[Questions à...] Les conditions de manquement de l’État à ses obligations au titre de la police des ICPE - Questions à Camille Wautier et Lara Soulie-Julien, Drouot Avocats

Mots clés :  nature et environnement • installations classées pour la protection de l'environnement • responsabilité • pollution • manquements 

Dans un arrêt rendu le 24 juillet 2025, la Haute juridiction administrative a dit pour droit que pour regarder comme établie l’existence d’une carence fautive de l’État dans l’exercice de la police des installations classées, le juge doit caractériser les manquements que l’administration aurait commis dans l’encadrement de l’installation au regard des risques pour la protection des intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 du Code de l’environnement que, compte tenu des connaissances dont elle pouvait disposer, il lui incombait de prévenir. Lexbase a interrogé sur cette décision Camille Wautier et Lara Soulie-Julien, Drouot Avocats*.

Lexbase : Pouvez-vous nous rappeler les grandes lignes de la police des installations classées ?

Camille Wautier et Lara Soulie-Julien : La police des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) [1] est une police administrative spéciale confiée au préfet, dérogeant à la police générale du maire. Elle vise à encadrer les établissements industriels, agricoles ou autres dont l’activité présente des risques ou des nuisances pour la santé, la sécurité publique ou l’environnement.

Les installations classées sont répertoriées dans une nomenclature qui les classe selon leur niveau de dangerosité, avec trois régimes possibles : déclaration, enregistrement ou autorisation, cette dernière étant la plus contraignante et réservée aux activités les plus à risques.

L’objectif de cette police est de prévenir les risques accidentels (explosions, incendies, rejets toxiques) comme les risques chroniques (pollutions durables, nuisances sonores ou olfactives), tout en protégeant les différentes composantes de l’environnement (air, eau, sols, biodiversité) et en contribuant notamment à la lutte contre le changement climatique.

Le préfet, assisté notamment de l’inspection des installations classées, édicte des prescriptions adaptées à chaque installation, contrôle leur respect et peut sanctionner les violations par des mesures administratives voire pénales. Cette police est essentielle pour assurer un développement industriel compatible avec la sauvegarde de l’environnement et la santé publique.

Le maire, quant à lui, n’a généralement pas de pouvoir d’intervention à l’intérieur des sites ICPE : son autorité de police est explicitement écartée au profit du préfet [2]. Toutefois, le maire conserve certaines missions : il peut et doit intervenir en cas de péril grave et imminent [3] pour la population, mais cette faculté reste strictement contrôlée et exercée uniquement si le préfet n’agit pas ou pas assez vite.

En dehors des ICPE, le maire redevient compétent pour régler les nuisances classiques de voisinage et assurer la salubrité sur le territoire communal. Enfin, il est attendu du maire qu’il informe ses administrés des risques liés aux installations et alerte le préfet en cas d’incident ou danger identifié [4].

Globalement, la police des ICPE illustre une répartition claire des compétences : le préfet agit pour les installations classées, tandis que le maire garde une responsabilité résiduelle – vigilance, information, action en cas de péril – mais ne peut pas réglementer ou sanctionner les activités des ICPE elles-mêmes

Cette approche spécialisée s’inscrit dans un cadre juridique qui ne se limite pas aux ICPE mais comprend aussi d’autres polices environnementales sectorielles, tout en restant aujourd’hui le principal dispositif de prévention et de contrôle des risques liés aux activités industrielles en France.

Lexbase : Comment s'exerce-t-elle concrètement ?

Camille Wautier et Lara Soulie-Julien : Les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) regroupent toutes les exploitations industrielles ou agricoles susceptibles de présenter des dangers ou nuisances pour la santé, la sécurité publique et l’environnement. Leur législation repose sur un régime de classement déterminé par une nomenclature détaillée, qui catégorise les installations selon leur niveau de dangerosité.

Trois régimes principaux existent [5] :

• le régime de déclaration, applicable aux activités les moins polluantes, nécessitant une simple déclaration auprès de la préfecture ;
• le régime d’enregistrement, régime d’autorisation simplifiée pour des activités standardisées présentant des risques connus et maîtrisables ;
• le régime d’autorisation, réservé aux installations présentant des risques ou nuisances sérieux, nécessitant une étude approfondie et une autorisation préalable avant exploitation.

L’exploitant doit, avant toute mise en service, déposer un dossier adapté au régime applicable à son installation. Ces démarches se font désormais majoritairement en ligne via des plateformes officielles.

Sous l’autorité du préfet, qui représente l’État au niveau départemental, la police des ICPE s’exerce à travers l’édiction d’arrêtés préfectoraux fixant des prescriptions adaptées à chaque installation. Celles-ci peuvent être complétées par des arrêtés ministériels fixant des prescriptions générales applicables selon les secteurs d’activité [6].

