Le Quotidien

Dans la continuité de son engagement pour un Code européen des affaires, le Conseil national des barreaux a réaffirmé son soutien à l'initiative de la Commission européenne de mettre en place un régime de droit des affaires harmonisé au niveau européen tout en soulignant l'importance d'y associer les professionnels du droit et de préserver les principes de prévisibilité, d'accessibilité et de clarté propres au droit continental.

Dans le prolongement des rapports « Draghi » (sur le futur de la compétitivité de l'Europe) et « Letta », présentés en 2024 à la demande de la Commission européenne et faisant le constat d'un décrochage de la compétitivité européenne, la Commission Van Der Leyen II a présenté sa boussole pour la compétitivité le 29 janvier 2025. Ce cadre stratégique promeut notamment la mise en place d'un 28ème droit européen dans certains domaines du droit des affaires comme l'une des solutions à la levée des barrières juridiques et administratives pour certaines catégories d'entreprises. 

C'est notamment dans cet objectif que la Commission européenne a présenté le 28 mai 2025 sa stratégie « start up and scale up » destinée à renforcer la flexibilité réglementaire de l'Union en proposant un certain nombre de mesures destinées à soutenir les entreprises innovantes dans leur développement et leur activité. La mise en place d'un 28e régime de droit des affaires destiné à fournir un ensemble de règles unifiées aux entreprises figure parmi les mesures proposées. 

La réflexion est également en cours au sein du Parlement européen qui travaille actuellement à l'élaboration d'un rapport d'initiative sur le 28ème régime et qui entend influer sur la future proposition de la Commission européenne. 

Lors du Forum de haut niveau « Justice pour la croissance », qui s'est tenu le 25 juin 2025, les services de la Commission ont précisé les contours envisagés de ce 28ème régime et les différentes options envisagées dans un document de travail de trois pages. 

Enfin, la Commission européenne doit lancer cet été une consultation publique auprès des parties prenantes afin d'identifier les axes de ce nouveau projet en vue d'une initiative législative en 2026.

Le Conseil national des barreaux réaffirme par cette résolution sa volonté d'être associé à cette réflexion et l'importance d'y conserver les principes cardinaux du droit continental : à savoir la clarté, la prévisibilité et l'accessibilité de la norme. Favorable à cette initiative s'inscrivant dans la lignée du Code européen des affaires qu'il soutient depuis 2017, l'institution représentative des 77 598 avocats français entend faire entendre sa voix lors de cette consultation publique et sur la future initiative législative. 

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Mots-clés : droit de visite • droit d’hébergement • PACS • filiation • assistance médicale à la procréation

L’arrêt de la Cour de cassation du 30 avril 2025 (n° Y 23-11.544) relatif au droit de visite de l’ex-concubine de la mère concernant un enfant né d’une assistance médicale à la procréation à l’étranger revêt un intérêt particulier en ce qu’il intervient après la condamnation de la France par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’arrêt « Callamand » du 7 avril 2022 dans une espèce similaire (CEDH, 7 avril 2022, Req. 2338/20, CALLAMAND c/ FRANCE N° Lexbase : A39737TC).

Cette question a donné lieu à plusieurs décisions en droit interne [1] ainsi qu’en droit européen [2], ce qui témoigne de son acuité. Ces décisions s’inscrivent dans le cadre particulier de couples de femmes, ayant mené à bien un projet parental commun, l’une des femmes ayant porté et accouchées d’un enfant à la suite d’une assistance médicale à la procréation réalisée à l’étranger. Lors de la séparation, le lien de la femme qui n’a pas porté l’enfant est mis à mal, voire rompu.

Ce contentieux concerne des situations nées avant l’ouverture de l’assistance médicalement assistée aux couples de femmes par la loi n° 2021-1017, du 2 août 2021, relative à la bioéthique [LXB= L6246MS7] - ce qui explique le recours à l’AMP à l’étranger - et la possibilité d’établir la filiation de l’enfant à l’égard des deux femmes par une déclaration conjointe. On peut penser que ce nouveau dispositif entraînera une nette diminution du contentieux, la question du droit de visite se posant très différemment lorsque l’enfant à une filiation établie à l’égard des deux femmes, celle qui n’a pas accouché de l’enfant n’était pas un tiers, mais un parent. Lorsque l’enfant est né d’une assistance médicale à la procréation à l’étranger avant l’entrée en vigueur de la loi, la mère d’intention peut bénéficier de disposition transitoire lui permettant d’adopter l’enfant nonobstant l’opposition de la mère biologique [3]. Une action en ce sens avait d’ailleurs été intentée dans l’affaire en cause.

Les faits ayant donné lieu à l’arrêt du 30 avril 2025 s’inscrivent dans le même contexte que les décisions antérieures ; ils concernent un enfant né en 2014 d’une AMP en Belgique, mis en œuvre à partir du projet parental de deux femmes qui se séparent deux ans plus tard. L’ancienne compagne de la mère avait bénéficié d’un droit de visite après la séparation pendant environ un an, qui avait été interrompu du fait de conflits entre les deux femmes. La mère sociale avait intenté une action en 2018 pour se voir reconnaitre un droit d’entretenir des relations avec l’enfant. Un jugement avant dire droit ordonnant une enquête sociale avait institué un simple droit de visite le samedi après-midi une semaine sur deux. Le jugement de première instance met cependant fin au droit de visite et est confirmé par la Cour d’appel de Versailles en 2022 [4], l’enfant étant alors âgé de 8 ans.

L’arrêt du 30 avril 2025 peut être qualifié d’exemplaire en ce que la Cour de cassation s’applique à mettre en œuvre la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, et à   fournir une sorte de modèle du rôle du juge dans le contentieux des relations de l’enfant avec sa mère sociale. L’arrêt précise la portée de la reconnaissance du lien privilégié de l’enfant avec sa mère sociale (I), et contrôle les motifs de sa suppression par le juge du fond (II).

I. La reconnaissance du lien privilégié de la mère sociale avec l’enfant

L’investissement du parent social (A) explique qu’il soit considéré comme un lien privilégié (A) dont le maintien est, selon une approche in abstracto, justifié par l’intérêt de l’enfant (B).

