Réf. : Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009, de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion N° Lexbase : L0743IDU)
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par Christophe Willmann, Professeur à l'Université de Rouen et Directeur scientifique de l'Encyclopédie "Droit de la Sécurité sociale"
le 07 Octobre 2010
Cette contribution, dont l'appellation juridique est la "Participation des employeurs à l'effort de construction", a conservé le nom de 1 % logement dans le langage commun, alors même que son taux n'est plus que de 0,45 % depuis 1991.
A - Droit positif
Plus de 95 % de la collecte du 1 % logement sont versés à des collecteurs financiers, qui sont associés de l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL), chambres de commerce et d'industrie (CCI) ou comités interprofessionnels du logement (CIL). Les CIL sont des associations à but non lucratif et à statut réglementé, administrées par des conseils d'administration composés de représentants des organisations syndicales d'employeurs, de représentants des organisations syndicales de salariés et de représentants des entreprises. Les collecteurs constructeurs, que sont les organismes HLM et les SEM de logement social, peuvent, également, sous certaines conditions, recevoir le versement de la participation des employeurs à l'effort de construction des employeurs pour les opérations locatives dont ils assurent la maîtrise d'ouvrage.
L'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction (ANPEEC) est un établissement public sous tutelle de l'Etat créé en 1987. Elle a pour objet principal le contrôle des collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction et des opérations réalisées à l'aide de la participation des employeurs à l'effort de construction. L'Union d'économie sociale du logement (UESL), créée par la loi n° 96-1237 du 30 décembre 1996 (N° Lexbase : L4325A3L), joue le rôle de tête de réseau pour l'ensemble des CIL et des CCI. Elle représente les intérêts communs de ses associés, en particulier auprès des pouvoirs publics. Elle conclut avec l'Etat les conventions permettant de définir les politiques nationales d'emplois des fonds issus de la participation des employeurs à l'effort de construction, émet des recommandations qui s'imposent à ses associés collecteurs et rend un avis préalable sur certaines opérations financières relatives aux collecteurs financiers.
Société anonyme coopérative à capital variable, l'UESL a pour associés les CIL et CCI agréés à collecter la Participation des employeurs à l'effort de construction, ainsi que les organisations interprofessionnelles de salariés représentatives au plan national (CFDT, CFE-CGC, CFTC, CGT, CGT-FO) et les organisations interprofessionnelles d'employeurs représentatives au plan national (MEDEF, CGPME).
Dans le prolongement de la création de l'UESL en 1996, la politique nationale d'emploi des fonds du 1 % logement s'est organisée autour de la signature de plusieurs grandes conventions entre l'Etat et cet organisme (3). Il résulte des différentes conventions conclues entre l'Etat et l'UESL une diversité des interventions du 1 % logement. Celles-ci peuvent, néanmoins, être réparties entre financement d'opérations locatives (locatif social, accompagnement de la politique de rénovation urbaine, locatif intermédiaire) et d'aides aux ménages (prêts accession et travaux, aides pour la location ou la mobilité) (4).
B - Critiques du système du 1 % logement
Les travaux parlementaires (5) montrent que ces dernières années ont vu une remise en cause du fonctionnement du 1 %, critiqué pour son opacité et des frais de gestion parfois excessifs, comme pour l'efficacité contestable, notamment, au regard de critères d'urgence sociale, de certains des dispositifs conventionnels. Les dispositions du Code de la construction et de l'habtitation et la pratique suivie n'ont pas permis une différenciation satisfaisante entre les fonctions de gestion et celles de contrôle.
Dans son rapport 2006 (La participation des employeurs à l'effort de construction) la Cour des Comptes a formulé un nombre important de critiques, selon plusieurs axes (V., aussi, rapport public annuel 2008, préc.).
