Réf. : Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009, de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion (N° Lexbase : L0743IDU)
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par Anne-Lise Lonné, Rédactrice en chef de Lexbase Hebdo - édition fiscale
le 07 Octobre 2010
Le chapitre II de la loi du 25 mars 2009 prévoit la création d'un programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD). L'objet du PNRQAD est de requalifier les quartiers anciens les plus dégradés tout en contribuant à la mixité sociale et au développement des activités et en améliorant la performance énergétique des bâtiments. Il s'agit d'instaurer une dynamique de requalification globale de ces quartiers sur les plans de l'habitat, du commerce, des services publics, de la voirie ou des espaces publics, afin de mettre un terme aux situations d'habitat indigne, d'améliorer la qualité de vie des habitants et de renforcer ainsi l'attractivité des quartiers concernés.
C'est dans ce cadre que l'article 27 de la loi du 25 mars 2009 vient étendre la réduction d'impôt prévue dans le cadre du dispositif "Malraux réformé" aux quartiers anciens dégradés créés par l'article 25 du même texte (pour rappel, l'article 84 de la loi de finances pour 2009 N° Lexbase : L3783IC4 a transformé l'ancien dispositif "Malraux" d'imputation sur le revenu global des déficits provenant de la restauration complète d'un immeuble bâti situé dans les secteurs sauvegardés, en réduction d'impôt sur le revenu à raison des dépenses supportées en vue de la restauration complète d'un immeuble bâti). Cette extension du nouveau dispositif "Malraux" aux quartiers anciens dégradés est prévue pour une période limitée dans le temps, jusqu'au 31 décembre 2015, afin de mobiliser l'investissement privé dans ces quartiers, en accompagnement de l'effort public très important mis en place. En effet, les opérations d'investissements n'apparaissent pas immédiatement rentables dans ces quartiers dont le marché se désintéresse et il apparaît donc indispensable d'attirer les capitaux privés par des avantages fiscaux limités et encadrés de manière à optimiser leur impact économique et social.
L'avantage fiscal accordé pour ces quartiers est ainsi aligné sur celui des secteurs sauvegardés.
Depuis la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006, portant engagement national pour le logement, dite ENL (N° Lexbase : L2466HKK), le dispositif "Robien" autorise les redevables de l'impôt sur le revenu qui réalisent un investissement locatif à amortir 6 % du prix d'acquisition du logement pendant les sept premières années, et 4 % du prix, pendant les deux années suivantes. En contrepartie, le propriétaire s'engage à louer le logement pendant neuf ans au moins à usage de résidence principale à une personne n'étant pas membre de son foyer fiscal. Le loyer ne doit pas excéder un plafond fixé par décret.
Mis en place dans le cadre de la loi "ENL", le dispositif "Borloo" consiste en une déduction forfaitaire de 30 % que les redevables de l'impôt sur le revenu peuvent imputer sur leurs revenus fonciers, en plus du bénéfice de l'avantage "Robien" pendant neuf ans. Ainsi, juridiquement, le "Borloo neuf" est une option au dispositif "Robien recentré" : les contraintes et les avantages applicables au dispositif "Robien recentré" (nature des opérations éligibles, affectation à la location, amortissement pendant la première année...) le sont également au dispositif "Borloo neuf". En contrepartie de cette déduction, le propriétaire s'engage à louer son bien à des locataires ne dépassant pas des plafonds de ressources fixés par décret.
Au total, le bailleur est donc en mesure d'amortir jusqu'à 65 % du coût d'acquisition du logement. En cas d'acquisition de locaux affectés à un autre usage que l'habitation et transformés en logements ou de logements qui ne satisfont pas aux conditions de décence et qui font l'objet de travaux de réhabilitation, la déduction au titre de l'amortissement est calculée sur le prix d'acquisition des locaux augmenté du montant des travaux de transformation ou de réhabilitation.