A. L’investissement du parent social

Vie familiale, Cour européenne des droits de l’homme. Le droit de visite de la mère sociale est fondé sur les liens privilégiés qu’elle a entretenus avec l’enfant dès sa conception. Elle a en effet participé au projet parental qui s’est concrétisé par le recours à un processus d’assistance à la procréation. Elle s’est en outre comportée comme la mère de l’enfant après sa naissance. Dans la plupart des affaires, dont celle qui nous occupe, la vie commune est relativement courte, en l’espèce environ 18 mois. Cette relative brièveté de la vie commune n’empêche pas la Cour européenne de considérer que les relations entre la mère sociale et l’enfant sont constitutives d’une vie familiale. Dans l’arrêt « Callamand » elle a invoqué les liens effectifs existant entre eux et fait état de la vie commune de la requérante avec l’enfant et de son investissement dans son éducation pendant plus de deux ans. Dans l’arrêt « Honner c/ France » du 12 novembre 2020, la Cour européenne avait également analysé le refus d’accorder un droit de visite à l’ancienne concubine de la mère sur l’enfant issu d’un projet commun, et à la prise en charge duquel elle a participé pendant ses premières années, comme une atteinte au droit à la vie familiale de la requérante.

Vie familiale Cour de cassation. Dans l’arrêt du 30 avril 2025, la Cour de cassation ne constate pas expressément l’existence d’une vie familiale. On peut cependant déduire ce constat du visa de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme et de la référence à l’arrêt « Callamand ». La reprise formelle par la Cour de l’article 8 ainsi que de la jurisprudence de la Cour européenne traduit la volonté de la Cour de cassation d’aligner sa jurisprudence sur celle du juge européen. Elle reprend particulièrement l’affirmation de la Cour européenne selon laquelle la suppression du droit de visite est susceptible d'avoir des conséquences radicales sur le droit au respect de la vie privée et familiale de la requérante, en ce qu'il met fin à sa relation avec l'enfant.

Tiers privilégié C’est cette situation que le législateur de 2013 [5] a entendue améliorer en complétant l’article 371-4 alinéa 2 du Code civil N° Lexbase : L8011IWM relatif aux relations de l’enfant avec un tiers. Le texte envisage en effet depuis cette date la situation particulière du tiers « qui a résidé de manière stable avec l’enfant et l'un de ses parents, a pourvu à son éducation, à son entretien ou à son installation, et a noué avec lui des liens affectifs durables ». S’il ne consacre pas un droit de l’enfant, comme c’est le cas pour ses relations avec ses grands-parents en vertu du premier alinéa de l’article 371-4 du Code civil, le texte est clairement une incitation faite au juge d’examiner la demande du beau-parent de manière plus bienveillante, faisant de ce dernier un tiers privilégié. La Cour européenne a reconnu que ce texte constituait un moyen adapté à la mise en œuvre du droit au respect de la vie familiale de l’ex-compagne de la mère. Après avoir refusé de transmettre une question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel par un arrêt du 6 novembre 2019, la Cour de cassation a affirmé que l’article 371-4 alinéa 2 était conforme aux articles 8 et 14 de la Convention européenne des Droits de l’Homme ainsi qu’à l’article 3 de la Convention internationale des droits de l’enfant [6].

B. L’intérêt de l’enfant

Condition. La formule, « si tel est l’intérêt de l’enfant » au début de l’article 374-1 alinéa 2 du Code civil, conditionne expressément tout droit de visite d’un tiers à sa conformité à l’intérêt de l’enfant. Le tiers doit démontrer que ses relations avec l’enfant sont conformes à l’intérêt de ce dernier, alors que pour ce qui est des relations de l’enfant avec ses grands-parents, c’est aux parents qui s’y opposent de démontrer que ces relations sont contraires à l’intérêt de l’enfant. Si le texte envisage plus favorablement l’hypothèse des relations de l’enfant avec son parent social, c’est toute de même sur celui-ci que devrait peser, en principe, la charge de la preuve.

Présomption. Le fait que l’article 371-4 alinéa 2 du Code civil envisage particulièrement la situation du beau-parent peut cependant être interprété comme une présomption selon laquelle le maintien des relations de l’enfant avec celle qui a participé à sa prise en charge est conforme à son intérêt. Il s’agit donc d’apporter la preuve que tel n'est pas le cas.  D’ailleurs, dans l’arrêt commenté comme dans les arrêts de la Cour européenne, le juge doit faire la démonstration que le droit de visite est contraire à l’intérêt de l’enfant.

II. Le contrôle des motifs de la suppression du droit de visite de la mère sociale par la Cour de cassation

Le contrôle que la Cour de cassation exerce dans cet arrêt sur les motifs du rejet de la demande de l’ex-compagne de la mère constitue une réponse implicite à la remarque de la Cour européenne des droits de l’homme dans l’arrêt « Callamand » quant au caractère limité du contrôle de la Cour de cassation dans cette affaire [7]. Si celle-ci reconnait le pouvoir d’appréciation du juge du fond, elle vérifie qu’il a bien satisfait dans son analyse aux exigences de la Cour européenne. Celles-ci sont reprises dans l’arrêt et consistent à « mettre en balance les intérêts éventuellement concurrents. [Le juge] doit, notamment, montrer par son raisonnement que les préoccupations relatives à l'intérêt supérieur de l'enfant sont d'une telle importance par rapport à l'intérêt du demandeur à au moins maintenir un contact avec celui-ci, qu'il est justifié, au titre de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, de rejeter intégralement cette demande ».

A. La recherche de l’intérêt de l’enfant

Examen attentif. Dans l’arrêt « Callamand », la Cour européenne des droits de l’homme avait reproché à la Cour d’appel de ne pas avoir suffisamment caractérisé l’intérêt de l’enfant à ne pas entretenir de relations avec l’ancienne compagne de sa mère, alors qu’elle avait dans l’arrêt Honner considéré que « la décision de la Cour d’appel de Paris était attentivement motivée notamment en ce qui concernait la caractérisation de l’intérêt supérieur de l’enfant. » L’élément essentiel résidait dans le fait que l’enfant souffrait du conflit de loyauté entre sa mère et son ancienne compagne à l’égard de laquelle il se montrait réticent. Dans l’arrêt du 30 avril 2025, la Cour de cassation vérifie que la Cour d’appel a suffisamment caractérisé l’intérêt de l’enfant à ne plus avoir de relations avec la compagne de sa mère.

