AFFAIRE GUERRA ET AUTRES c. ITALIE

(116/1996/735/932)

ARRÊT

STRASBOURG

19 février 1998

Cet arrêt peut subir des retouches de forme avant la parution de sa version définitive dans le Recueil des arrêts et décisions 1998, édité par Carl Heymanns Verlag KG (Luxemburger Straße 449, D-50939 Cologne) qui se charge aussi de le diffuser, en collaboration, pour certains pays, avec les agents de vente dont la liste figure au verso.

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SOMMAIRE

Arrêt rendu par une grande chambre

Italie – absence d'informations de la population sur les risques encourus et les mesures à prendre en cas d'accident dans une usine chimique du voisinage

ARTICLE 10 DE LA CONVENTION

Exception préliminaire du Gouvernement (non-épuisement des voies de recours internes)

Première branche – recours en référé (article 700 du code de procédure civile) : aurait été un remède exploitable si le grief des intéressées avait porté sur l'absence de mesures visant la réduction ou l'élimination de la pollution ; en l'occurrence, ce recours aurait vraisemblablement abouti à la suspension de l'activité de l'usine.

Seconde branche – recours au juge pénal : aurait pu tout au plus déboucher sur la condamnation des responsables de l'usine, mais certainement pas sur la communication d'informations aux requérantes.

Conclusion : rejet (dix-neuf voix contre une).

Bien-fondé du grief

Existence d'un droit pour le public de recevoir des informations : maintes fois reconnue par la Cour dans des affaires relatives à des restrictions à la liberté de la presse, comme corollaire de la fonction propre aux journalistes de diffuser des informations ou des idées sur des questions d'intérêt public – circonstances de l'espèce se distinguent nettement de celles de ces affaires car les requérantes se plaignent d'un dysfonctionnement du système instauré par la législation pertinente – préfet prépara le plan d'urgence sur la base du rapport fourni par l'usine, ce plan fut communiqué au service de la protection civile le 3 août 1993, mais à ce jour les requérantes n'ont pas reçu les informations litigieuses.

Liberté de recevoir des informations : interdit essentiellement à un gouvernement d'empêcher quelqu'un de recevoir des informations que d'autres aspirent ou peuvent consentir à lui fournir – ne saurait se comprendre comme imposant à un Etat, dans des circonstances telles que celles de l'espèce, des obligations positives de collecte et de diffusion, motu proprio, des informations.

Conclusion : inapplicabilité (dix-huit voix contre deux).

Article 8 de la convention

Incidence directe des émissions nocives sur le droit des requérantes au respect de leur vie privée et familiale : permet de conclure à l'applicabilité de l'article 8.

Requérantes se plaignent non d'un acte, mais de l'inaction de l'Etat – article 8 a essentiellement pour objet de prémunir l'individu contre des ingérences arbitraires des pouvoirs publics – ne se contente pas d'astreindre l'Etat à s'abstenir de pareilles ingérences : à cet engagement plutôt négatif peuvent s'ajouter des obligations positives inhérentes à un respect effectif de la vie privée ou familiale.

En l'occurrence, il suffit de rechercher si les autorités nationales ont pris les mesures nécessaires pour assurer la protection effective du droit des intéressées au respect de leur vie privée et familiale.

Ministères de l'Environnement et de la Santé adoptèrent conjointement des conclusions sur le rapport de sécurité présenté par l'usine – elles donnaient au préfet des indications concernant le plan d'urgence, qu'il avait préparé en 1992, et les mesures d'information litigieuses – toutefois, au 7 décembre 1995, aucun document concernant ces conclusions n'était parvenu à la municipalité compétente.

Des atteintes graves à l'environnement peuvent toucher le bien-être des personnes et les priver de la jouissance de leur domicile de manière à nuire à leur vie privée et familiale – requérantes sont restées, jusqu'à l'arrêt de la production de fertilisants en 1994, dans l'attente d'informations essentielles qui leur auraient permis d'évaluer les risques pouvant résulter pour elles et leurs proches du fait de continuer à résider sur le territoire de Manfredonia, une commune aussi exposée au danger en cas d'accident dans l'enceinte de l'usine.

Etat défendeur a failli à son obligation de garantir le droit des requérantes au respect de leur vie privée et familiale.

Conclusion : applicabilité et violation (unanimité).

Article 2 de la convention

Conclusion : non nécessaire d'examiner l'affaire aussi sous l'angle de l'article 2 (unanimité).

article 50 de la convention

Préjudice

Dommage matériel : non démontré.

Tort moral : octroi d'une certaine somme à chaque requérante.

Frais et dépens

Rejet de la demande – compte tenu de sa tardiveté et de l'octroi de l'assistance judiciaire.

Conclusion : Etat défendeur tenu de payer une certaine somme à chaque requérante (unanimité).

