Le Quotidien

► Après des années d'attente et de débats, la France adopte enfin une réforme ambitieuse de l'action de groupe, transposant la directive européenne et posant les bases d'un régime unifié.

Dans ce nouvel épisode de Lexflash, Élodie A. Valette, associée du cabinet international Bryan Cave Leighton Paisner (BCLP), décrypte les principales avancées et limites de ce texte très attendu :

• fin du millefeuille législatif et extension à tous les domaines ;
• élargissement des entités habilitées à agir et introduction de l'action BtoB ;
• possibilité de financement par des tiers et registre public des actions en cours ;
• renforcement de la procédure avec rejet des actions manifestement infondées

Mais cette réforme suffira-t-elle à relancer les actions de groupe en France, longtemps jugées décevantes ? Décryptage complet en quelques minutes.

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La revue Lexbase Avocats vous propose de retrouver dans un plan thématique, une sélection des décisions, des textes et de l’information professionnelle qui ont fait l’actualité de la profession d’avocat au cours du mois de juin 2025.

I. L’actualité de la profession

A. Accès à la profession

B. Organisation de la profession  

C. Conflit d’intérêts

D. Secret professionnel

E. Responsabilité

II. L’actualité de la pratique professionnelle

1. A. En procédure civile

B. En procédure pénale

C. En procédure administrative

I. L’actualité de la profession

A. Accès à la profession

CNB, AG, Rapport, 13 juin 2025 : l’assemblée générale du CNB a adopté, lors de son assemblée générale du 13 juin 2025, un rapport sur la qualité de vie professionnelle des avocats (QVP). L'objectif de ce rapport est de créer un organe de centralisation des avocats en faveur de la QVP et un outil de diagnostic à destination des avocats afin qu'ils puissent évaluer leurs risques en matière de QVP.

B. Organisation de la profession  

CA Rennes, 25 février 2025, n° 24/03941 N° Lexbase : A53126ZR : le Bâtonnier ne pouvant être considéré comme un juge au sens du Code des procédures civiles d'exécution, il ne peut assortir sa décision d'une astreinte.

C. Conflit d’intérêts

Avis, 8 avril 2025, Bulletin officiel du ministère de l'Enseignement supérieur et de la Recherche, 5 juin 2025, NOR : MENH2512345V : un avocat recruté par contrat à durée déterminée en tant que chargé d’enseignement vacataire par un établissement d’enseignement supérieur ne saurait, sans se placer en situation de conflit d’intérêts ni contrevenir aux dispositions du 3° de l’article L. 123-1 du Code général de la fonction publique, engager des actions en justice contre l’établissement qui le rémunère, pour le compte d’usagers et de personnels de cet établissement.

D. Secret professionnel

CE 3° et 8° ch.-r., 20 mai 2025, n° 475782 N° Lexbase : B2990AAY : la circonstance que l'administration ait exclusivement fondé un redressement prononcé à l'encontre d'un contribuable exerçant la profession d'avocat sur une « facture d'honoraires » émise par ce dernier, se bornant à mentionner l'acquisition d'un bien immobilier, sans indiquer la nature de la prestation fournie, ne saurait avoir porté atteinte au secret professionnel de l'intéressé et entaché la procédure d'imposition d'irrégularité.

E. Responsabilité

Ass. plén., 27 juin 2025, n° 22-21.812 N° Lexbase : B0879ANU : l'Assemblée plénière de la Cour de cassation a tranché. Lorsque le juge constate qu’une faute a privé la victime d’une chance d’empêcher que son dommage se réalise, il doit condamner le responsable à réparer ce préjudice. Il ne peut refuser cette indemnisation au motif que la victime demandait la réparation de son dommage et non de la perte de chance de l’éviter.

