[Textes] Evolutions réglementaires et précisions administratives estivales en matière de retraite

La période estivale ne s'est pas accompagnée d'une trêve dans le domaine de la retraite. En effet, des évolutions réglementaires sont intervenues par deux décrets, dont la plus marquante est l'allongement de la durée d'assurance pour les assurés nés en 1955. Dans le même temps, les gestionnaires de l'assurance vieillesse se sont montrés très actifs puisque la CNAV (Caisse nationale d'assurance vieillesse) a publié plusieurs circulaires apportant des précisions sur des questions aussi diverses que la retraite anticipée des travailleurs handicapés ou encore le passage à la retraite des bénéficiaires de la "pré-retraite" amiante (1). I - Evolutions réglementaires relatives à la durée d'assurance

Le bénéfice d'une pension de retraite à taux plein suppose la réunion de deux conditions : une condition d'âge et une durée d'assurance minimale (2). On sait que la loi du 9 novembre 2010 (3) a fait évoluer la condition d'âge en la faisant passer de 60 à 62 ans (4), avec toutefois une entrée en vigueur progressive comme le met en évidence le tableau ci-dessous (5).

Né avant le 1er juillet 1951	60 ans
Né entre le 1er juillet et le 31 décembre 1951	60 ans et 4 mois
Né entre le 1er janvier et le 31 décembre 1952	60 ans et 8 mois
Né entre le 1er janvier et le 31 décembre 1953	61 ans
Né entre le 1er janvier et le 31 décembre 1954	61 ans et 4 mois
Né entre le 1er janvier et le 31 décembre 1955	61 ans et 8 mois
Né à compter du 1er janvier 1956	62 ans

La condition de durée d'assurance a elle aussi connu des évolutions depuis la loi "Fillon" de 2003 (6) qui a porté la durée d'assurance nécessaire pour liquider une pension de retraite à taux plein à 164 trimestres à compter de 2012 (soit 41 annuités). Un décret du 1er août 2011 vient allonger la durée requise pour les assurés nés en 1955 tandis qu'un autre, pris le même jour, assouplit les conditions de validation des périodes de chômage non indemnisé.

Allongement de la durée d'assurance pour la génération née en 1955. C'est la loi de 2003 qui a posé le principe de l'ajustement de la durée d'assurance en tant que besoin, l'objectif affiché étant de respecter un rapport constant de deux tiers/un tiers entre la durée d'assurance et la durée moyenne de retraite (art. 5-III). La réforme de 2010 ne revient pas sur le principe mais procède à une simplification de la procédure conduisant à envisager cet ajustement, l'avis de la Commission de garantie des retraites étant notamment supprimé. En application de son article 17, un décret du 30 décembre 2010 a porté la durée d'assurance requise à 165 trimestres pour les assurés nés en 1953 et 1954 (soit 41 ans et 1 trimestre) (7).

Pour les générations nées à compter du 1er janvier 1955, la loi du 9 novembre 2010 précise que la durée d'assurance exigée devra être connue de ces assurés l'année de leurs 56 ans. C'est en application de cette disposition qu'est paru en août dernier un décret fixant à 166 trimestres la durée nécessaire pour bénéficier d'une pension de retraite à taux plein pour les assurés nés en 1955 (soit 41 ans et 2 trimestres) (8). Est ainsi respectée l'exigence légale que la durée d'assurance soit fixée au plus tard au 31 décembre de l'année au cours de laquelle les assurés atteignent l'âge de 60 ans minoré de 4 ans (9).

Par conséquent, un assuré né en 1955 pourra prétendre à une pension de retraite à taux plein à partir de 61 ans et 8 mois (10) sous réserve d'avoir validé 166 trimestres d'assurance, le décret du 1er août 2011 ayant allongé d'un trimestre la durée d'assurance pour cette génération. Le relèvement de cette durée contribuera quasi mécaniquement à ce que nombre d'assurés nés en 1955 diffèrent leur demande de liquidation au-delà de 61 ans et 8 mois faute de pouvoir justifier de 41,5 annuités. Cette situation est susceptible de se présenter spécialement pour les personnes entrées tard dans la vie active. Tel sera par exemple le cas d'assurés ayant poursuivi des études longues ou ayant connu des difficultés d'accès au marché de l'emploi. Pour ces derniers, la question de la validation des primo périodes de chômage devient importante. Elle a donné lieu à une évolution réglementaire cet été (v. ci-dessous).

