[Jurisprudence] Le coup de grâce au droit de préférence des voisins de parcelles boisées

Soucieux de lutter contre le morcellement de la forêt privée en vue d’améliorer sa gestion et son efficacité dans la lutte contre le réchauffement climatique, le Législateur avait imaginé en 2010 un dispositif instaurant un droit de préférence « en cas de vente d’une propriété classée au cadastre en nature de bois et forêts et d’une superficie totale inférieure à 4 hectares » au profit des propriétaires voisins, aujourd’hui codifié aux articles L. 331-19 N° Lexbase : L7077LQ8 et suivants du Code forestier. Fruit d’amendements parlementaires issus des discussions lors de la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche adoptée le 27 juillet 2010 [1], ce dispositif, aussi louable soit-il, n’est que le reflet d’un lobbying et n’a jamais fait l’objet d’étude d’impact ni d’évaluation de son application. La rédaction des textes régissant ce droit de préférence et ses exceptions, plus que maladroite, le rend difficilement applicable aujourd’hui encore, malgré les modifications et améliorations qu’il a pu connaître au fil du temps.

Outre cette complexité de mise en œuvre, ce droit de préférence complète le mille-feuille des droits de préemption en milieu rural mais surtout entrave et ralentit les ventes de parcelles boisées de faible superficie. Il doit également faire face à la méfiance des vendeurs qui redoutent souvent qu’un voisin avec lequel ils se trouvent être en délicatesse exerce son droit. Parmi les difficultés théoriques et pratiques récurrentes du texte figure la qualification juridique de la notification faite par le vendeur aux voisins. La doctrine et la jurisprudence sont divisés et ont longtemps hésité sur les effets de cette notification (I). La Cour de cassation a désormais tranché cette question au service de la forêt, de la lutte contre son morcellement et du réchauffement climatique. La pratique notariale n’a cessé de dénoncer les méfaits de ces textes et réclame, en vain, une modification de ce dispositif. Les Hauts magistrats, par cet arrêt du 28 septembre 2023, ont confirmé la nécessité de réforme (II).

I. La fin des débats

Face au silence du texte sur la nature juridique de la notification faite aux voisins, le débat doctrinal n’a pas permis de déterminer une position unanime (A) permettant d’éclairer l’application pratique de ce droit de préférence. La question n’avait jusqu’à présent pas dépassé le stade des juridictions du second degré de sorte que la jurisprudence n’était pas fixée (B).

A. Une doctrine divisée

Dès 2010, lors de l’adoption du texte instaurant ce droit de préférence au profit des voisins de petites parcelles boisées, la doctrine s’est interrogée sur la portée de la notification faite aux voisins. Le texte initial (C. for., art. L. 514-1, aujourd’hui abrogé) précisait que  « Le vendeur est tenu de notifier aux propriétaires des parcelles contiguës visées au premier alinéa le prix et les conditions de la cession projetée ».  Cette formule n’a pas été modifiée par les différents correctifs successifs apportés à ce dispositif et a été reprise mot pour mot par l’article L. 331-19 du Code forestier N° Lexbase : L7077LQ8, aujourd’hui en vigueur. À défaut de précision complémentaire du texte, il était permis de s’interroger sur le fait de savoir si cette notification valait offre de vente ou pas. Cette interrogation ne concernait pas uniquement la doctrine puisque la réponse à cette question théorique permettait d’apporter une réponse ô combien pratique et très souvent rencontrée notamment dans les offices notariaux. En effet, nombreux étaient les vendeurs à vouloir savoir s’ils pourraient renoncer à leur projet de vente, quand bien même un voisin aurait exercé son droit de préférence.

D’aucuns, appliquant les principes généraux du droit des obligations, considéraient que la notification contenait la désignation et le prix, de sorte qu’il y avait accord sur la chose et sur le prix dès que le voisin exerçait son droit. En conséquence, la rencontre des volontés formait le contrat, de sorte que le vendeur était lié à son voisin qui avait exercé son droit de préférence [2]. Dit autrement, pour les tenants de cette théorie, la notification valait offre de vente et son acceptation par un voisin rendait la vente parfaite. Une question ministérielle avait même précisé que la notification « constitue donc une offre au sens de l'article 1101 du Code civil N° Lexbase : L1190ABP [NDA : dans sa version antérieure à 2016]. Elle crée ainsi un engagement juridique définitif qui peut engager la responsabilité du vendeur en cas de refus de vente. » [3] Le ministre n’est toutefois pas allé jusqu’au bout de la réflexion puisqu’il ne précise pas que le voisin pourrait également assigner le vendeur en vue d’obtenir la réalisation forcée de la vente.