Mal être de l’enfant. La Cour de cassation relève les constats de la cour d’appel qui traduisent le mal être de l’enfant âgé de 8 ans, et l’insécurité dans laquelle il a été placé par la reprise du droit de visite ordonné par le juge, alors qu’il s’était apaisé pendant la période durant laquelle le droit de visite était suspendu. La petite fille est décrite comme « étant débordée par les tensions actuelles. » La cour d’appel a mis en avant « la fragilisation des liens affectifs qui avaient pu exister entre [l’enfant et l’ancienne compagne de sa mère], du fait de la virulence des conflits et de l'absence de contacts réguliers entre elles, et l'intérêt de l'enfant à ne pas voir raviver les rivalités dont elle faisait l'objet. »

Refus de l’enfant. La Cour d’appel ajoute à sa motivation le refus de l’enfant, âgé seulement de 8 ans, de voir l’ancienne compagne de sa mère. Cette prise en compte de la volonté de l’enfant est importante même si on peut regretter qu’il ne soit pas précisé dans quel cadre elle a été recueillie. Il semble en effet qu’elle résultait de courriers adressés par l’enfant directement à l’ancienne compagne de sa mère, dont on ne peut être certain qu’ils aient été rédigés par lui et indépendamment de toute influence.

B. La primauté de l’intérêt de l’enfant

Convention internationale des droits de l’enfant. Une fois démontré que l’intérêt de l’enfant n’était pas de maintenir des liens avec l’ex-compagne de sa mère, la demande de celle-ci aurait dû en principe, être automatiquement rejetée en vertu du principe de primauté de l’intérêt de l’enfant consacré par l’article 3§1 de la Convention internationale des droits de l’enfant.

Proportionnalité. La Cour européenne semble cependant exiger davantage du juge en lui demandant de démontrer que les préoccupations relatives à l'intérêt supérieur de l'enfant sont d'une telle importance par rapport à l'intérêt du demandeur à au moins maintenir un contact avec celui-ci, qu'il est justifié de rejeter intégralement sa demande. Si l’intérêt de l’enfant est en lui-même reconnu comme le but légitime du refus de maintenir les contacts, encore faut-il établir, en vertu d’un contrôle de proportionnalité, que la suppression du droit de visite était le seul moyen de le satisfaire. La Cour d’appel répond à cette exigence en démontrant que les tentatives de reprendre les contacts ont porté atteinte à l’intérêt de l’enfant. On peut toutefois se demander si le rejet total de tout lien était nécessaire et si on ne pouvait admettre au moins un droit de correspondance pour maintenir une présence minimum dans la vie de l’enfant de celle qui a été considérée et s'est comportée comme sa mère.

Attitude de l’ancienne compagne de la mère. La Cour d’appel fonde indirectement le rejet de la demande de contact sur le comportement de l’ancienne compagne de la mère. Elle constate en effet que la mère de l’enfant n’était pas opposée à un maintien des liens après la séparation et que c’est le comportement inadapté de son ex-compagne qui aurait provoqué un conflit entre les deux femmes. Elle relève « le dénigrement et la remise en cause par [l’ancienne compagne] des capacités éducatives de [la mère], ajoutés à des initiatives unilatérales ressenties par cette dernière comme autant d'atteintes à son rôle de mère. » On peut cependant se demander si la Cour d’appel n’a pas quelque peu noirci le tableau en faisant peser l’entière responsabilité du conflit sur la mère d’intention sans tenir compte du fait que celui-ci semblait être, à l’origine, causé par le refus de la mère biologique de reconnaitre le statut de mère à son ancienne compagne. On ignore quel a été le résultat de la demande d’adoption de cette dernière, mais peut-être aurait-il été opportun qu’un minimum de lien soit maintenu en attendant celui-ci [8], d’autant que la jurisprudence, confirmée par le législateur, est plutôt favorable à la mère d’intention dans ce type d’affaires.

Perspective. On peut se demander si, le cas échéant, la Cour européenne des droits de l’homme se satisferait de la motivation renforcée de la Cour d’appel et du contrôle accru exercé par la Cour de cassation dans cette affaire. La subsidiarité du contrôle de la Cour européenne devrait inciter cette dernière à se contenter de la motivation détaillée et précise du juge interne clairement inspiré de son propre, à moins qu’elle souhaite imposer aux États une obligation positive renforcée de maintenir un minimum de liens de l’enfant avec sa mère d’intention, même en cas de conflit.

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Mots-clés : réclamation contre l’état des créances • décision d’admission au passif • décision rendue sur réclamation rejetant la créance • inconciliabilité des deux décisions (non) • absence de respect du principe d’indivisibilité du lien d’instance

La décision rendue sur réclamation contre l’état des créances qui rejette la créance admise au passif par une précédente décision n’est pas inconciliable, au sens de l’article 618 du Code de procédure civile, avec la seconde décision, dès lors que le réclamant n’a pas respecté, dans l’instance en réclamation, le principe d’indivisibilité du lien d’instance en omettant d’attraire à la procédure l’une des parties à la vérification des créances.

La réclamation contre l’état des créances est une voie de recours ouverte aux personnes intéressées, autres que les parties, sur des créances admises au passif. Elle présente la nature d’une tierce-opposition. Pour cette raison, elle se déroule devant le même juge que celui qui a admis la créance. Elle a pour effet d’obtenir la rétractation de la décision d’admission et emporte par conséquent modification de l’état des créances : la créance admise au passif ne l’est plus ou ne l’est plus dans les termes de son admission si le réclamant obtient gain de cause.

Cependant, pour qu’il en soit ainsi, encore faut-il que la réclamation respecte le principe d’indivisibilité qui doit régner en matière de réclamation contre l’état des créances.

Parce que la décision attaquée doit être rétractée, ses effets existeront à l’égard de toutes les parties à la réclamation : débiteur, créancier, réclamant et défenseur de l’intérêt collectif des créanciers, à savoir mandataire judiciaire ou liquidateur. Ainsi, si le réclamant parvient à faire juger que la créance doit être totalement rejetée, la créance sera éteinte à l’égard de toutes les parties à la réclamation. Étant éteinte à l’égard du mandataire judiciaire ou du liquidateur, elle sera donc éteinte à l’égard de la procédure collective, c’est-à-dire à l’égard des organes de celle-ci et des créanciers de celle-ci.