Calcul de la durée d'assurance : validation de la première période de chômage non indemnisée. Le mode de calcul de la durée d'assurance n'a été modifié ni par la réforme des retraites de 2003 ni par celle du 9 novembre 2010. Il est attribué autant de trimestres que le salaire correspondant aux retenues subies par l'assuré sur sa rémunération représente de fois le montant du SMIC en vigueur au 1er janvier de l'année considérée (calculé sur la base de 200 heures), avec un maximum de 4 trimestres par année civile. Cela traduit la logique contributive du système de retraite (CSS, art. L. 351-2 N° Lexbase : L2940ICU).

La loi assimile toutefois certaines périodes d'interruption de travail ou de "non travail" à des périodes de cotisations, ce qui permet de valider des trimestres d'assurance sans que pour autant ces trimestres correspondent à des périodes d'activité professionnelle. Il en va ainsi des périodes pendant lesquelles l'assuré a bénéficié des prestations maladie, maternité, invalidité, accident du travail (CSS, art. L. 351-3, 1° N° Lexbase : L8819IQP). L'article L. 351-3 vise, également, les périodes de chômage indemnisé qui sont assimilées à des périodes d'assurance à raison d'un trimestre pour 50 jours d'indemnisation chômage (dans la limite de 4 trimestres validés par an).

Les textes font également place aux périodes de chômage non indemnisé (CSS, art. R. 351-12, 4° d N° Lexbase : L9156IQ8). Ainsi, lorsqu'un chômeur a cessé d'être indemnisé, chaque période ultérieure de chômage non indemnisé est prise en compte à condition qu'elle succède sans solution de continuité à une période de chômage indemnisé. La validation peut alors s'effectuer en principe dans la limite d'un an ; cette limite est toutefois portée à 5 ans pour les assurés d'au moins 55 ans justifiant d'une durée de cotisation d'au moins 20 ans.

Mais la réglementation porte également sur la première période -continue ou non- de chômage non indemnisé. Cela permet de ne pas occulter les débuts de carrière difficiles et la situation des primo demandeurs d'emploi. Jusqu'à présent, il était possible de tenir compte de cette première période dans la limite d'un an et de valider au plus 4 trimestres d'assurance. Par réalisme, un décret du 1er août 2011 (12) améliore le mécanisme d'assimilation. Pour les périodes de chômage postérieures au 31 décembre 2010, la première période de chômage non indemnisé peut désormais être prise en compte dans la limite d'un an et demi sans que plus de 6 trimestres d'assurance puissent être comptés à ce titre.

Il est à noter que ce même texte réglementaire adopte une mesure administrative qui va dans le sens de la simplification pour les assurés et contribue à "fiabiliser la validation de ces périodes par l'assurance vieillesse" (extrait de la notice jointe au décret). Pour les périodes de chômage non indemnisé postérieures au 30 juin 2012, il appartiendra aux organismes en charge de l'indemnisation chômage de transmettre aux caisses de l'assurance vieillesse les informations relatives à ces périodes afin de validation éventuelle... tout comme ils doivent déjà le faire pour les périodes de chômage indemnisé (CSS, art. R. 351-13). Il est ainsi mis fin à la complexité administrative antérieure qui faisait peser sur l'assuré la charge de demander la prise en compte des périodes non indemnisées (13). Dans un souci d'effectivité des droits, la modification doit être saluée.

II - Dispositions spéciales en matière de retraite : d'utiles précisions administratives

Dans deux circulaires diffusées au mois d'août, la CNAV apporte d'utiles précisions sur deux situations particulières de retraite : celle des travailleurs handicapés et celle des allocataires de l'allocation "amiante".

Retraite anticipée des travailleurs handicapés. Sous réserve de remplir certaines conditions de durée d'assurance (durée totale et durée cotisée) (14), les assurés handicapés peuvent prétendre au bénéfice d'un dispositif de retraite dérogatoire à un double titre : d'une part, la condition d'âge exigée pour pouvoir faire valoir leurs droits à retraite est abaissée à 55 ans (d'où une retraite anticipée) ; d'autre part, leur pension fait l'objet d'une majoration en fonction de la durée ayant donné lieu à cotisations (CSS, art. L. 351-1-3 N° Lexbase : L3199INS).

La loi du 9 novembre 2010 n'a pas modifié les caractéristiques du régime de retraite anticipée des assurés handicapés mais elle en a élargi très substantiellement le champ d'application. En effet, jusqu'à cette réforme, seuls les assurés atteints d'une incapacité d'au moins 80 % pouvaient prétendre à ce régime aménagé de retraite. L'article 97 de la loi ouvre cette possibilité aux assurés bénéficiant "de la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé mentionné à l'article L. 5213-1 du Code du travail (N° Lexbase : L2448H9K)". Afin d'accompagner cette modification du champ des bénéficiaires, la CNAV a diffusé aux caisses une circulaire (circulaire CNAV n° 2011-21 du 7 mars 2011 N° Lexbase : L4951IP3). Manifestement, ces instructions n'ont pas répondu à toutes les questions que le réseau de l'assurance vieillesse se pose. Pour l'essentiel, c'est la qualité de travailleur handicapé qui a suscité des interrogations conduisant la CNAV à diffuser une seconde circulaire afin de lever les incertitudes sur le champ d'application du texte (circulaire CNAV n° 2011-63 du 23 août 2011 N° Lexbase : L9818IQP).

