[Textes] La transaction au cœur du mécanisme de réparation due au propriétaire en cas de refus du concours de la force publique en matière d’expulsion

Mots-clés : Expulsion • indemnisation • octroi du concours de la force publique • refus du concours de la force publique • réparation • responsabilité de l'État • transaction

Le décret n° 2025-1052 du 3 novembre 2025 relatif aux modalités d’évaluation de la réparation due au propriétaire en cas de refus du concours de la force publique répond aux attentes de l’article L. 153-1 du Code des procédures civiles d’exécution. Il créé un nouveau chapitre au sein de la partie réglementaire du Code des procédures civiles d’exécution relative à l’expulsion dans lequel il impose la transaction comme clé de voute du mécanisme de réparation des préjudices que ce refus occasionne.

Après avoir abordé le fondement et le caractère obligatoire du concours de la force publique (I), l’apport et la portée du décret n° 2025-1052 dans la procédure d’expulsion seront ensuite présentés (II).

I. Fondement et caractère obligatoire du concours de la force publique 

A. Fondement du concours de la force publique

Droit au concours de la force publique

Le droit au concours de la force publique s’inscrit dans le dispositif du droit régalien. Seul l'État peut user du droit d’employer la force dans l’intérêt social. Dans ce cadre, il est tenu d’accorder son concours en matière d’exécution des décisions de justice lorsque les circonstances l’exigent. Dans l’arrêt de principe « Couitéas », le Conseil l'État a jugé que si l’administration peut légalement refuser ce concours « en vue du maintien de l’ordre et de la sécurité publique », « le justiciable nanti d'une sentence judiciaire dûment revêtue de la formule exécutoire est en droit de compter sur l'appui de la force publique pour assurer l'exécution du titre qui lui a été ainsi délivré » [1]. Sur ce principe de la responsabilité sans faute de l'État [2], l’arrêt « Couitéas » établit que lorsque ce refus « excède une certaine durée », la rupture de l’égalité devant les charges publiques qui en résulte cause un préjudice à la personne concernée et lui ouvre le droit à une réparation pécuniaire.

Une composante du droit à l’exécution

La Cour européenne des droits de l’Homme a de son côté consacré le droit à l’exécution des décisions de justice dans un arrêt du 19 mars 1997 [3]. Elle y a reconnu (§ 40) que l’exécution d’un jugement ou arrêt, de quelque juridiction que ce soit, doit être considérée comme faisant partie intégrante du « procès » au sens de l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et les libertés fondamentales du 4 novembre 1950 N° Lexbase : L7558AIR. Elle y a aussi estimé (§ 41) que « si l’administration refuse ou omet de s’exécuter, ou encore tarde à le faire, les garanties de l’article 6 (art. 6) dont a bénéficié le justiciable pendant la phase judiciaire de la procédure perdraient toute raison d’être ».

Deux types de recours

Il existe deux types de recours. Le premier recours concerne le recours général à la force publique visé à l’article L. 153-1 du Code des procédures civiles d’exécution N° Lexbase : L3198MIB, comme en matière d’expulsion. Le second est relatif au recours spécial à l’assistance d’une autorité de police ou de gendarmerie qui s’impose au commissaire de justice qui doit pénétrer dans un lieu, en l’absence de son occupant ou si ce dernier en refuse l’accès, ou pour ouvrir des meubles, par exemple dans le cadre des articles L. 142-1 N° Lexbase : L5822IR3 [4] ou L. 142-3 N° Lexbase : L5824IR7 [5] du code.

B. Obligation du concours de la force publique et indemnisation en cas de refus

Le nécessaire concours de la force publique pour le commissaire de justice

Le commissaire de justice en charge de ramener à exécution les décisions de justice ainsi que les actes ou titres en forme exécutoire [6] se trouve parfois contraint à recourir à des moyens de coercition pour lui permettre de rendre effective sa mission et garantir l’autorité de la chose jugée. Il peut être alors amené à requérir le concours de la force publique. Il peut aussi se trouver dans l’obligation de le faire, notamment lorsqu’il doit réaliser une expulsion.

La loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d’exécution N° Lexbase : L9124AGZ [7] prévoyait, d’une part, que « l'État est tenu de prêter son concours à l'exécution des jugements et des autres titres exécutoires » et que « Le refus de l'État de prêter son concours ouvre droit à réparation » (art. 16), et, d’autre part, que « L'huissier de justice chargé de l'exécution peut requérir le concours de la force publique » (art. 17).

