[Questions à...] Loi de réforme des collectivités territoriales : une simplification des relations entre Etat et collectivités encore imparfaite - Questions à Nicolas Becquevort, avocat à la cour d'appel de Bordeaux et spécialiste en droit public

La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010, de réforme des collectivités territoriales (N° Lexbase : L9056INQ), a pour objectif affiché de mettre fin à l'enchevêtrement des responsabilités locales en clarifiant la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales. Elle crée un nouveau type d'élu local, le conseiller territorial, qui siégera dans l'instance délibérante du département et dans celle de la région en remplacement des conseillers généraux et régionaux. La loi procède, également, à la création des métropoles sous la forme d'EPCI regroupant plusieurs communes qui s'associent au sein d'un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement économique, si cet ensemble est constitué de plus de 500 000 habitants. Le pôle métropolitain, établissement public constitué par accord entre des EPCI à fiscalité propre, en vue d'actions d'intérêt métropolitain en matière de développement économique, voit aussi le jour, tout comme les communes nouvelles, qui peuvent être créées en lieu et place de communes contiguës. Le texte prévoit, également, l'achèvement et la rationalisation de la carte intercommunale d'ici à 2013. Enfin, la loi supprime la clause de compétence générale pour les régions et les départements au 1er janvier 2015, cette clause restant maintenue pour les communes. Toutefois, de nombreux éclaircissements restent à apporter sur les relations encore à reconstruire entre l'Etat et les collectivités territoriales. Pour ce faire, Lexbase Hebdo - édition publique a rencontré Nicolas Becquevort, cabinet CGCB Avocats, avocat à la cour d'appel de Bordeaux et spécialiste en droit public. Lexbase : La loi du 16 décembre 2010 constitue-t-elle véritablement selon vous une première étape vers la simplification de l'échelon local ?

Nicolas Becquevort : Ce texte représente l'aboutissement du chantier prioritaire lancé en 2008 par le chef de l'Etat. Ce processus avait, notamment, pour objectif la simplification de l'échelon local composé alors des communes, des intercommunalités, des départements et des régions. Une fois la loi promulguée, il n'est pas certain que cet objectif soit véritablement atteint. En effet, le texte a, certes, modifié l'architecture institutionnelle locale, mais sa simplification n'est pas flagrante.

En premier lieu, et contre toute attente, la région et le département sont maintenus. Par ailleurs, trois nouveaux échelons sont créés : la métropole, le pôle métropolitain et la commune nouvelle. Ainsi, même si on relève le "gel" de la création de pays, largement anecdotique, la cartographie de l'intercommunalité semble ressortir de la réforme plus complexe qu'elle ne l'était auparavant. Il est, certes, prévu la simplification de la procédure de fusion des communes et des communautés de communes, ainsi que la possibilité pour des régions ou des départements de fusionner entre eux, voire, pour une région, de fusionner avec les départements qui la composent en une collectivité territoriale unique.

Toutefois, il est à craindre que la fusion des régions et des départements reste lettre morte, dans la mesure où elle repose principalement sur la volonté des collectivités concernées. Or, on a pu constater l'opposition, y compris dans les rangs de la majorité, à la création du conseiller territorial unique, qui ne présage rien de bon quant à cette fusion. On connaît, par ailleurs, l'attachement de la population à son département et à sa région, qui s'est notamment exprimée, très prosaïquement, lors du changement de numérotation des plaques d'immatriculation des véhicules.

Il est fort à craindre que dans la période électorale qui s'ouvre, qui débutera par les élections cantonales en 2011 et qui s'achèvera par le renouvellement des conseils municipaux en 2014, aucune démarche de ce type ne soit entreprise.

Lexbase : La création de trois nouveaux échelons (métropoles, pôles métropolitains, communes nouvelles) n'est-elle pas susceptible de complexifier encore un peu plus le "mille-feuille territorial" ?

Nicolas Becquevort : Nous l'avons dit, le dispositif mis en place par la réforme n'est pas, loin s'en faut, de nature à simplifier la cartographie des collectivités territoriales, du fait de la création de trois nouvelles catégories de collectivités et du caractère très hypothétique de la fusion des départements et des régions.