Mais pour qu’il en soit ainsi, le principe d’indivisibilité du lien d’instance en matière de vérification et d’amission ou de rejet des créances doit impérativement être respecté.

En l’espèce, les 16 juillet 2002 et 16 décembre 2003, la société Outilac, ayant pour dirigeant M. Nogues, a été mise en redressement puis liquidation judiciaires, M. Guépin étant nommé liquidateur.

Le 6 septembre 2002, la caisse de Crédit mutuel Annecy Bonlieu-les-Fins (Crédit Mutuel d'Annecy) a déclaré deux créances, l'une fondée sur un prêt, garanti par le cautionnement de M. Nogues, l'autre représentant le solde d'un compte courant.

Par un arrêt du 18 janvier 2005, la cour d'appel a admis la créance déclarée au titre du prêt, et rejeté « en l'état » celle au titre du compte courant et invité la société Crédit Mutuel d'Annecy à présenter un décompte de sa créance avec des intérêts calculés au taux légal.

Le 11 février 2005, la caisse de Crédit mutuel Savoie Mont Blanc (Crédit Mutuel de Savoie), prétendant agir pour le compte de la société Crédit Mutuel d'Annecy, a adressé une déclaration de créance complémentaire au titre du solde débiteur du compte courant.

Par un arrêt du 15 septembre 2015, la cour d'appel, statuant sur les contestations du liquidateur portant tant sur la déclaration de créance complémentaire du 11 février 2005 que celle initiale du 6 septembre 2002, a constaté que la créance au titre du prêt avait été définitivement fixée au passif de la procédure collective de la société Outilac par l'arrêt du 18 janvier 2005, et rejeté la créance au titre du solde du compte courant.

Le dépôt de l'état des créances, portant mention de la décision d'admission de la créance au titre du prêt, a fait l'objet d'une publicité par le greffe le 10 février 2016.

Le 24 février 2016, M. Nogues a formé une réclamation contre cet état.

Par un arrêt du 6 février 2018, la cour d'appel, statuant sur cette réclamation, a rejeté la créance déclarée au titre du prêt.

Ainsi, deux décisions viennent l’une admettre au passif la créance de prêt à titre privilégiée, l’autre, rendue sur réclamation contre l’état des créances, rejeter la créance de prêt.

Devant la contradiction de ces deux décisions passées en force de chose jugée, la banque forme un pourvoi dont l’objet est de faire annuler la seconde décision inconciliable avec la première. Toute la question posée à la Cour de, cassation était de savoir si les deux décisions étaient inconciliables entre elles au sens de l’article 618 du Code de procédure civile N° Lexbase : L6776H74, une réponse positive conduisant impérativement à annuler l’une des deux décisions, voire les deux.

La Cour de cassation va rejeter le pourvoi en considérant que les deux décisions ne sont pas inconciliables entre elles : « Le lien d'indivisibilité existant en matière d'admission des créances entre le créancier, le débiteur et le liquidateur, implique que la caution qui forme une réclamation contre l'état des créances, sur le fondement de l'article 103 de la loi du 25 janvier 1985, pour contester la décision du juge-commissaire, appelle à cette instance l'ensemble de ces parties. Il en résulte que la décision qui, statuant sur cette réclamation, rejette la créance, n'est pas inconciliable avec la décision initiale, objet de la réclamation ».

Ainsi, pour la Cour de cassation, la décision admettant la créance au passif n’est pas inconciliable avec celle rendue sur réclamation contre l’état des créances, qui rejette pourtant la créance. Pourquoi ? Parce que, dans la procédure de réclamation contre l’état des créances, le principe d’indivisibilité du lien d’instance qui existe en cette matière, n’a pas été respecté.

L’obligation de respecter le principe d’indivisibilité du lien d’instance a déjà été posée par la Cour de cassation. Il était question de sanctionner par l’irrecevabilité l’appel formé contre l’ordonnance du juge-commissaire statuant sur réclamation, faute pour le réclamant d’avoir appelé en la cause le débiteur [1] : « Mais attendu que le lien d'indivisibilité existant en matière d'admission des créances entre le créancier, le débiteur et le liquidateur implique que la personne intéressée, appelante de l'ordonnance du juge-commissaire ayant rejeté sa réclamation contre une décision d'admission portée sur l'état des créances, appelle à l'instance l'ensemble de ces parties ; qu'ayant relevé que tant la société créancière, que le mandataire ad hoc de la société débitrice et le liquidateur étaient parties devant le juge-commissaire saisi de la réclamation de Mme Y... et que cette dernière, après les avoir tous intimés par sa déclaration d'appel, s'est désistée de son appel à l'égard du créancier et du débiteur, l'arrêt retient exactement que la décision à intervenir sur la réclamation étant susceptible d'avoir une incidence sur l'admission de la créance et l'appel de la décision statuant sur la réclamation, dont la cour d'appel demeure saisie, n'opposant plus que la personne intéressée formant la réclamation et le liquidateur, cet appel est irrecevable ».

Cette solution imposant le respect du principe d’indivisibilité du lien d’instance et tout à fait justifiée et s’explique précisément par les effets de la réclamation contre l’état des créances : il s’agit de revenir sur une décision passée en force de chose jugée, mais, pour qu’il en soit ainsi, il faut évidemment que toutes les parties initiales à la décision d’admission attaquée par la voie de la réclamation aient été appelées dans la cause par le réclamant.

En l’espèce, la banque devait donc appeler à l’instance de réclamation le débiteur, le créancier concerné c’est-à-dire la banque et le liquidateur. Vraisemblablement, la caution a omis d’appeler à la cause le débiteur. Or si l’une de ces parties n’est pas appelée, alors la décision rendue sur réclamation ne pourra entrainer une remise en cause de la décision d’admission au passif. La réclamation contre l’état des créances n’aura, dès lors, servi à rien.

Et puisque la décision rendue sur réclamation ne peut priver d’effet la décision antérieure d’admission au passif, la décision rendue sur réclamation qui juge de l’extinction de la créance principale n’est pas inconciliable avec la décision d’admission au passif, qui continuera à produire ses effets.

Le réclamant conservera donc bien à l’esprit qu’il doit appeler à la cause toutes les parties concernées par la décision d’admission au passif et ce qui est vrai lors de l’instance devant le juge-commissaire le demeure ensuite au stade des voies de recours.