Les difficultés trouvent leur origine dans l'évolution législative relative au handicap intervenue en 2005 (15). Ce texte modifie, en effet, les modalités de reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé. Il est notamment mis un terme à l'ancienne classification conduisant à classer les travailleurs handicapés dans trois catégories : catégorie A en cas de handicap léger ou temporaire, catégorie B pour un handicap modéré et durable, catégorie C pour une situation de handicap grave et définitif. Cependant, le ministère en charge de la Sécurité sociale avait décidé que les personnes ayant été antérieurement classées dans la catégorie C devaient être assimilées à des personnes handicapées pour l'application des règles relatives à la retraite anticipée (16). Ces règles ont ensuite été modifiées puisque la réforme du 9 novembre 2010 prévoit désormais expressément que les travailleurs handicapés peuvent, es qualité et à certaines conditions, demander le bénéfice de la retraite anticipée "handicapé". Or, manifestement, le réseau de l'assurance vieillesse n'a pas tiré toutes les conséquences de cet élargissement du champ d'application personnel de l'article L. 351-1-3 du Code de la Sécurité sociale. Par sa circulaire du 23 août dernier, la CNAV procède à un "rappel à l'ordre" des caisses en soulignant que la loi du 9 novembre 2010, dans ses dispositions relatives à la retraite anticipée "handicapé", fait renvoi à la notion de travailleur handicapé telle que définie strictement à l'article L. 5213-1 du Code du travail (N° Lexbase : L2448H9K) ("toute personne dont les possibilités d'obtenir ou de conserver un emploi sont effectivement réduites par suite de l'altération d'une ou plusieurs fonctions physique, sensorielle, mentale ou psychique"). La CNAV donne donc instruction aux organismes gestionnaires de ne plus se référer à l'ancienne classification.

La circulaire rappelle de façon très explicite que "le droit à la retraite anticipée est désormais ouvert au profit de l'ensemble des travailleurs handicapé". Pour la mise en oeuvre de l'article L. 351-1-3 du Code de la Sécurité sociale, elle enjoint aux organismes gestionnaires de ne tenir compte ni de la date de reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé ni de la catégorie dans laquelle le demandeur avait été classé. Par conséquent, sont recevables les justificatifs attestant de la qualité de travailleur handicapé délivrés par les différentes instances ayant ou ayant eu compétence pour procéder à la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé. Cela renvoie aux décisions des Commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH), mais également à celles délivrées par les institutions ayant précédé les CDAPH : les COTOREP (Commission technique d'orientation et de reclassement professionnel) et avant elles les Commissions départementales d'orientation des infirmes.

De façon implicite, la circulaire appelle les caisses à un traitement administratif "intelligent" en cohérence avec l'élargissement du champ d'application de la retraite anticipée "handicapé". Autrement dit, les demandeurs ne doivent pas être pénalisés par l'évolution des modalités de reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé. A titre d'exemple, la circulaire précise que, pour être recevable, il n'est pas nécessaire que l'attestation fournie fasse suivre la mention de la qualité de travailleur handicapé de la référence au Code du travail.

Passage à la retraite des bénéficiaires de l'allocation "amiante". On sait que, depuis la loi de financement de la Sécurité sociale pour 1999, a été institué un dispositif, progressivement élargi, dit de préretraite amiante au bénéfice de certains salariés ayant été exposés à l'aimante (17). La mise en oeuvre de ce dispositif prend la forme du versement d'une allocation de cessation anticipée d'activité (ATA).

La réforme sur les retraites ne modifie par le dispositif de l'ATA. En revanche, elle modifie les modalités de passage à la retraite des titulaires de l'ATA. Jusqu'alors, le Code de la Sécurité sociale prévoyait que le "basculement" s'opérait lorsque l'allocataire remplissait les conditions requises pour bénéficier d'une pension de vieillesse à taux plein : à 60 ans pour une durée d'assurance complète ou, à défaut, à 65 ans. Avec la loi du 9 novembre 2010, est abandonnée la référence à l'âge auquel une pension de retraite à taux plein peut être obtenue. En effet, l'article 87 maintient les bornes de 60 et 65 ans pour le passage de l'ATA à une pension de retraite. Contrairement aux autres assurés nés à compter du 1er juillet 1951 (v. tableau ci-dessus), les bénéficiaires de l'ATA ne subissent donc pas le relèvement des limites d'âge en matière de retraite. En d'autres termes, il en résulte un nouveau cas de retraite anticipée, la liquidation d'une retraite à taux plein s'effectuant par dérogation aux dispositions de l'article L. 161-17-2 du Code de la Sécurité sociale (N° Lexbase : L3079IND).