Certaines dispositions oeuvrent, toutefois, dans le bon sens. Ainsi, les règles en matière de regroupement des collectivités sont assouplies, ce qui devrait permettre, à terme, la réduction du nombre de celles-ci, à défaut d'en réduire les catégories. Nous ne reviendrons pas sur les fusions de départements et de régions, dont nous doutons de la mise en oeuvre effective. S'agissant des fusions de communes, le dispositif est réformé, avec la création de la commune nouvelle.

Si le dispositif est d'apparence plus complexe, il présente le mérite d'être précisément encadré, ce qui n'était pas le cas auparavant. Une commune nouvelle peut donc être créée à l'initiative, soit des conseils municipaux intéressés, soit de l'organe délibérant d'un EPCI à fiscalité propre, soit du représentant de l'Etat dans le département. Lorsque la création de la commune nouvelle résulte de délibérations concordantes des conseils municipaux de toutes les communes concernées, le recours au référendum n'est pas nécessaire, ce qui allège considérablement la procédure. Lorsque l'initiative de la création provient de l'EPCI en vue de la création d'une commune nouvelle en lieu et place de toutes ses communes membres, la création de la commune nouvelle emportera la dissolution de l'EPCI et le transfert de tous ses biens, droits et obligations.

S'agissant des créations, extensions et fusions de communauté de communes et de communauté d'agglomération, la loi modifie les règles de majorité du régime de droit commun, et prévoit un régime dérogatoire. Sans entrer dans les détails de ces dispositions complexes, qu'il nous suffise de dire ici que les conditions de majorité, notamment quant aux seuils de populations, sont assouplies pour la création des communautés d'agglomération.

En ce qui concerne la fusion des communautés, si les conditions de majorité des conseils municipaux ne changent pas, on note la disparition de l'accord des organes délibérants des établissements publics, qui ne sont plus consultés que pour avis. Les articles 60 et 61 de la loi du 16 décembre 2010 prévoient également un régime dérogatoire, désigné comme des "dispositifs temporaires d'achèvement et de rationalisation de l'intercommunalité".

Aux termes de ces dispositions, qui dérogent donc aux règles de droit commun susvisées, la création, l'extension et la fusion de communautés peuvent être mises en oeuvre par le préfet dans des conditions passablement autoritaires, qui prévoient, notamment, une majorité simplifiée. Il n'est donc pas certain, au final, que le système en ressorte simplifié, du moins temporairement du fait de l'existence de ce régime transitoire. En revanche, à défaut de simplification, il est permis de se réjouir d'une certaine clarification.

A de nombreux égards, en effet, les dispositions issues de la loi du 16 décembre 2010 permettent de percevoir plus aisément les compétences respectives de chacune des collectivités territoriales. Ainsi, et en premier lieu, la loi propose une définition qui se veut plus précise des notions d'EPCI et de groupement de collectivités territoriales. Désormais, forment la catégorie des groupements de collectivités territoriales : les EPCI et les syndicats mixtes fermes, ainsi que ceux associant exclusivement des communes, des départements et des régions, les pôles métropolitains, les agences départementales, les institutions ou organismes interdépartementaux et les ententes interrégionales.

S'agissant des EPCI, la liste en est donnée par le nouvel article L. 5210-1-1 A du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L9113INT) qui dispose que "forment la catégorie des établissements publics de coopération intercommunale les syndicats de communes, les communautés de communes, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération, les syndicats d'agglomération nouvelle et les métropoles".

Il en va également, et en deuxième lieu, de la précision concernant les compétences des départements et des régions. Désormais, les compétences attribuées par la loi à une catégorie de collectivités territoriales le sont à titre exclusif, hormis pour certaines compétences comme le tourisme, le sport ou la culture, en raison de leur nature spécifique. S'agissant des départements et des régions, ceux-ci n'auront plus que des compétences spécialisées, seule les communes conservant des compétences générales.

En troisième lieu, cette exclusivité des compétences s'accompagne d'un dispositif de plus en plus contraignant au fil du temps, visant à couvrir l'ensemble du territoire par des structures intercommunales. Ainsi, puisqu'il ne devrait plus exister, à terme, aucune commune isolée, et puisque les compétences de chaque structure intercommunale seront précisément définies, il devrait être beaucoup plus aisé de distinguer la collectivité compétente, ou responsable, selon l'action administrative mise en oeuvre.

En résumé, si la loi consacre bien la création de deux échelons supplémentaires, la commune nouvelle n'étant que le résultat d'une fusion de communes avec, cependant, la possibilité de créer des communes déléguées, elle prévoit tout de même divers mécanismes tendant à la réduction du nombre de collectivités territoriales et à la clarification de leurs compétences respectives.

