[Questions à...] Le Plan national d'action pour des achats publics durables : enjeux et perspectives... Entretien avec Rémy Risser, Chef du bureau des productions et consommations, Délégation au développement durable, Ministère de l'Ecologie et du Développement durable

Lors du Comité interministériel pour le développement durable du 13 novembre 2006, le Gouvernement a décidé d'élaborer un "Plan national d'action pour des achats publics durables". Le ministère de l'Ecologie et du Développement durable et le ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie organisent, ainsi, depuis le 14 décembre 2006, et jusqu'au 25 janvier prochain, une consultation publique électronique afin de recueillir l'avis de tous les acteurs de la commande publique sur la définition de ce plan, dont un avant-projet a été mis en ligne le 14 décembre 2006 (1). Afin de comprendre les enjeux et d'apprécier les perspectives offertes par le plan, qui devrait être adopté au mois de mars au plus tard, nous avons choisi d'interroger Rémy Risser, Chef du bureau des productions et consommations, Délégation au développement durable, Ministère de l'Ecologie et du Développement durable. Lexbase : Pouvez-vous présenter, en quelques mots, le (les) objectif(s) du "Plan national d'action pour des achats publics durables" ?

R. Risser : Il y a des objectifs généraux et des objectifs sectoriels, l'objectif principal étant de mobiliser les acheteurs publics. Il faut savoir que l'on compte certainement plus de 50 000 autorités adjudicatrices en France, du fait de notre organisation territoriale unique en Europe, et qu'il y a environ 200 000 personnes en France qui exercent la fonction d'acheteur public selon le ministère de l'Economie. Donc l'objectif essentiel est de mobiliser tout ce monde en élaborant un cadre commun sur les objectifs, la méthode, le concept d'achat public durable, les exemples, les outils existants.

Les objectifs sectoriels sont des objectifs par segment d'achat. Ce sont surtout les achats généraux qui sont concernés. Les achats dits "métiers", spécifiques à certains acheteurs publics comme, par exemple, les achats d'avions pour le ministère de l'Air, ne sont pas directement abordés même si les préconisations en termes de politique et de méthode leur sont applicables. En tout état de cause, il appartient à chaque autorité adjudicatrice de fixer ses propres objectifs en fonction de sa situation et de ses enjeux particuliers. Une quinzaine d'objectifs sectoriels a été définie. Ceux-ci sont amenés à évoluer à l'issue de la concertation. L'on peut déjà annoncer un nouvel objectif non prévu dans l'avant-projet, concernant la prise en compte de l'agriculture biologique dans les achats liés aux services de restauration collective.

Lexbase : Que faut-il entendre par "achat public durable" ? Cette notion regroupe-t-elle aussi bien un volet environnemental que social ?

R. Risser : Bien sûr, non seulement cette notion couvre les aspects environnementaux et sociaux, mais elle intègre aussi les aspects économiques. Le développement durable repose sur ces trois piliers.

Sachant qu'il peut y avoir des graduations dans le caractère durable d'un achat public, un achat public durable est donc, a minima, un achat public qui prend en compte l'environnement et/ou le social, mais aussi l'économie, par son efficacité, par la qualité des prestations et, surtout, par la prise en compte des coûts globaux, c'est-à-dire aussi bien le coût immédiat, le prix du marché, que les coûts différés, ceux-ci pouvant représenter des économies directes ou indirectes.

Lexbase : A travers ses articles 5 (N° Lexbase : L2665HPE) et 14 (N° Lexbase : L2674HPQ), le nouveau Code des marchés publics intègre cette notion de développement durable. Cependant, il semble que le code "demeure partiellement inadapté à une prise en compte étendue des clauses sociales dans la présentation des candidatures et dans les critères de choix des offres". Une modification du Code des marchés publics ne serait-elle pas, avant tout, nécessaire pour permettre l'introduction de critères sociaux parmi les critères d'attribution des marchés ?

