[Jurisprudence] Droit d'information et prolongation du délai de transfert des demandeurs d'asile ''dublinés''

L'information du demandeur d'asile est une garantie étendue à l'ensemble des demandeurs d'asile et pas seulement aux cas régis par les Règlements "Dublin II" (1) et, désormais, "Dublin III" (2). C'est un droit que le Conseil d'Etat a maintes fois été amené à préciser quant aux conditions dans lesquelles l'information devait être délivrée. Un aspect n'avait cependant pas donné l'occasion d'être jugé : en cas de prolongation du délai de transfert "Dublin'', faut-il en informer de nouveau l'intéressé et selon quelles modalités ? C'est dorénavant chose faite avec l'arrêt n° 391375 du 21 octobre 2015 par lequel le Conseil d'Etat juge, optant pour un régime allégé en formalités, que "la prolongation du délai de transfert [...] n'a pas pour effet de faire naître une nouvelle décision de remise dont [ce] demandeur devrait être informé dans les formes prévues [...] pour la décision initiale". Informer le demandeur d'asile sur les droits dont il est susceptible de se prévaloir dans son parcours devant les autorités compétentes constitue une condition essentielle de l'effectivité du droit d'asile. D'abord reconnu au profit des seuls demandeurs d'asile relevant de la Convention de Dublin de 1983, ce droit a été progressivement élargi, non sans difficulté, à l'ensemble des demandeurs d'asile (I). Pour autant, faisait toujours défaut, dans le cadre plus précis des réadmissions des demandeurs d'asile relevant des Conventions de Dublin, une réponse claire sur les modalités d'information à délivrer en cas de prolongation du délai de transfert. Le Conseil d'Etat vient ici préciser ces formalités (II).

I - Un droit reconnu à l'ensemble des demandeurs d'asile

Le Règlement "Dublin II'' se substituant de fait à la Convention signée à Dublin le 15 juin 1990 (3), a pour objet de fixer les critères de détermination de l'Etat compétent pour traiter une demande d'asile d'un ressortissant d'un Etat tiers. Ce Règlement instaure toute une série de mécanismes destinés, notamment, à organiser l'éloignement, vers l'Etat responsable, d'un demandeur d'asile. Tant la procédure de demande d'asile que la procédure de transfert sont corrélées à l'obligation d'information du demandeur. Aussi, le Règlement "Dublin II" contient-il quelques dispositions précises relatives à telle obligation. Tout d'abord, l'article 3-4 impose une obligation générale d'information puisqu'il dispose que "le demandeur d'asile est informé par écrit, dans une langue dont on peut raisonnablement supposer qu'il l'a comprend, au sujet de l'application du présent règlement, des délais qu'il prévoit et de ses effets" ; ensuite, l'article 19-1 dispose que "lorsque l'Etat membre requis accepte la prise en charge d'un demandeur, l'Etat membre dans lequel la demande d'asile a été introduite notifie au demandeur la décision de ne pas examiner la demande, ainsi que l'obligation de le transférer vers l'Etat membre responsable" ; enfin, les articles 19-2 et 20-1-e imposent la motivation aussi bien de la décision de prise que de reprise en charge ainsi que la délivrance d'une information sur les délais et modalités de transfert vers l'Etat responsable. Cette obligation est de nouveau réaffirmée et précisée par le Règlement "Dublin III" dont l'article 4 porte l'intitulé évocateur "droit à l'information". D'autre part, ce droit à l'information est également garanti et précisé par la Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013, relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale (N° Lexbase : L9263IXD), dite Directive "procédures", dont l'article 12 s'intitule "garanties accordées aux demandeurs". Ces deux derniers textes ne sont pas encore entièrement traduits dans la législation nationale. Le premier l'a cependant été dans la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015, relative à la réforme du droit d'asile (N° Lexbase : L9673KCA), entrée en application le 1er novembre courant et doit encore l'être dans la prochaine loi portant diverses dispositions relatives à la maîtrise de l'immigration adoptée en première lecture au Sénat le 14 octobre 2015. Le second texte nécessite quant à lui des mesures de transposition à venir. En revanche, "Dublin II" se trouve déjà traduit dans les articles L. 531-1 (N° Lexbase : L7216IQC) et L. 531-2 (N° Lexbase : L6643KDE) du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile qui ont servi de base légale au règlement de nombreux contentieux venus préciser la portée du droit à l'information.