Lexbase : L'instauration du conseiller territorial peut-elle véritablement apporter une plus-value dans la complémentarité entre départements et régions ?

Nicolas Becquevort : Le conseiller territorial est un élu qui, à compter de mars 2014, siègera tant à l'échelon du département que de la région. A notre sens, l'instauration de ce conseiller territorial peut véritablement apporter une plus-value dans la complémentarité entre départements et régions. En effet, outre de réduire le nombre de conseillers et donc les dépenses publiques, l'instauration de ce nouveau personnage permettra de sensibiliser les élus sur les problématiques des deux échelons territoriaux. Du fait de son ancrage territorial, il disposera d'une vision de proximité des besoins et des attentes des administrés sur l'ensemble des compétences dévolues tant au département qu'à la région. Une véritable synergie des politiques régionales et départementales pourra prendre corps.

Concrètement, les conseillers territoriaux pourront adapter la répartition des compétences aux spécificités locales. Ainsi, le nouvel article L. 1111-9-I du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L9200IN3) prévoit qu'"afin de faciliter la clarification des interventions publiques sur le territoire de la région et de rationaliser l'organisation des services des départements et des régions, le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux des départements de la région peuvent élaborer conjointement, dans les six mois qui suivent l'élection des conseillers territoriaux, un projet de schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services. Chaque métropole constituée sur le territoire de la région est consultée de plein droit à l'occasion de son élaboration, de son suivi et de sa révision".

Ce schéma permettra de définir la répartition optimale des compétences entre la région et les départements en ce qui concerne le développement économique, la formation professionnelle, l'éducation (collèges et lycées), les transports, l'environnement, l'aménagement du territoire, notamment, et d'en tirer les conséquences en termes de réorganisation des interventions financières et de mutualisations des services.

Lexbase : Le retrait de la clause de compétence aux régions et aux départements ne comporte-t-il pas un risque de recentralisation du fonctionnement de l'Etat ?

Nicolas Becquevort : A notre sens, la modification apportée à la clause de compétence des départements et des régions ne manifeste pas une volonté de "recentralisation". En premier lieu, il convient d'observer que le Conseil constitutionnel, saisi du contrôle de constitutionnalité du projet de loi, a estimé, dans sa décision du 9 décembre 2010 (Cons. const., décision n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010 N° Lexbase : A7110GMB), qu'il n'existait pas auparavant de clause de compétence générale au profit des départements et des régions.

En effet, selon les requérants, le paragraphe I de l'article 73 de la loi déférée, qui complète le premier alinéa de l'article L. 3211-1 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L9225INY), relatif aux compétences du conseil général, et le premier alinéa de l'article L. 4221-1 du même code (N° Lexbase : L9224INX), relatif au conseil régional, par les mots "dans les domaines de compétence que la loi lui attribue", supprimait la clause générale de compétence, et méconnaissait le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.

Au vu de sa jurisprudence constante, le Conseil constitutionnel a jugé que la loi antérieure n'avait eu ni pour objet, ni pour effet, de créer une clause générale rendant le département ou la région compétents pour traiter de toute affaire ayant un lien avec leur territoire et que, par suite, elle ne saurait avoir donné naissance à un principe garantissant une telle compétence. A bien le lire, le texte de l'article 73 de la loi du 16 décembre 2010 ne fait donc que préciser le cadre des compétences tel qu'il existait déjà.

En deuxième lieu, on ne note pas, dans les dernières années, une tendance à la recentralisation, l'Etat recherchant sans cesse, au contraire, à se décharger de missions intéressant au premier chef les collectivités territoriales. Les collectivités territoriales ne l'ignorent d'ailleurs pas, puisque ce transfert s'effectue, bien souvent, sans pour autant que l'Etat ne dote lesdites collectivités des moyens budgétaires nécessaires.

En réalité, les craintes de recentralisation ont plutôt été suscitées par les dispositions des articles 60 et 61 de la loi du 16 décembre 2010, qui accordent aux préfets des pouvoirs, dont l'intensité s'accroit au fil du temps, en vue d'achever la carte de l'intercommunalité. L'article 60 de la loi est relatif aux EPCI, et prévoit des dispositions distinctes, mais dont le mécanisme est sensiblement le même, s'agissant de la création d'EPCI, de la modification ou de la fusion d'ECPI existants.