Cass. civ. 1, 25 juin 2025, n° 23-16.629, FS-B N° Lexbase : B6288AMT : tenu d'un devoir de conseil et de prudence, l'avocat a l'obligation d'appeler l'attention de son client sur les incertitudes du droit positif au jour de son intervention et sur les risques pouvant affecter la validité ou l'efficacité de l'opération projetée.

Cass. civ. 1, 25 juin 2025, n° 24-11.562, FS-B N° Lexbase : B6297AM8 : l’article 2225 du Code civil, dérogatoire à l’article 2224 du Code civil, ne concerne que l'action en responsabilité au titre de manquements qui relèvent de la mission de représentation et d'assistance en justice et non l'action au titre de faits étrangers à celle-ci.

II. L’actualité de la pratique professionnelle

A. En procédure civile

Cass. civ. 2, 22 mai 2025, n° 22-23.066, F-B N° Lexbase : B3039AAS : la Cour de cassation précise sa jurisprudence au sujet de l’enrôlement d’une assignation. Elle considère qu'une même assignation délivrée à plusieurs personnes n'impose pas plusieurs enrôlements. De ce fait, la remise d’une seule copie de l’assignation au greffe, dans le délai imparti, est régulière.

Par Alexandre Autrand

Cass. civ. 2, 12 juin 2025, n° 22-24.741, F-D N° Lexbase : B7699AKD : la Cour de cassation précise sa jurisprudence au sujet de la signification d’un acte (V. Cass. civ. 2, 10 avril 2025, n° 23-12.313 N° Lexbase : A95250IM). Elle considère que la seule mention dans l’acte de signification, que le nom du destinataire de l’acte figure sur la boîte aux lettres, n’est pas de nature à établir, en l’absence de mention d’autres diligences, la réalité du domicile du destinataire.

Par Alexandre Autrand

B. En procédure pénale

Cass. crim., 4 juin 2025, n° 24-82.411 N° Lexbase : B4257AEE : il résulte des articles 509, 513 et 515 du Code de procédure pénale que la règle du double degré de juridiction fait obstacle à ce que la partie civile, quelle que soit la raison pour laquelle elle n'a pas été partie au jugement de première instance, intervienne pour la première fois en cause d'appel. L'exception d'irrecevabilité d'une constitution de partie civile fondée sur la méconnaissance de cette règle d'ordre public constitue un moyen de pur droit qui peut être soulevé pour la première fois devant la Cour de cassation.

Par Honoré Clavreul

B. En procédure administrative

CE, 1°-4° ch. réunies, 6 mai 2025, n° 491616, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A25410RK : la contrariété d’une disposition législative à la Constitution ou aux stipulations d’un Traité ou accord international, ou encore au droit de l’Union européenne, de même que l’illégalité d’une disposition règlementaire peuvent être utilement invoquées à l’appui d’une action en reconnaissance de droit.

par Yann Le Foll

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Le dommage futur est réparable sur le fondement de la responsabilité civile décennale des constructeurs ;
si et seulement si le dommage survient de manière certaine, dans le délai de 10 ans à compter de la réception de l’ouvrage.

Le délai décennal est un délai d’épreuve et un délai d’action. En tant que délai d’action, il doit être valablement interrompu, par exemple par une citation en justice, dans le délai de 10 ans suivant la réception de l’ouvrage. En tant que délai d’épreuve, les conditions de l’engagement de la responsabilité civile décennale des constructeurs doivent, également, survenir dans le délai décennal. La condition de gravité n’y fait pas obstacle.

Cette double exigence s’accommode mal avec la garantie des dommages futurs, lesquels, pour reprendre les exigences posées par le droit commun, sont des dommages qui vont survenir de façon certaine, dans leur gravité décennale, dans le futur. Autrement dit, à la date de l’interruption du délai décennal, le critère de gravité n’est pas rempli mais il le sera de façon certaine un jour. Toute la question est donc de savoir si ce « jour » doit survenir dans le délai décennal, ce qui serait alors une limitation par rapport au droit commun.