La Cour a souligné la situation confuse des emplois de la participation des employeurs à l'effort de construction, en raison de l'absence de choix clairs. La Cour a critiqué le système conventionnel, relevant que l'extension du champ conventionnel n'a pas contribué à la qualité des normes de droit : les conventions ne sont pas publiées, ne comportent pas de mécanismes d'abrogation, ne sont pas codifiées et leur empilement a créé un volumineux corpus conventionnel. En l'absence d'actualisation des textes codifiés, nombre de dispositions conventionnelles et de pratiques contredisent les textes législatifs et réglementaires toujours en vigueur.
La Cour a souligné la nécessité de clarifier les règles de la gouvernance, l'Etat s'étant effacé, tandis que les collecteurs ont vu leur pouvoir accru, notamment, du fait qu'ils sont devenus actionnaires de référence d'un nombre important de sociétés d'HLM. Cet accroissement de pouvoir est, également, dû à la création de la Foncière Logement et de comités régionaux dans le cadre de la mise en oeuvre du plan de cohésion sociale. Or, en dépit de ce pouvoir accru, la Cour a dénoncé les faiblesses de la gouvernance des acteurs de la Participation des employeurs à l'effort de construction. Ainsi, les instances dirigeantes de l'UESL et de l'ANPEEC (organe de contrôle) sont largement communes : des administrateurs appartiennent à la fois aux conseils d'administration et parfois aux bureaux des deux organismes.
La Cour des comptes a relevé l'absence de stratégie de réseau, estimant que l'UESL aurait dû définir une stratégie volontariste pour aider les collecteurs à assumer les changements, tout en restructurant le réseau et en maintenant ses activités dans le strict cadre de son objet social. La Cour des comptes a souligné, également, les lacunes du pilotage du réseau, rappelant le nombre excessif de collecteurs, l'opacité des fusions/absorptions de collecteurs, les coûts de gestion excessifs et la difficile fixation des modalités de mutualisation.
Dans le prolongement des travaux de la Cour des comptes, les travaux parlementaires (6) ont conclu à la nécessité d'une réforme du 1 % logement, qui serait, désormais, appelé à financer les aides à la réhabilitation du parc privé distribuées par l'Agence nationale de l'habitat (ANAH). Le 1 % logement serait, également, appelé à se substituer à l'Etat pour financer l'ANRU. Enfin, la Participation des employeurs à l'effort de construction serait mobilisée pour le financement du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés. Les discussions qui ont eu lieu entre l'Etat et les partenaires sociaux sur le 1 % logement, prenant en compte les orientations du Protocole national interprofessionnel signé le 17 septembre 2008, ont permis de constater des convergences sur les grands objectifs suivants pour les trois prochaines années : produire plus de logements économiquement accessibles, notamment, pour les salariés des entreprises privées ; faciliter l'accès ou le maintien dans leur logement des ménages présentant des caractéristiques socio-économiques qui risquent de les exclure ; intensifier la lutte contre l'habitat indigne et le renouvellement urbain, y compris dans les quartiers anciens ; amplifier le développement d'une accession populaire à la propriété sécurisée. Ces objectifs impliquent une nouvelle approche de la gouvernance du 1 % afin de clarifier le rôle de chacun des acteurs du 1 % logement et nécessitent de renforcer le pilotage et le suivi des actions qui seront engagées afin de répondre aux enjeux actuels.
II - La réforme du 1 % logement par la loi n° 2009-323
Conformément aux orientations arrêtées par le conseil de modernisation des politiques publiques du 4 avril 2008, la loi n° 2009-323 engage une réforme d'ampleur de la gouvernance du 1 % logement, dont la caractéristique principale est la suppression du mode de gestion conventionnel et partenarial de l'emploi des fonds, auquel se substitue un mécanisme de détermination des emplois par la loi et le règlement. Enfin, la loi réforme substantiellement les modalités de contrôle de l'utilisation de ces fonds, dont la mission incomberait, néanmoins, toujours à l'ANPEEC.