Si le principe du droit à l'information du citoyen dans ses rapports avec l'administration a été introduit par le législateur dès 1978 (4), restait à le garantir en matière d'asile puis à préciser les formes de délivrance de l'information ainsi que le moment de sa délivrance. S'agissant de la forme, l'élaboration d'un guide s'est peu à peu imposée. Quant au moment, il aura fallu attendre un avis rendu seulement en 2013 par le Conseil d'Etat pour considérer qu'"eu égard à l'objet et au contenu de ce document d'information sur les droits et obligations des demandeurs d'asile, sa remise doit intervenir au début de la procédure d'examen des demandes d'asile [...]" (5). La question primordiale de la langue d'information n'a pas été rapidement résolue non plus et il aura fallu attendre 2009, lorsque la pression des textes européens devenait irrésistible, pour que le ministère en charge de "l'Immigration et de l'Asile" élabore un guide du demandeur d'asile, d'abord traduit en six, puis une vingtaine de langues (6). S'agissant de sa portée, le droit d'information avait été, dans une première phase, considéré par la Haute juridiction administrative, s'agissant des procédures relevant du Règlement "Dublin II", comme une garantie essentielle du droit d'asile (7). Dans une seconde phase, se prononçant sur un recours dirigé contre la décision implicite du Premier ministre refusant d'user de son pouvoir réglementaire pour prendre les dispositions nécessaires pour assurer une transposition complète des articles 10§1 et 14§2 de la Directive du 1er décembre 2005 (8), le Conseil d'Etat étendra ce droit à l'ensemble des demandeurs d'asile (9) en l'imposant à tous les stades de la procédure englobant, par conséquent, les procédures en préfectures, OFPRA, CNDA et centres de rétention.

Le principe étant doublement acquis, il restait à en préciser le contenu et les modalités de mise en oeuvre. Le juge a ainsi été maintes fois appelé à se prononcer. Plusieurs situations ont donné lieu à l'intervention du juge comme par exemple pour déterminer les conséquences de la non-communication des informations relatives au lieu et à la date auxquels un demandeur "dubliné'' doit se présenter pour se rendre par ses moyens propres dans l'Etat membre responsable au titre du Règlement "Dublin II". Dans pareil cas, il a été jugé que ces éléments d'information constituent une garantie essentielle donnée au demandeur et que leur absence rendait la procédure de transfert illégale (10). Tout comme dans les deux arrêts précités de 2008 et 2010 consacrant judiciairement le droit d'information et en élargissant le champ d'application à tous les demandeurs d'asile, le Conseil d'Etat a jugé que l'absence d'information constituait une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté fondamentale du droit d'asile. Pour autant, toutes les conséquences du non-respect du droit d'information n'ont pu être envisagées que successivement et relativement tard. Trois avis rendus par le Conseil d'Etat ont ainsi tenté d'apporter des réponses sans toutefois y parvenir pleinement. Le premier avis rendu le 1er février 2013 (11) répond à la question de savoir si la méconnaissance des dispositions du dernier alinéa de l'article R. 741-2 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (N° Lexbase : L2129KIP) relatives aux garanties accordées aux demandeurs d'asile pour l'instruction de leur demande constitue une violation des droits en cas de refus de séjour après décision négative de l'OFPRA et éventuellement après rejet du recours par la CNDA. Le Conseil est d'avis que "le défaut de remise de ce document [i.e. le guide] à ce stade est de nature à faire obstacle au déclenchement du délai de vingt et un jours à compter de la remise de l'autorisation provisoire de séjour, prévu par l'article R. 723-1 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (N° Lexbase : L2128KIN) pour saisir l'Office français de protection des réfugiés et apatrides [...]". Dans un second avis, rendu en mai de la même année (12), le Conseil d'Etat rappelle que "dans l'hypothèse où les services préfectoraux ont omis de remettre à l'intéressé, au stade de la demande d'admission au séjour, le document d'information prévu au dernier alinéa de l'article R. 741-2 du même code", le déclenchement du délai de vingt-et-un jours ne saurait se produire. Dans un troisième avis, rendu en décembre de la même année en section du contentieux cette fois (13), la Haute juridiction avait à se prononcer sur quatre questions dont deux sont essentielles pour notre propos et qu'il importe de reproduire in extenso pour une compréhension raisonnée du problème posé : 1°) "Eu égard au stade auquel intervient la décision sur la demande d'autorisation provisoire de séjour et à sa portée dans la procédure d'examen d'une demande d'asile par les autorités compétentes, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du dernier alinéa de l'article R. 741-2 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile peut-il être utilement invoqué à l'appui de la contestation du refus d'admission provisoire au séjour" ; 2°) "Dans l'affirmative, doit-on considérer que le demandeur d'asile a été privé d'une garantie entachant d'illégalité la décision de refus d'admission provisoire au séjour ou doit-il ressortir des pièces que ce vice a été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision". Tenons-nous en au simple aspect du respect du droit d'information et laissons de côté l'aspect plus complexe des conséquences de la méconnaissance du droit d'information sur le refus de titre de séjour en début de procédure d'asile et sur l'obligation de quitter le territoire français consécutive au rejet de l'OFPRA. Dans sa réponse, le Conseil d'Etat rappelle en substance qu'il pèse sur le préfet une obligation de remettre au demandeur le "document d'information prévu à l'article R. 741-2 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile" et que cette remise "est constitutive d'une garantie" dont l'inobservation constitue une illégalité contrôlable par le juge de l'excès de pouvoir qui pourra également apprécier l'influence qu'a pu avoir le défaut d'information sur le sens de la décision contestée.