RÉFÉRENCES À LA JURISPRUDENCE DE LA COUR

9.10.1979, Airey c. Irlande ; 26.3.1987, Leander c. Suède ; 21.2.1990, Powell et Rayner c. Royaume-Uni ; 19.2.1991, Zanghì c. Italie ; 27.8.1991, Demicoli c. Malte ; 27.8.1991, Philis c. Grèce ; 26.11.1991, Observer et Guardian c. Royaume-Uni ; 25.6.1992, Thorgeir Thorgeirson c. Islande ; 9.12.1994, Lüpez Ostra c. Espagne ; 8.6.1995, Yaðcý et Sargýn c. Turquie

En l'affaire Guerra et autres c. Italie,

La Cour européenne des Droits de l'Homme, constituée, conformément à l'article 53 de son règlement B, en une grande chambre composée des juges dont le nom suit :

MM. R. Bernhardt, président,

Thór Vilhjálmsson,

F. Gölcüklü,

F. Matscher,

B. Walsh,

R. Macdonald,

C. Russo,

A. Spielmann,

Mme E. Palm,

M. A.N. Loizou,

Sir John Freeland,

MM. M.A. Lopes Rocha,

G. Mifsud Bonnici,

J. Makarczyk,

B. Repik,

P. Jambrek,

P. Kûris,

E. Levits,

J. Casadevall,

P. van Dijk,

ainsi que de MM. H. Petzold, greffier, et P.J. Mahoney, greffier adjoint,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 28 août 1997 et 27 janvier 1998,

Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date :

PROCÉDURE

1. L'affaire a été déférée à la Cour par la Commission européenne des Droits de l'Homme (« la Commission ») le 16 septembre 1996, dans le délai de trois mois qu'ouvrent les articles 32 § 1 et 47 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »). A son origine se trouve une requête (n° 14967/89) dirigée

contre la République italienne et dont quarante ressortissantes de cet Etat avaient saisi la Commission le 18 octobre 1988 en vertu de l'article 25. La liste des requérantes s'établit ainsi : Mmes Anna Maria Guerra, Rosa Anna Lombardi, Grazia Santamaria, Addolorata Caterina Adabbo, Anna Maria Virgata, Antonetta Mancini, Michelina Berardinetti, Maria Di Lella, Maria Rosa Porcu, Anna Maria Lanzetta, Grazia Lagattolla, Apollonia Rinaldi, Renata Maria Pilati, Raffaela Ciuffreda, Raffaella Lauriola, Diana Gismondi, Filomena Totaro, Giulia De Feudis, Sipontina Santoro, Maria Lucia Rita Colavelli Tattilo, Irene Principe, Maria De Filippo, Vittoria De Salvia, Anna Totaro, Maria Telera, Grazia Telera, Nicoletta Lupoli, Lisa Schettino, Maria Rosaria Di Vico, Gioia Quitadamo, Elisa Anna Castriotta, Giuseppina Rinaldi, Giovanna Gelsomino, Antonia Iliana Titta, Concetta Trotta, Rosa Anna Giordano, Anna Maria Trufini, Angela Di Tullo, Anna Maria Giordano et Raffaela Rinaldi.

La demande de la Commission renvoie aux articles 44 et 48 ainsi qu'à la déclaration italienne reconnaissant la juridiction obligatoire de la Cour (article 46). Elle a pour objet d'obtenir une décision sur le point de savoir si les faits de la cause révèlent un manquement de l'Etat défendeur aux exigences de l'article 10 de la Convention.

2. Le 4 octobre 1997, les requérantes ont désigné leur conseil (article 31 du règlement B) que le président de la chambre a autorisé à employer la langue italienne (article 28 § 3).

3. La chambre à constituer comprenait de plein droit M. C. Russo, juge élu de nationalité italienne (article 43 de la Convention), et M. R. Bernhardt, vice-président de la Cour (article 21 § 4 b) du règlement B). Le 17 septembre 1996, le président de la Cour, M. R. Ryssdal, avait tiré au sort le nom des sept autres membres, à savoir M. F. Matscher, M. A. Spielmann, Sir John Freeland, M. M.A. Lopes Rocha, M. J. Makarczyk, M. J. Casadevall et M. P. van Dijk, en présence du greffier (articles 43 in fine de la Convention et 21 § 5 du règlement B).

4. En sa qualité de président de la chambre (article 21 § 6 du règlement B), M. Bernhardt a consulté, par l'intermédiaire du greffier, l'agent du gouvernement italien (« le Gouvernement »), le conseil des requérantes et le délégué de la Commission au sujet de l'organisation de la procédure (articles 39 § 1 et 40). Conformément à l'ordonnance rendue en conséquence, le greffier a reçu les mémoires des requérantes et du Gouvernement les 14 et 16 avril 1997 respectivement.

5. Le 29 avril 1997, la Commission a produit le dossier de la procédure suivie devant elle ; le greffier l'y avait invitée sur les instructions du président.

6. Ainsi qu'en avait décidé ce dernier, les débats se sont déroulés en public le 27 mai 1997, au Palais des Droits de l'Homme à Strasbourg. La Cour avait tenu auparavant une réunion préparatoire.