La réponse est, comme le confirme l’arrêt rapporté, positive.

Le dommage futur est réparable sur le fondement de la responsabilité décennale des constructeurs à deux conditions. Il doit, d’une part, être dénoncé dans le délai d’épreuve décennal et, d’autre part, revêtir la gravité décennale dans le délai décennal. La jurisprudence est désormais bien établie (V. pour exemple, Cass. civ. 3, 8 octobre 2003, n° 01-17.868 N° Lexbase : A7162C97 ou, plus récemment, Cass. civ. 3, 4 octobre 2008, n° 17-23.190 N° Lexbase : A5429YES, Cass. civ. 3, 18 mars 2021, n° 19-20.710 N° Lexbase : A88264LH).

La présente espèce est l’occasion de le rappeler.

En l’espèce, une SCI fait construire un local industriel et commercial qu’elle loue après achèvement. Après la réception, le maître d’ouvrage apprend que les locaux risquent d’être inondés et que si les pouvoirs publics l’apprennent, ils risquent de demander la démolition et la remise en conformité. Le maître d’ouvrage initie un référé expertise. Aux termes de son rapport, l’expert judiciaire désigné confirme le risque d’inondation et, s’il se produit, la gravité décennale de ce risque. Le maître d’ouvrage assigne au fond les locateurs d’ouvrage ainsi que leurs assureurs de responsabilité civile décennale aux fins d’obtenir leur condamnation à prendre en charge le coût des travaux réparatoires.

La Cour d’appel de Pau, dans un arrêt rendu le 9 mai 2023, le déboute de sa demande. Pour les conseillers, le dommage n’est pas de nature décennale, faute de s’être réalisé dans le délai décennal. Le maître d’ouvrage forme un pourvoi qui est rejeté sur ce moyen. Le maître d’ouvrage ne démontre pas avoir subi des inondations avant l’expiration du délai décennal. Le simple risque d’inondation, même avéré dans le délai décennal, ne suffit pas.

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Mots-clés : contrat de travail • indemnités • impôt sur le revenu

Les sommes acquises au terme d’un contrat de travail sont, en principe, soumises à l’impôt sur le revenu. Olivier Janoray, Avocat, Arsène Taxand, nous apporte son éclairage sur cette question*.

Lexbase : Pouvez-vous nous rappeler les grandes catégories d’indemnités de fin de contrat ?

Olivier Janoray : Il existe une kyrielle d’indemnités pouvant être versées en fin de contrat, en fonction notamment des clauses prévues dans le contrat de travail, de la fonction de la personne concernée (salarié, dirigeant) et/ou du contexte du départ.

Les indemnités peuvent être réparties en trois grandes familles.

Les indemnités actées au moment de la rupture :

• les indemnités de licenciement (elles-mêmes divisées en plusieurs sous-catégories) :
  • l’indemnité de licenciement versée le cadre d’un Plan de Sauvegarde de l’Emploi ou hors PSE ;
  • l’indemnité pour licenciement sans cause réelle et sérieuse ;
• l’indemnité en cas de cessation forcée de mandat social ;
• l’indemnité de départ à la retraite ou de préretraite.

Les indemnités négociées avec le salarié :

• l’indemnité forfaitaire de conciliation prud’homale ;
• l’indemnité liée à la clause de non-concurrence (dont le sort se joue au moment de la rupture) ;
• l’indemnité transactionnelle.

Les indemnités décidées par le juge, par exemple celle sanctionnant un licenciement nul pour motif discriminatoire.

Lexbase : Quelles sont les indemnités imposables et les indemnités exonérées ?

Olivier Janoray : Certaines indemnités sont systématiquement imposables, comme par exemple l’indemnité de non-concurrence. Au contraire, les indemnités accordées en raison du défaut de respect de la procédure de licenciement, du licenciement sans cause réelle et sérieuse ou du licenciement nul pour motif discriminatoire peuvent, en principe, être exonérées.