R. Risser : Il faut rappeler qu'un critère social d'attribution des marchés a été introduit par la loi du 18 janvier 2005, ce critère consistant à prendre en compte les performances en matière d'insertion professionnelle des publics en difficulté (loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005, de programmation pour la cohésion sociale N° Lexbase : L6384G49). Mais, il est vrai que si l'on compare à l'environnement, qui peut être intégré aux trois stades essentiels de la procédure que sont la définition des besoins, la présentation des candidatures et l'attribution des offres, la prise en compte des aspects sociaux apparaît encore limitée. Il faut tout de même considérer que le code 2006 a élargi la perspective, notamment, au titre des conditions d'exécution. Alors qu'auparavant les conditions d'exécution pouvaient favoriser la lutte contre le chômage et l'insertion des personnes en difficulté, l'article 14 du nouveau code, reprenant la formulation de l'article 6 de la Charte constitutionnelle de l'environnement, dispose que ces conditions "peuvent comporter des éléments à caractère social ou environnemental qui prennent en compte les objectifs de développement durable en conciliant développement économique, protection et mise en valeur de l'environnement et progrès social". Le volet social apparaît, désormais, de façon très générale, ce qui constitue une avancée. Est-ce que l'on pourra aller plus loin ? Cela ne dépend pas directement de la France puisque, finalement, le droit français des marchés publics est une transposition des deux Directives du 31 mars 2004. On peut remarquer, d'ailleurs, que le développement durable, dans la Directive 2004/18/CE (N° Lexbase : L1896DYU) apparaît au titre des considérants, alors qu'il apparaît dans deux articles du code (l'article 5 et l'article 14). Il semble, donc, que l'on se situe dans une avancée importante. Signalons que l'Europe envisage de travailler sur cette question. En effet, il a été annoncé, lors d'une réunion d'experts, qu'il serait mis en place un guide sur les aspects sociaux comparable à celui qui avait été mis en place en 2004 pour l'environnement (Guide "acheter vert").

Cependant, il faut rappeler que le problème qui se heurte à la prise en compte des aspects sociaux reste l'obligation de les décrire avec des outils objectifs et de respecter les principes fondamentaux de la commande publique (la non-discrimination, la transparence, le traitement égal des candidats), ce qui suppose un lien objectif à l'objet du marché. Or, il n'est pas toujours évident que les conditions sociales de production aient un lien avec l'objet du marché. Il est plus facile de prendre en compte l'aspect environnemental qui est directement mesurable et qui fait l'objet de référentiels incontestables, tels les normes et les écolabels.

Lexbase : Les outils déjà existants destinés à inciter les acheteurs à intégrer le développement durable sont nombreux. Comment expliquer que la France n'apparaisse pas dans le groupe des sept Etats membres considérés comme les plus avancés en matière "d'écologisation" des marchés publics ? En effet, on peut s'interroger sur l'impact de l'ensemble de ces outils et actions sur la commande publique en France : dans quelle mesure les acheteurs sont-ils imprégnés de cette volonté de promouvoir le développement durable ? Est-ce une question de temps ?

R. Risser : Ces outils sont, en effet, nombreux, essentiellement depuis 2004 : guides, circulaires, formations professionnelles pour les acheteurs, colloques, réseaux spécifiques à la prise en compte de l'environnement et du développement durable. Il y a donc un foisonnement d'outils. Des objectifs ont été fixés dès 2003 dans la stratégie nationale de développement durable. Sincèrement, je pense, qu'il s'agit d'une question de temps. La France a, en Europe, du fait de son histoire administrative, une position particulière caractérisée par un émiettement très fort de ses structures administratives, multipliant ainsi le nombre de structures et le nombre de personnes concernées, ce qui complique la mobilisation. De surcroît, même si de plus en plus de personnes se sentent concernées, il existe un écart entre la sensibilisation et le passage aux actes. Les acheteurs publics ont été habitués, pendant des années, à ne regarder que le prix, à rester dans le cadre de procédures très étroites, à utiliser des documents prêts à l'emploi. Cela est en train de changer. Il s'agit d'un changement général qui ne concerne pas seulement le développement durable mais qui met en perspective la professionnalisation du métier d'acheteur auquel on demande d'avoir des analyses de plus en plus poussées.

Il y a donc un effort spécifique à soutenir pour relever le niveau de qualification et de professionnalisation des acheteurs publics.

Il faut, également, sensibiliser les décideurs sachant qu'un acheteur public agit pour le compte d'une collectivité publique. Or, souvent, les arbitrages sont, à ce niveau, défavorables à la prise en compte du développement durable dans la mesure où c'est le coût immédiat qui est avant tout considéré. Les pays du nord de l'Europe sont un peu plus avancés que nous, c'est vrai, même si l'étude ayant permis récemment un classement grossier repose sur des bases très fragiles. Elle contient des éléments quantitatifs qui montrent que, sur le petit nombre de marchés publics favorables à l'environnement passés en France, il y a des éléments relativement plus solides que dans d'autres pays. Donc, restons prudents et ne tirons pas de conclusions hâtives de cette étude, la première à avoir été réalisée au niveau européen. Il faut tout simplement se situer dans une démarche de progrès. La France a des atouts à faire jouer dans de nombreux secteurs, par exemple celui du bâtiment ou du bois, lesquels sont très dynamiques sur les aspects de la prise en compte de l'environnement.

Lexbase : En l'absence de véritables obligations imposées aux acheteurs, il s'agit d'opérer un véritable changement de mentalité des acheteurs. Est-ce réalisable en trois ans ? Quelles sont les actions concrètes que devra engager chaque autorité publique ?