Ces dispositions sont aujourd’hui transcrites aux articles L. 153-1 et L. 153-2 N° Lexbase : L3199MIC du Code des procédures civiles d’exécution [8], ainsi conçus :

• Article R. 153-1 : « L'État est tenu de prêter son concours à l'exécution des jugements et des autres titres exécutoires. Le refus de l'État de prêter son concours ouvre droit à réparation. Les modalités d'évaluation de la réparation due au propriétaire en cas de refus du concours de la force publique afin d'exécuter une mesure d'expulsion sont précisées par décret en Conseil d'État. »
• Article L. 153-2 : « Le commissaire de justice chargé de l'exécution peut requérir le concours de la force publique [9]. »

Absence de départ volontaire des personnes expulsées et tentative d’expulsion

La jurisprudence a fixé le cadre dans lequel il est possible de requérir le concours de la force publique en matière d’expulsion, après accomplissement des actes de procédure exigés par le Code des procédures civiles d’exécution, y compris le commandement d’avoir à libérer les locaux (art., R. 411-1 N° Lexbase : L2511IT8). L’absence de départ volontaire des personnes expulsées doit être constatée [10]. Le commissaire de justice doit se rendre sur place pour tenter de procéder à l’expulsion afin de démontrer que le concours de la force est nécessaire pour y parvenir. Ce n’est que si les occupants acceptent de quitter les lieux - ce qui est exceptionnel - qu’il peut procéder à l’expulsion. En cas de refus, le commissaire relate cette difficulté d’exécution dans un procès-verbal de tentative d’expulsion, étant précisé que le fait pour les personnes faisant l’objet d’une mesure d’expulsion d’être absentes au moment où le commissaire de justice se présente à leur domicile constitue également une difficulté d’exécution [11].

Bien que non spécifiquement prévu par le Code des procédures civiles d’exécution, ce procès-verbal figure au tarif des commissaires de justice [12] et est exigé de l’administration préfectorale pour l’octroi de la force publique. Il a pourtant été jugé que « l’existence d’une tentative matérielle d’exécution du jugement d’expulsion de la part de l’huissier à l’issue du délai donné par le commandement de quitter les locaux aux occupants n’est pas une condition légale de l’octroi de la force publique » et que « l’absence de mention des diligences faites par l’huissier de justice dans la demande de concours de la force publique pour obtenir le départ des occupants […] n’a pas pour effet de rendre irrégulière la réquisition [13] ».

Processus d’indemnisation pour refus du concours de la force publique

Jusqu’à la publication du décret n° 2025-1052 N° Lexbase : L7229NBD, les recours contre l'État pouvaient donner lieu à une proposition transactionnelle de sa part. à défaut, ils étaient engagés après recours gracieux devant le tribunal administratif du lieu de l’immeuble concerné [14]. Les demandes d’indemnisation concernaient les loyers ou indemnités d’occupation postérieurs à la demande de concours, les dégradations subies pendant l’occupation, la perte de chance de relouer le logement, le coût de l’immobilisation du bien qui devient difficilement vendable en raison de son occupation par des squatters [15], ou encore un préjudice moral ou de gestion. Il a également été jugé que le préjudice devait résulter directement du refus du concours [16].

C’est dans ce contexte que s’inscrit le décret n° 2025-1052.

II. Apport et portée du décret n° 2025-1052

A. Généralités

Le décret n° 2025-1052 comporte trois articles, étant précisé que le troisième ne concerne que ses modalités de publication.

Deux légères modifications

L’article 1 du décret n° 2025-1052 vient apporter deux légères modifications à la partie réglementaire du Code des procédures civiles d’exécution relative au concours de la force publique. La première transforme l’intitulé du chapitre III du titre V de son livre Ier, en remplacement « Le concours de la force publique » par « Réquisition du concours de la force publique ». La seconde complète l’article R. 153-1, alinéa 1, du Code, par les mots « de département ou, à Paris, au préfet de police », s’agissant du préfet auprès duquel le commissaire de justice adresse sa réquisition de force publique.

Un nouveau chapitre du Code des procédures civiles d’exécution

Pour répondre aux attentes de l’article L. 153-1 du Code des procédures civiles d’exécution, l’article 2 du décret n° 2025-1052 créé après le chapitre III du titre V du livre Ier de la partie réglementaire du Code des procédures civiles d’exécution un chapitre IV intitulé « Procédures d’indemnisation en cas de refus du concours de la force publique ». Cet article comporte deux sections, « Dispositions relatives à la demande d’indemnisation et à son instruction » (section 1 [17]), et « Dispositions particulières aux lieux habités ou locaux à usage professionnel » (section 2 [18]).

L’article 2 couvre les quatre thèmes développés ci-dessous : les conditions de mise en cause de la responsabilité de l'État, les périodes de responsabilité de l'État, l’objet de la réparation, et sa procédure.

