L'arrêt "Oculi" évoque la notion de "délai habituel". Celle-ci permet d'exclure du champ des accidents de service les détours qui, par leur ampleur, modifieraient sensiblement le temps normal de trajet de l'agent. La question de l'heure à laquelle l'accident est survenu apparaît différente. Elle se posait avec acuité dans l'affaire jugée le 17 janvier 2014, un fonctionnaire de police ayant été victime d'un accident de la circulation après avoir quitté son service à 22 heures, soit trois quarts d'heure avant l'horaire normal. La solution du litige impliquait donc de qualifier l'accident. Si ce dernier constituait un accident de service, l'agent pouvait obtenir une rente viagère d'invalidité (19).
La réponse apportée par le Conseil d'Etat intervient en deux temps. En premier lieu, il indique, dans un considérant de principe, "qu'est réputé constituer un accident de trajet tout accident dont est victime un agent public qui se produit sur le parcours habituel entre le lieu où s'accomplit son travail et sa résidence et pendant la durée normale pour l'effectuer, sauf si un fait personnel de cet agent ou toute autre circonstance particulière est de nature à détacher l'accident du service ; que la circonstance que l'agent soit parti en avance par rapport à ses horaires de travail ne rompt pas, par elle-même, le lien avec le service".
Ainsi, l'arrêt commenté crée une véritable présomption d'imputabilité au service, dès lors que les deux critères du "trajet habituel" et de la "durée normale" sont réunis. Ce faisant, le Conseil d'Etat étend à l'ensemble de la fonction publique une solution déjà admise pour les militaires (20) et appelée de ses voeux par divers auteurs (21). De plus, il permet une unification avec les règles applicables dans le secteur privé, dans lequel une présomption simple d'assimilation de l'accident de trajet à l'accident de travail est posée par l'article L. 411-2 du Code de la Sécurité sociale (N° Lexbase : L5212ADE) (22). Les possibilités de renverser la présomption sont assez largement envisagées. L'arrêt évoque un fait personnel ou "toute autre circonstance". Ces éléments doivent être de nature à rompre le lien qui doit nécessairement unir l'accident survenu durant le trajet et le service que l'agent a quitté ou qu'il doit rejoindre. Ils ne présentent, toutefois, pas le caractère d'une faute, dès lors qu'ils ne jouent pas le rôle de cause d'exonération dans la responsabilité du dommage subi.
S'agissant de l'horaire durant lequel l'accident de trajet a eu lieu, le Conseil d'Etat fait preuve d'une certaine souplesse. Il indique, de manière générale, que le fait d'avoir quitté le service en avance n'a pas pour conséquence d'exclure ipso facto la qualification d'accident de trajet. Tout sera, cependant, question de mesure. En effet, le considérant n° 5 de l'arrêt précise qu'"en cas d'écart sensible avec ses horaires, et sauf dans le cas où ce départ a été autorisé, il appartient à l'administration, puis le cas échéant au juge, de rechercher, au vu des raisons et circonstances du départ, si l'accident présente un lien direct avec le service". En l'espèce, le Conseil d'Etat estime qu'un départ anticipé (et non autorisé) de 45 minutes exclut que le fonctionnaire bénéficie de la présomption de lien avec le service. Par suite, il appartenait donc à l'agent de rapporter la preuve de l'existence de ce lien. Cette preuve résulte, selon l'arrêt, de ce que l'agent a transmis les consignes à son successeur mais, également, de que le son départ anticipé ne traduisait aucune intention de sa part de ne pas rejoindre son domicile dans un délai normal et par son itinéraire habituel. On relèvera aussi avec intérêt que l'arrêt juge inopérant le fait que le fonctionnaire ait été sanctionné d'un blâme pour son départ anticipé du service ce jour-là.
Si l'arrêt commenté examine la question du départ anticipé du service, il ne règle pas explicitement la question des accidents survenus alors que l'agent a quitté son lieu de travail bien au-delà de ses horaires de travail ou a quitté son domicile, en vue de se rendre sur son lieu de travail très en avance. Par le passé, le Conseil d'Etat a considéré que le fait qu'un agent ait quitté son domicile pour se rendre à son travail avec une "avance sensible sur l'heure" à laquelle il devait reprendre son service ne suffit pas à retirer à l'accident le caractère d'un accident de trajet (23). Il incombera à la jurisprudence administrative de dire si, désormais, ce type d'écart temporel est de nature à faire disparaître la présomption d'imputabilité au service. A titre de comparaison, on relèvera que les juridictions judiciaires sont favorables à la qualification d'accident de trajet lorsque la présence du salarié dans l'entreprise après ses horaires de travail n'est pas dictée par un motif purement personnel et indépendant de l'emploi (24). En revanche, un départ anticipé du domicile du salarié -non justifié par l'intérêt de l'entreprise- ne permet pas de bénéficier de la présomption (25).