Ont comparu :

– pour le Gouvernement

MM. G. Raimondi, magistrat détaché

au service du contentieux diplomatique

du ministère des Affaires étrangères, coagent,

G. Sabbeone, magistrat détaché

au cabinet législatif du ministère

de la Justice, conseil ;

– pour la Commission

M. I. Cabral Barreto, délégué ;

– pour les requérantes

Mlle N. Santilli, juriste, conseil.

La Cour a entendu en leurs plaidoiries M. Cabral Barreto, Mlle Santilli, M. Sabbeone et M. Raimondi.

7. Le 3 juin 1997, la chambre a décidé de se dessaisir avec effet immédiat au profit d'une grande chambre (article 53 § 1 du règlement B).

8. La grande chambre à constituer comprenait de plein droit M. Ryssdal, président de la Cour, et M. Bernhardt, vice-président, les autres membres de la chambre originaire ainsi que les quatre suppléants de celle-ci, MM. P. Kûris, G. Mifsud Bonnici, Thór Vilhjálmsson et B. Repik (article 53 § 2 a) et b) du règlement B). Le 3 juillet 1997, le président a tiré au sort en présence du greffier le nom des sept juges supplémentaires appelés à compléter la grande chambre, à savoir M. F. Gölcüklü, M. B. Walsh, M. R. Macdonald, Mme E. Palm, M. A.N. Loizou, M. P. Jambrek et M. E. Levits (article 53 § 2 c)).

9. Le 29 juillet 1997, le président a autorisé le délégué de la Commission à présenter des observations sur les demandes de satisfaction équitable des requérantes. Lesdites observations sont parvenues au greffe le 19 septembre 1997.

10. Après avoir consulté l'agent du Gouvernement, le représentant des requérantes et le délégué de la Commission, la grande chambre avait décidé, le 28 août 1997 qu'il n'y avait pas lieu de tenir une nouvelle audience à la suite du dessaisissement de la chambre (article 40 combiné avec l'article 53 § 6).

11. M. Ryssdal se trouvant empêché de participer à la délibération du 27 janvier 1998, M. Bernhardt l'a remplacé à la présidence de la grande chambre (article 21 § 6 combiné avec l'article 53 § 6).

EN FAIT

I. Les circonstances de l'espÈce

A. L'usine d'Enichem agricoltura

12. Les requérantes résident toutes dans la commune de Manfredonia (Foggia) sise à un kilomètre environ de l'usine chimique de la société anonyme Enichem agricoltura, implantée, elle, sur le territoire de la commune de Monte Sant'Angelo.

13. En 1988, l'usine, qui produisait des fertilisants et du caprolactame (composé chimique donnant par polycondensation un polyamide utilisé pour fabriquer des fibres synthétiques tel le nylon), fut classée à haut risque en application des critères retenus par le décret du président de la République du 18 mai 1988 n° 175 (« DPR 175/88 »), qui avait transposé en droit italien la directive 82/501/CEE du Conseil des Communautés européennes (directive « Seveso »), concernant les risques d'accidents majeurs liés à certaines activités industrielles dangereuses pour l'environnement et le bien-être des populations concernées.

14. Selon les requérantes, non contredites par le Gouvernement, au cours de son cycle de fabrication l'usine aurait libéré de grandes quantités de gaz inflammable – ce qui aurait pu entraîner des réactions chimiques explosives libérant des substances hautement toxiques –, ainsi que de l'anhydride sulfurique, de l'oxyde d'azote, du sodium, de l'ammoniaque, de l'hydrogène métallique, de l'acide benzoïque et surtout de l'anhydride d'arsenic.

15. Des accidents de fonctionnement s'étaient, en effet, déjà produits par le passé, le plus grave étant celui du 26 septembre 1976 lorsque l'explosion de la tour de lavage des gaz de synthèse d'ammoniaque laissa s'échapper plusieurs tonnes de solution de carbonate et de bicarbonate de potassium, contenant de l'anhydride d'arsenic. A cette occasion, 150 personnes durent être hospitalisées en raison d'une intoxication aiguë par l'arsenic.

16. Par ailleurs, dans un rapport du 8 décembre 1988, une commission technique nommée par la municipalité de Manfredonia établit notamment, qu'à cause de la position géographique de l'usine, les émissions de substances dans l'atmosphère étaient souvent canalisées vers la ville. Le rapport faisait état d'un refus de l'usine à une inspection de ladite commission et du fait que, d'après les résultats d'une étude menée par l'usine elle-même, les installations de traitement des fumées étaient insuffisantes et l'étude d'impact environnemental était incomplète.

17. En 1989, l'usine limita son activité à la production de fertilisants, ce qui justifia son maintien dans la catégorie des usines dangereuses visées par le DPR 175/88. En 1993, les ministères de l'Environnement et de la Santé adoptèrent conjointement un arrêté prescrivant des mesures à adopter par l'usine afin d'améliorer la sécurité de la production en cours de fertilisants et, en cas de reprise de la production de caprolactame, la sécurité de celle-ci (paragraphe 27 ci-dessous).