B. Conditions de mise en cause de la responsabilité de l'État

L’article R. 154-1 du Code des procédures civiles d’exécution N° Lexbase : L7215NBT dispose que lorsque les conditions de l’expulsion prévues par le livre IV de la partie législative du Code des procédures civiles d’exécution sont remplies, la responsabilité de l’État peut être mise en cause. Ces conditions sont les suivantes.

Existence d’un titre exécutoire et signification préalable d’un commandement d’avoir à libérer les locaux

L’expulsion doit être ordonnée dans une décision de justice ou un procès-verbal de conciliation exécutoire et être précédée d’un commandement d’avoir à libérer les locaux (article L. 411-1), lequel ne peut être signifié à domicile élu (article R. 411-2).

Expiration d’un délai de deux mois après le commandement de quitter les lieux si l’expulsion porte sur un local affecté à l’habitation principale de la personne expulsée ou de tout occupant de son chef

Ce principe, posé par l’article L. 412-1, reçoit sept aménagements.

• Réduction ou suppression du délai de deux mois. Le juge peut réduire ou supprimer ce délai, notamment lorsque les personnes dont l'expulsion a été ordonnée sont entrées dans les locaux par voie de fait ou lorsque la procédure de relogement effectuée en application de l'article L. 442-4-1 du Code de la construction et de l'habitation n'a pas été suivie d'effet du fait du locataire.

• Prorogation du délai pour une durée n’excédant pas trois mois. Le juge peut proroger le délai de deux mois pour une durée n’excédant pas trois mois « lorsque l'expulsion aurait pour la personne concernée des conséquences d'une exceptionnelle dureté, notamment du fait de la période de l'année considérée ou des circonstances atmosphériques » (article L. 412-2 N° Lexbase : L5899IRW).

• Octroi de délais renouvelables. Lorsque le local est à usage d’habitation ou professionnel, le juge peut accorder des délais renouvelables à leurs occupants, « chaque fois que le relogement des intéressés ne peut avoir lieu dans des conditions normales, sans que ces occupants aient à justifier d'un titre à l'origine de l'occupation » (article L. 412-3, alinéa 1 N° Lexbase : L3201MIE). « Cette disposition n'est pas applicable lorsque le propriétaire exerce son droit de reprise dans les conditions prévues à l'article 19 de la loi n° 48-1360 du 1^er septembre 1948 N° Lexbase : L4772AGT portant modification et codification de la législation relative aux rapports des bailleurs et locataires ou occupants de locaux d'habitation ou à usage professionnel et instituant des allocations de logement ainsi que lorsque la procédure de relogement effectuée en application de l'article L. 442-4-1 du Code de la construction et de l'habitation n'a pas été suivie d'effet du fait du locataire » (art., L. 412-3, al. 3). La durée de ces délais ne peut, en aucun cas, être inférieure à un mois ni supérieure à un an (art., L. 412-4 N° Lexbase : L3202MIG).

• Information auprès du préfet. Dès le commandement d'avoir à libérer les locaux, l'huissier de justice chargé de l'exécution de la mesure d'expulsion en informe le représentant de l'État dans le département, étant précisé qu’à défaut, le délai avant l'expiration duquel l'expulsion ne peut avoir lieu est suspendu (art., L. 412-5 N° Lexbase : L7872LCK). Cette information permet aux services concernés d’engager des démarches en vue de reloger les personnes faisant l’objet de la procédure d’expulsion.

• Prise en compte de la période de « trêve hivernale ». Malgré l’expiration des délais accordés en vertu de l’article L. 412-3 N° Lexbase : L3201MIE, il est sursis à toute mesure d'expulsion non exécutée à la date du 1^er novembre de chaque année jusqu'au 15 mars de l'année suivante, à moins que le relogement des intéressés soit assuré dans des conditions suffisantes respectant l'unité et les besoins de la famille (article L. 412-6, alinéa 1 N° Lexbase : L3203MIH). La « trêve hivernale » n’est pas applicable « lorsque les personnes dont l'expulsion a été ordonnée sont entrées dans les locaux par voie de fait ou lorsque ceux-ci sont situés dans un immeuble ayant fait l'objet d'un arrêté de péril » (article L. 412-6, alinéa 2).

• Logements d’étudiants. L’article L. 412-7 N° Lexbase : L5904IR4 énonce que les dispositions des articles L. 412-3 à L. 412-6 ne sont pas applicables aux occupants de locaux spécialement destinés aux logements d'étudiants lorsque les intéressés cessent de satisfaire aux conditions en raison desquelles le logement a été mis à leur disposition.