A la suite du vote de la loi du 2 juillet 2003, relative à l'urbanisme et l'habitat (loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 N° Lexbase : L6770BH9), l'arrêté du 19 décembre 2003 (N° Lexbase : L9718DLI) a procédé au classement des communes françaises en trois zones (A, B et C), en fonction des tensions locatives observées sur les marchés de l'habitat. Les plafonds de loyer dépendent alors de la localisation de l'investissement locatif au regard de ces trois zones, puisqu'ils sont plus élevés dans les zones tendues. Schématiquement, la zone A regroupe l'agglomération parisienne, la Côte-d'Azur et le Genevois français, la zone B les agglomérations de plus de 50 000 habitants et la zone C le reste du territoire. A l'occasion des modifications introduites par la loi "ENL" et la création du "Borloo populaire", l'arrêté du 10 août 2006 (N° Lexbase : L5015HKX) a procédé à la division de la zone B en deux zones distinctes, B1 et B2, afin de mieux prendre en compte la réalité des différents marchés de l'habitat. De manière schématique, la zone B1 regroupe 23 agglomérations de plus de 250 000 habitants, la "grande couronne" parisienne, quelques agglomérations où le marché est tendu (Annecy, Bayonne, etc.), le pourtour de la Côte-d'Azur, les départements d'outre-mer et la Corse. La zone B2 inclut, quant à elle, les autres agglomérations de plus de 50 000 habitants, les autres zones frontalières ou littorales tendues et les limites de l'Ile-de-France.
Afin de lutter contre une tendance à la construction de logements dans des zones où les besoins ne se font pas sentir, l'article 48 de la loi du 25 mars 2009 a pour objet de recentrer les dispositifs d'investissement locatif "Robien" et "Borloo" sur les zones tendues du territoire.
Cet article prévoit ainsi que, pour les acquisitions et constructions de logements ayant fait l'objet d'un dépôt de demande du permis de construire après la publication par arrêté du nouveau zonage, les dispositions relatives au "Robien" et au "Borloo" ne s'appliqueront qu'aux "communes classées dans des zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre entre l'offre et la demande de logements". Il est précisé que l'arrêté interministériel reclassant les communes sera révisé au moins tous les trois ans, afin d'assurer une adaptation régulière de l'intervention de l'Etat aux conditions de marché.
D'après les rapports parlementaires, le nouveau zonage devrait reprendre dans la définition des zones tendues les zones A, B1 et B2. La zone C ne sera pas supprimée car elle est également utilisée pour le zonage d'autres dispositifs, notamment les dispositifs d'accession sociale à la propriété, ainsi que pour le prêt locatif intermédiaire. En revanche, le contribuable ne pourrait plus bénéficier des régimes "Robien" et "Borloo" pour faire construire et acquérir un logement dans cette zone. En outre, le rapporteur au Sénat a indiqué que "certaines agglomérations devraient être déclassées, en totalité, de la zone B2 à la zone C, notamment celles qui présentent à la fois un faible niveau de tension du marché immobilier et un excès d'offre locative privée neuve. [...] Entre 20 et 40 agglomérations devraient être concernées. Certaines agglomérations de zone B1 pourraient également être partiellement ou totalement déclassées en zone B2. Dans les bassins d'emploi présentant un niveau de tension du marché immobilier élevé [...], certaines communes -en bordure d'agglomérations situées en zone A ou B1 ou en zone littorale et frontalière- seront reclassées de la zone C à la zone B2".
Le dispositif "Borloo ancien", prévu à l'article 31-I-1°-m du CGI (N° Lexbase : L3907IAX), autorise une déduction fixée à 30 % des revenus bruts des logements donnés en location dans le cadre d'une convention avec l'Agence nationale de l'habitat, pendant la durée d'application de cette convention. Cette déduction est portée à 45 % des revenus bruts des logements donnés en location dans le cadre d'une convention mentionnée à l'article L. 321-8 du CCH (N° Lexbase : L2000HPR), pendant la durée d'application de cette convention.
L'article 49 de la loi du 25 mars 2009 vient porter ce taux de 45 % à 60 %. En effet, les travaux de la mission d'information commune à la commission des Finances et la commission des Affaires économiques sur l'efficacité des dispositifs d'investissement locatif ont montré le caractère insuffisamment attractif du dispositif "Borloo ancien". Une des raisons invoquées est le caractère insuffisant du dispositif de déduction, qui ne compense que partiellement le fait de louer son logement à un loyer inférieur aux prix du marché. C'est pourquoi il est prévu de renforcer l'attractivité de ce dispositif "Borloo ancien" en prévoyant un abattement sur les recettes tirées de la location de 60 % si le propriétaire pratique un loyer très social.