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Mots clés : immobilier • bureaux • logements • urbanisme • transformation

Promulguée le 16 juin 2025, la loi n° 2025-541 visant à faciliter la transformation des bureaux et autres bâtiments en logements, dite « loi Daubié », intervient dans un contexte marqué par une pénurie aiguë de logements et une vacance croissante du parc tertiaire.

Selon les chiffres de l’Institut de l’Épargne Immobilière et Foncière (IEIF) [1], près de 5,3 millions de m² de bureaux étaient vacants en Île-de-France au 1er trimestre 2025, soit un taux de vacance de 8,5 %, avec des pics dépassant 15 % dans certaines zones de la première couronne. À cela s’ajoute une demande résidentielle croissante, exacerbée par les dynamiques de télétravail, la désindustrialisation de certains territoires urbains, et l’impératif environnemental de sobriété foncière. Face à ce paradoxe, la loi Daubié entend lever les freins normatifs, fiscaux et opérationnels à la reconversion des bâtiments non résidentiels en logements. Elle prolonge des mesures amorcées par la loi de Finances pour 2025 [2], et offre un cadre juridique structuré pour accompagner cette transformation nécessaire des bureaux vacants. Dans ce contexte, la transformation de bureaux en logements apparaît comme une piste prometteuse, capable de répondre simultanément à plusieurs enjeux : redonner une utilité à des immeubles vacants, renforcer l’offre résidentielle dans les zones denses, contribuer à la décarbonation de l’immobilier, limiter l’artificialisation des sols. Elle ne saurait toutefois constituer une solution unique, mais elle représente un levier opérationnel réaliste et complémentaire des stratégies de production de logements neufs et de transformations de l’existant (entrées de villes, pavillonnaires, friches notamment).

I. Un socle législatif structuré autour de quatre champs d’intervention : urbanisme, fiscalité, copropriété, commande publique

A. Les mesures en matière d’urbanisme

Le cœur du dispositif repose sur une série de dérogations aux règles des documents d’urbanisme, pensées pour faciliter la transformation des locaux non résidentiels en logements sans attendre des modifications des documents d’urbanisme.

Tout d’abord, la loi permet à l’autorité compétente d’accorder une dérogation explicite aux règles relatives aux destinations prévues par le plan local d’urbanisme ou le document en tenant lieu. Ainsi, même dans les zones où la destination « habitation » n’est pas autorisée, un changement de destination pourra être accordé, sauf si certains motifs précis s’y opposent. Ces motifs, au nombre de quatre, sont limitativement énumérés par la loi : l’existence de nuisances avérées pour les futurs habitants, une accessibilité insuffisante par des transports alternatifs à la voiture individuelle, des conséquences négatives sur la démographie scolaire par rapport aux capacités d’accueil existantes ou prévues, et enfin, une remise en cause des objectifs de mixité sociale et fonctionnelle du territoire. Lorsqu'elle souhaite accorder la dérogation, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation d'urbanisme recueille l'avis conforme de l'autorité compétente en matière de plan local d'urbanisme ou de document en tenant lieu. Un avis défavorable ne peut être rendu qu'au regard des critères mentionnés ci-avant. Lorsque l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation d'urbanisme n'est pas le maire, elle recueille l'avis du maire de la commune où est implanté le bâtiment (C. urb., art. L. 152-6-5 N° Lexbase : L0316NAX).

La loi introduit également la possibilité pour les collectivités, de créer des secteurs dans lesquels les logements issus de telles transformations seront réservés à un usage de résidence principale. Cette disposition reprend le principe de la « servitude de résidence principale » introduite en matière de construction neuve par la loi « Le Meur » (loi n° 2024-1039 du 19 novembre 2024, visant à renforcer les outils de régulation des meublés de tourisme à l'échelle locale N° Lexbase : L6356MS9), mais l’applique ici aux opérations de transformation, renforçant la lutte contre les logements vacants et les usages touristiques détournés (C. urb., art. L. 151-14-1 N° Lexbase : L0314NAU).

Par ailleurs, la loi introduit une dérogation aux règles des PLU relatives à la taille minimale des logements (C. urb., art. L. 152-6-6 N° Lexbase : L0205NAT). Ce levier vise à permettre, notamment dans les centres-villes denses, la reconversion de locaux très compartimentés ou techniquement complexes, dans une logique de pragmatisme.

Autre nouveauté majeure : l’article 5 de la loi prévoit la possibilité d’instituer dans des secteurs définis par délibération de l’autorité compétente en matière de PLU ou du document en tenant lieu, le cas échéant sur avis conforme du conseil municipal des communes concernées, un permis de construire à destinations multiples, décliné en deux régimes juridiques distincts, chacun encadré par une durée maximale de validité de vingt ans à compter de la délivrance du permis (C. urb., art. L. 431-5 N° Lexbase : L0206NAU). Ainsi si les pièces fournies à l'appui de la demande de permis de construire permettent de vérifier la conformité des états futurs du projet, propres à ses destinations postérieures, à l'ensemble des règles d'urbanisme applicables au moment de sa délivrance, le permis autorise ces états futurs par anticipation, sans qu'il puisse être exigé ultérieurement de nouvelle autorisation d'urbanisme.

Ce dispositif, dont les modalités d’application doivent être précisées par décret en Conseil d’État, s’inspire du projet TEBiO à Bordeaux [3]. Ce dernier, conduit dans le cadre d’un permis d’innover, permet d’alterner usages tertiaires et résidentiels. Le 119e Congrès des notaires avait également, dès 2023, proposé l’intégration du permis à destinations multiples dans le Code de l’urbanisme, assortie de garanties sur la sécurité juridique des transitions d’usage [4].

D’autres mesures enrichissent ce socle.

La transformation des bâtiments non résidentiels est intégrée dans les missions de l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), afin de soutenir les collectivités dans leurs projets (CGCT, art. L. 1231-2 N° Lexbase : L0267NA7).

Par ailleurs, la loi prévoit que les résidences universitaires définies à l'article L. 631-12 du Code de la construction et de l’habitation N° Lexbase : L5094LR4 font partie au même titre que les logements locatifs sociaux au sens de l'article L. 302-5 du même code N° Lexbase : L4879MBC des biens susceptibles d’être intégrés dans des secteurs du PLU permettant de bénéficier d'une majoration du volume constructible tel qu'il résulte des règles relatives au gabarit, à la hauteur et à l'emprise au sol (C. urb., art. L. 151-28 N° Lexbase : L0315NAW).