A - Le régime juridique de la participation des employeurs à l'effort de construction
La loi n° 2009-323 (art. 8-I) traite du régime juridique de la participation des employeurs à l'effort de construction, au sein de l'article L. 313-1 du Code de la construction et de l'habitation (N° Lexbase : L9280ID3). Dans le droit en vigueur, l'article L. 313-1 définit le niveau de la participation des employeurs à l'effort de construction, son régime juridique et le champ des entreprises assujetties, ainsi que les grandes catégories d'emplois des fonds.
La loi prévoit que les employeurs, occupant au minimum vingt salariés, à l'exception de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics administratifs, assujettis à la taxe sur les salaires, autres que ceux qui appartiennent à des professions relevant du régime agricole, doivent consacrer des sommes représentant 0,45 % du montant des rémunérations versées par eux au cours de l'exercice écoulé au financement d'actions dans le domaine du logement, en particulier du logement des salariés, et de la politique de la ville. Cette obligation prend la forme d'un versement à un organisme agréé par le ministre chargé du Logement aux fins de collecter la participation des employeurs à l'effort de construction. Les conditions de cet agrément sont définies par décret en Conseil d'Etat. Désormais, un employeur peut se libérer de cette obligation en investissant directement en faveur du logement de ses salariés. La loi n° 2009-323 permet aux entreprises de reporter sur les exercices postérieurs les excédents, par rapport à l'obligation de 0,45 %, qu'elles ont versés sur leurs ressources propres au titre du logement de leurs salariés. L'article L. 313-1 Code de la construction et de l'habitation est applicable aux établissements publics industriels et commerciaux (EPIC), ainsi qu'aux organismes à caractère industriel et commercial de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs groupements.
B - Lissage des seuils d'effectifs
Afin de lisser l'effet de seuil dû au passage à vingt salariés (pour ne pas pénaliser les entreprises accroissant leurs effectifs), la loi n° 2009-323 prévoit que la participation des employeurs à l'effort de construction n'est pas due pendant les trois premières années. Ensuite, la participation est progressive pendant les trois années suivantes (déduction de 75 %, puis de 50 % et, enfin, de 25 % des sommes dues). Les employeurs ayant dépassé l'effectif avant le 1er septembre 2005 et qui, en 2005, bénéficiaient d'une dispense ou d'une réduction du montant de leur participation continuent à bénéficier de cette dispense ou de cette réduction dans les conditions antérieures. La loi prévoit, néanmoins, que ce lissage n'est pas applicable lorsque l'accroissement de l'effectif résulte de la reprise ou de l'absorption d'une entreprise.
Le régime dérogatoire de non-imposition à la cotisation de 0,45 % au titre de la participation des employeurs à l'effort de construction évoque celui en vigueur au titre du versement transport, qui prévoit, également, que, dans la région Ile-de-France, les personnes physiques ou morales, publiques ou privées sont assujetties à un versement de transport lorsqu'elles emploient plus de neuf salariés : mais les employeurs qui, en raison de l'accroissement de leur effectif, atteignent ou dépassent l'effectif de dix salariés sont dispensés pendant trois ans du paiement du versement. Le montant du versement est réduit de 75 %, 50 % et 25 % respectivement chacune des trois années suivant la dernière année de dispense (CGCT, art. L. 2531-2 N° Lexbase : L2333IBZ). La loi n° 2008-776 du 4 août 2008, de modernisation de l'économie (N° Lexbase : L7358IAR), a modifié ce régime dérogatoire (7).
C - Suppression du système conventionnel
La loi n° 2009-323 (CCH, art. L. 313-3) supprime le mode de gestion conventionnel de l'emploi des fonds du 1 %, auquel se substitue un mécanisme de détermination des emplois par la loi et le règlement. Les ressources de la participation des employeurs à l'effort de construction sont composées des versements des employeurs et des retours des prêts antérieurement consentis à l'aide de ressources issues de la participation des employeurs à l'effort de construction ainsi que, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat, de l'affectation du résultat des collecteurs agréés.