En vertu de l'article 31 du CGI, le propriétaire d'un logement ne peut bénéficier de l'avantage fiscal "Borloo dans l'ancien" consenti en contrepartie du conventionnement de son logement avec l'ANAH qu'à la condition qu'il ait signé la convention prévue aux articles L. 321-4 (N° Lexbase : L7443IDZ) et L. 321-8 (N° Lexbase : L2000HPR) du Code de la construction et de l'habitation avant la conclusion du bail. Cette disposition introduit une procédure lourde de vérification préalable au cas par cas des conditions du conventionnement. Un fonctionnement fluide du marché locatif conduit à privilégier une signature du bail aussi rapide que possible. L'avantage fiscal serait applicable à compter de la prise d'effet de la convention qui serait ainsi déconnectée de la signature du bail.
L'article L. 321-1 du CCH (N° Lexbase : L4930IDX) prévoit que l'Agence nationale de l'habitat peut conclure avec tout bailleur, avec ou sans subvention pour la réalisation de travaux, des conventions par lesquelles celui-ci s'engage à louer son logement sous certaines conditions de loyers et de ressources pour le locataire en contrepartie d'un abattement sur les revenus fonciers. Or, le bénéfice de l'avantage fiscal est calé sur la durée de la convention qui, le plus souvent, ne coïncide pas avec la durée du bail, dans ce cas, le bailleur ne bénéficie plus de l'avantage fiscal alors même que le loyer ne peut être augmenté qu'à l'issue du bail en cours et ce progressivement dans les conditions de l'article 17 c de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, tendant à améliorer les rapports locatifs (N° Lexbase : L8461AGH).
L'article 50 de la loi du 25 mars 2009 a ainsi pour objet d'aligner la durée de l'avantage fiscal après la date d'échéance de la convention ANAH et au plus tard jusqu'à la date prévue pour le renouvellement du bail.
Par ailleurs, l'article 96 de la loi vise à capter des logements du parc privé disponibles afin de développer, par le biais d'une intermédiation, une offre locative adaptée et de transition. Le 4° de l'article 50 de la loi vise alors à encourager les propriétaires à louer leur logement à un organisme en vue de leur sous-location à des personnes défavorisées ou afin de les héberger. Il est prévu, dans ce cas, de porter à 70 % la déduction forfaitaire pour le calcul du revenu foncier imposable prévue à l'article 31 du CGI.
2. Impôts locaux
Le plan de cohésion sociale a permis aux logements sociaux de bénéficier d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée 25 ans. Toutefois, il est prévu que cette durée soit ramenée à 15 ans après le 31 décembre 2009.
L'article 6 de la loi du 25 mars 2009 vise à proroger de 5 ans cette mesure, soit jusqu'au 31 décembre 2014. Cette prolongation, qui aurait pu attendre la fin de l'année 2009, a été adoptée dans le cadre de la loi du 25 mars 2009, dans la mesure où il est apparu important que les organismes concernés aient connaissance de cette prorogation dès maintenant, afin de ne pas freiner l'action de certains d'entre eux.
L'article 1391 E du CGI (N° Lexbase : L8067ID7) prévoit un dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés bâties sur les cotisations afférentes aux immeubles appartenant aux organismes d'HLM ou aux SEM égal au quart des dépenses payées à raison des travaux d'économie d'énergie. Toutefois, alors que le Grenelle de l'environnement a décrété la réalisation de tels travaux prioritaires, la portée de ce dégrèvement a été singulièrement affaiblie par l'instruction fiscale du 9 avril 2008 (BOI 6 C-2-08 N° Lexbase : X2694AEI) qui limite l'imputabilité au seul immeuble où ont été effectués les travaux contrairement à d'autres dispositions de même nature (dépenses d'accessibilité ou d'adaptation des immeubles l'accessibilité et l'adaptation des logements aux personnes en situation de handicap, par exemple).