B. Les mesures fiscales : prolongement et amplification du PLF 2025

La loi de Finances pour 2025 avait déjà amorcé un tournant en introduisant deux outils fiscaux. Le texte prévoit en effet une exonération de la taxe annuelle sur les bureaux en Ile-de-France et de la Taxe annuelle sur les bureaux dans les départements des Bouches-du-Rhône, du Var et des Alpes-Maritimes, lorsque les locaux, passibles de la taxe, sont (i) vacants au 1er janvier de l’année d’imposition, (ii) pour lesquels une déclaration préalable ou une demande de permis de construire a été déposée au cours de l'année civile précédant la déclaration de la taxe et (iii) ont fait l’objet d’un engagement de transformation en logements dans un délai de 4 ans à compter de la délivrance de l’autorisation – étant précisé que l’engagement de transformation est réputé respecté lorsque l'achèvement des travaux de transformation ou de construction intervient avant l'expiration du délai de quatre ans (CGI, art. 231 ter N° Lexbase : L0745NAT et 231 quater N° Lexbase : L0746NAU).

La deuxième mesure consiste en la possibilité pour les collectivités de percevoir la taxe d’aménagement afin de réaliser les investissements publics rendus nécessaires par l’accueil de nouveaux habitants par suite d’un changement de destination de locaux non destinés à l’habitation en locaux d’habitation (CGI, art. 1635 quater B N° Lexbase : L5960M8A).

La loi « Daubié » étend cette logique de mobilisation financière des bénéficiaires de la transformation en permettant également le recours au projet urbain partenarial (PUP). Ce mécanisme contractuel permet de faire participer les opérateurs immobiliers aux coûts des équipements publics induits par leur projet, en leur offrant un cadre de sécurisation juridique et de prévisibilité financière. En lien avec la fiscalité incitative, le PUP constitue ainsi un levier de compensation pertinent, assurant un équilibre entre souplesse offerte aux porteurs de projets et maintien des capacités d’investissement des collectivités locales (C. urb., art. L. 332-11-3 N° Lexbase : L0318NAZ).

C. Les mesures en matière de copropriété

Un point de blocage fréquent dans les opérations de transformation concerne le vote en assemblée générale pour modifier l’usage d’une partie privative. La loi assouplit la règle en prévoyant que le changement d’usage vers l’habitation, lorsqu’il ne concerne pas un local commercial, ne nécessite plus qu’une majorité simple au sens de l’article 24 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 N° Lexbase : L5536AG7, et non plus la majorité qualifiée.

D. Les mesures relatives à la commande publique

Les centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (CROUS) peuvent désormais conclure des marchés de conception-réalisation sans avoir à justifier du caractère complexe de l’opération, facilitant la transformation de bâtiments en résidences étudiantes.

Sur le plan opérationnel, dans le prolongement du texte, le Gouvernement a lancé plusieurs initiatives :

– le plan présenté le 27 mars 2025 par Valérie Létard prévoit l’activation de comités locaux d’accompagnement sur le modèle des Champs-Élysées ou de La Défense ;

– en Île-de-France, un appel à manifestation d’intérêt a été lancé par le préfet Marc Guillaume, visant à accompagner les collectivités dans leurs stratégies et diagnostics de transformation ;

– deux groupes de travail ont été installés : l’un sur le financement (Xavier Lépine et Nadia Bouyer), l’autre sur la simplification normative (Laurent Girometti, Roland Cubin et Julien Antoine).

II. Des perspectives critiques : vers une transformation maîtrisée et régulée

Si la loi « Daubié » marque un tournant important, elle mérite une double mise en perspective critique.

La première concerne le périmètre de la réflexion : pensée à l’échelle de l’immeuble, elle néglige l’approche territoriale systémique. Or, toute transformation génère des effets sur les réseaux, les équipements, la vie sociale. À défaut d’un encadrement à l’échelle intercommunale ou d’une articulation avec les documents de planification (SCOT, PLH), ces effets peuvent se révéler contre-productifs.

La seconde critique tient à l’affaiblissement de la régulation. En permettant de déroger quasi systématiquement aux règles de destination, le législateur dessaisit les collectivités de leur pouvoir de planification. Comme le souligne Amaury Krid [5], une telle logique « affaiblit la portée des PLU » et favorise un urbanisme d’opportunité. La régulation des usages doit rester une boussole, même dans un contexte de flexibilité accrue.

La proposition de loi sur la simplification du droit de l’urbanisme, en cours de discussion [6], introduit des outils de planification renforcés, dont le schéma cadre pour l’OIN de La Défense. Ce document, supérieur aux PLU, redonne une place à l’État stratège. Une articulation entre cette planification d’ensemble et les outils de transformation de la loi « Daubié » est indispensable.

L’enjeu des prochaines années sera d’intégrer cette souplesse nouvelle dans une logique d’urbanisme de la transformation maîtrisée, conjuguant droit, projets et cohérence territoriale.

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Mots-clés : bonus de constructibilité • PLU • article L. 151-28 • intégration paysagère • permis de construire

Par un arrêt du 6 juin 2025, le Conseil d’État confirme la solution retenue par le tribunal administratif de Nîmes dans un contentieux opposant plusieurs riverains à la société Cogedim Languedoc Roussillon, au sujet d’un permis de construire un ensemble immobilier de 115 logements. La Haute juridiction valide l’interprétation selon laquelle le règlement d’un PLU peut légalement encadrer l’octroi du bonus de constructibilité écologique (prévu par l’article L. 151-28 du Code de l’urbanisme) par des conditions qualitatives tenant à l’intégration architecturale et au respect du caractère de la zone. Elle apporte également des précisions importantes sur les conséquences de l’absence de régularisation en application de l’article L. 600-5-1. La décision, qui confirme l’analyse du juge du fond, illustre une volonté de renforcer l’exigence de cohérence urbanistique dans l’usage des majorations de gabarit.