Certains types d’indemnités peuvent par ailleurs se cumuler, ce qui peut ajouter à la complexité de leur traitement fiscal et social. Par exemple, l’exonération liée à une indemnité versée à l’occasion de la cessation forcée d’un mandat social bénéficie d’un plafond qui lui est propre (c.-à-d., trois fois le plafond annuel de la Sécurité sociale pour 2025, soit 141 300 euros pour 2025) qui peut, si certaines conditions sont remplies, se cumuler avec l’exonération liée aux indemnités perçues par le dirigeant dans le cadre de la rupture de son contrat de travail (si celui-ci est par ailleurs salarié).

Le calcul de la rémunération de référence, qui sert au calcul de nombreux seuils d’exonération, est particulièrement piégeux. Les éléments de rémunération à prendre en compte varient fortement, notamment en fonction du type d’indemnités ou des secteurs d’activité. D’une manière générale, compte tenu des nombreuses règles applicables, une analyse au cas par cas est souvent indispensable.

Ceci est particulièrement vrai s’agissant des indemnités qualifiées de « transactionnelles », dont le régime fiscal dépend de la qualification juridique des sommes allouées aux termes de la transaction. Un soin particulier doit alors être attaché à la rédaction des clauses du protocole afin que les sommes bénéficiant en principe d’une exonération spécifique ne soient pas requalifiées par l’administration fiscale ou le juge de l’impôt en indemnités imposables. À noter, ces indemnités « transactionnelles » font systématiquement l’objet d’une analyse approfondie par l’URSSAF lors du contrôle de la société. L’URSSAF n’hésite pas, en cas de redressement portant sur une indemnité très importante, à transmettre l’information à l’Administration fiscale.

À noter également, du fait de plafonds et seuils différents, une indemnité non imposable peut se retrouver pour tout ou partie soumise à charges sociales.

Lexbase : Quelles sont les règles fiscales applicables à une indemnité de licenciement ?

Olivier Janoray : Les indemnités de licenciement stricto sensu (hors licenciement économique) bénéficient d’une exonération partielle, à hauteur du plus élevé des trois montants suivants : le montant de l’indemnité de licenciement prévue par la convention collective (ou à défaut par la loi), ou la moitié de l’indemnité de licenciement perçue, ou enfin deux fois la rémunération annuelle brute perçue par le salarié au cours de l’année civile précédent la rupture de son contrat de travail. La fraction exonérée en application des deux dernières limites ne peut toutefois pas excéder six fois le plafond annuel de la Sécurité sociale (soit 282 600 euros pour les indemnités perçues en 2025).

Les indemnités de licenciement versées dans le cadre d’un plan de sauvegarde de l’emploi ne sont pas soumises aux plafonds mentionnés ci-dessus et sont exonérées en totalité.

Là encore il convient de souligner la forte disparité avec le traitement social. Du fait notamment d’un seuil d’exonération limité en tout état de cause à deux fois le plafond annuel de la Sécurité sociale (soit 94 200 euros), une indemnité non imposable est souvent chargée.

Lexbase : Quelles sont les règles fiscales applicables à une indemnité de rupture conventionnelle, y a-t-il des spécificités fiscales ?

Olivier Janoray : Dans la très grande majorité des cas, les indemnités versées à l’occasion de la rupture conventionnelle homologuée du contrat de travail d’un salarié sont exonérées dans les mêmes conditions que les indemnités de licenciement stricto sensu (cf. plafond global à six fois le plafond annuel de la Sécurité sociale).

Lexbase : Comment ces indemnités doivent-elles être déclarées dans la déclaration de revenus ?

Olivier Janoray : Les indemnités qui sont exonérées ne doivent en principe pas être reportées dans la déclaration de revenus (ou extournées de la déclaration si ces dernières ont été déclarées par l’employeur dans le cadre du prélèvement à la source).