Ces prescriptions, adaptables localement, ont pour but de prévenir les risques pour la santé, la sécurité publique et l’environnement.

Pour mettre en œuvre cette police administrative, l’inspection des installations classées, placée sous l’autorité directe du préfet, joue un rôle essentiel. Organisés au sein de la DREAL [7] et la DDPP [8], les inspecteurs, agents assermentés de l’État spécialisés (ingénieurs, techniciens, vétérinaires), contrôlent la conformité des sites. Ils interviennent par différents types d’inspection : planifiées, annoncées, inopinées ou réactives à la suite de plaintes ou incidents.

Le contrôle porte sur les conditions de fonctionnement, la mise en œuvre des mesures de prévention des risques et nuisances, l’analyse des rejets et le respect des prescriptions réglementaires, s’appuyant aussi sur l’autosurveillance menée par l’exploitant.

En cas d’infractions ou de manquements, elle peut recommander au préfet des mesures coercitives : mise en demeure, amendes, suspension ou fermeture de l’activité, voire transmission des suites pénales au parquet [9].

Cette action de contrôle s’inscrit dans une dynamique de prévention et d’amélioration continue, avec la publication des rapports d’inspection, la consultation des parties prenantes et des échanges réguliers avec les exploitants et associations environnementales.

Par ailleurs, le maire, bien que privé de la police spéciale des ICPE sur les sites, conserve une responsabilité importante pour la sécurité civile locale. Il doit organiser, éventuellement avec l’EPCI [10] dont sa commune est membre, le plan communal ou intercommunal de sauvegarde (PCS/PICS) [11], qui prépare la gestion des risques en cas d’accident industriel ou environnemental. Il est également chargé d’informer la population des risques, d’alerter le préfet en cas d’incident et d’assurer le relais avec les habitants.

En résumé, la police des ICPE combine un contrôle administratif rigoureux, une surveillance technique approfondie et une gestion concertée des risques entre autorités préfectorales, inspecteurs spécialisés et élus locaux, pour garantir la protection de l’environnement, la santé publique et la sécurité des populations.

Lexbase : Comment caractériser concrètement les manquements de l'administration dans l'encadrement d'une ICPE ?

Camille Wautier et Lara Soulie-Julien : La responsabilité de l’État dans l’encadrement des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) peut résulter de trois fautes principales :

D’une part, elle peut résulter de l’illégalité de ses décisions, tel qu’un refus illégal d’autoriser une exploitation ou d’injonctions illégales de cesser ou fermer un établissement [12].

D’autre part, la responsabilité peut aussi découler d’une insuffisance dans la surveillance et le contrôle des installations classées, notamment sur le respect des prescriptions imposées à l’exploitant, ce qui laisse perdurer des conditions dangereuses ou polluantes sans intervention administrative. C’est ce que le tribunal administratif de Lyon a souligné en jugeant qu’un « attentisme » prolongé constituait une faute de nature à engager la responsabilité de l’État [13]. Cette obligation d’agir a été réaffirmée par le Conseil d’État dans sa décision du 9 juillet 2007 [14], imposant au préfet de mettre en demeure l’exploitant défaillant.

Enfin, la responsabilité de l’État peut être engagée en raison d’un défaut d’information des populations exposées aux risques liés à une ICPE. La Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH), dans son arrêt du 19 février 1998 [15], considère que l’absence d’une information claire, complète et accessible sur la pollution et sur les mesures à adopter en cas d’accident constitue une violation de l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme N° Lexbase : L4798AQR.

Le manquement de l’État ne donnera toutefois lieu à condamnation que s’il existe un lien de causalité direct entre la carence administrative et un préjudice concret subi par les victimes [16].

À noter : dans certains cas, la preuve d’une faute ne sera pas requise. C’est notamment le cas si la responsabilité de l’État est engagée sans faute, notamment dans le cas d’une fermeture administrative justifiée entraînant un préjudice grave et spécial pour l’exploitant [17]. Cette jurisprudence confirme que l’État peut aussi être tenu responsable en dehors du cadre strict de la faute.

Cette articulation jurisprudentielle souligne la complexité et la rigueur qui entourent la responsabilité de l’État dans l’encadrement des ICPE, combinant une obligation de surveillance effective, de réaction prompte aux manquements, ainsi qu’un devoir d’information de la population exposée.

Lexbase : Cette décision rejette la responsabilité automatique de l'État en matière environnementale. Sur quels fondements ?