Les ressources de la participation des employeurs à l'effort de construction sont consacrées aux catégories d'emploi suivantes : aides à des personnes physiques pour leurs projets d'accession à la propriété, de réhabilitation de leur logement, d'accès au logement locatif, de changement de logement ou de maintien dans celui-ci ; soutien à la construction, à la réhabilitation et à l'acquisition de logements locatifs sociaux, ainsi qu'à la production de logements locatifs intermédiaires ; interventions à caractère très social dans le domaine du logement, notamment, sous la forme d'opérations relatives au logement ou à l'hébergement des personnes défavorisées et de dépenses d'accompagnement social ; mise en oeuvre du PNRU ; participation à des actions de formation, d'information ou de réflexion menées par des associations agréées par l'Etat ; versement de compensations à des organismes d'assurance qui proposent des contrats d'assurance contre les impayés de loyer qui respectent un cahier des charges, fixé par décret en Conseil d'Etat ; mise en oeuvre du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés, ainsi que le soutien à l'amélioration du parc privé.
Les grandes catégories d'emplois des ressources du 1 % logement relèvent du domaine législatif, un décret en Conseil d'Etat fixe la nature des emplois correspondant à ces grandes catégories, ainsi que leurs règles générales d'utilisation et un décret simple fixe les enveloppes minimales et maximales consacrées annuellement à chaque catégorie d'emploi.
D - Recentrage de l'ANPEEC sur une mission de contrôle
Dans le droit en vigueur, l'agence exerce une mission générale d'élaboration des règles régissant les conditions d'activité des collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction. En revanche, le droit actuel ne prévoit pas explicitement pour l'ANPEEC une mission de contrôle de l'UESL, ni des filiales des collecteurs, son rôle ayant été, jusqu'ici, limité au contrôle des collecteurs, au contrôle du respect des conventions signées entre l'UESL et l'Etat, et, sur demande de l'UESL, au contrôle du respect de ses recommandations par les associés. La loi n° 2009-323 modifie profondément le dispositif : l'agence voit son rôle recentré sur sa mission d'étude, d'évaluation et de contrôle. Cette mission de contrôle est, en outre, étendue à l'ensemble des acteurs du 1 % logement.
L'article L. 313-7 du Code de la construction et de l'habitation (N° Lexbase : L9047IDG) définit les missions de l'agence. Désormais, elle est chargée d'une mission d'étude, d'évaluation et de contrôle relative à la participation des employeurs à l'effort de construction. Le II de cet article L. 313-7 précise son rôle : suivi statistique, comptable et financier de la participation des employeurs à l'effort de construction ; contrôle du respect des conditions d'agrément des organismes collecteurs et de suivi de leur performance en termes de gestion ; de contrôle du respect de la réglementation et des obligations de toute nature incombant aux organismes collecteurs, à l'UESL, aux filiales des collecteurs et de l'UESL et aux organismes bénéficiant de concours financiers des collecteurs ou de l'UESL ; de contrôle de l'emploi de la participation des employeurs à l'effort de construction ; d'évaluation de la contribution de la participation des employeurs à l'effort de construction aux catégories d'emploi mentionnées ci-dessus ; d'assistance à l'administration pour l'élaboration des règles applicables aux organismes collecteurs agréés. Le III de l'article L. 313-7 reprend le droit actuel s'agissant des prérogatives dont dispose l'agence pour remplir ses missions.