Pour les indemnités totalement ou partiellement imposables, seule la fraction imposable doit apparaître dans le feuillet n° 2042 (le plus souvent dans les cases 1AJ à 1DJ).

Lexbase : Y a-t-il des erreurs fréquentes à éviter lors de la déclaration fiscale de ces indemnités ?

Olivier Janoray : Il est nécessaire de bien s’assurer d’une part, que l’on remplit toutes les conditions d’exonération en fonction de sa situation et, d’autre part, être précautionneux sur la ventilation à effectuer entre les montants exonérés (extournées de la déclaration) et les montants imposables.

Enfin, il faut anticiper la question du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu. Il convient, si le contexte le permet, de se rapprocher de son employeur afin que le montant exonéré ne soit pas soumis au prélèvement à la source (à charge pour l’employeur de s’assurer que les conditions d’exonération sont bien remplies). Dans le cas contraire, en fonction des montants en jeu, les sommes ayant subi le prélèvement à la source mais extournées directement sur la déclaration de revenus peuvent inciter l’administration fiscale à effectuer un contrôle sur pièces avant de procéder au remboursement de l’impôt sur le revenu.

*Propos recueillis par Marie-Claire Sgarra, Rédactrice en chef de Lexbase Fiscal et Yann Le Foll, Rédacteur en chef de Lexbase Public

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Mots clés : ZAN • TRACE • artificialisation des sols • PLU • SCOT • SRADDET • SDRIF • urbanisme • environnement

La mise en œuvre de l’objectif zéro artificialisation nette (ZAN) fait face à plusieurs défis. En 2025, la proposition de loi « Trace » et le projet de loi de simplification de la vie économique cherchent à assouplir considérablement cet objectif au risque de réduire son efficacité.

ZAN, ZFE, DPE, autant de dispositifs acronymiques issus ou renforcés par la loi « Climat et résilience » [1] du 22 août 2021 qui sont aujourd’hui amenés à être modérés voire supprimés par le législateur moins de cinq ans après leur adoption.

En cette année 2025, la proposition de loi « Trace » adoptée en première lecture au Sénat le 18 mars dernier et le projet de loi de simplification de la vie économique adopté le 17 juin au Palais Bourbon, visent à rationnaliser l’objectif ZAN pour améliorer son acceptabilité auprès des élus locaux au risque d’en diminuer son efficacité.

Il convient donc de revenir sur la mise en œuvre de ce dispositif et sur son évolution annoncée face à un Zeitenwende français qui modifie les priorités nationales au détriment des mesures de protection de l’environnement ambitieuses votées en 2021.

Introduit aux articles 191 et suivants de la loi « Climat et résilience », l’objectif ZAN vise à lutter contre l’artificialisation des sols en fixant deux objectifs : i) un objectif intermédiaire de réduction de 50 % de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (Enaf) en 2031 par rapport à la période de référence 2011-2021, et ii) un objectif final d’absence d’artificialisation nette des sols en 2050.

Face aux impératifs de préservation de la biodiversité, de protection des terres agricoles et de limitation des inondations et de l’étalement urbain, l’objectif de lutte contre l’artificialisation des sols érigé en principe général du droit de l’urbanisme [2] et consacré par la ZAN, vise à maîtriser une consommation effrénée des Enaf par une bétonisation excessive. L’artificialisation étant la première cause de disparition de la biodiversité et de perte de terres agricoles, les politiques publiques se sont engagées depuis les années 2010 à freiner ce phénomène.

En 2011, la feuille de route de la Commission européenne a inscrit le « No Net Land Take » comme objectif non contraignant à atteindre en 2050 [3]. Si nos voisins européens ont prévu, comme l’Italie dès 2012, des objectifs nationaux de diminution de l’artificialisation, la France fait figure d’exception en Europe en étant le seul État ayant adopté un objectif national juridiquement contraignant. L’introduction de l’objectif ZAN traduisait donc une politique ambitieuse et volontariste, alors que le taux d’artificialisation des sols français se situe nettement au-dessus de la moyenne européenne (5,6 % des sols artificialisés contre une moyenne de 4,2 % au sein de l’UE en 2018 [4]).