Camille Wautier et Lara Soulie-Julien : La décision clé dont il s’agit, rendue par le Conseil d’État le 24 juillet 2025 [18] dans l’affaire Metaleurop, rejette la responsabilité automatique de l’État en matière environnementale, notamment en ce qui concerne la surveillance des installations classées. Cette affaire portait sur une pollution durable due à un site industriel de traitement de métaux lourds, ayant causé un préjudice aux riverains. Ces derniers avaient attaqué l’État sur le fondement d’un manquement dans l’encadrement de l’exploitant, alors que l’État, via ses services préfectoraux, aurait dû imposer des prescriptions plus strictes et mieux protéger les terrains avoisinants.

Le Conseil d’État confirme d’abord que la responsabilité de l’État en matière environnementale repose sur un régime de faute simple et s’inscrit dans un cadre d’obligation de moyens, non de résultat. Cela veut dire que l’État n’est pas garant des dommages directement, mais doit se montrer diligent et vigilant dans la mise en œuvre de ses pouvoirs de police administrative, au premier rang desquels la surveillance et la prescription des mesures adaptées pour prévenir les risques.

Cependant, le juge du fond est désormais assigné à une mission extrêmement exigeante. Pour engager la responsabilité de l’État, il faut prouver de façon rigoureuse, précise et circonstanciée non seulement l’existence d’une faute de l’administration, mais aussi le lien de causalité direct entre cette faute et le dommage subi. Le simple fait qu’une pollution ait perduré malgré des mesures administratives ne suffit pas. Il faut démontrer point par point que l’État, en dépit des connaissances scientifiques et des moyens dont il disposait, n’a pas pris les mesures efficaces ou nécessaires et que cette carence a conduit au préjudice.

Ces principes s’appuient sur les articles L. 511-1 N° Lexbase : L6525L7S et L. 512-1 N° Lexbase : L6387LCK du Code de l’environnement qui encadrent les installations classées et leur régime d’autorisation, ainsi que sur l’article L. 514-5 N° Lexbase : L7530IRC qui confie un pouvoir renforcé à l’inspection des installations classées pour surveiller leur conformité.

La jurisprudence souligne donc que la responsabilité de l’État ne découle pas mécaniquement de la survenance du dommage environnemental, mais de la preuve d’une faute caractérisée dans le cadre d’une obligation de moyens.

Ainsi, cette décision marque un point d’équilibre : elle confirme la possibilité d’engager la responsabilité de l’État sur la base d’une faute simple, mais elle fait peser une lourde charge de preuve sur les victimes, protégeant par là même les prérogatives de l’administration tout en affirmant ses devoirs de diligence et de contrôle approfondi.

Lexbase : Ne va-t-elle pas conduire à faciliter l'exemption de la responsabilité de l'administration en la matière ?

Camille Wautier et Lara Soulie-Julien : Durcir le régime de preuve d’une faute n’implique pas que la responsabilité de l’administration en matière d’ICPE devienne impossible à engager. Le juge du fond doit toujours rechercher une faute simple, sur le fondement d’une obligation de moyens et non de résultat. Cependant, la jurisprudence impose aujourd’hui des exigences très strictes sur la nature de la faute à prouver, ce qui rendra sans doute plus rares les condamnations effectives de l’administration.

On pourrait s’interroger sur le fait que cette exigence renvoie presque à un régime proche de la faute lourde, comme l’a suggéré un arrêt de la Cour administrative d’appel de Bordeaux [19], qui a exigé une faute lourde pour engager la responsabilité de l’État dans la surveillance d’une ICPE. Néanmoins, cet arrêt reste isolé et peu diffusé, et le Conseil d’État a réaffirmé que la faute simple demeure le régime applicable [20].

Cette distinction trouve une explication dans la nature même des pouvoirs de police administrative. Certaines polices administratives, notamment celles qui assurent des missions de surveillance ou de maintien de l’ordre, relèvent traditionnellement du régime de la faute lourde, du fait de la complexité et des exigences spécifiques liées à leur exercice sur le terrain [21].

La police des ICPE s’inscrit certes dans une police administrative, mais elle est également exercée de manière concrète et technique sur le terrain, notamment via les contrôles effectués par la police de l’environnement pour garantir la sécurité et la salubrité publiques.

Dans ce contexte, la question se pose de savoir si la faute lourde pourrait être étendue aux ICPE. Une telle évolution ne serait pas socialement acceptable, car elle reviendrait à exiger la preuve d’une faute d’une gravité particulière, laissée largement à l’appréciation discrétionnaire du juge. Or, les ICPE sont susceptibles d’engendrer des conséquences sanitaires et environnementales très néfastes, ce qui justifie une exigence de responsabilité accessible.

Le Conseil d’État semble avoir maintenu un compromis : sans modifier le régime juridique fondamental, il impose que la preuve de la faute soit rigoureusement établie. Ce compromis permet d’assurer une protection réelle sans pour autant transformer les exigences en un obstacle insurmontable à la mise en cause de l’administration.

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