[Questions à...] Retour sur l’engagement de la responsabilité de la puissance publique - Questions à Ioannis Michalis, Professeur de droit public, Themis-UM, Le Mans-Université

Mots clés : responsabilité administrative • indemnisation • contrôle du juge • préjudice • finances publiques

Le droit de la responsabilité de la puissance publique n’a cessé de connaître des évolutions majeures depuis plus de 150 ans. Le principe d’irresponsabilité de l’État a progressivement laissé place à de nouveaux régimes impliquant une généralisation de la responsabilité de la puissance publique dans toutes ses facettes, ainsi qu’une meilleure indemnisation des victimes. Cependant, face à l’augmentation et à la diversification des demandes d’indemnisation, de nouvelles évolutions se dessinent. Pour revenir sur ce chapitre du droit administratif, Lexbase Public a interrogé Ioannis Michalis, Professeur de droit public à l’Université du Mans (Themis-UM)*.

Lexbase : Peut-il y avoir des difficultés quant à la détermination de la personne publique responsable ?

Ioannis Michalis : Dans la plupart des cas, il n’est pas difficile pour la victime d’identifier la personne publique responsable. L’auteur de l’acte administratif ou matériel qui est à l’origine du dommage est tenu de réparer le préjudice qu’il a causé. Toutefois, cela n’est pas toujours évident et les victimes doivent être très attentives lors de la formation de leurs recours. En effet, le juge administratif contrôle d’office si la requête est dirigée contre la bonne personne publique [1] et il n’est pas possible de corriger une éventuelle erreur en appel [2].

Une première difficulté peut tenir à l’existence d’une personnalité juridique. Le préjudice ne peut être imputé qu’à un organisme doté de la personnalité juridique. Ainsi, une faute du secrétariat d’un concours commun pour l’accès à plusieurs grandes écoles engage la responsabilité de l’État, car ce secrétariat dépend du ministère [3]. La responsabilité de l’État est également engagée pour les faits de l’ensemble de ses services, y compris les juridictions [4] ou les autorités administratives indépendantes [5] qui ne sont pourtant pas placées sous le contrôle de l’exécutif. Cette règle connaît toutefois certains tempéraments : une personne publique peut se voir imputer les dommages causés par une association transparente, qui constitue en réalité un démembrement de la personne publique [6].

Une autre difficulté tient aux dommages causés par plusieurs personnes publiques. La solidarité entre personnes publiques codébitrices semble a priori exclue par la jurisprudence Mergui interdisant au juge de condamner l’administration à payer une somme qu’elle ne doit pas [7]. Or, afin de faciliter l’indemnisation de la victime, la jurisprudence a accepté qu’en cas de fautes imputables à plusieurs personnes publiques, chacun des coauteurs puisse être condamné in solidum à la réparation de l’entier dommage, la personne condamnée conservant ensuite la possibilité d’exercer une action récursoire contre les autres personnes responsables [8]. Mais, même avant ces évolutions récentes, la jurisprudence administrative admettait la responsabilité in solidum : celle-ci existait déjà notamment en matière contractuelle, dans la responsabilité pour travaux publics [9] ou encore dans la responsabilité sans faute, dans la mesure où la faute du tiers n’est pas exonératoire [10]. D’ailleurs, la responsabilité solidaire existe aussi en cas de cumul de fautes [11] ou de responsabilités [12].

Lexbase : Une fois celle-ci déterminée, comment engager concrètement la responsabilité de l'administration ?

Ioannis Michalis : Nonobstant les mythes [13] qui entourent la jurisprudence Blanco [14], il est acquis que le juge administratif est compétent pour se prononcer sur l’engagement de la responsabilité de l’administration selon les règles du droit administratif. Cependant, le juge judiciaire demeure compétent pour connaître de la responsabilité du fait du service public de la justice judiciaire selon les mêmes règles de droit public [15].

La victime qui souhaite saisir le juge administratif doit d’abord chercher à « lier le contentieux » en adressant une demande préalable d’indemnisation à l’administration. Après le refus de cette dernière, qu’il soit exprès ou tacite (au terme d’un silence de deux mois), la victime peut former un recours de plein contentieux. Le ministère d’avocat est requis, sauf lorsque le recours est dirigé contre une collectivité territoriale, un établissement public local, un établissement public hospitalier ou lorsqu’il s’agit d’un recours d’un fonctionnaire contre son employeur [16].

En cas de saisine du juge sans liaison préalable du contentieux, la jurisprudence a admis, afin d’éviter un formalisme excessif, que la décision préalable puisse intervenir jusqu’au moment où le juge statue [17]. Le décret dit « JADE » du 2 novembre 2016 (décret n° 2016-1480 du 2 novembre 2016, portant modification du Code de justice administrative (partie réglementaire) N° Lexbase : L8031MXQ) a introduit dans le Code de justice administrative l’article R. 421-1 N° Lexbase : L4139LUT, selon lequel « Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ». Cette disposition a mis fin à l’exception qui existait à la règle de la décision préalable en matière de travaux publics, mais elle aurait dû également mettre fin à la jurisprudence permettant la liaison du contentieux en cours d’instance. Cependant, le Conseil d’État a maintenu cette solution avec un avis contentieux qui semble aller à l’encontre de la formulation du Code [18]. La demande préalable n’a pas besoin d’être chiffrée : la victime peut se borner à demander à l'administration réparation du préjudice et ne chiffrer ses prétentions qu’ultérieurement devant le juge administratif [19]. Elle doit, en revanche, être formée avant l’expiration du délai de prescription (en principe quadriennale, sous réserve des différentes exceptions).