Pour mettre en œuvre cette stratégie nationale de sobriété foncière, les documents de planification régionaux et les documents d’urbanisme sont appelés à intégrer et fixer des objectifs chiffrés en termes de consommation foncière sur leurs territoires, selon un calendrier de déploiement progressif.

I. Un déploiement progressif du ZAN

A. La mise en place d’un dispositif jugé parfois trop complexe techniquement

Alors que l’intégration de ces objectifs dans les schémas de planification régionaux (SRADDET, SDRIF, PADDUC, SAR), obligatoire avant le 22 novembre 2024, a majoritairement été tenue [5], le deuxième volet d’intégration de ces objectifs se déploie dans les documents d’urbanisme. Les communes et les intercommunalités doivent désormais mettre en comptabilité ces documents avant 2027 pour les schémas de cohérence territoriale (SCoT) et 2028 pour les plans locaux d’urbanisme (PLU) et les cartes communales [6].

La mise en œuvre du dispositif repose sur l’attribution à chaque autorité d’urbanisme d’une « enveloppe ZAN », les régions fixant aux communes ou intercommunalités une consommation foncière à respecter pour atteindre dans un premier temps l’objectif intermédiaire de 2031.

Cet objectif centralise une partie des contestations des élus locaux du projet jugé trop contraignant pour le développement local [7]. En outre, il existe une disparité entre les différents acteurs, puisque si l’objectif de réduction de 50 % de 2031 est applicable à toutes les régions métropolitaines, l’Ile-de-France et la Corse [8] en sont exemptées et fixent librement leurs trajectoires. Or, le nouveau schéma francilien (SDRIF-E), approuvé le 10 juin 2025 [9], fixe un objectif de réduction de 23 % de consommation d’Enaf pour la période 2021-2031, soit plus de moitié moins que les autres régions.

De ce fait, les collectivités franciliennes bénéficient d’enveloppes foncières parfois confortables pouvant dépasser leurs besoins fonciers, alors que d’autres collectivités et intercommunalités plus importantes sont fortement imputées, comme la métropole de Caen avec un objectif de réduction de 54 % de consommation d’Enaf sur la même période.

Outre l’objectif de 2031, le dispositif ZAN est critiqué par une partie des élus locaux qui pointe une réglementation essentiellement arithmétique pensée top-down, une nomenclature de l’artificialisation méconnue et complexe, l’absence de moyens financiers et techniques alloués aux collectivités pour sa mise en œuvre, et une déconnexion entre le dispositif et les évolutions en besoin de foncier, chaque commune se voyant attribuer une enveloppe foncière stricte, avec peu de dérogations permises.

B. La traduction du dispositif ZAN pour les communes et les porteurs de projets

Si autant de critiques surgissent de la part des acteurs du foncier, c’est que les conséquences du dispositif sont importantes.

Á titre liminaire, le non-respect des délais d’intégration de l’objectif ZAN dans les documents d’urbanisme expose les communes et intercommunalités à des sanctions sévères qui impacteront leur développement, allant de la suspension de création de zones à urbaniser (ZAU) ou des secteurs constructibles pour les SCoTs, jusqu’à l’impossibilité de délivrer des autorisations d’urbanisme dans ces zones pour les PLU(i)s et cartes communales [10]. Des sanctions sévères, puisqu’elles sont d’application directe, peu importe que les documents d’urbanisme soient en cours d’évolution.