Par la circulaire n° 2011-56 du 2 août 2011 (N° Lexbase : L8896IQK), la CNAV fait le point sur les différentes conséquences de la loi du 9 novembre 2010 sur le passage à la retraite des titulaires de l'ATA. Est ainsi mise en évidence la neutralisation du relèvement des bornes d'âge. Ainsi, pour les allocataires nés à compter du 1er juillet 1951, deux situations de principe peuvent se présenter : un passage à la retraite à taux plein à partir 60 ans (au lieu de 62) s'ils justifient de la durée d'assurance requise, un passage à la retraite à taux plein au plus tard à 65 ans (au lieu de 67) quelle que soit leur durée d'assurance (18).

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(1) On peut également signaler la circulaire CNAV n° 2011-59 du 8 août 2011 (N° Lexbase : L9814IQK), qui aborde les conséquences du recul de l'âge légal et de l'âge du taux plein sur l'allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) ou encore les prestations vieillesse non contributives (spécialement l'allocation de solidarité aux personnes âgées).
(2) Pour les pensions des fonctionnaires, l'expression "durée de services" est substituée à durée d'assurance.
(3) Loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010, portant réforme des retraites (N° Lexbase : L3048IN9).
(4) Voir les obs. de Ch. Willmann, La réforme des retraites en deux chiffres : 62 et 67 ans, Lexbase Hebdo n° 419 du 2 décembre 2010 - édition sociale (N° Lexbase : L3048IN9).
(5) Le plein effet de la mesure ne se produira qu'à compter de 2018 pour les assurés nés à compter du 1er janvier 1956. Autrement dit, il y a une entrée en vigueur progressive pour les pensions liquidées à compter du 1er juillet 2011 à raison de 4 mois supplémentaires par an pour les assurés nés entre 1951 et 1955.
(6) Loi n° 2003-775 du 21 août 2003, portant réforme des retraites (N° Lexbase : L9595CAM).
(7) Décret n° 2010-1734 du 30 décembre 2010 (N° Lexbase : L0072IPD).
(8) Décret n° 2011-916 du 1er août 2011 (N° Lexbase : L8773IQY). Conformément à l'article 17 de la loi du 9 novembre 2010, le décret a été pris après avis technique rendu par le Conseil d'orientation des retraites (COR) le 6 juillet 2011. Le texte concerne également les assurés nés en 1955 et susceptibles de bénéficier du pourcentage maximum d'une pension civile ou militaire.
(9) La durée d'assurance s'appliquant à une génération est celle qui correspond à l'année où les assurés atteignent leurs 60 ans. Concrètement, la durée de 166 trimestres prévue par le décret est la durée d'assurance en 2015. En revanche, la fixation de cette durée doit intervenir au moins 4 ans avant l'année au cours de laquelle ladite génération atteint 60 ans.
(10) C'est-à-dire à compter du 1er septembre 2016 pour un assuré né le 1er janvier 1955.
(11) Condition d'âge vérifiée au moment où l'assuré cesse de bénéficier de l'indemnisation.
(12) Décret n° 2011-934 du 1er août 2011 (N° Lexbase : L8999IQD).
(13) Jusqu'à présent, il devait produire, à l'appui de sa demande, une déclaration sur l'honneur signalant qu'il a été en état de chômage involontaire et qu'il n'a pas bénéficié d'un revenu de remplacement.
(14) La durée totale d'assurance et la durée d'assurance cotisée exigées sont variables en fonction de l'âge de l'assuré lors de la prise d'effet de sa pension.
(15) Loi n° 2005-102 du 11 février 2005, pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées (N° Lexbase : L5228G7R).
(16) Lettre ministérielle du 20 février 2006 et circulaire CNAV n° 2006-50 du 21 août 2006 (N° Lexbase : L6789HKN).
(17) Loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la Sécurité sociale pour 1999 (art. 41) (N° Lexbase : L5411AS9).
(18) La circulaire est une sorte de catalogue des articulations pouvant exister entre le dispositif de l'ATA et les dispositions en matière de retraite. On y trouve notamment des précisions sur le non cumul de l'ATA avec une pension de vieillesse pour les allocataires susceptibles de prétendre au bénéfice de dispositions spéciales de retraite (en raison d'une carrière longue ou encore de la reconnaissance de la qualité d'assuré ou de travailleur handicapé ou au titre de la retraite "pénibilité").

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