Schématiquement, les pouvoirs du préfet peuvent se découper en trois phases.

- première phase : à compter de l'adoption du schéma départemental de coopération intercommunale, et au plus tard à compter du 1er janvier 2012, et jusqu'au 31 décembre 2012, le préfet doit mettre en oeuvre les options retenues par la Commission départementale de coopération intercommunale (CDCI), avec l'accord des collectivités concernées. Cet accord doit être exprimé par la moitié des conseils municipaux des communes intéressées, représentant la moitié de la population totale de celles-ci, la commune la plus peuplée disposant d'un pouvoir de blocage si celle-ci représente au moins un tiers de la population totale. Durant cette phase, seul l'avis, et non l'accord des organes délibérants des EPCI, sera requis.

- deuxième phase : en cas d'échec de la première phase, et pendant une période de 5 mois comprise entre le 1er janvier et le 31 mai 2012, le préfet disposera de pouvoirs renforcés. Il pourra, durant cette phase, créer, étendre ou fusionner les EPCI en passant outre les délibérations des communes ou des EPCI. Cependant, il sera contraint d'intégrer les propositions de la CDCI, dès lors que celles-ci auront été adoptées à la majorité des deux tiers de ses membres.

- troisième phase : à compter du 1er juin 2013, le préfet pourra rattacher les dernières communes isolées, après accord de la CDCI et de l'EPCI d'accueil. En cas de refus de l'EPCI, il pourra passer outre, la CDCI conservant son pouvoir d'amendement à la majorité des deux tiers. Le schéma départemental sera révisé tous les six ans et les procédures temporaires prévues en 2012 pourront être réactivées selon la même périodicité pour modifier le périmètre ou fusionner des EPCI, sur une durée d'un an.

Des dispositions similaires sont envisagées pour les syndicats intercommunaux par l'article 61 de la loi, à ceci près qu'il n'est pas prévu de conférer au préfet de pouvoirs s'agissant de la création de nouveaux syndicats. On sait, en effet, que la volonté du législateur est de ne pas créer de nouveaux syndicats mais, au contraire, de favoriser la dissolution d'un maximum d'entre eux au profit des EPCI. En ce sens, le préfet dispose de pouvoirs similaires à ceux prévus pour la création des EPCI mais, cette fois-ci, en vue de la dissolution des syndicats.

Ces dispositions, si elles consacrent, des pouvoirs accrus du préfet, ne constituent pas, à notre sens, une volonté du législateur de porter atteinte à la décentralisation. En premier lieu, elles ne sont prévues que dans le but de rationaliser l'intercommunalité, objectif poursuivi depuis de très nombreuses années par le législateur, certes désormais avec des pouvoirs de contrainte plus importants. Ainsi, au terme des phases transitoires de rationalisation, les compétences des collectivités territoriales ne seront pas amoindries, et leur exercice sera sans doute facilité par la plus grande cohérence de leur périmètre.

En second lieu, ces pouvoirs du préfet en phase transitoire sont limités par le rôle et les pouvoirs accrus de la CDCI. Il s'agit, en réalité, d'un mécanisme incitatif déjà appliqué dans de nombreuses matières, notamment en matière d'urbanisme réglementaire.

Lexbase : Que peut-on attendre de l'achèvement de la carte de l'intercommunalité d'ici à juin 2013 ?

Nicolas Becquevort : La loi du 16 décembre 2010 présente, nous l'avons dit, plusieurs axes, qui sont essentiellement les suivants :

- la rationalisation de la coopération intercommunale passant, notamment, par la création de groupements de collectivité de taille et de périmètre pertinents ;

- la clarification des compétences et des moyens attribués à chaque collectivité ;

- et la synergie entre les différentes collectivités.

Il n'en reste pas moins que cette réforme, du moins en ce qui concerne les modalités de sa mise en oeuvre, reste passablement complexe, et qu'elle intervient dans une période électorale particulièrement dense, alors qu'une partie importante des élus locaux a marqué son scepticisme, voire son opposition aux nouvelles dispositions. La période, finalement très brève, qui s'est ouverte le 17 décembre 2010 avec la promulgation de la loi au Journal officiel, risque donc d'être le théâtre de nombreuses difficultés, sans qu'il soit possible de dire si l'objectif sera atteint. Il y a fort à parier que le juge administratif, et les avocats, auront fort à faire dans les mois qui viennent.

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