Lorsqu’il n’existe pas de doute sérieux quant à l’existence de la créance, la victime peut, sans avoir nécessairement formé préalablement un recours sur le fond, demander une provision au juge des référés [20]. La liaison préalable du contentieux demeure dans ce cas indispensable [21].

Lexbase : De quelle manière le juge de cassation aborde-t-il le contrôle de l'indemnisation ?

Ioannis Michalis : Le juge de cassation est souvent présenté comme un « juge du droit » qui ne se prononce pas sur le fond de l’affaire. Il ne constitue pas un troisième degré de juridiction. Ainsi, le juge de cassation contrôle la régularité du jugement, ainsi que la bonne application des règles de droit. Les erreurs de droit relatives au régime de responsabilité applicable sont systématiquement censurées [22].

Cela ne signifie en revanche pas que le juge de cassation ne s’intéresse pas aux faits. Contrairement à la Cour de cassation, le Conseil d’État en tant que juge de cassation contrôle l’exactitude matérielle des faits : il vérifie, au vu des pièces du dossier, que le juge de fond ne s’est pas appuyé sur des faits erronés [23]. S’agissant de la qualification juridique des faits, le contrôle est variable [24]. Le Conseil d’État contrôle notamment dans le cadre d’un pourvoi en cassation si le comportement de l’administration est de nature à engager sa responsabilité [25] ou si celui de la victime est de nature à exonérer l’administration [26]. Quant au lien de causalité [27] ou l’évaluation du préjudice [28], le contrôle se limite à la dénaturation des faits.

Lexbase : Comment s'opère le calcul de l'indemnisation proprement dit ?

Ioannis Michalis : Dans le calcul de l’indemnisation, le juge est surtout guidé par le principe de l’indemnisation intégrale du préjudice. Ce dernier vise, selon la formule consacrée, à replacer la victime « dans la situation dans laquelle elle aurait été si l’acte dommageable ne s'était pas produit » [29]. En toute hypothèse, le juge reste lié par les demandes du requérant et ne peut pas statuer ultra petita.

Aucun texte ne déterminant les préjudices indemnisables, le juge s’efforce de rationaliser sa démarche dans un souci d’égalité entre les victimes. À l’instar de la nomenclature Dintilhac développée par un groupe de travail de la Cour de cassation, le Conseil d’État a développé en 2007 sa propre nomenclature des préjudices indemnisables [30]. En 2013 le Conseil d’État a néanmoins reconnu aux juges de fond la possibilité de recourir également à la nomenclature Dintilhac [31].

Après l’identification des chefs de préjudice indemnisables, le juge procède à leur évaluation. Afin d’atténuer la part de subjectivité, il se réfère fréquemment à des précédents jurisprudentiels et tente de s’appuyer sur différents référentiels [32]. Malgré les différentes tentatives, il n’existe pas à ce jour de référentiel national. L’Office national d’indemnisation des accidents médicaux (ONIAM) avait adopté un référentiel dès 2005, que les juges administratifs utilisaient aussi, mais celui-ci a été annulé par le Conseil d’État dans un arrêt de décembre 2024 [33]. L’approche du juge administratif demeure donc largement casuistique.

Pour les préjudices futurs, le juge peut, dans un souci d’équité, choisir d’allouer une rente plutôt qu’un capital.

Lexbase : Les contraintes financières inhérentes à la situation des finances publiques peuvent-elles entrer en compte ?

Ioannis Michalis : L’indemnisation d’un préjudice est une créance, qui représente une charge pour les finances publiques et qui n’a pas été nécessairement provisionnée dans le budget de la personne publique responsable. Or, le juge n’intègre pas cette considération dans l’évaluation du préjudice indemnisable. En vertu du principe de la réparation intégrale, ni l’administration ni le juge ne peuvent refuser d’indemniser un préjudice en invoquant des contraintes financières.

Or, cette dimension mérite d’être prise en compte lorsqu’est envisagée la création d’un nouveau régime de responsabilité. La doctrine a tendance à s’intéresser aux différents régimes de responsabilité, sans mettre l’accent sur leur coût pour les finances publiques [34]. Le juge, quant à lui, se pose parfois cette question lorsqu’il envisage l’ouverture d’un nouveau cas d’engagement de la responsabilité [35]. Par ailleurs, le développement de modes d’indemnisation en dehors du contentieux n’est pas sans lien avec le coût que représente un procès pour une collectivité.

Lexbase : De manière générale, le juge administratif est-il plus enclin qu'auparavant pour engager la responsabilité de la puissance publique ?

Ioannis Michalis : Sans aucun doute, il peut être affirmé que l’évolution du droit de la responsabilité administrative témoigne de la volonté du juge administratif de faciliter l’indemnisation des victimes. L’abandon progressif de l’exigence d’une faute lourde, la réduction des « îlots d’irresponsabilité », ainsi que le développement constant de la responsabilité sans faute (le juge administratif ayant récemment admis l’engagement de la responsabilité du fait des actes de Gouvernement [36]) illustrent clairement cette tendance. En parallèle, plusieurs fonds d’indemnisation ont été mis en place par le législateur (victimes du terrorisme, accidents médicaux, victimes des essais nucléaires, etc.) : l’indemnisation suit alors plus une logique de solidarité nationale que de sanction d’une faute. 

Les nouveaux défis auxquels le juge administratif est confronté en matière de responsabilité portent plutôt sur les modalités de réparation ou sur l’office du juge. L’application par le juge administratif des dispositions du Code civil relatives au préjudice écologique, ainsi que le pouvoir d’injonction développé dans les contentieux indemnitaires, ont donné lieu à des contentieux atypiques, notamment en matière climatique, où les requérants cherchent moins l’indemnisation que la reconnaissance de la faute de l’administration. Ces évolutions démontrent, s’il en était besoin, la vitalité du droit de la responsabilité administrative.

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