Le bonus de constructibilité dit « écologique », instauré par la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005, de programme fixant les orientations de la politique énergétique N° Lexbase : L5490MS7, poursuit un objectif incitatif fort. Il vise à encourager l’innovation environnementale dans la construction, en permettant un dépassement des règles de gabarit – notamment d’emprise au sol ou de hauteur – jusqu’à 30 %. Mais ce bonus ne constitue pas un droit inconditionnel. Il est subordonné à une démonstration de performance énergétique ou environnementale exemplaire, et à l’existence de règles locales d’urbanisme permettant son application.

Dans une démarche de performance environnementale, imposée notamment par la Directive (UE) n° 2010/31 du 19 mai 2010, sur la performance énergétique des bâtiments L5894IMA N° Lexbase : L5894IMA [1], certains choix dans la construction – comme l’augmentation de l’épaisseur des planchers – peuvent entraîner une élévation de la hauteur des niveaux. Cela peut poser problème dans les zones régies par un Plan local d’urbanisme (PLU) limitant strictement les hauteurs autorisées.

Pour éviter que ces contraintes freinent les projets exemplaires sur le plan environnemental, outre la dérogation instituée à l’article L. 152-5-2 du Code de l’urbanisme N° Lexbase : L6908L7Y par la loi « Climat et Résilience » [2], les PLU peuvent fixer des règles strictes sur les caractéristiques des constructions – notamment leur gabarit ou leur intégration paysagère – pour préserver la qualité architecturale et urbaine des territoires (article L. 151-18 du Code de l’urbanisme N° Lexbase : L2596K9Z).

Depuis 2016, un mécanisme de « bonus de constructibilité » permet toutefois de dépasser ces règles, dans une certaine limite, pour les projets à forte performance environnementale ou énergétique (article L. 151-28, 3° N° Lexbase : L0315NAW). Ce bonus peut atteindre jusqu’à 30 % de surface supplémentaire pour une construction neuve. Cependant, cette disposition n’est applicable que dans les communes ayant fait figurer une clause relative à ce bonus dans leur PLU.

Avec l’entrée en vigueur progressive de la RE2020 – le 1er janvier 2022 pour les logements, puis le 1er juillet 2022 pour les bureaux et établissements scolaires – les seuils de référence en matière de performance énergétique et carbone ont été réévalués.

Un arrêté du 8 mars 2023 est venu actualiser les critères permettant de qualifier un projet d’exemplaire, en fixant les niveaux de performance minimale requis pour bénéficier des différents dispositifs liés à la qualité environnementale ou énergétique des constructions [3].

Cependant, l’innovation écologique ne dispense pas du respect des formes urbaines. Le juge du Palais-Royal, au travers de la décision commentée, se positionne dans une ligne équilibrée, en valorisant la performance environnementale tout en réaffirmant le rôle du PLU comme outil d’intégration du bonus écologique aux circonstances locales.

En l’espèce, le Conseil d’État a du se prononcer sur la possibilité, pour les auteurs d’un PLU, de conditionner ce bonus de constructibilité à des critères liés à la qualité architecturale et paysagère.

Cette pratique est répandue dans les PLU récents, souvent pour éviter que le bonus écologique, en apparence vertueux, ne serve de justification à des projets massifs dérogeant à l’échelle urbaine locale. En ce sens, le Conseil d’État valide une logique d’encadrement, réconciliant performance environnementale et cohérence urbaine. C’est un rappel important que le bonus de constructibilité n’est pas un passe-droit, mais un levier dont l’usage peut être modulé, dans l’esprit du projet urbain local.    
Cette solution consacre également une interprétation souple du 3° de l’article L. 151-28, qui renvoie expressément au respect des autres règles du PLU. Le juge reconnaît ainsi une marge de manœuvre aux collectivités locales, sous réserve que les conditions posées soient précises, proportionnées et motivées (I). Cette latitude s’inscrit dans une logique de décentralisation normative propre au droit de l’urbanisme, où l’équilibre entre règles nationales et adaptation locale est toujours délicat à tracer.

Le juge du Palais-Royal a également dû se prononcer sur le mécanisme de régularisation prévu par l’article L. 600-5-1 du Code de l’urbanisme N° Lexbase : L0034LNL. Cette clarification est bienvenue pour les praticiens. Trop souvent, cette possibilité est utilisée de manière dilatoire par certains pétitionnaires, qui sollicitent des délais pour ajuster leurs projets sans intention réelle de corriger les vices identifiés. En affirmant que l’absence de régularisation ferme la porte à tout recours ultérieur au mécanisme de régularisation hors prétoire (article L. 600-5 N° Lexbase : L0035LNM), le Conseil d’État envoie un signal de rigueur procédurale (II).

I. La légalité d’un encadrement du bonus écologique par le PLU

Le principal enjeu de l’affaire portait sur la légalité des articles UD 9 et UD 10 du PLU de Nîmes, qui, tout en permettant un dépassement de l’emprise et de la hauteur pour les constructions « exemplaires » sur le plan énergétique, subordonnent ce bonus à des conditions supplémentaires : le respect du caractère de la zone et une bonne insertion urbaine, architecturale et paysagère.

La société Cogedim contestait ces conditions en défense, arguant qu’elles excédaient la marge d’appréciation que l’article L. 151-28 du Code de l’urbanisme laisserait aux auteurs du PLU. Pour la requérante, ces critères constituaient une atteinte illégale au droit de propriété, dans la mesure où le législateur n’avait pas prévu de telles restrictions à l’octroi du bonus écologique.

Le Conseil d’État rejette cette argumentation. Il rappelle que les dispositions législatives permettent aux auteurs du PLU de fixer des règles propres, pourvu qu’elles respectent le cadre législatif général et soient suffisamment précises. En l’espèce, l’article L. 151-28 prévoit que le bonus peut être instauré « dans le respect des autres règles établies par le document », ce qui ouvre selon le Conseil d’État la possibilité d’introduire des conditions supplémentaires dès lors qu’elles sont motivées et en cohérence avec les objectifs du document d’urbanisme.

L’analyse confirme également la possibilité pour un porteur de projet d’invoquer, en défense, l’illégalité des dispositions d’un PLU qui lui sont opposées. Le Conseil d’État juge opérant ce moyen de défense, dès lors qu’il tend non pas à obtenir l’annulation du document d’urbanisme, mais à empêcher l’application d’une de ses dispositions estimée illégale. Cette solution s’inscrit dans la droite ligne de l’avis « Marangio » du 9 mai 2005 [4], et se distingue de la jurisprudence « Commune de Courbevoie » [5], qui limite l’usage de l’exception d’illégalité par les requérants.