Dans le droit en vigueur, le conseil d'administration de l'agence comprend vingt membres, dont un quart de représentants de l'Etat ; de représentants des organisations patronales ; de représentants des organisations syndicales ; de représentants des collecteurs (CCH, art. L. 313-11 N° Lexbase : L8927IDY, composition du conseil d'administration de l'ANPEEC). Partant du principe que l'on ne peut être, à la fois, contrôleur et contrôle, la loi 2009-323 resserre le dispositif : l'agence sera administrée par un conseil d'administration composé de cinq représentants de l'Etat et de trois personnalités désignées par le ministre chargé du Logement en raison de leurs compétences en matière de logement. Les modalités d'organisation et de fonctionnement de l'agence seront déterminées par décret en Conseil d'Etat.
L'agence reste financée par un prélèvement sur les sommes versées aux collecteurs (CCH, art. L. 313-12 N° Lexbase : L9154IDE, modalités de financement de l'ANPEEC). Désormais, l'ANPEEC est financée par un prélèvement, non pas sur les sommes versées au titre de la Participation des employeurs à l'effort de construction, mais sur ses ressources. La fixation de ces ressources a été renvoyée à un arrêté ministériel.
E - Une redéfinition du rôle de l'UESL
La loi n° 2009-323 supprime la mention selon laquelle "l'Union conclut avec l'Etat, après information des associés collecteurs, des conventions définissant des politiques nationales d'emploi des fonds issus de la Participation des employeurs à l'effort de construction et des ressources du fonds d'intervention de l'union, à mettre en oeuvre par les associés collecteurs, et selon laquelle l'union peut, en outre, conclure avec l'Etat des conventions ayant pour objet de favoriser la coopération entre associés, de coordonner les tâches de collecte, d'harmoniser les modalités d'emploi des fonds issus de la participation des employeurs à l'effort de construction, de contribuer, avec les associations départementales d'information sur le logement qui ont signé une convention avec l'Etat, à l'information sur le logement des salariés et d'améliorer la gestion des associés collecteurs" (CCH, art. L. 313-19 N° Lexbase : L9112IDT, missions de l'Union d'économie sociale pour le logement).
La loi procède, également, à une réécriture des articles L. 313-20 (N° Lexbase : L9151IDB, fonds de l'Union d'économie sociale pour le logement), L. 313-21 (N° Lexbase : L8946IDP, fonctions du conseil de surveillance de l'Union d'économie sociale pour le logement), L. 313-22 (N° Lexbase : L9107IDN, budget de l'Union d'économie sociale pour le logement), L. 313-23 (N° Lexbase : L9107IDN, commissaires du Gouvernement auprès de l'Union d'économie sociale pour le logement), L. 313-33 (N° Lexbase : L9096IDA, association pour l'accès aux garanties locatives) et, enfin, L. 313-34 (N° Lexbase : L8984ID4, statut de l'association foncière logement) du Code de la construction et de l'habitation.
Dans son rapport annuel 2009, rendu public en février 2009 (c'est-à-dire, à une période où la le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion était en discussion), la Cour des comptes prenait déjà acte des avancées du projet de loi (devenu, depuis, la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009). La Cour se félicitait que le législateur entende corriger les défauts qui affectaient la gouvernance du 1 % logement et qui ont permis de graves dérives et d'importants gaspillages de ressources issues de ce prélèvement obligatoire. La présentation des flux de la participation des employeurs à l'effort de construction dans les documents budgétaires annuels, instituée par la même loi, constitue une avancée pour le débat démocratique, selon la Cour des comptes. La reprise de l'initiative par l'Etat dans l'orientation des emplois des fonds de la participation des employeurs à l'effort de construction, dont les caractéristiques et les masses seront, désormais, fixées par décret, après consultation des partenaires sociaux, constitue une autre étape essentielle dans la nécessaire insertion de la participation des employeurs à l'effort de construction dans la politique nationale du logement. Mais, une fois les institutions de la participation des employeurs à l'effort de construction rénovées, une autre phase de réforme devra être engagée, selon la Cour des comptes : celle relative au réseau des collecteurs, à sa réorganisation en cohérence avec le mouvement de décentralisation de la politique du logement et au sort à donner à leur patrimoine constitué à partir des excédents de la collecte et du résultat économique des emplois des fonds, afin qu'il serve le mieux possible à la collectivité.