L'article 47 de la loi du 25 mars 2009 a pour objet d'étendre l'imputabilité aux cotisations afférentes à des immeubles imposés dans la même commune ou dans d'autres communes relevant du même service des impôts au nom du même bailleur et au titre de la même année.
La loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale (N° Lexbase : L6384G49) a rénové le régime des établissements publics fonciers d'Etat (EPFE) et a fixé à 20 euros par habitant le plafond de la taxe spéciale d'équipement (TSE) que ceux-ci peuvent percevoir. Cependant, la loi du 13 août 2004, relative aux libertés et responsabilités locales (N° Lexbase : L0835GT4), avait déjà fixé une limite de 20 euros par habitant applicable au produit de la taxe spéciale d'équipement perçu par les établissements publics fonciers locaux (EPFL) créés en vertu de l'article L. 324-1 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L9599G8Z). En cas de superposition du périmètre d'un EPFE et d'un EPFL, le cumul des deux plafonds aboutit donc de fait à un plafond de 40 euros par habitant.
C'est dans ce contexte que l'article 37 de la loi du 25 mars 2009 vient alléger les conséquences fiscales pour le contribuable résultant de la superposition des périmètres d'intervention d'un établissement public foncier d'Etat et d'un établissement public foncier local. L'article 1607 bis du CGI (N° Lexbase : L8959ID8) instituant une taxe spéciale d'équipement au profit des établissements publics fonciers mentionnés aux articles L. 324-1 et suivants du Code de l'urbanisme (EPFL) est ainsi modifié. Il est précisé que, lorsque le périmètre de l'établissement public foncier local coïncide avec le périmètre d'un établissement public foncier d'Etat, le plafond est fixé à 10 euros par habitant pour chaque établissement sauf stipulation contraire d'une convention conclue entre ces deux établissements pour répartir différemment le produit de la taxe, dans la limite d'un plafond global de 20 euros par habitant.
Par ailleurs, l'article 37 prévoit la mise en oeuvre effective de l'exonération de la taxe spéciale d'équipement pour les organismes HLM et les sociétés d'économie mixte, à l'instar de ce qui est prévu à l'article 1607 ter du CGI, en matière de taxe spéciale d'équipement perçue par les établissements publics fonciers d'Etat.
L'article 1529 du CGI (N° Lexbase : L9182IDG), issu de l'article 26 de la loi du 13 juillet 2006, portant engagement national pour le logement (N° Lexbase : L2466HKK), prévoit la possibilité pour les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'urbanisme d'instituer une taxe forfaitaire sur la cession à titre onéreux de terrains nus qui ont été rendus constructibles du fait de leur classement par un PLU, un document d'urbanisme en tenant lieu ou une carte communale dans une zone urbaine, une zone à urbaniser ou une zone constructible. L'objectif de cette taxe est de restituer aux communes une partie de la plus-value engendrée par l'ouverture des terrains agricoles à l'urbanisation. La taxe instaurée à l'article 1529 du CGI n'est toutefois pas calculée en fonction de la plus-value réalisée mais simplement en fonction du prix de vente du terrain. En effet, la taxe est assise sur un montant égal aux deux tiers du prix de cession du terrain et est égale à 10 % de ce montant. Or, selon ce mode de calcul, il apparaît que plus la plus-value est importante, moins elle est taxée relativement, et inversement.
L'article 38 de la loi du 25 mars 2009 modifie l'assiette de cette taxe qui est désormais assise sur le prix de cession diminué du prix d'acquisition stipulé dans les actes, actualisé en fonction du dernier indice des prix à la consommation hors tabac publié par l'Institut national de la statistique et des études économiques. Il est précisé que, en l'absence d'éléments de référence, la taxe reste assise sur les deux tiers du prix de cession.