Enfin, le juge administratif valide la nature qualitative des critères fixés par les articles UD 9 et UD 10 du PLU. Contrairement à ce que soutenait la société Cogedim, rien dans l’article L. 151-28 n’impose que les conditions d’octroi du bonus soient exclusivement « quantitatives ». Le Conseil d’État confirme que des exigences comme l’intégration dans le tissu urbain, l’harmonie paysagère ou le respect du caractère de la zone peuvent être mobilisées, à condition d’être formulées de manière intelligible et prévisible pour les pétitionnaires.

La décision du Conseil d’État renforce la capacité des collectivités à encadrer, voire restreindre, les effets du bonus écologique, à condition que les critères posés soient formulés de manière claire, prévisible et proportionnée, ce qui invite les collectivités à manier « la carotte » plutôt que le « bâton » [6]. Cela exige une vigilance accrue lors de la rédaction des règlements de PLU.

Les critères tels que le « respect du caractère de la zone » ou « la bonne intégration paysagère » doivent être définis avec soin pour éviter toute censure pour imprécision. La jurisprudence administrative, bienveillante à l’égard des collectivités, n’admet pas pour autant des exigences purement subjectives ou dépourvues de lien avec les objectifs du PLU. La présente décision valide explicitement la mobilisation de telles conditions dès lors qu’elles sont motivées et appliquées de manière cohérente.

En pratique, les collectivités doivent donc veiller à :

• expliciter ce que recouvre la notion de « caractère de la zone »,
• fonder les exigences qualitatives sur des objectifs identifiables du PADD (projet d’aménagement et de développement durables),
• articuler le bonus avec les autres prescriptions du PLU (stationnement, espaces verts, formes urbaines, etc.).

Ainsi, le bonus écologique devient un instrument au service d’une densification maîtrisée, non un moyen de dérogation systématique à l’échelle urbaine locale.

II. Une clarification bienvenue sur les régularisations et l’économie des articles L. 600-5 et L. 600-5-1

Le second apport jurisprudentiel concerne l’usage combiné – ou non – des mécanismes de régularisation prévus par les articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du Code de l’urbanisme.

Le juge administratif avait initialement sursis à statuer sur les recours dirigés contre les permis, pour permettre une régularisation dans le cadre de l’article L. 600-5-1. En l’absence de mesure de régularisation produite par la société pétitionnaire dans le délai imparti, les juridictions du fond ont logiquement annulé les permis. Devant le Conseil d’État, Cogedim soutenait que le juge aurait dû, malgré tout, recourir à l’article L. 600-5 afin de n’annuler le permis que partiellement et permettre une régularisation hors prétoire.

Ce raisonnement est écarté sans ambiguïté. Le Conseil d’État réaffirme que le mécanisme de l’article L. 600-5-1 constitue un « fusil à un coup [7] » : une fois ce dispositif actionné sans effet, il n’est plus possible de basculer vers le régime de régularisation par annulation partielle prévu par l’article L. 600-5. Cette solution avait déjà été affirmée dans une décision de 2021 [8] et surtout dans une décision de section de 2024 [9], que l’arrêt ici commenté prolonge logiquement. Ni la doctrine, ni les juges n’avaient eu à se prononcer sur la possibilité ou le devoir, pour le juge, d’utiliser sa capacité à annuler, sous conditions, un permis de construire en vertu de l’article L. 600-5, une fois la possibilité de régularisation éteinte [10].

Cette jurisprudence vise à éviter une spirale procédurale où le juge se verrait contraint de multiplier les sursis à statuer ou les annulations partielles, sans jamais trancher définitivement les litiges. Elle repose sur une exigence de diligence du pétitionnaire, qui dispose d’une opportunité claire et unique pour régulariser son projet dans le cadre de l’article L. 600-5-1.

Le Conseil d’État en profite pour rappeler que l’usage de l’article L. 600-5 reste possible de manière autonome, mais seulement en dehors de tout sursis à statuer déjà prononcé. Il précise enfin qu’en l’absence de mesure de régularisation produite, le juge peut néanmoins opter pour une annulation partielle si les vices ne concernent qu’une portion identifiable du projet, sans pour autant déclencher une nouvelle régularisation.

L’arrêt confirme que les juges du fond peuvent prononcer une annulation totale dans ce cas, sans être tenus de rechercher si le projet pourrait faire l’objet d’une annulation partielle régularisable. Cette ligne jurisprudentielle, qui repose sur l’objectif de clarté et de célérité du contentieux de l’urbanisme, met les porteurs de projet face à leurs responsabilités : il leur appartient de produire des mesures de régularisation concrètes et complètes dans le délai imparti. À défaut, ils s’exposent à une annulation pure et simple, avec toutes les conséquences juridiques et financières qui en découlent.         
Il convient toutefois de relever que le juge conserve, même en dehors de tout sursis à statuer, la possibilité d’annuler partiellement [11] le permis si les vices sont parfaitement circonscrits. Cette possibilité, qui ne déclenche pas le régime de régularisation différée, permet d’éviter des annulations excessives lorsque seule une partie du projet est irrégulière. Elle contribue à l’équilibre recherché entre sécurité juridique et respect des règles d’urbanisme.

La décision commentée illustre l’un des dilemmes majeurs de l’urbanisme contemporain : comment favoriser la transition énergétique sans déséquilibrer les tissus urbains ?

Le bonus de constructibilité est un outil vertueux dans son intention – encourager les bâtiments à faible impact environnemental – mais il peut devenir une faille si les promoteurs s’en emparent sans respecter les contraintes de forme, d’insertion ou d’usage. L’arrêt met en garde contre une application automatique du bonus, qui risquerait de heurter les équilibres locaux et d’alimenter les contentieux.

Cette affaire révèle les tensions entre densification (objectif légitime pour limiter l’artificialisation des sols) et acceptabilité locale. Dans les zones à dominante pavillonnaire, le passage à des constructions en R+3 peut profondément modifier le paysage, même en respectant les exigences énergétiques. L’appréciation du juge sur l’insertion paysagère du projet n’est pas anecdotique : elle devient le filtre principal d’un urbanisme durable mais raisonné.

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