• Conjoint, partenaire, ou concubin violent. L’article L. 412-8 N° Lexbase : L5905IR7 dispose que « les articles L. 412-1 à L. 412-7 ne sont pas applicables à l'expulsion du conjoint, du partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou du concubin violent ordonnée par le juge aux affaires familiales sur le fondement de l'article 515-9 du Code civil N° Lexbase : L6162MM8 ».

C. Période de responsabilité de l’État

Ouverture de la période

Lorsque les conditions de l’expulsion sont remplies, le refus de l'État de prêter son concours à l'exécution des jugements ou des autres titres exécutoires a pour effet d'engager sa responsabilité à compter de la date de la décision de refus du préfet de département ou, à Paris, du préfet de police, ou, en l'absence de décision explicite, à l'issue d'un délai de deux mois suivant la date de la demande de concours de la force publique [19].

Durée de la période

Selon les dispositions de l’article R. 154-4, I, du Code des procédures civiles d’exécution N° Lexbase : L7216NBU, lorsque le préfet a refusé au propriétaire des locaux le concours de la force publique pour procéder à l'expulsion d'occupants sans droit ni titre, la période de responsabilité de l'État prend fin à la date de survenance de l'un des cinq événements suivants :

• Accord ultérieur du concours de la force publique. Lorsque le préfet accorde ultérieurement le concours de la force publique ou à la date de sa mise en œuvre effective lorsque celle-ci intervient plus de quinze jours après sa décision, sauf si ce délai est imputable au propriétaire ou à son commissaire de justice ou justifié par des circonstances particulières.
• Départ volontaire des occupants, à la date à laquelle leur départ a été constaté.
• Renoncement du bénéficiaire à poursuivre l’expulsion.
• Vente du bien immobilier, à la date de signature de l'acte de vente.
• Décès de l’occupant.

L’article R. 154-5 du code précise que « par dérogation aux dispositions de l'article R. 154-1, lorsque la décision de refus de concours de la force publique intervient alors que l'occupant bénéficie du sursis prévu à l'article L. 412-6 ou d'un délai de grâce accordé par la juridiction ayant ordonné l'expulsion, la responsabilité de l'État n'est engagée qu'à l'issue de ce sursis ou de ce délai ».
 

Enfin, selon l’article R. 154-6, dans le cas particulier où un organisme d'habitations à loyer modéré conclut avec l'occupant un protocole d'accord de prévention de l'expulsion en application de l'article L. 353-15-2 du Code de la construction et de l'habitation N° Lexbase : L5058LRR, la responsabilité de l'État est suspendue pendant la durée d'application de ce protocole. En cas de dénonciation de celui-ci, l'organisme doit réitérer sa demande de concours de la force publique.
 

D. Objet de la réparation

Préjudices ouvrant droit à réparation

Intégrant les préjudices reconnus antérieurement par la jurisprudence [20], l’article R. 154-7, alinéa 1, du Code des procédures civiles d’exécution fixe de façon précise la liste de ceux ouvrant droit à réparation lorsqu'ils surviennent pendant la période de responsabilité de l'État :

• Perte des loyers et des charges locatives récupérables sur l'occupant.
• Perte de la valeur vénale du bien liée à une vente désavantageuse.
• Frais liés à l'impossibilité de vendre le bien.
• Frais de remise en état.
• Frais de commissaire de justice.
• Taxe d'enlèvement des ordures ménagères.
• Trouble dans les conditions d'existence.

L’article R. 154-4, II, du code précise que lorsque l'exercice d'une voie de recours conduit à l'infirmation de l'ordonnance ou du jugement d'expulsion alors que le préfet avait refusé au propriétaire des locaux le concours de la force publique pour procéder à l'expulsion de ses occupants, le propriétaire ne peut justifier d'un préjudice susceptible de lui ouvrir droit à indemnisation.

Appréciation du montant de la réparation due au titre de la perte des loyers

L’article R. 154-7, alinéas 2 et 3, du Code des procédures civiles d’exécution N° Lexbase : L7222NB4 dispose que le montant de l'indemnité due au titre de la perte des loyers s'apprécie par rapport à la valeur locative des locaux. Celle-ci est évaluée par référence au contrat de bail, à l'exclusion de tout éventuel supplément de loyer ou de tous frais dont il ne serait pas établi qu'ils constituent, de manière directe et certaine, la conséquence du refus d'octroi du concours de la force publique. En l'absence de contrat de bail ou s'il apparaît que le loyer prévu par celui-ci ne correspond pas à la valeur locative réelle du bien, le demandeur établit cette dernière par tout moyen. Le montant de l’indemnité prend aussi en compte la compensation des charges locatives récupérables sous réserve que le propriétaire justifie s'en être acquitté.
 