D’autres, au contraire, estimaient que la notification ne constituait qu’une simple invitation à entrer en négociation et que par conséquent le vendeur pouvait retirer son projet de vente [4] même si un voisin avait exercé son droit. Le fait que le vendeur puisse choisir le cocontractant lorsque plusieurs voisins exercent leur droit de préférence constituait le principal argument des tenants de ce raisonnement.

Ces deux théories se retrouvaient également en jurisprudence.

B. Une jurisprudence discordante

Les décisions rendues par les juridictions du premier et du second degré étaient tout aussi divergentes que la doctrine.

Les premières décisions, tant judiciaires qu’administratives, ont d’abord considéré que la notification ne valait pas offre de vente [5] et ont admis que le vendeur pouvait retirer son projet de vente. La cour d’appel de Versailles a de son côté admis que l’offre pouvait être modifiée tant qu’aucun destinataire de la notification n’avait exercé son droit [6]. Ce n’est que plus récemment que la cour d’appel de Grenoble a admis que la notification faite aux voisins constituait une offre de vente [7], alors même que cette même cour d’appel avait affirmé le contraire quelques années auparavant.

La question de la nature juridique de la notification adressée aux voisins de parcelles boisés contiguës vient d’être soumise à la Cour de cassation. Dans un arrêt du 28 septembre 2023, les Hauts magistrats ont tranché la controverse et mis un terme à toutes ces hésitations. Dans l’affaire soumise, un vendeur refusait de vendre les parcelles boisées à un voisin qui avait exercé son droit de préférence en application de l’article L. 331-19 du Code forestier. Ce dernier a alors assigné le vendeur en réitération de la vente et en paiement de dommages-intérêts. La cour d’appel de Grenoble avait condamné le vendeur « à régulariser par acte notarié au profit [du voisin] la vente de la parcelle [boisée] dans les conditions précisées dans la réquisition d’instrumenter (…) ainsi que dans le courrier de notification ».

Le vendeur ne s’avouait pas vaincu. Il a donc formé un pourvoi contre cet arrêt et a obtenu gain de cause. La Cour de cassation a affirmé que « à défaut de disposition législative le précisant, la notification ou l'affichage du prix et des conditions de la vente projetée ne vaut pas offre ferme de vente au profit du bénéficiaire du droit de préférence, de sorte que l'exercice de ce droit par le propriétaire d'une parcelle boisée contiguë ne prive pas le vendeur de la liberté de renoncer à la vente. » Les Hauts magistrats s’en tiennent donc à la lettre du texte et estiment inutile d’appliquer la théorie de la formation des contrats lorsque la loi ne l’a pas clairement précisé. Cette analyse est à notre sens à souligner et a le mérite de la clarté et du bon sens. La loi se suffit à elle-même lorsqu’elle pose les principes et il n’y a pas lieu à interpréter les choses claires. Conservons les interprétations lorsque la loi n’a pas expressément prévu une situation ou pour les conventions des parties lorsqu’elles sont obscures.

La Cour de cassation avait déjà affirmé qu’une notification ne valait pas offre de vente si la loi ne le prévoyait pas expressément en matière de droit de préemption de l’indivisaire [8]. Il résulte de cette jurisprudence désormais bien établie que ne valent offre de vente que les notifications faites au locataire d’un bien à usage d’habitation (loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, art. 15 N° Lexbase : L8461AGH ; loi n° 75-1351 du 31 décembre 1975 N° Lexbase : L6321G9Y, art. 10), au fermier (C. rur., art. L. 412-8 N° Lexbase : L4062AE8), ou encore à la SAFER lorsque le bien figurant dans la notification est préemptable, en vertu de l’article L. 143-8 du Code rural N° Lexbase : L1860KGY qui renvoie aux conditions d’exercice du droit de préemption du fermier, ainsi que les DIA destinées à purger un droit de préemption urbain (C. urb., art. L. 213-7 N° Lexbase : L7389ACN).