Le droit d'information, en tant que garantie attachée au droit fondamental d'asile, impose donc bien à l'autorité préfectorale une obligation de remise au demandeur d'asile d'un document d'information, traduit depuis 2009 sous forme de "guide" rédigé "dans une langue dont on peut raisonnablement supposer qu'il l'a comprend". A défaut, l'autorité préfectorale commet une irrégularité conduisant à l'annulation de sa décision. Pour autant, "l'affaire n'est pas dans le sac'' dans tous ses aspects, notamment au regard de l'information du demandeur "dubliné'' s'agissant de la prolongation du délai d'exécution de sa remise à l'Etat membre responsable. C'est cette incertitude que lève le Conseil d'Etat dans l'arrêt commenté.

II - Un droit soumis à des formalités allégées en matière de "transfert Dublin"

L'article 20 du Règlement "Dublin II", qui pose les critères et les mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée par un ressortissant d'un Etat tiers, précise aussi les délais dans lesquels le transfert du demandeur vers cet Etat doit être effectué. Trois situations sont envisagées : un délai de six mois à compter de la date d'acceptation de la demande de reprise en charge ou de la décision sur le recours ou, s'il s'agit d'un recours suspensif, la révision ; un délai prolongé à douze mois s'il n'a pas pu être procédé au transfert du demandeur ou à l'examen de son dossier à raison de son emprisonnement ; un délai prolongé à dix-huit mois au plus si le demandeur prend la fuite. Le même article 20-1- e précise que "l'Etat membre requérant notifie au demandeur d'asile la décision relative à sa reprise en charge par l'Etat membre responsable. Cette décision est motivée. Elle est assortie des indications de délai relatives à la mise en oeuvre du transfert [...]". Jusque-là, rien qui soit particulièrement différent des développements précédents quant à l'affirmation de principe du droit d'information reconnu à tout demandeur d'asile. En revanche, sous l'angle de la procédure à suivre pour satisfaire au respect de ce droit, la question garde tout son intérêt : en cas de prolongation du délai de transfert, doit-on considérer que cela fait naître une nouvelle décision dont l'administration préfectorale doit informer le demandeur suivant les modalités de l'article 20-1-e ? C'est la question qu'était appelé à résoudre le Conseil d'Etat dans l'arrêt du 21 rapporté.