3. Taxe sur la valeur ajoutée
Le dispositif du "Pass-foncier" permet le portage foncier, sans coût immédiat significatif pour les ménages, durant toute la phase de remboursement des prêts souscrits pour la construction du logement, dans la limite de 25 ans. Les ménages se voient offrir la possibilité d'acquérir leur logement en deux temps en différant l'acquisition du foncier après celle du bâti. Pour les opérations de construction individuelles, le mécanisme repose sur un système de bail à construction puisque le collecteur financier du 1 % logement instruisant le dossier du ménage se rend acquéreur du terrain et conclut, au bénéfice des accédants, un bail à construction assorti d'une promesse de cession du terrain au plus tard avant la date d'expiration du bail. La durée minimale du bail est de 18 ans et ne peut être inférieur à la durée du prêt le plus long souscrit pour le financement du bâti.
Limité dans un premier temps aux seules opérations de constructions individuelles, le dispositif des prêts "Pass-foncier" a ensuite été élargi aux opérations de logements collectifs. Pour de telles acquisitions, en raison de l'impossibilité de distinguer, pour chaque copropriétaire, la part du foncier attachée à son lot, le collecteur se porte acquéreur de la nue-propriété du lot de copropriété, l'usufruit étant acquis par l'accédant, celui-ci bénéficiant, en outre, d'une option d'achat sur la nue-propriété à toute date de sa convenance.
Le "Pass-foncier" est attribué à trois conditions : la primo-accession de la résidence principale (le ménage ne doit pas avoir été propriétaire au cours des deux dernières années) ; l'attribution d'une aide à l'accession sociale par une collectivité territoriale ; et le niveau des revenus du ménage qui doit se trouver en dessous des plafonds de ressources du prêt social de location-accession.
La loi de finances rectificative pour 2007 (loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 N° Lexbase : L5490H3Q), modifiant l'article 278 sexies du CGI (N° Lexbase : L8895IDS), ouvre droit à la TVA à 5,5 % aux opérations d'acquisition bénéficiant du "Pass-foncier" engagées du 1er janvier 2008 jusqu'au 31 décembre 2009. Le champ en est limité aux opérations d'accession individuelles.
Afin de rétablir une égalité de traitement fiscal entre les opérations individuelles et collectives, l'article 52 de la loi du 25 mars 2009 étend le bénéfice de la TVA à 5,5 % aux logements collectifs acquis au moyen d'un "Pass-foncier".
Le 3 octies du I de l'article 278 sexies est ainsi complété afin d'étendre le bénéfice du taux réduit aux ventes ou à la construction de logements neufs destinés à être affectées à l'habitation de personnes physiques répondant aux critères du "Pass-foncier" (primo-accession, aide d'une collectivité et plafonds de ressources PSLA) et si ces personnes bénéficient d'un prêt à remboursement différé octroyé par un associé collecteur de l'UESL. Le dispositif ne s'appuie désormais plus, pour les opérations collectives, sur une dissociation de l'usufruit et de la nue-propriété, mais sur un mécanisme de prêt à remboursement différé. Ce nouveau mécanisme, beaucoup plus simple que celui du portage foncier, et initialement réservé aux opérations collectives, s'applique également, après adoption d'un amendement pas l'Assemblée nationale, aux personnes qui souhaitent faire construire une maison individuelle en secteur diffus.
Par ailleurs, à la suite de l'adoption d'un amendement par le Sénat, il est précisé que, dans un même programme de construction et pour des caractéristiques équivalentes, le prix de vente hors taxe des logements neufs ne peut excéder celui des logements pour lesquels le taux réduit de 5,5 % ne s'applique pas aux ventes. Cette précision importante devrait permettre d'éviter la captation par les promoteurs ou les constructeurs de l'avantage de TVA accordé aux primo-accédants.
Les modalités de remise en cause de l'application du taux réduit de la TVA pour certaines opérations d'accession sociale à la propriété sont, également, modifiées, prévoyant une diminution du complément d'impôt dû. Cette diminution est d'un dixième par année de détention au-delà de la cinquième année.
Le bénéfice de ces nouvelles dispositions est limité au 31 décembre 2010. Pour éviter une différence de traitement entre la durée de l'avantage fiscal dans le secteur collectif et dans le secteur individuel, le bénéfice du taux réduit de TVA pour les opérations de "Pass-foncier" réalisées pour la construction de logements individuels, qui était limité à fin 2009, est étendu à l'année 2010.