(1) F. Mallol, Bilan de la jurisprudence sur le licenciement pour insuffisance professionnelle, AJFP, 1996, p. 43.
(2) CE 2° et 7° s-s-r., 11 mars 2011, n° 328111, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A1882G9L).
(3) TA Lyon, 18 juin 1998, n° 9605103.
(4) Décret n° 85-186 du 7 février 1985, relatif à l'indemnité de licenciement pour insuffisance professionnelle due aux fonctionnaires des collectivités territoriales (N° Lexbase : L1013G8Z) ; décret n° 85-986 du 16 septembre 1985, relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'Etat, à la mise à disposition, à l'intégration et à la cessation définitive de fonctions (N° Lexbase : L1022G8D).
(5) CE, S., 23 décembre 2011, n° 335033, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A9048H8M), AJDA, 2012, p. 7.
(6) On rappellera que la loi de 1905 trouve son origine dans l'affaire dite "des fiches" ou "des casseroles", lorsque les opinions politiques et religieuses des militaires étaient consignées par le Gouvernement.
(7) CE, 22 mai 1946, Meillon, JCP, 1947, II, 3403 ; CE, 16 février 1983, n° 24795 (N° Lexbase : A0461AMZ), Rec. p. 10 ; CE 2° et 7° s-s-r., 29 décembre 2004, n° 254100, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A2260DGS), AJDA, 2005, p. 510.
(8) CE 3° et 8° s-s-r., 26 février 2014, n° 364153, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A1019MGT).
(9) CAA Bordeaux, 4 novembre 2013, n° 12BX03102, AJDA, 2014, p. 482.
(10) CE 2° et 7° s-s-r., 15 janvier 2014, n° 363559, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A8081KTH) ; CE 3° et 8° s-s-r., 1er mars 2013, n° 351409, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A9301I8Y).
(11) CE 4° et 5° s-s-r., 11 juillet 2012, n° 330366, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A8384IQL).
(12) CE 2° et 7° s-s-r., 16 décembre 2013, n° 367007, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A7981KSE).
(13) CE 3° et 8° s-s-r., 26 avril 2013, n° 355509, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A8784KCC).
(14) CE 1° et 6° s-s-r., 12 février 2014, n° 352878, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A3794MEA).
(15) CE 4° et 5° s-s-r., 6 novembre 2013, n° 359501, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A0941KPK).
(16) CE 1° et 6° s-s-r., 19 juin 2013, n° 354226, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A2102KHC), JCP éd. A, n° 38, 16 Septembre 2013, 2269.
(17) CE 1° et 4° s-s-r., 27 octobre 1995, n° 154629, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A6244ANL), Rec. p. 383 ; CE 8° et 9° s-s-r., 9 janvier 1995, n° 124026, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A1974ANG), Rec. p. 872 ; CE 3° s-s., 15 mars 1995, n° 118379, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A2965AN7) ; CE 9° et 8° s-s-r., 2 février 1996, n° 145516, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A7655ANT).
(18) CE S., 29 janvier 2010, n° 314148, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A7558EQY), p. 12, AJDA, 2010, p. 1156, concl. Guyomar.
(19) C. pens. retr., art. L. 27 et L. 28.
(20) CE 4° et 5° s-s-., 7 juillet 2010, n° 328178, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A1375E4P), p. 249, AJDA, 2010, p. 1399.
(21) V. A. Bretonneau et J. Lessi, AJDA, 2014, p. 449.
(22) Cass. soc., 22 mars 1978, n° 77-10.866 (N° Lexbase : A3346AGZ) ; Cass. soc., 22 mars 2003, n° 01-12.381.
(23) CE 3° et 5° s-s-r., 17 juin 1977, n° 04100, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A1852B84).
(24) Cass. soc., 14 février 1980, n° 79-10.160 (N° Lexbase : A3098ABD), Bull. n° 152 : participation à une réunion amicale organisée dans l'entreprise par les membres de son équipe de travail à l'occasion de leur départ en vacances ; Cass. soc., 21 mars 1996, n° 93-16.070, publié au bulletin (N° Lexbase : A2332ABY), Bull. civ. V, n° 112 : assistance à une réunion syndicale organisée après le temps de travail dans les locaux de l'entreprise et avec l'accord de l'employeur ; refusant la qualification d'accident de trajet : Cass. civ. 2, 24 juin 2003, n° 01-21.501, F-D (N° Lexbase : A9767C8A) (salarié ayant quitté l'entreprise à 22h45 alors que les locaux fermaient à 16h30).
(25) Cass. soc., 18 décembre 1972, n° 71-14.484 (N° Lexbase : A0693CII), Bull. civ. V, n° 703 ; Cass. soc., 6 mars 1975, n° 74-10.737 (N° Lexbase : A3111ABT), Bull.civ. V, n° 126.
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