R. Risser : Compte tenu de l'ampleur de la mobilisation, il n'est pas certain qu'un délai de trois ans soit suffisant mais le plan a justement pour finalité de mettre chacun clairement en face de ses responsabilités. Il est prévu une évaluation du plan à son terme, ou du moins un retour d'expériences. On verra comment le plan et les objectifs seront appropriés par l'ensemble des acheteurs publics. Quelles actions concrètes engager ? Cela dépend vraiment des besoins de chaque autorité publique et des marchés qu'elle passe. Ce que l'on attend des collectivités, c'est qu'elles mettent en place une véritable politique d'achat public durable, en assumant clairement leurs responsabilités et en définissant une méthode. Il s'agit d'adopter une démarche de progrès. Ainsi, pour ceux qui ne se sont pas encore lancés, on conseille de commencer de façon raisonnable, c'est-à-dire avec des marchés faciles, tels que l'achat du papier. Ensuite, il s'agit de mieux connaître le marché, de se former, d'améliorer ses procédures et de commencer à travailler sur des marchés sensibles, notamment, celui du bâtiment.

La prise en compte du développement durable dans les achats intervient essentiellement à l'article 5, au niveau de la détermination des besoins. Ce que l'on demande aux acheteurs, avant de se précipiter dans la passation du marché, c'est de s'interroger sur leur besoin. Il ne s'agit donc, ni plus ni moins, que de procéder à une application parfaite de l'article 5 du Code des marchés publics lequel dispose, désormais, que "la nature et l'étendue des besoins à satisfaire sont déterminées avec précision avant tout appel à la concurrence ou toute négociation non précédée d'un appel à la concurrence en prenant en compte des objectifs de développement durable". Le terme "étendue" doit, notamment, s'entendre au sens de l'étendue dans le temps, autrement dit : "comment mon besoin et mes achats vont-ils évoluer dans le temps ?". Prenons un exemple, si l'on construit un bâtiment sans penser aux coûts de son utilisation et à la valeur des services qu'il rendra, est-ce que l'on se situe dans une perspective de développement durable ? Il faut intégrer le temps et les coûts qui émergent dans le temps, autant que l'on puisse les prévoir et les mesurer, mais, également, s'interroger sur la nature du besoin : est ce que l'on a vraiment besoin de l'objet que l'on prévoit d'acheter ? N'est-il pas possible, en agissant sur l'usage et les usagers, de diminuer les quantités commandées ? On se rend compte, par exemple, dans le cadre de la lutte contre les gaz à effet de serre, que l'on pourrait obtenir des résultats très importants en agissant simplement sur les comportements plutôt qu'en comptant sur les innovations technologiques. Comme le dit notre ministre : "il n'y a pas de petits gestes si on est 60 millions à les faire".

Lexbase : Les acheteurs doivent surtout intégrer le fait que des achats publics durables ne sont pas incompatibles avec la bonne utilisation des deniers publics. En effet, il s'agit d'adopter une vision à moyen, long terme de la notion de coût. Ainsi, la compétence du métier d'acheteur doit passer par "sa responsabilité et sa capacité à optimiser, d'un point de vue économique et non pas seulement financier, les choix qu'il instrumente". Comment concilier cette démarche avec la contrainte budgétaire ?

R. Risser : Le problème, en effet, est que les acheteurs n'ont pas été habitués à raisonner de façon économique, mais plutôt financière, dans le cadre d'une enveloppe fixe, en s'attachant essentiellement au prix, sans s'interroger sur la période d'après marché. Or, c'est durant cette période-là que les coûts apparaissent. Sans une intégration de ces coûts, laquelle relève d'une démarche économique, on se rend bien compte que le fameux principe de la bonne utilisation des deniers publics ne peut pas être assuré.

Les contraintes financières demeurent, mais elles sont assouplies. Il y a un ensemble d'évolutions à cet égard, ne serait-ce que sous l'influence de la LOLF, mais également des acheteurs qui se rendent compte que, dans certains cas, l'exécution de leur marché leur revient plus cher que prévu, soit parce que les prestations livrées ne sont pas à la hauteur de ce qu'ils attendaient, donc vont générer des surcoûts, soit parce que l'acheteur n'est pas isolé, il travaille pour une collectivité publique et les marchés qu'il passe sont souvent générateurs de surcoûts pour la collectivité. Le cas le plus révélateur est celui des déchets : la plupart des collectivités qui passent des marchés ont, également, des compétences en matière de déchets. Il n'est pas normal que le service gestionnaire des achats passe des marchés sans se préoccuper des charges qu'il provoque chez le service gestionnaire des déchets. Il s'agit, donc, d'une question de cohérence. La contrainte budgétaire est de plus en plus forte mais en même temps elle devient plus flexible du fait des programmations qui peuvent s'étaler sur plusieurs années. Il est, également, possible d'affecter aux unités administratives les économies qu'elles auraient réalisées dans leurs actions. Tout cela concourt à favoriser la prise en compte du développement durable dans les achats publics.