Il faut par conséquent conclure de cette position prise par la Cour de cassation que toutes les notifications adressées en application des sections 5 et 6 du Titre III du Livre III du Code forestier, quels que soient les termes utilisés (préférence ou préemption), ne valent pas offre de vente puisque ces textes ne le précisent pas. En d’autres termes, les notifications adressées aux voisins (C. for., art. L. 331-19 N° Lexbase : L7077LQ8) ou à la commune (C. for., art. L. 331-24 N° Lexbase : L1544MIZ) permettant de purger un droit de préférence mais aussi les notifications destinées à purger le droit de préemption des communes (C. for., L. 331-22 N° Lexbase : L7350LUR) ou de l’État (C. for., L. 331-23 N° Lexbase : L7351LUS) ne valent pas offre de vente. Nul besoin de mettre en avant la sémantique pour attribuer aux notifications une force juridique que la loi ne leur accorde pas. Point d’intérêt général non plus à mettre en avant, que ce soit pour le droit de préemption de l’État ou de la commune. Quand bien même un intérêt général pourrait être trouvé pour l’exercice du droit de préemption des collectivités en forêt, il n’en demeure pas moins que lorsque la préemption peut être exercée dans l’intérêt général (comme par exemple en matière de DPU ou de SAFER) et que la loi précise que la notification vaut offre de vente, le titulaire du droit de préemption doit motiver sa décision de préemption selon des motifs encadrés par la loi. Or aucune préemption exercée par la commune ou par l’État lors de la vente d’une propriété classée au cadastre en nature de bois et forêts et d’une superficie totale inférieure à quatre hectares ne doit être motivée. Dit autrement, il ne peut être porté atteinte au droit du propriétaire de choisir son cocontractant que dans des cas limitativement énumérés par la loi, sous réserve que le juge puisse contrôler la réalité de l’intérêt général.

En tout état de cause, la Cour de cassation vient affaiblir le droit de préférence des voisins et confirmer par là-même le faible intérêt de ce dispositif pourtant louable mais difficile à mettre en œuvre eu égard aux maladresses de rédaction.II

II. L’invitation à une nécessaire réflexion globale sur les outils permettant de lutter contre le morcellement de la forêt

La complexité inutile de ces textes (A) appelle une nécessaire simplification du droit (B) dans l’intérêt de la forêt privée française et de ses propriétaires.

A. Une inutile complexité

Dès son instauration en 2010, ce dispositif de lutte contre le morcellement de la forêt privée française était voué à l’échec compte tenu notamment de l’absence d’approche globale des ventes de propriétés classées au cadastre en nature de bois et forêts dans le cadre de la lutte contre le morcellement de la forêt privée. Ses promoteurs vantaient sa simplicité quand les juristes dénonçaient sa complexité et accusaient les premiers de ne voir que l’arbre qui cache la forêt.