(1) Sénat, Rapport n° 8 (2008-2009) de D. Braye, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 8 octobre 2008 ; Sénat, Avis n° 11 (2008-2009) de P. Dallier, fait au nom de la commission des finances, déposé le 14 octobre 2008, p. 9 ; F. Scellier, Avis Assemblée nationale n° 1402, 21 janvier 2009 ; M. Piron, Rapport Assemblée nationale n° 1357, 18 décembre 2008, p. 118.
Concernant les mesures fiscales de la loi, lire les obs. de Anne-Lise Lonné, Rédactrice en chef de Lexbase Hebdo - édition fiscale, La loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion : présentation des dispositions fiscales, Lexbase Hebdo n° 345 du 8 avril 2009 - édition fiscale (N° Lexbase : N0139BKD).
(2) Nos obs., Dispositions sociales du rapport de la Cour des comptes 2009, Lexbase Hebdo n° 338 du 19 février 2009 - édition sociale (N° Lexbase : N5673BIX). V., aussi, Cour des comptes, Rapport public 2006.
(3) Les plus importantes sont la convention du 3 août 1998, qui crée les aides "loca-pass", "pass-travaux" et "securi-pass" ; les conventions des 11 octobre et 11 décembre 2001, qui créent l'Association foncière logement (AFL) ; la convention du 10 septembre 2003, prévoyant la participation du 1 % logement au programme national de rénovation urbaine (PNRU) ; les conventions du 15 juillet et du 27 octobre 2004, qui prévoient l'accompagnement par le "1 % logement" du volet logement du plan de cohésion sociale ; cinq conventions signées en 2006, créant, notamment, le Pass-GRL et le Pass-foncier.
(4) Les emplois se ventilent, en 2006, en aides aux personnes physiques pour 1,8 millions d'euros. Cette catégorie d'emploi augmente constamment depuis 2002, en particulier sous l'effet de la progression du "pass-travaux" (871 millions d'euros), du "loca-pass" (404 millions d'euros) et d'autres nouveaux emplois pour un montant plus limité ("mobili-pass" en particulier). En revanche, les prêts à l'accession traditionnels diminuent (339 millions d'euros contre plus de 800 millions d'euros en 2000) ; financements de long terme aux bailleurs sociaux pour 596 millions d'euros en 2007 ; financement de l'association "Foncière Logement" (726 millions d'euros en 2006, après 453 millions d'euros en 2005) et de l'ANRU (279 millions d'euros en 200, après 679 millions d'euros en 2005).
(5) M. Piron, Rapport Assemblée Nationale n° 1357, 18 décembre 2008, p. 118, préc..
(6) Ibid..
(7) A l'instar du régime du versement transport en province, la loi n° 2008-776 (art. 48-VII, 1°) supprime le dernier alinéa de l'article L. 2333-64 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L2240IBL), qui prévoyait que les employeurs qui, en raison de l'accroissement de leur effectif, atteignent ou dépassent l'effectif de dix salariés sont dispensés pendant trois ans du paiement du versement (le montant du versement est réduit de 75 %, 50 % et 25 %, respectivement chacune des trois années suivant la dernière année de dispense) : ces dispositions n'étaient pas applicables lorsque l'accroissement de l'effectif résulte de la reprise ou de l'absorption d'une entreprise ayant employé dix salariés ou plus au cours de l'une des trois années précédentes. C'est précisément cette dérogation qui est abrogée par la loi de modernisation de l'économie. Lire nos obs., Neutralisation de l'impact financier du franchissement du seuil de dix et vingt salariés par les entreprises : retour sur l'ordonnance n° 2005-892 du 2 août 2005 ?, Lexbase Hebdo n° 319 du 25 septembre 2008 - édition sociale (N° Lexbase : N1959BHZ).
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