L'article 52 de la loi du 25 mars 2009 prévoit, également, de plafonner le prix de vente des logements en accession sociale à la propriété bénéficiant d'un taux réduit de TVA, soit, outre les logements acquis à l'aide d'un PSLA, les logements acquis en zone ANRU, ou jusqu'à 500 mètres de ces zones, ainsi que les logements acquis à l'aide d'un "Pass-foncier". Le plafonnement retenu est celui en vigueur pour l'acquisition d'un logement à l'aide d'un prêt social de location-accession. Ces dispositions ne sont applicables que pour les logements ayant fait l'objet d'un dépôt de permis de construire à compter de la date de publication de la loi. Il s'agit de ne pas déstabiliser l'équilibre économique des opérations de construction engagées avant que le Gouvernement ne fasse part de ses intentions d'instaurer un tel système de plafonnement.
L'article 278 sexies I, 6 du CGI permet l'application du taux réduit de TVA aux ventes et livraisons à soi-même de logements neufs situés en zone ANRU (ou dans un périmètre de 500 mètres autour des ces zones) dès lors qu'ils sont destinés à des personnes physiques dont les ressources ne dépassent pas les plafonds PLS (prêt locatif social).
Une difficulté se pose à propos du moment où l'on doit se situer pour apprécier cette condition de ressources. En effet, dans la plupart des cas, la vente de logements neufs est précédée d'un contrat préliminaire de réservation, la vente proprement dite n'intervenant qu'à l'achèvement de la construction. C'est donc au moment de la signature de ce contrat préliminaire que le prix total de l'opération doit être déterminé afin de permettre aux futurs acquéreurs de s'engager en toute sécurité. En différant l'appréciation de ces ressources, et donc la détermination du prix TTC, au moment de l'acte de vente ou à l'achèvement de la construction alors que les futurs acquéreurs sont déjà engagés depuis plusieurs mois, on risque de rendre ces opérations trop incertaines. L'article 53 de la loi du 25 mars 2009 a donc pour objet de permettre, comme c'est le cas pour les opérations de location-accession agréées ou pour les opérations réalisés dans le cadre d'un "Pass-foncier", une prise en compte des revenus au moment du contrat préliminaire.
4. Procédures fiscales
Les articles L. 321-4 (N° Lexbase : L7443IDZ) et R. 321-30 (N° Lexbase : L3314HTW) du Code de la construction et de l'habitation instituent un contrôle a priori systématique exercé par l'Agence nationale de l'habitat (ANAH). Ce contrôle systématique, selon les déclarations des Directions départementales de l'équipement, mobilise de 50 à 80 ETP (équivalents temps plein) et se focalise sur les conditions initiales de conclusion du bail. Or, le suivi dans le temps du respect des obligations est tout aussi important et serait facilité par l'échange de données entre l'administration fiscale et l'ANAH.
C'est ainsi que l'article 10 de la loi du 25 mars 2009 prévoit que l'ANAH peut communiquer à l'administration fiscale, spontanément ou à sa demande, sans que puisse être opposée l'obligation au secret professionnel, tous les renseignements et documents recueillis dans le cadre de sa mission et notamment les informations relatives aux conventions signées en application de l'article L. 321-4 du Code de la construction et de l'habitation en précisant l'identifiant unique des logements auxquels se rapportent ces conventions et le nom de leur propriétaire. Celles-ci permettent, en effet, aux bailleurs de bénéficier d'une déduction d'impôt sur le revenu dans le cadre du "Borloo ancien" sous réserve du respect du plafond de loyers et de ressources.
A noter qu'il était également prévu, initialement, d'instaurer la transmission gratuite par l'administration fiscale à l'ANAH des informations relatives à la vacance des logements. Ces dispositions ont été supprimées par la commission mixte paritaire.
(1) Sur le 1 % logement, cf. Christophe Willmann, Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 : la réponse du législateur aux critiques du 1 % logement, paru dans Lexbase Hebdo n° 345 du 9 avril 2009 - édition sociale (N° Lexbase : N0155BKX)
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