En premier lieu, ce dispositif est le fruit d’un amendement parlementaire qui a fait l’objet de compromis entre les deux chambres. D’une rédaction maladroite, ce dispositif a, dès son entrée en vigueur, plongé la pratique notariale dans un grand désarroi. Face à des problématiques juridiques inédites, des réponses ministérielles, au lieu de clarifier le contexte, sont venues troubler la situation. Le dispositif initial a subi des retouches nécessaires mais insuffisantes. D’une application pratique délicate, le droit de préférence des voisins a favorisé le blocage de dossiers de vente de petites parcelles boisées, entraînant, à juste raison, un certain mécontentement des propriétaires forestiers. Le dispositif aujourd’hui en vigueur s’apparente à un mille-feuille de droits de préemption et de préférence qui impose une grande technicité et une très bonne connaissance des différents mécanismes et de leur hiérarchie pour parvenir à la vente d’une petite parcelle boisée, nécessitant souvent plus de six mois pour purger les différents droits de priorité. Pour n’en citer que quelques-uns, la vente d’une propriété classée au cadastre en nature de bois ne peut être réalisée qu’après la purge du droit de préemption de la commune si le bien vendu ne dispose pas de document de gestion durable et est compris dans le périmètre d’un plan de protection des forêts contre les incendies en vertu de l’article L. 131-6-1 du Code forestier N° Lexbase : L1499MID, du droit de préemption de l’État ou de la commune, parfois du droit de préemption du département au titre des espaces naturels sensibles, du droit de préférence des voisins et de la commune. L'opération nécessite enfin une notification à la SAFER au moins deux mois avant la vente avec l’indication obligatoire de l’identité de l’acquéreur tel qu’il figure dans l’acte de vente. Si rien n’interdit de purger tous ces droits en même temps, il semble que le délai de réponse du titulaire d’un droit subséquent ne puisse être décompté avant qu’il ait connaissance de la renonciation par le titulaire du droit prioritaire. En pratique, ces différents droits sont purgés successivement, dans l’espoir de l’exercice d’un droit de préemption par un des titulaires prioritaires permettant d’éviter la purge des droits subséquents.

Ensuite, les promoteurs du droit de préférence des voisins ont sous-estimé l’aspect psychologique des propriétaires. Ils ont préféré mettre en avant l’intérêt général de la lutte contre le morcellement de la forêt plutôt que de prendre en compte la réalité du terrain. Lorsqu’un propriétaire se décide à vendre, ce qui n’est pas toujours acquis tant ces propriétaires sont attachés à leurs parcelles boisées pour des raisons familiales, historiques ou culturelles et qui représentent parfois pour eux un espace de liberté, d’évasion et de bien-être, il souhaite à tout le moins pouvoir choisir le futur propriétaire de ses parcelles. En tout état de cause, il ne souhaite pas être contraint de les vendre à un voisin avec qui il ne s’entend pas et avec qui il est en délicatesse. Ne souhaitant pas être confrontés à la situation et ne sachant pas si la vente pourrait être retirée, les propriétaires préféraient la plupart du temps, lorsqu’ils redoutaient qu’un voisin exerce son droit de préférence, renoncer à leur projet de vente. Si besoin en était, pour les plus sceptiques notamment, l’arrêt commenté nous démontre combien le ressentiment peut être grand et la détermination à ne plus vendre considérable.

B. Une nécessaire simplification du droit

Sans aller jusqu’à penser que la Cour de cassation a rendu ce 28 septembre 2023 un arrêt de provocation du Législateur, il n’en demeure pas moins que ce dernier est fortement invité à réformer en profondeur ce dispositif. Cela lui permettra de démontrer sa réelle volonté de lutter contre le morcellement de la forêt, d’augmenter les surfaces faisant l’objet d’une gestion durable, de lutter contre les incendies, d’augmenter la capacité de stockage du carbone et plus généralement d’améliorer la lutte contre le réchauffement climatique. Le Législateur doit saisir cette occasion pour mener une réflexion globale qui doit impérativement être menée à l’aune de la simplification du droit. Concilier l’ensemble de ces objectifs nécessite une abrogation pure et simple des droits de priorité prévus aux articles L. 331-19 N° Lexbase : L7077LQ8 à L. 331-24 et à l’article L. 131-6-1 N° Lexbase : L1499MID et de créer un droit de préemption unique au profit d’un organisme à déterminer, chargé de réaliser des réserves foncières et des opérations d’aménagement forestier. Cet organisme pourrait également se voir confier l’exercice du droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles pour le compte du département. Le droit d’information de la SAFER serait ainsi sans objet, l’organisme chargé de recevoir les déclarations d’intention d’aliéner se chargerait d’assurer la transparence du marché des forêts. Pour assurer la sécurité de ses missions, il va sans dire que le nouveau texte devra impérativement préciser que la notification qui lui sera adressée vaut offre de vente.

Il est certain que cela nécessite un grand courage politique mais le temps des discours et des bonnes volontés doit désormais laisser place aux actions concrètes. La forêt souffre trop des demi-mesures qui lui sont imposées faute de réelle volonté politique. Il est indispensable de donner à la forêt française les moyens des ambitions que les décideurs publics lui assignent.

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