Au demeurant, tout avait commencé par le placement en rétention pour cinq jours, comme l'autorise l'article L. 551-1 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (N° Lexbase : L6644KDG), d'une ressortissante russe en vue de son transfert vers la Pologne. L'intéressée obtient d'abord gain de cause devant le tribunal administratif puis devant la cour administrative d'appel de Nancy (14) qui annulent la décision du préfet du Bas-Rhin. Successivement, les deux juridictions ont jugé que la prolongation du délai de transfert fait naître une nouvelle décision de remise aux autorités polonaises et que, s'agissant d'une nouvelle décision, il pesait sur le préfet une obligation de notification et que ce défaut de procédure justifie l'annulation de ladite nouvelle décision. L'affaire arrive devant le Conseil d'Etat sur pourvoi du ministre de l'Intérieur visant à l'annulation de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nancy pour erreur de droit. La Haute juridiction juge que "la prolongation du délai de transfert a pour effet de maintenir en vigueur la décision de remise aux autorités de l'Etat responsable, [...] et non de faire naître une nouvelle décision de remise dont ce demandeur devrait être informé dans les formes prévues [...] pour la décision initiale".

Dans l'arrêt qu'elle rend sur cette affaire, la juridiction administrative suprême considère que lorsqu'une décision de remise a été prononcée mais qu'elle n'a pu être exécutée dans le délai normal de six mois, la décision portant prolongation de ce même délai ne s'analyse pas comme une nouvelle décision mais comme un simple complément nécessaire à l'exécution de la décision initiale. Pour cette raison, elle juge que en décidant que "la prolongation du délai faisait naître une nouvelle décision de remise [...]", la cour administrative d'appel de Nancy avait "commis une erreur de droit". En procédant de la sorte, le juge administratif se situe dans une logique de protection de l'action de l'administration appliquant, mutatis mutandis, le même raisonnement que celui qu'il avait tenu en matière de droit d'être entendu entre une décision de refus de titre de séjour et l'édiction d'une obligation à quitter le territoire jugeant que l'autorité administrative n'est pas tenue "de mettre l'intéressé à même de présenter ses observations de façon spécifique sur la décision l'obligeant à quitter le territoire français, dès lors qu'il a pu être entendu avant que n'intervienne la décision refusant de lui délivrer un titre de séjour" (15). Raisonnement validé dans ce domaine par la CJUE (16) qui privilégie "l'effet utile" de la Directive "retour" de 2008 quant à l'éloignement vers un Etat tiers et juge, s'agissant de l'étranger frappé d'une obligation de quitter le territoire français consécutive au refus du titre de séjour, que "l'obligation de l'entendre spécifiquement au sujet de la décision de retour avant d'adopter ladite décision prolongerait la procédure administrative inutilement, sans accroître la protection juridique de l'intéressée". Le parallèle n'est pas dénué de sens : il s'agit d'éloigner, dans un cas, sous obligation de quitter le territoire français vers un Etat tiers et, dans l'autre, sous forme de remise à un Etat membre dans le cadre des mécanismes mis en place par le Règlement "Dublin II". Dans les deux cas, il s'agit d'éviter de démultiplier les procédures afin d'atteindre les objectifs fixés en matière de maîtrise de l'immigration irrégulière.