La traduction de cet objectif dans les différents plans et documents locaux est techniquement compliquée pour les autorités d’urbanisme. En effet, elles doivent instaurer diverses dispositions dans leurs documents d’urbanisme leur permettant de respecter leurs enveloppes ZAN. Cela passera nécessairement par la réduction des zones à urbaniser et la restriction des constructions sur l’ensemble de leur territoire. En outre, il est probable que d’autres dispositions soient mises en place ou renforcées comme les surfaces minimales non imperméabilisées. En somme, cette traduction contraint les autorités d’urbanisme à davantage d’arbitrages dans leurs projets d’aménagement. 

Concernant les porteurs de projet, si l’objectif ZAN n’impacte pas encore les projets d’aménagement eu égard au calendrier, il convient d’anticiper la mise en œuvre de ce principe. Aujourd’hui, les autorités d’urbanisme ayant enclenché des procédures d’évolution de leurs documents pour y intégrer l’objectif ZAN peuvent surseoir à statuer sur des projets qui par leur ampleur présentent un risque d’incompatibilité avec cet objectif, même si ce mécanisme reste très peu utilisé en pratique.

Surtout, l’intégration actuelle de l’objectif ZAN dans ces documents doit encourager les porteurs de projets avec une emprise importante à participer à leur évolution, tant il est important pour les collectivités de définir leurs besoins fonciers pour les années à venir. À défaut, ils risquent de devoir incorporer les délais liés à l’évolution a posteriori de ces documents au déploiement de leurs projets, indispensable à l’obtention d’une autorisation d’urbanisme.

Il est donc recommandé pour les porteurs de projet de i) se rapprocher des acteurs publics en charge de la mise en œuvre de ce principe, bien en amont afin de permettre la prise en compte du projet dans les différents arbitrages qui seront nécessaires, ii) favoriser les friches et les dents creuses, et iii) anticiper cette problématique d’une manière globale.

II. Un ZAN à trois temps

Après sa création par la loi « Climat et résilience » de 2021 et un premier assouplissement de l’objectif par la loi ZAN [11] en 2023, l’avènement d’un acte III de la ZAN est annoncé. Une évolution visant à répondre aux inquiétudes des élus locaux et à renflouer les enveloppes ZAN, notamment l’enveloppe de l’État (un forfait national de 12 500 ha), presque entièrement déjà consommée.

Elle vise un allégement de l’objectif de lutte contre l’artificialisation des sols comprenant la fin de l’objectif intermédiaire de 2031 pour faire place désormais à des « trajectoires tendancielles ».

A. Un réalignement européen et une rationalisation de l’objectif ZAN

La proposition de loi visant à instaurer une « trajectoire de réduction de l’artificialisation concertée avec les élus locaux » (Trace), adoptée en première lecture au Sénat le 18 mars 2025, constitue le texte procédant à une refonte du dispositif, en revoyant largement à la baisse les ambitions de l’objectif ZAN [12].  

La mesure phare de cette proposition de loi est la suppression de l’objectif intermédiaire de réduction de 50 % en 2031, remplacé par des « trajectoires tendancielles » avec une nouvelle période 2024-2034 pour un premier objectif intermédiaire fixé librement par les régions par rapport à une nouvelle période de référence 2014-2024.

La suppression de cet objectif contraignant marque en partie la fin de l’exception française en Europe, procédant à un réalignement de la ZAN tricolore sur les dispositifs allemands et italiens.

L’exception actuelle prévue pour les autres schémas régionaux (SDRIF, PADDUC, SAR) est donc appelée à devenir la règle, permettant aux collectivités de retrouver une plus grande marge de manœuvre dans la mise en place du dispositif en cohérence avec les évolutions locales. Cela permet surtout d’égaliser les règles du jeu entre les régions.

Cependant, cette mesure entraînera sans doute une baisse générale des objectifs ZAN. En effet, le seul de ces schémas adoptés, le schéma francilien, fixe un objectif de réduction de 23 % de consommation d’Enaf, soit un objectif plus que divisé par deux.