L’article L. 154-7, alinéas 4 et 5, du Code rappelle que l’on trouve la liste des charges récupérables :

• Dans le parc privé, en annexe du décret n° 87-713 du 26 août 1987 N° Lexbase : L9706A9D pris en application de l'article 18 de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 N° Lexbase : L5580AH7 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière et fixant la liste des charges récupérables.
• Dans le parc public, en annexe du décret n° 82-955 du 9 novembre 1982 N° Lexbase : L9706A9D pris en application de l'article L. 442-3 du Code de la construction et de l'habitation N° Lexbase : L8825IN8.

E. Procédure de réparation des préjudices

La procédure débute par la saisine du préfet aux fins d’indemnisation, pour faire l’objet d’une transaction dont le principe est obligatoire. A défaut, la demande d’indemnisation est soumise à l’appréciation du tribunal administratif.

Saisine du préfet aux fins d’indemnisation

Selon l’article R. 154-2 du Code des procédures civiles d’exécution N° Lexbase : L7218NBX, le préfet qui a refusé le concours de la force publique est saisi par le bénéficiaire de la décision d’expulsion, par tout moyen permettant d'en assurer la date de manière certaine. La demande doit contenir toute pièce établissant la réalité et le montant des préjudices dont il demande réparation, qui doivent être en lien direct et certain avec la décision de refus d'octroi du concours de la force publique. La demande fait l'objet d'un accusé de réception comportant les mentions prévues à l'article R. 112-5 du Code des relations entre le public et l'administration N° Lexbase : L1966KN7 [21].

À réception de la demande, l’article R. 154-3, alinéas 1 et 2, du Code des procédures civiles d’exécution énonce que le préfet statue sur la responsabilité de l'État et sur le droit à indemnisation du bénéficiaire de la décision d'expulsion. Lorsque la responsabilité de l'État est effectivement engagée du fait du refus de concours de la force publique, le préfet communique au bénéficiaire le montant de l'indemnisation qu'il propose au vu des préjudices allégués après lui avoir demandé, le cas échéant, de fournir des pièces justificatives supplémentaires.

Transaction

L’indemnisation proposée à la suite de la saisine du préfet doit ensuite faire l’objet d’une transaction conformément aux dispositions de l’article R. 154-3, alinéas 3 et 4, du code. Conformément aux dispositions des articles L. 423-1 et suivants du Code des relations du public avec l'administration N° Lexbase : L1903KNS, la transaction est formalisée par un contrat écrit. Le principe du recours à la transaction et le montant de celle-ci peuvent être préalablement soumis à l'avis du comité ministériel de la transaction compétent [22], dont l’avis est obligatoire lorsque le montant en cause dépasse un certain seuil, fixé aujourd’hui à 500 000 euros [23].

Dans le cadre de la transaction, le propriétaire s'engage à renoncer à tout recours, y compris juridictionnel, concernant le même litige, ainsi qu'à rembourser l'État de toute somme qu'il aurait perçue, ou percevra, tant de l'occupant sans droit ni titre, que d'organismes tiers [24]. Dès la signature de la transaction, l'État est subrogé dans tous les droits et actions que détient le propriétaire contre l'occupant sans droit ni titre pour la période en cause [25], ce qui d’ailleurs était déjà le cas précédemment [26].
 

Saisine du tribunal administratif

Selon l’article R. 154-3, alinéas 5 et 6, du Code des procédures civiles d’exécution, le bénéficiaire de la décision d’expulsion peut saisir le tribunal administratif dans les deux cas suivants :

• Silence du préfet sur la demande d'indemnisation, pendant un délai de deux mois suivant sa réception, valant rejet de celle-ci.
• Rejet de la demande d’indemnisation. Le bénéficiaire de la décision d'expulsion dont la demande d'indemnisation est rejetée par le préfet ou qui entend contester le montant de l'indemnisation proposée peut saisir le tribunal administratif dans le délai de recours contentieux.

Conclusion

Le décret n° 2025-1052 écrit un nouveau chapitre de la procédure d’expulsion consacrée en droit positif dans la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 N° Lexbase : L9124AGZ et son décret d’application n° 92-755 du 31 juillet 1992 N° Lexbase : L9125AG3. La transaction obligatoire qui permet aux propriétaires d’obtenir réparation s’inscrit pleinement dans le contexte actuel de déjudiciarisation et de simplification de la vie économique. Pour que ce processus atteigne tous ses objectifs, les transactions proposées par les services de l'État devront répondre aux attentes des propriétaires.

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