Quelles conclusions faut-il tirer du raisonnement suivi par le Conseil d'Etat ? Dans l'arrêt visé du 21 octobre dernier, en jugeant que la prolongation du délai de transfert sous régime "Dublin II" ne constitue pas une décision nouvelle de remise mais procède de la décision initiale, le Conseil d'Etat s'est placé dans la logique d'accompagnement de l'action de l'administration dans sa lutte contre l'immigration irrégulière. Ce qui ne manque pas de produire des conséquences directes sur le droit d'information du demandeur d'asile placé sous la procédure du Règlement "Dublin II". Le principe est qu'une décision de remise doit être notifiée à son destinataire et que, s'agissant de l'éventuelle prolongation du délai de transfert, le demandeur d'asile doit être informé dès cette notification des cas et des conditions de sa prolongation à un an ou à dix-huit mois. Par ailleurs, l'Etat vers lequel le transfert doit s'opérer doit être informé, avant l'écoulement du délai de six mois, que l'intéressé a pris la fuite (17) et que, par suite, le délai de transfert est prorogé de douze mois supplémentaires. En l'espèce, le juge a affaire au cas particulier du placement en rétention du demandeur "dubliné'' en vue de l'exécution du transfert après expiration du délai de six mois. Dans ce cas, l'autorité administrative est tenue d'informer l'intéressé qu'il fait l'objet d'une décision de prolongation, datée et motivée. Toute la question est de savoir sous quelle forme cette information doit être délivrée. Dans son arrêt du 21 octobre 2015, le Conseil d'Etat juge qu'"il appartient seulement aux autorités compétentes d'informer le demandeur, au moment de la notification de la décision de remise, des cas et conditions dans lesquels le délai de transfert peut être porté à douze ou dix-huit mois et, lorsque cette décision de remise sert de fondement, après prorogation, à une mesure de rétention, de l'existence, de la date et des motifs de la prorogation ; que ces informations peuvent, dans ce cas, figurer dans les motifs de la mesure de rétention".

Allègement donc des formalités d'information en cas de prolongation du délai de transfert et tentation encouragée par le juge de l'usage systématique par l'administration de la prolongation puisque, étant corrélée à la décision de remise, elle ne pourra pas faire l'objet d'un recours distinct au moment où elle est effectivement prononcée, alors même qu'il ne fait aucun doute qu'elle fait grief. Cette interprétation restrictive du droit d'information risque fort de rencontrer les dispositions organisant les modalités du contrôle juridictionnel prévues, en matière de recours contre les décisions de transfert, dans la loi du 29 juillet 2015 obérant, par suite, toute possibilité d'en contester la légalité devant le juge. Ce n'est pas ce que l'on fait de meilleur en matière de protection des droits et libertés fondamentaux.

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(1) Règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003, établissant les critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des Etats membres par un ressortissant d'un pays tiers (N° Lexbase : L9626A9E).
(2) Règlement (CE) n° 604-2013 du 26 juin 2013, établissant les critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des Etats membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (N° Lexbase : L3872IZG).
(3) Convention relative à la détermination de l'Etat responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des Etats membres des Communautés européennes (N° Lexbase : L3036KRU).
(4) Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal (N° Lexbase : L6533AG3).
(5) CE, Sect., 30 décembre 2013, n° 367615, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A9253KSI).
(6) Voir cette adresse.
(7) CE 2° et 7° s-s-r., 30 juillet 2008, n° 313767, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A8629D9H) ; CE 4° et 5° s-s-r., 17 mars 2010, n° 332585, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A8004ETM).
(8) Directive 2005/85/CE du 1er décembre 2005, relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les Etats membres (N° Lexbase : L9965HDG).
(9) CE 9° et 10° s-s-r., 10 décembre 2010, n° 326704, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A7175GMP).
(10) CAA Nantes, 4ème ch., 2 octobre 2009, n° 08NT02355 (N° Lexbase : A5069EMP).
(11) CE 2° et 7° s-s-r., 1er février 2013, n° 363581, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A6482I4T).
(12) CE 2° et 7° s-s-r., 29 mai 2013, n° 365666, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A3748KEK).
(13) CE, avis, 30 décembre 2013, n° 367615, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A9253KSI).
(14) CAA Nancy, 2ème ch., 31 mars 2015, n° 14NC01843 (N° Lexbase : A2984NRX).
(15) CE 2° et 7° s-s-r., 19 janvier 2015, n° 375373, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A9903M9N).
(16) CJUE, 5 novembre 2014, aff. C-166/13 (N° Lexbase : A6445MZQ) ; CJUE, 11 décembre 2014, aff. C-249/13 (N° Lexbase : A2151M7S).
(17) CE référé, 9 octobre 2013, n° 372627, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A1119KNR) : la fuite est constituée par le refus intentionnel et systématique de se soumettre à la mesure de réadmission, par exemple dans le cas d'une personne qui ne se conforme pas au refus de séjour, ne conteste pas la demande de réadmission et dépose une demande de protection sous une fausse identité.

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