Toutefois, il faut reconnaître que les acheteurs manquent d'outils pour instrumenter la prise en compte du coût global. Nous travaillons en ce sens, afin de mettre à leur disposition des outils permettant de répondre aux questions du type "comment je demande le coût global à mes fournisseurs ?", "comment je le vérifie ?", "comment je le mesure ?". En attendant ces outils, il est déjà possible de demander, comme le permet l'article 53 du code (N° Lexbase : L2713HP8), l'ensemble des coûts d'utilisation. Dans le cadre d'une opération de construction, par exemple, on commence généralement par réaliser des études de faisabilité puis par définir précisément un programme. A ce stade, on passe un ensemble de marchés (marché d'études préalables, marché d'assistance à la maîtrise d'ouvrage, marché de maîtrise d'oeuvre) qui comptent assez peu en termes financiers, par rapport au coût de la construction, mais qui sont déterminants pour les coûts d'utilisation ultérieurs. Il est ainsi très important de demander à tous les prestataires titulaires de ces marchés qu'ils étudient et prennent bien en compte les futurs coûts d'utilisation.

Lexbase : L'objectif annoncé de faire de la France, d'ici 2009, l'un des pays de l'UE le plus engagé dans la mise en oeuvre du développement durable dans la commande publique est-il, dans ce cadre là, facilement réalisable ?

R. Risser : C'est un objectif ambitieux dans la mesure où, selon les résultats de l'étude européenne évoquée ci-dessus, la France n'est pas encore très bien positionnée, même si l'on pourrait contester cette étude car elle repose sur un échantillon très faible, non statistiquement représentatif.

S'agissant des outils de suivi, les choses ont évolué très récemment, ce qui est très positif, puisqu'il n'existait aucun outil spécifique jusque là. Dans le cadre du recensement économique des marchés, l'arrêté du 11 décembre 2006 (N° Lexbase : L7741HTU) a prévu l'insertion, dans la fiche de recensement, de deux cases supplémentaires à cocher par les acheteurs publics pour la présence, dans les marchés ou les accords-cadres, de clauses environnementales et pour la présence de clauses sociales. Cela va donc permettre, a minima, de repérer les progrès réalisés par les acheteurs en matière de développement durable. On dispose, ainsi, d'un premier indicateur quantitatif, ce qui n'est certainement pas le cas de tous les pays en Europe, y compris ceux qui se disent les plus avancés.

Lexbase : La consultation publique, lancée depuis le 14 décembre 2006, jusqu'au 25 janvier 2007, sur la définition du plan, suscite-t-elle beaucoup d'observations de la part des acteurs de la commande publique ?

R. Risser : Pour l'instant, on compte une quinzaine d'observations sur le fond. J'en attends davantage d'ici la fin de la consultation. Parallèlement, signalons qu'un groupe administratif réunissant l'ensemble des ministères et des représentants d'associations d'élus, ainsi que quelques experts, suit le projet et contribue à le faire évoluer. L'on peut déjà annoncer que certains points sont apparus comme étant insuffisamment développés dans le projet, notamment, s'agissant de la prise en compte des aspects sociaux et la nécessité du travail préalable à la procédure, c'est-à-dire la bonne connaissance du marché et de l'analyse des besoins. Par ailleurs, pour la formation, il est proposé de la décliner au niveau des écoles intervenant dans la formation des fonctionnaires nationaux et territoriaux. Il serait, également, proposé un travail sur la prise en compte du contenu carbone des produits. En effet, la question de la préférence locale revient constamment. Elle est motivée par le souci de minimiser les transports et, ainsi, de diminuer les impacts environnementaux. Mais, l'on sait que le critère de la préférence locale est parfaitement illégal, car discriminatoire. Le raisonnement doit être le suivant : peu importe le nombre de kilomètres parcourus dès l'instant où, au final, les émissions de carbone sont minimisées. Tout dépend, en fait, du mode de transport utilisé et de l'intensité carbone des processus de production.

La consultation publique et la concertation administrative n'étant pas achevées, d'autres changements sont encore susceptibles d'être apportés au plan.

Propos recueillis par Anne-Lise Lonné
Rédactrice en chef de la Revue Lexbase de Droit Public

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(1) L'avant-projet de plan est téléchargeable à l'adresse suivante : http://www.ecologie.gouv.fr/article.php3?id_article=6557. Les observations sont à transmettre, au plus tard le 25 janvier 2007, à l'adresse suivante : plan-achats-durables@ecologie.gouv.fr.
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