Cela étant, la proposition de loi « Trace » propose également plusieurs mesures de rationalisation et de simplification du dispositif ZAN qui le ferait gagner en lisibilité et en cohérence.

Dans les détails, le Sénat propose une simplification des règles de calculs des sols artificialisés et renaturés, calées désormais sur les notions d’espaces urbanisés et d’espaces naturels, agricoles et forestiers, et non plus au niveau infra-parcellaire qui était particulièrement complexe [13]. Ce réalignement du dispositif sur des notions intrinsèques au droit de l’urbanisme réglementaires et connues des élus locaux devrait aussi permettre de favoriser la densification des espaces urbains et une meilleure compréhension du principe par les différents acteurs.

Dans ce sens, la proposition de loi prévoit que l’artificialisation au sein des enveloppes urbaines ou dans des dents creuses soit exclue du calcul de consommation foncière. En plus, les enveloppes ZAN pourront également être abondées d’un demi-hectare en cas de requalification de friches.

De surcroît, il propose de décaler le calendrier d’intégration de l’objectif ZAN jugé trop court, dans les schémas de planification jusqu’en 2027 et 2028 et dans les documents d’urbanisme jusqu’en 2028 pour les SCoTs et 2029 pour les autres documents. Sur le principe, cela semble justifié, surtout face à l’ampleur de la refonte du dispositif et aux évolutions attendues des documents de planification et d’urbanisme déjà adoptés. 

B. Une baisse d’ambition marquée de l’objectif ZAN

Toutefois, la proposition de loi « Trace » s’inscrit surtout dans un contexte de détricotage général des mesures phares prises en matière de protection de l’environnement, les atteintes contre des acquis environnementaux se multipliant et s’accélérant depuis le mois d’octobre 2024. 

Dans cette lignée, le Sénat crée un nombre très important d’exceptions échappant ou permettant de dépasser les enveloppes ZAN. Un sac de nœuds qui prévoit notamment tout un florilège de projets exemptés du décompte des enveloppes ZAN jusqu’en 2036, comprenant les usines, les installations d’énergies renouvelables, les ouvrages relatifs à l’eau et à l’assainissement, et les logements sociaux prévus par la loi « SRU » [14].

Cette initiative législative prévoit aussi la création d’un droit de dépassement de 20 % pour les communes de leurs enveloppes ZAN sans justification, voire au-delà avec l’accord du préfet du département.

Plus récemment à l’Assemblée nationale, l’article 15 du projet de loi de simplification de la vie économique, adopté le 17 juin 2025, vise également à autoriser les communes à dépasser de 30 % leurs enveloppes ZAN sans justification, voire au-delà avec l’accord du préfet du département [15]. Il introduit aussi d’autres exceptions avec plusieurs projets qui pourront pendant une durée de cinq ans être exemptés du décompte des enveloppes ZAN.

Enfin, il faut souligner le risque d’instabilité juridique qu’auront ces projets de loi pour les collectivités et intercommunalités ayant déjà fait évoluer leurs documents d’urbanisme dans le cadre actuel, celles-ci devant réengager des procédures d’évolution, avec les coûts et délais associés.

Ces dispositions doivent encore être validées en commission mixte paritaire. Quant à la proposition de loi « Trace », elle sera examinée en septembre devant l’Assemblée nationale. Sauf surprise, les élus locaux peuvent donc s’attendre à des enveloppes ZAN plus généreuses pour les fêtes de fin d’année.

L’acte III de la ZAN est donc annoncé avec une refonte et un assouplissement de l’objectif imposés par un basculement des priorités nationales où la lutte contre l’artificialisation des sols passe en second plan face à une pénurie du foncier (réindustrialisation, crise du logement, etc.) et un contexte budgétaire dégradé. Il en ressort une baisse de l’ambition française de lutte contre l’artificialisation des sols laissant place à un réalignement avec les divers dispositifs ZAN européens.

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